“单独二孩”政策的实施现状调查——基于地方差异的比较研究

2022-09-10

一、“单独二孩”政策实施的背景简介

自19世纪70年代我国实行严格的计划生育政策以来, 我国有效的控制了人口的增长数量, 实现了人口再生产类型的历史性转变, 有力促进了我国发展和社会进步。但与此同时, 我国人口结构呈现出不合理的发展趋势, 主要表现在以下几点:第一是低生育水平稳中趋降;目前我国总和生育率降到更替水平以下, 为1.5-1.6, 达到发达国家的平均水平。第二是人口结构性问题日益突出;劳动年龄人口开始减少, 2012年比上年减少345万人, 人口老龄化速度加快, 2013年60岁及以上老年人口将达到2亿, 出生人口性别比长期偏高, 2012年仍高达117.7。第三是家庭规模持续缩减, “第六次人口普查”数据显示, 全国户均3.1人, 较“五普”减少0.34人, 独居老人的比例提高, 家庭的传统功能有所弱化。第四是城乡居民生育意愿发生了很大变化, 少生优生、优育优教的生育观念正在形成。

早在1980年, 中共中央《关于控制我国人口增长问题告全体党员的公开信》指出“到30年以后, 目前特别紧张的人口增长问题就可以缓和, 也就可以采取不同的人口政策了”。当前, 启动实施单独两孩政策条件成熟、时机有利。因而, 中共中央十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决议》, 提出“坚持计划生育的基本国策, 启动实施一方是独生子女的夫妇可生育来两个孩子的政策, 逐步调整生育政策, 促进人口长期均衡发展。

二、调研省份出台“单独二孩”政策的基本省情

十八届三中全会之后, 修改后的我国《人口与计划生育法》第十八条规定:国家稳定现行生育政策, 鼓励公民晚婚晚育, 提倡一对夫妻生育一个子女;符合法律、法规规定条件的, 可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。与此同时, 国家卫计委要求:启动实施单独两孩政策, 全国不设统一的时间表, 将由各省 (区、市) 根据实际情况, 确定具体时间。但是, 各地启动实施的时间不宜间隔得太长。2013年11月16号全国启动“单独二孩”政策, 各个省份根据各自的基本省情相继出台了“单独二孩”政策。本文选取了几个省市并结合最新的2013年省市国民经济和社会发展统计公报进行如下列表分析:

以上表格可以从总人口数量、出生率、死亡率、自然总长率、经济总量方面得出相应省份的人口与经济的基本情况, 各省市出台“单独二孩”政策的时间进程, 也基本上反映了各省市的自然增长率的状况, 个别省市的实际经济和社会发展会有特殊因素, 其出台的时间会略有出处。到截稿为止, 出台政策的省份都严格按照国家的要求进行部署, 即时间自主, 间隔不长。

国家这种制度设计进行“单独二孩”政策的推行, 笔者认为可以进行如下分析:首先, 人口具有时空性的特点, 国家不设统一的时间表, 而是各省市根据实际情况进行实施, 这是遵循科学发展的规律的表现, 上表各省市启动的时间, 不仅反映了各省市的实际, 而且也反映了国家的基本国情, 有利于政策的推行;其次, 不设统一时间, 各省市自主启动, 可以有效错开新生婴儿潮, 平衡各地新生婴儿的地域分布, 有利于国家新生人口协调可持续的发展;最后, 启动时间的不一, 各省市之间可以相互借鉴和指导, 更好的把握和理解政策与实际的结合, 从而更好的保障政策的推行。

三、调研省份实施“单独二孩”政策的比较分析

本文选取东、中、西三个不同地域的省份的修改后的《人口与计划生育条例》进行以下比较分析:

(一) 三省份认真贯彻全国“单独二孩”的政策, 将条文改为“夫妻一方为独生子女的”, 可申请生育二孩;

(二) 国家基本的人口和计划生育政策仍然是, 稳定现行的生育政策, 提倡和鼓励公民晚婚、晚育, 做到少生、优生、优育。提倡和鼓励一对夫妇生育一个子女;

(三) 城乡人口居民生育政策, 除增加“单独二孩”政策相对变宽, 城镇居民人口生育的口径依然小于乡村居民;

(四) 由于国家的维持基本人口政策, 所以对于独生子女家庭的奖励与社会保障制度没有改变;

(五) 修改后的《人口与计划生育条例》对独生子女家庭的申请“二孩”之后各种奖励政策予以取消, 而且政策没有对此做出具有鼓励性或保障性的规定;

总上几点所述, 国家虽然采取了“单独二孩”政策, 但态度是谨慎的。

四、调研省份实施单独二孩政策半年后初步分析

本文以山东省、河南省、四川省正式启动“单独二孩”政策半年后, 国家和三省卫计委召开的例行新闻发布会公布的数据为参照, 做出如下表格:

以上数据显示, “单独二孩”政策实施半年来, 各地符合条件的夫妻提出“单独二孩”申请人数, 不但没有出现生育的高峰, 而且比预计的少了许多, 这出乎很多人的预料。为什么会出现这种状况, 通过走访调查得出如下原因:

(一) 抚养孩子的经济成本太高, 随着社会和经济的不断发展, 养育一个孩子投入的经济成本逐年上升, 成为大多数家庭不愿申请“二孩”的主要原因;

(二) 当前市场经济条件下, 符合生育条件的青年群体面临着巨大的生存压力, 他们无法让自身分担出更多的时间和精力来抚养第二个孩子;

(三) 国家养老保障体系的不断完善, 新一代民众的“养儿防老”的观念正在逐步改变, 生育观念的变化, 降低了民众中的生育愿望。

五、结语

“单独二孩”政策实施半年来, 各项数据显示该政策在多地遇冷, 改善我国人口问题的预计效果不明显, 为此多家机构经分析判断, 假如没有计划生育, 我国目前的“自然生育率”也只能达到1.6左右, 远不能达到国际认定的2.1, 因此要停止计划生育政策或全面开放“二孩”政策。针对这些现象和观点, 笔者提出几点看法:首先, 我国目前的人口与生育基本政策依然是稳定现行的生育政策, 这就决定了修改后的《人口与计划生育条例》会采取保守和谨慎的态度;其次, 各地修改后的《人口与计划生育条例》不但取消了独生子女家庭的申请“二孩”的各种优惠政策, 而且没有相关的申请家庭社会保障政策, 这对于符合生育的群体而言不是一个积极的信号;再次, 城乡居民人口的生育政策依然存在差异, 城镇居民人口生育政策依然严于乡村居民, 但通过普查得知我国单独育龄家庭大部分在城镇, 加之城市环境的经济生存压力, 对于育龄青年而言无疑是雪上加霜;最后, 从政策产生效应的一般规律而言, 需要二到三年的时间才能看到政策调整的整体生育水平的变化。因而, “单独二孩”政策启动后初期出现了独生子女家庭申请生育“二孩”的比例远低于预期的现象。相比要停止计划生育和全面开放二孩的观点而言, 笔者认为可以从以下几个方面进行微调:第一, 提出并完善“单独二孩”政策的社会保障体系, 解决生育群体的后顾之忧, 传递国家对于该政策的积极信号;第二, 进行人口户籍改革制度, 取消城乡人口生育政策的差异;第三, 继续深化改革, 调整产业结构, 加快经济发展, 增加国民收入, 减轻民众在就业、住房、医疗、养老等方面压力。

摘要：“单独二孩”政策是我国十八届三中全会之后, 为缓解我国目前存在的人口问题而适时提出的生育政策, 是我国基本人口和计划生育政策的重要补充, 具有重要意义。本文选取不同地域省份颁布的“单独二孩”政策的实施过程进行综合调查, 包括政策实施前的基本省情, 实施中政策的差异, 政策实施后的效果进行了比较研究, 发现其中的问题并提出相应的建议。

关键词：单独二孩,独生子女家庭,申请率,地域差异,城乡差异