对纳税信用等级评定管理的思考

1999年, 我国开始税收信用体系建设的初步探索与实践。2003年7月, 国家税务总局颁布《纳税信用等级评定管理试行办法》 (以下简称《试行办法》) , 正式拉开了纳税信用等级评定的帷幕。2004年, 省国、地税局联合下发了《甘肃省纳税信用等级评定管理试行办法》, 实行纳税信用等级国、地税联合评定, 在激发纳税人依法诚信纳税意识、提高纳税人对税法的遵从度和办税能力、加强税收征管等方面发挥了积极作用, 树立了一大批依法纳税、诚信纳税的典型。然而, 反观多年来的实践, 纳税信用等级评定工作中日益暴露出一些不容忽视和亟待解决的现实问题, 应当引起各级税务部门的高度重视和深入思考。

一、当前纳税信用等级评定管理中存在的问题

(一) 制度层面的问题

评定条件限制有失严谨。《试行办法》第十条第四项规定, “考评得分在95分以上, 但评定期内有税务行政处罚记录的, 不得认定为A级。”这一条款在实际运用中会出现两种情形:一种是按照税收行政处罚的“无过错责任追究原则”, 一贯守法经营的纳税人若在偶然情况下非主观故意违反了税收法律法规而被予以行政处罚, 就会与最佳信用等级失之交臂;另一种则是一些企业在评定期内恰好未被税务机关实施税务检查, 或者即使查出税款却按照自查补税进行处理, 未被予以行政处罚, 反而侥幸被评定为较高信用等级, 坐捧殊荣。除此以外, 某些地方还人为设置并压低了A等级评定名额, 使得不少诚信纳税户只能望A兴叹。这种评定条件限制所导致的结果反差与纳税信用等级评定的初衷显然是相违背的。

评定分值设置有失合理。《试行办法》规定, 考评分95分以上 (含95分) 的是A级, 为最佳信用等级;95分以下60分以上 (含60分) 的是B级, 为良好信用等级;60分以下20分以上 (含20分) 的是C级, 为一般信用等级;20分以下的是D级, 为不良信用等级。这样看来, 一是“及格线”已由传统意义上百分制考核的60分下降至20分, “信用门槛”是否过低?二是B、C两个等级涵盖分值幅度过大。例如:处于临界点的94分的纳税人和60分的纳税人同样为B级, 如此将分值相去甚远的两个纳税人放在同一水平线上相提并论, 就会使高分纳税人的心理落差太大, 挫伤其积极性, 不能真正发挥鼓励先进、鞭策后进的作用。

评定期时间跨度过长。《试行办法》规定纳税信用等级每一年评定一次, 以评定年份之前最近的两个会计年度为一个评定期。而在实践中, 纳税人信用是一个动态变化的过程, 且应呈现逐步提升的总趋势。而两年一期在考评时间上明显滞后, 难以如实反映纳税人每个年度的纳税信用情况, 降低了评价的客观性和公正性。例如在评定期两年中曾有“信用瑕疵”的纳税人, 通过不断改进完善, 事实上己经达到了更高的信用级别, 而受两年的评定周期所限, 名义上的信用等级不能得到相应调整, 不能享受相应级别的优惠条件。从制度设计上看, 这样不利于纳税遵从的引导提高。

(二) 实践中存在的问题

等级评定欠科学。一是评定程序简单粗放。现行的纳税信用等级评定程序通常是:基层税务机关根据评定指标进行打分并合计, 结合平时所掌握的纳税人基本情况, 提出初步意见, 仅把A类纳税等级逐级上报至省级税务机关进行审批。而各级审批部门对A级信用等级的审核主要是CTAIS系统中的违章记录, 或者参考年应纳税额大小, 对初审环节的测算、考评是否合乎规定、符合实际, 既无从考证, 也不益深究。这种评定方法缺乏严密性和科学性, 主观判断成分多, 人为因素影响大。在评定过程中, 个别税务人员要么顾念私情, 厚此薄彼, 要么粗枝大叶, 敷衍了事, 且大多数税务机关由于A级信用等级评定条件过高、底气不足、后续变数难以预料等畏难情绪, 主观上并不愿意推荐上报A级纳税人。评定结果的客观公正难以确保。二是评定对象“身份歧视”。省局文件规定“对实行定期定额征收的纳税人是否纳入纳税信用等级评定范围, 由各市 (州) 国家税务局和地方税务局共同决定。”但从近两年的评定结果看, 基本都是各地年纳税额在百万元或千万元以上的重点税源户。以“纳税贡献大小论英雄”似乎成为大家心照不喧的默契。这又似乎形成信用等级高低与纳税数额大小成正比的悖论, 在这种奇怪逻辑下, A类信用等级似乎已成为纳税大户的专享荣誉和尊贵特权。而占纳税户总量90%以上的中小企业特别是个体工商户即使依法经营、照章纳税, 却因纳税贡献小而被“身份歧视”, 往往在最初环节就被拒之门外。这不仅扭曲了纳税信用等级评定的原则和本意, 违背了等级评定的公平性, 打击了中小纳税人提高纳税信用等级的积极性, 更是从某种意义上破坏了依法诚信纳税的大环境。三是评定结果比例失调。统计数据显示, 全省近三次纳税信用等级评定为A级纳税人的比例始终占总户数的0.1%左右, 有的市州还不到0.05%, 尤其存在相当一部分县区近三次评定无一个A级纳税人的奇怪现象。由此可见, 由于A级评定标准过于严苛, 致使A级纳税人在纳税户总数中所占比例微乎其微, 绝大部分纳税人主要集中在B、C两个等级。而从登记注册的变化情况看, 纳税人平均每年以6%的速度在增长。纳税户数迅速递增, 信用等级止步不前。这与税务部门多年来不断优化纳税服务、广大纳税人税法遵从度日益提高的现实状况是相背离的。

激励机制不给力。《试行办法》规定税务机关根据纳税人不同等级实施分类管理, 并对A级纳税人出台了一系列鼓励措施, 取得了一定成效。但仍存在以下问题:一是《试行办法》规定, 除专项、专案检查以及金税协查等检查外, 两年内可以免除税务检查。而实际上, 稽查选案并未参考纳税信用等级, 往往是专项检查刚结束, 交叉检查又进入;要么是国税检查刚结束, 地税检查又进入, 加之纳税评估实地核查, 真是一波未平一波又起, 企业不堪其累, 条文形同虚设。二是鼓励措施缺乏“诱惑性”。众所周知, 如果纳税人被金融部门评定为AAA信用等级, 便可享受一定额度的贷款和一定幅度利率优惠;又如被工商部门评定为“重合同守信用单位”, 在参与政府采购时便可以加分而获得优先权。相形之下, 纳税信用等级评定却未免隔靴搔痒, “名”大于“实”, “荣誉”大于“实惠”, 无法从根本上调动纳税人提高信用等级的积极性。

征纳双方不重视。纳税信用等级虽在法律层面有《税收征管法》原则规定, 在规章层面有总局《暂行办法》具体规定, 且已先后历经三次国、地税联合评定。但从税务机关内部来讲, 这项工作从上到下并未引起足够重视。除了两年一次的评定工作安排外, 平时既不是工作重点, 也不是各级领导强调的关键, 目标责任制和绩效考核均未曾列入。而且基层税务机关日常管理、纳税服务也未按照信用等级分类实施, 没有真正把纳税信用等级评定作为强管理、促遵从的出发点和落脚点。从外部看, 一来纳税信用等级未作为企业参与其他各项评定的重要指标, 未作为企业获取某些实质优惠的必备资格和先决条件, 从而无法从根本上激发企业参与等级评定的热情, 无法调动企业不断提升信用等级的主动性;二来由于税务机关宣传力度不大, 与之相应的纳税人回应反响不强, 使得政府部门及社会各界对这项工作知晓面窄, 认可度低, 部门协作配合机制未能建立, 齐抓共管局面未能定格, 依法诚信纳税的社会环境尚未形成。

二、完善纳税信用等级评定管理的思考

(一) 完善评定制度

科学设置分值。一是将第十条第四款规定的“评定期内有税务行政处罚记录不得被评为A级纳税信用等级”的情形进一步完善, 将“主观故意”作为其前置条件。二是适当放宽A级数额限制, 提高A级评定比例;将B、C两个等级按照分值区间进一步细分为:“B”级、“B+”和“B++”级以及“C”级、“C+”级和“C++”级, 如此既能体现差异性, 更能保证评定结果的公正性, 这样才能更好地引导和鼓励纳税人不断提高信用等级。

缩短评定期间。《评定办法》中规定, 对纳税人的评定属期为评定年份之前最近的两个会计年度。考虑缩短为以评定年份之前最近的一个会计年度为评定期。这样既能如实地反映纳税人每个年度的纳税情况, 又能促使纳税人保持依法纳税的自觉性和警觉性。

明确参评范围。建议在《试行办法》中统一参与纳税信用等级评定的范围, 将实行定期定额征收的纳税人明确纳入纳税信用等级评定范围。即规定已办理税务登记并连续履行纳税义务两个会计年度以上 (含两年) 的实行定期定额征收的纳税人可以参加纳税信用等级评定 (起征点以下的除外) 。这样既能体现评定对象的公平性, 又能唤醒中小企业及个体工商户这类纳税群体依法诚信纳税的意识。

(二) 科学实施管理

优化评定程序。开发纳税信用等级评定软件, 并整合纳入CTAIS系统。根据评定指标确定相应的纳税信用等级计算公式, 设计科学合理的结构、功能和数据库, 建立评价标准、评定模型, 同时参考其他部门的涉信数据, 得出纳税人在评定期内的纳税信用值, 再依据A、B、C、D四个纳税信用等级的取值范围, 自动生成纳税人的动态纳税信用等级。这样既可以增强评定程序的科学性和可操作性, 又可以大大减少评定过程的工作量和主观因素, 提高评定结果的严密性和准确性。

严格分类管理。一是根据CTAIS系统中的纳税信用等级信息, 在日常服务、管理和稽查工作中, 合理有效地配置征管资源, 实行对应管理。例如对A级纳税人, 在纳税申报、发票领供、纳税评估及稽查等方面进行适度简化和放宽;而对D级纳税人则要强化管理, 严格限定, 从严审批, 并进一步加大稽查和监督力度。二是依托CTAIS系统, 建立起完整的纳税人信用等级信息库, 按照信用等级初评、核实、申述调查、认定、变更、台账管理等功能, 实现对纳税人信用等级动态管理。在评定期内发现问题, 严格按照规定调整其信用等级;在评定期后发现问题, 认真备案, 下次评定时按规定处理。

(三) 健全激励机制

完善内部鼓励措施。对于高信用等级的纳税人, 税务机关应当依法尽可能为其提供实质性优惠。一方面, 对A级纳税人给予简化有关审批手续, 放宽发票领购限量, 建立快速办税通道等宽松管理和优先服务;另一方面, 切实减轻纳税人负担, 如A级纳税人有权要求税务机关两年内不列入稽查范围, 不得重复检查等。

建立社会诚信协作机制。与相关部门协调配合, 将纳税信用等级与纳税人的其他活动或评定挂钩。一是在政府采购、创先争优、文明建设等方面将纳税信用等级作为入围条件或考核指标;二是在对企业或个人进行资信评价时, 将纳税信用等级作为重要参考系数;三是对企业法人、个体工商户评选劳模、优秀企业家等荣誉时, 对纳税信用等级为C、D的, 实行一票否决, 体现对国家诚信的至高无上。这样才能真正让纳税人认识到纳税信用等级的重要性, 真正感受到诚信纳税所带来的实惠, 从根本上调动和激发纳税人提高纳税信用等级的积极性。

(四) 内外协同努力

税务机关应当充分认识纳税信用等级评定的重要性和必要性, 真正将其作为提高征管质效、优化税收环境的重要抓手。对内而言, 一是将纳税信用等级作为重要参考依据融入日常工作的各个环节, 实行分类管理;二是将纳税信用等级评定列入绩效考核, 把提高A、B级和减少C、D级纳税人比例作为加分指标进行考核。对外而言, 一是加大宣传力度, 让纳税人充分认识纳税信用等级评定的重要意义和现实意义, 激发纳税人的参与热情, 实现征纳双方积极互动;二是通过宣传, 赢得政府乃至全社会的认同, 积极争取各部门的支持配合;三是建立专门的纳税信用网站、纳税信用短信平台, 通过纳税人识别号, 向社会提供纳税信用信息查询, 形成全社会诚信约束机制。四是通过有效平台公布信用好的纳税人, 曝光信用差的纳税人, 通过对比反差发挥纳税信用等级对纳税人及公众的影响力, 真正形成“等级高为荣、等级低为耻”的社会风尚, 激励和鞭策纳税人依法诚信经营, 不断提高纳税遵从度。