城市交通需求管理措施论文

2022-04-24

摘要:文章阐述了交通需求管理的理论及应用,分析了其在我国城市交通需求管理的应用前景;提出了城市交通需求管理的具体策略。关键词:城市交通;交通需求管理;实施策略一个交通系统要有效率地运行,交通供给和交通需求必须达到相对平衡。下面是小编整理的《城市交通需求管理措施论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

城市交通需求管理措施论文篇1：

TDM：求解交通拥堵—专访大连理工大学交通运输学院葛颖恩教授

限牌是通过限制小客车上牌数量来控制机动车数量、进而达到治堵目的的措施。继北京、上海后，广州也开始“限牌”了。下一个城市会是哪儿？

治理交通拥堵，除了增加道路供给和控制数量急速增加之外，是否还有其他措施？

答案是肯定的。大连理工大学交通运输学院教授葛颖恩博士指出，纵观当下治堵措施，如果说限牌令仅仅是影响人们选择是否拥有车，那么我们还有众多措施可以影响人们选择出发时间、出行路线、出行工具乃至居住地点和工作地点等。这些都属于出行需求管理（Travel Demand Management，简称TDM）的范畴。

记者：TDM是什么？作为这一领域的研究专家，您认为出行需求管理的核心概念是什么？成熟的出行需求管理都包括哪些内容？

葛颖恩：在中国，TDM可能对公众依然是一个较新的概念，但我国学术界对它的接触和研究却至少在上世纪80年代就开始了。

上世纪70年代，美国刚经历二战后经济飞速发展，高速公路的大量修建促进了小汽车的使用。为缓解能源短缺在交通运输领域给生产和人们日常生活带来的冲击，美国最先提出了出行需求管理的概念并付诸实践。到80年代，石油价格的飞速上涨影响了全球，需求管理的理念也逐步为全球的学者和政府所关注并被引入更多的国家或城市。

时至今日，TDM已在许多国家和地区得到了广泛而深入的应用和发展，也已形成较为成熟的核心理念—通过政策、技术、经济、设计、市场和宣传等措施鼓励人们少单独驾车而多使用公共交通或选择非拥挤的时段和路线出行，从而引导交通运输系统向低碳、环保、可持续的方向发展。需要强调的是，出行需求管理所采用的手段是除传统改扩建道路、增加通行能力之外的需求引导型措施。

一项成熟的出行需求管理政策应该充分考虑各相关因素之间的相互作用，并有与之相配套的政策；同时，实施前详尽的科学分析、实施后有效的监管并能因形势的变化而对政策做出适时的、科学的调整都是必须的。

记者：目前我国的出行需求管理研究处于怎样的状况？国内要更好地推行出行需求管理需要解决哪些关键问题？

葛颖恩：目前，我国的出行需求管理尚处于探索阶段，尚未形成一套成熟程序。结合国外实施出行需求管理的经验教训以及在我国的实践，有效推行需求管理有必要解决以下几个核心问题。

首先要全面理解出行需求管理这个概念。需求管理关注的核心是出行者的选择，这包括出行工具的选择、出发时间的选择、出行路径的选择，以及是否出行、居住地点、工作地点等的选择。需求管理绝非公交优先、错时上下班或拥挤收费这么简单，它们只是影响人们进行这些选择的三个工具。需求管理的策略可以分为一般性策略和针对性策略两类：前者可以从多方面影响出行选择行为，比如新加坡和伦敦正在实施的拥挤收费；而后者通常只影响出行的某个特定方面，因而常用于辅助前者，单独实施效果一般很有限，比如错峰上下班。无论是一般性策略还是针对性策略，现在实践已经证明有效的措施就有十几种之多。把这些措施进行组合，会产生上千万种实施方案。要在这么多方案中选择一套合适的，就需要我们全面深入理解需求管理概念和各项需求管理策略及措施的优点和局限性。

其次要科学认识计划实施需求管理的场合，做到因时制宜、因地制宜。这要求我们必须充分分析在计划实施需求管理场合里人们的出行选择行为特点，并以此为基础选择能够对这些出行选择行为产生有效影响的策略和措施。这些行为可能会因时间或地点不同而发生变化。这意味着，在一个城市成功的措施到另外一个城市可能并不适合，适宜于早晨的措施并不代表也适宜于晚上。认知应用场合的差异性是成功实施需求管理的又一个前提。

在认识了需求管理策略的多样性、应用场合的差异性，并分析了出行选择特点之后，便需要建立一套科学合理的需求管理方案。这涉及到选择一系列的措施，既有属于一般性策略的，亦有属于针对性策略的；并且要研究这些策略之间的相互协调和配合。有选择地结合使用不同的需求管理措施，可以达到事半功倍、一加一大于二的效果。

其实，除了城市内部的交通问题，城市间的交通也属于现代需求管理的对象。它同样着眼于通过影响人们的出行选择行为来降低需求总量，或让需求在时间和空间上的分布更加合理。为了降低需求，许多国家在城际间开设城际快速交通通道，比如英国的国家快线。而在美国的城际高速路上，则常设有高载客率车道（HOV）和非高载客率车付费车道（HOT）。HOV车道只供那些车内有两个或更多人的车辆使用。为了充分利用这些车道的通行能力，后来也允许车内只有一人的车辆付费使用，而付费额常根据车道上的拥挤程度确定，越拥挤收费越高，这就是HOT车道。这一方面是为了保证该类车道的效率，另一方面是为了让需求在时间和空间上的分布更加合理。

出行需求管理的应用范围涉及到方方面面，比如面向旅游风景区的需求管理，面向特殊事件的需求管理，大到奥运会或世博会，小到一场音乐会或体育比赛，具体的问题需要具体的措施和方案。

在一系列出行需求管理措施中，拥挤收费是最受争议的一项。这一概念最早由英国经济学家Arthur Cecil Pigou教授于1920年提出。他的想法是驾车的人除了自己已经支付的车费、油费外，还应该为自己给他人造成的不便付出费用，也就是经济学里的外部效应费用，现在又称为Pigou税。按照这一理念，在每一条道路上行驶的每一辆车都需要付费，而且付费额恰好等于该辆车给他人造成的负面外部效应。即便是在今天的技术条件和经济环境下，它也没有可实施性。

目前实施的拥挤收费可以说是这一理念的简化版，又称为次优拥挤收费。它仅仅要求那些在拥挤时段进入特定区域或道路（包括桥隧）的车辆付费，而且付费的额度往往并不能真正反映外部效应费用。

事实上，拥挤收费在我国已不算新鲜话题。早在2002年，《上海市城市交通白皮书（讨论稿）》中，就首次提到了对拥挤道路收费的行动计划。此稿一出，立即引发了远超出上海的大范围社会讨论。由于种种原因，这一讨论稿没有得到进一步的推进。尽管如此，多年来开征拥挤费的消息仍此起彼伏，讨论不断。

记者：现在不少国家或地区已实行了交通拥挤收费制度，也取得了一定效果。在您看来，我国是否有推行这项制度的必要？

葛颖恩：与其说拥挤收费是一项制度，不如更确切地说它是一项措施，它属于需求管理的范畴；更具体地说，它属于基于收支激励措施的一般性需求管理策略。交通拥挤收费在国外有很多成功的应用案例，特别是在新加坡和伦敦实施的大规模拥挤收费，效果不错。

就我国目前的情况来看，随着人们收入的不断提高，小汽车的数量快速增长，交通需求也随之增长，对现有的道路基础设施提出了严峻挑战。一个明显的现象就是各城市道路上的车速越来越慢、拥堵的时间越来越长。日益增加的拥挤正威胁着我国经济的健康发展和成千上万城市居民的生活质量。

为了缓解这一状况，我们势必需要采取一系列的需求管理措施。我想，作为国际上公认的降低拥挤最可能成功、效果最可能持续的需求管理措施，交通拥挤收费应是我国治理交通拥堵的重要选项之一。但由于我国的国情和新加坡、英国都不一样，实施拥挤收费的条件也有很大的差异，不可能简单地照搬照抄。因此，必须意识到，在我国实施拥挤收费肯定需要一个较长的过程。

记者：交通拥挤收费将带来怎样的效应？

葛颖恩：交通拥挤收费收的是拥挤费，因此它的最主要效果应该是降低拥挤程度。伦敦实施后，收费区内的交通量降低了20%多。同时，随着交通量的降低，道路上车速得到提高，大大改善了地面公交的运行环境，公交服务水平得以显著改善，使更多的人转而乘坐公交出行，公交的分担率提高了。当然，那些驾车进入收费区的人会感觉他们到达目的地的时间比以前更容易估计，也就是用在路上的时间的可靠性提高了。此外，这也使得货物和服务的配送比以前更加有效率。再次，随着收费区内车辆的减少、拥挤的减少，交通污染排放物也就自然降低了。另外值得一提的是，收费所获收益可以用于城市道路交通系统的改善，特别是用于改善公交服务水平，进一步提高公交吸引力。从长远来看，拥挤收费可以抑制小汽车的快速增长，鼓励人们就近上班。

但是，拥挤收费的负面效应也越来越受到关注。仍以伦敦为例，拥挤收费实施后，一些在时间和空间边界上的不良后果也显现出来。首先时间边界效应上，在收费时段开始前和结束后的短时间内，会形成车辆涌进收费区的小高峰；特别在收费结束前，许多即将要进入收费区的车辆，会为了避免付费而在收费区外等候，从而造成大量不必要的路边停车。在空间边界效应上，也是如此。一种是开车人为避免付费而把车停在收费区周边的支路上或居民区内，从而影响这些社区的生活质量和安全；另一种是不少需穿过收费区的人为避免收费会沿着收费区外缘的免费道路行驶，大大增加了这些道路上的交通量，恶化了交通状况。

因此，作为一项需求管理的措施，拥挤收费确实在一些城市取得了相当不错的效果，对缓解交通拥挤起到了一定的作用，但尚不能说它的方方面面都是完善的。

记者：您怎样看待公众的讨论和反对？

葛颖恩：我觉得有讨论是好事，说明大家关心这个问题。只有经过讨论，才能找到一个大家都可以接受的方案。早前在英国曼彻斯特和爱丁堡两个城市实施拥挤收费的提议被投票否决就是一个很好的案例，它说明只有在社会条件成熟时，实施拥挤收费才有基础、才可行。

英国对拥挤收费的讨论始于上世纪60年代初，经过近半个世纪的争论及试验，随着技术条件的成熟、法律及社会条件的具备，才在2002年拥有了近代史上第一条收费城市道路，也才在2003年2月开始对进入伦敦中心区约22平方公里区域内的车辆收取拥挤费（该区域为大伦敦地区面积的1.3%）。

讨论的过程也是一个准备的过程。我想在我国实施拥挤收费要不了那么长的准备时间，但我们同样需要在社会、法律以及技术等多个方面进行准备。我们可以选择在一个小的城市区域进行试点，在成功的基础上进行推广。

记者：在您看来，当下中国推行这项措施面临着哪些难题？有何对策？

葛颖恩：要谈当下中国推行这项措施面临的难题，可以先看看伦敦拥挤收费遇到的问题。除了社会、法律和技术的问题外，伦敦拥挤收费实施后遇到的问题可以归为三类：一是伦敦有许多外国领事馆，有些领事馆拒绝为他们的车辆付拥挤费；二是自由进出英国的欧洲其他国家的车辆许多只在伦敦短暂逗留，针对这些车辆的收费单据无处可送，也难以强制收取；三是假冒车牌照。

再看看这些是否也会在我国出现。第一条会因城市的不同而有差异。在我国大部分城市，外国领事馆车辆很少或几乎没有，因此不会成为一个问题。但在北京和上海情况可能不同，外国领事馆车辆较多，一旦涉及外国政府，可能就需要通过协商解决。第二条，因为所有外国或境外车辆进出大陆，都需要经过海关，所以他们应该没有逃避拥挤费的空间，境外车辆不应是个问题。但因我国地域辽阔，各城市过境、旅游、办事的外地车辆多，这可能是各地实施拥挤收费时不得不面对的一个问题。我想这可以借助一个全国性的车辆管理系统来解决，允许外地车辆在全国任一地方交费，未交费的在车检或年检时系统自动提示并强制收取；当然，也可以设立全国性的自动交费的拥挤费卡。对于第三个假冒车牌照的问题，建议在拥挤收费的技术选择上考虑解决，可以采用更高级的车辆识别技术，比如ETC技术，或车辆牌照识别技术加驾驶员身份识别技术，再或者每个车辆加配唯一的识别码，而该码可要求在车辆出厂前就配置好（并要求进口车辆必须有该码），且无法复制或假冒。

另外，在我国的现阶段还有一个特殊问题，即公务车（包括政府车辆和公司车辆）多、私家车消费但由公款或集体款买单的多。这在其他国家也同样存在。拥挤收费的实施，对这些车辆几乎没有影响。针对这一点，可由国家财务部门规定对停车费、拥挤费的补贴由实报实销改为每月定额补贴制，提高人们对停车费、拥挤费的敏感性。这项措施已在许多国家实施。

最后不得不提的，也是最重要的一点就是：在公交服务水平低的条件下，一旦实施拥挤收费，将没有一个可靠的、可以替代的出行方式供人们选择。英国伦敦在实施拥挤收费前，花了近三年的时间大力改善公共交通。我国在改善公交服务方面已经努力多年，效果不甚理想。因此，应该要有新思路。如果这个问题不解决，将会形成一个恶性循环，可能致使拥挤问题的解决更没有出路。

葛颖恩多年从事与交通运输规划与管理、智能交通系统以及交通拥挤定价与收费等相关的各类问题的研究。曾在美、英等国求学、工作，积累了丰富的科研和实践经验。

在长达十年的海外留学期间，他一直关注着国内交通事业的发展，关心着日益恶化的中国交通。随着时间的推移，他利用自己所学服务祖国交通事业的愿望也越来越迫切：建立自己的团队，创造出具有自主知识产权的产品，推动Made in China向Made by China的跨越。

2010年3月，他回国任教于大连理工大学交通运输学院，组建团队专门开展出行需求管理研究，新一轮的研究征程由此揭幕。

作者：高妍张娜

城市交通需求管理措施论文篇2：

对城市实施交通需求管理策略的探讨

摘要: 文章阐述了交通需求管理的理论及应用,分析了其在我国城市交通需求管理的应用前景;提出了城市交通需求管理的具体策略。

关键词: 城市交通;交通需求管理;实施策略

一个交通系统要有效率地运行,交通供给和交通需求必须达到相对平衡。采取有效措施调节交通供给与需求,是解决城市交通问题的关键所在,而交通需求管理(TDM)的理论和方法为我们解决城市交通问题提供了一条有效的途径。

1交通需求管理的概念及其应用

交通需求管理(Trave Demand Manegement简称TDM)是指运用经济和法规等手段来影响出行者的行为,削减不合理的交通需求,转移相对集中的交通需求,达到减少或重新分配对空间和时间的出行需求的目的,从而使交通供需达到相对均衡,以保证城市交通系统有效运行。

根据城市交通供需双方关联作用的时空范畴,城市交通供需关系的结构层可以细分为四个子层面:城市战略定位、城市综合规划、城市交通规划和城市交通组织管理。首先,政府在城市战略定位时要充分考虑城市的人口、经济、政治、自然等发展因素,为城市交通供需的规模定下基调。在此基础上,开展城市综合规划,决定土地利用、功能分区、人口、就业岗位等分布,在宏观上决定了交通发生、吸引、分布和城市交通的主要流向与流量,从而政府对交通需求结构进行宏观调控。接着,制定城市总体交通规划,具体规划城市路网结构、交通结构、交通枢纽、站场、港口布局及对外交通干线等专业规划,从而通过规划城市交通的供给结构,确定交通设施和客货运在城市空间范围的分布。再次,交通管理部门在现有既定布局的基础上做好车流、人流的组织调配,进行监控、指挥、引导与疏散,以改善交通秩序,提高交通运行质量与道路的通行能力。

2我国城市交通的供需状况

我国多数大城市的道路交通拥堵,主要是因为在目前的城市交通系统的建设和管理水平下,交通总需求大于交通总供给所致,这种供需矛盾出现的原因主要有以下几个方面:

2.1出行总量快速增长与城市建成区交通供给的矛盾。

我国城市化进程加快,私人小汽车拥有量迅速增加,居民出行总量稳步增长,出行距离快速增加。

2.2城市交通结构的不合理。

我国城市公共交通优势不足,交通分担率低,同时,小汽车数量猛增且使用率极高。公共交通服务质量不能满足人们的需求,使公共交通分担率下降。

2.3城市土地利用和路网布局的不协调。

城市的交通拥堵问题可能源于城市路网布局没有充分考虑到城市形态、人口分布等需求因素,也可能源于城市布

局没有考虑到交通瓶颈的影响,从而导致城市土地利用与路网布局的失衡。

3我国城市实施交通需求管理的前景

为解决我国城市交通出现的问题,国家和地方都做出了很大的努力,但是效果并不明显。主要原因在于:城市道路供给是不可能无限增加的,而且根据当斯定律的理解,新建的道路设施会诱发新的交通量,经过一段时间后最终将恢复到原来的拥挤水平。照此推理, 倘若对需求总量没有宏观调控, 那么交通基础设施建设将永远滞后于交通需求的增长, 道路设施规模无法满足出行的需要。另一方面,如果道路系统的建设不能与城市发展统一协调,仅以满足出行需求为出发点,则更是只会导致交通出行结构的失衡、交通拥挤。

再者,我国城市路网基本完善,可建设为道路的城市面积少,新建道路周期长,而交通需求管理投入少,见效快,要从根本上解决交通供求不平衡的矛盾,必须充分运用市场经济学原理,将交通需求管理作为解决交通问题的重要手段。因此,采用城市交通需求管理的思想来解决我国城市交通问题是非常必要的。

4我国城市交通需求管理实施策略

针对我国城市交通的实际情况,结合交通需求管理的理论和方法,对我国城市交通的治理,可以采取以下策略:

4.1协调土地利用和路网布局,改变出行分布。

土地利用直接决定出行的各个方面,如出行的线路、方式、出行时间以及出行频率等。土地利用规划是在城市总体规划阶段完成的,是解决城市交通问题的最佳层次,对于老城区或建成区来说,土地利用已基本定局,要想改变比较困难,主要是适用于将要扩展的新区或者拆旧翻新的小区。

根据我国当前的交通需求特征,采用的土地利用策略是由多中心组团式土地开发模式以及面向公共交通的土地利用模式两者相结合的以公共交通为导向的多中心组团式开发模式。多中心、组团建设意在改变城市单中心的空间结构、缓解城市中心区的交通压力、缩短居民的通勤距离、减少“生活性”交通。面向公共交通的土地利用模式是一个布局紧凑的、功能混合的社区,以一个公共交通站点为社区中心,通过合理的设计,鼓励人们较少地使用汽车,更多地乘坐公共交通,从而改变城市居民出行特征。

以公共交通为导向的多中心组团式开发模式重点要布置以中心组团为中心的、连接组团的放射状及网状快速公交线路网,在外围组团,在公共交通线路的站点设计具有吸引力、功能良好、适宜步行的高密度、紧凑发展的办公、居住和商业综合体的混合功能组团, 这些组团与中心组团具有相对的独立性,并不完全依赖于中心组团,并能大幅度提高其他组团用地的不等价性,加快其他组团的发展,确实能减轻城市中心区就业、交通、社会等诸多方面的压力。

4.2改变居民出行方式,优化交通结构。具体策略如下:

4.2.1限制小汽车的使用。在我国现阶段,对小汽车要“鼓励拥有,限制使用”,这样既符合国家将汽车制造业作为支柱产业的政策与人民的需求,又能保持城市交通系统与城市经济的协调发展。对小汽车的出行采取限制政策,可以降低小汽车出行的比重,优化交通结构。

4.2.2大力发展城市公共交通,适应通行能力和运输需求。城市轨道交通、公共汽车交通的单位时间客运量大大超过小汽车、出租车和自行车的客运量,其道路利用效率也远远超过后者,而我国城市目前的公共交通出行方式主要有公交车和出租车,大容量的轨道交通也只在极少数特大城市才有,客运结构比较单一,规模小、数量有限,远远不能充分满足城市居民的高强度出行需求。

4.2.3合理引导自行车交通。自行车交通出行量大是我国城市交通的重要特点,在城市中心区,过高的自行车流会造成严重的机非混行,降低机动车流的速度,影响交通通畅。在公共交通车站附近设立自行车停车场,将长距离的自行车出行吸引到公交上来,尽量减少自行车对道路交通的影响。

4.3均衡出行资源分布,平衡路网交通。

均衡出行资源分布主要包括空间资源均衡和时间资源均衡两种策略。

空间均衡法在指在空间上对路网交通流分布进行均衡。城市道路网络上车流的分布往往很不平衡,市中心区或某些路段上流量很大,造成交通拥堵,而另外一此区域或道路上车流量很小,道路有较大的空闲,如果能均衡这两部分道路的流量,则可以有效改善交通状况。

时间均衡法是指在时间上对路网交通流分布进行均衡。交通流在全天24小时内的分布并不非常均匀,一般全天有2至3个高峰时段,大都在上下班时间出现,在此短时间内车流十分拥挤,而其余时间则车辆小多,主要可采用弹性工作制、错时上下班、限货车夜间通行等措施。

5结束语

交通需求管理是解决城市交通问题的重要途径,要解决我国城市交通拥堵的问题,可以依据交通需求管理的思想,分别从城市土地利用、城市交通规划、城市交通管理等不同层次提出具体的解决措施。

参考文献:

[1]朱顺应.城市交通需求管理基础理论研究.南京:东南大学, 1996.

[2]石飞等.我国交通需求管理(TDM)对策研究.武汉理工大学学报,2007,30 (5):777-779.

[3]王丰远.交通需求管理及其在中国的应用.交通运输工程学报,2002,6.

作者简介:余旭东,生于1965年,副教授。主要从事汽车运用技术专业教学和研究工作。

作者：余旭东

城市交通需求管理措施论文篇3：

我国治理城市交通拥堵的引导性思维与差别化对策

导读：目前国内城市主要从供给管理和需求管理两个角度出发治理交通拥堵问题。供给管理包括增加新的道路资源和改善已有道路运行效率两种途径；需求管理包括限制机动车保有量、限制机动车使用量以及鼓励公众使用公共交通工具三种措施。通过梳理和评价各种治堵模式，我们可以看到，城市治堵重在“疏”而非“限”，限购、限行等措施宜作为短期之策。从长远来看，应通过优化城市规划布局、加强公众素质教育、发展城市公交系统来解决城市拥堵问题。

关键词：交通拥堵；治理模式；供给管理；需求管理

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2015.05.013

一、引言

一个城市的交通道路本质上是一种公共资源，一方面人们不需缴费便可使用从而具有非排他性，另一方面随着车辆的增多会造成拥堵从而具有竞争性。难逃多数公共资源的厄运，交通道路同样上演了“公地悲剧”。对于整个社会而言，道路上每增加一辆私家车就增大了交通体系拥堵的可能性，延长了大多数人的出行时间和提高出行成本，并且排放的尾气加重了空气污染；而对于个人而言，驾驶私家车的边际成本不过是燃油费的支出，个人边际成本远远小于社会边际成本，个人往往会过度使用私家车（饶旭勇，2011）。[1]

正统的福利经济学认为，对于外部不经济导致的市场失灵，国家应当采取征税等方式予以管制，从而使外部成本内在化，以约束和减少这种行为；而科斯定理指出市场存在缺陷的根源在于产权界定不清晰，只要产权明确，并且交易费用为零，那么不管初始产权格局如何分配，自由市场机制总能引致最有效率的结果（段文斌等，2007）。[2]将科斯定理运用到交通治理中，即如果明确规定有车的人有权无限制驾驶车辆或者无车的人有权不受交通拥堵之苦，不管初始权利如何界定，只要两个利益群体谈判费用为零，那么他们就能通过自由谈判达成合意的支付补偿结果，从而使得边际收益等于边际成本，实现最佳的私家车使用数量。

但是，立足现实，运用科斯定理来解决交通问题显然不明智也不可能，因为涉及的利益群体太庞大，谈判费用高不可估。因此，为了治理由交通道路的准公共品性质和私家车使用的负外部性带来的交通拥堵问题，各国政府都采取福利经济学的观点进行管制，由此衍生出各种治堵措施。

随着经济发展和人均收入水平的提高，如图1所示，我国私人汽车拥有量逐年增长，特别是自2000年以来增长迅猛，到2013年全国共有10 501.68万辆私人汽车，大概每13个人中即有一人拥有一辆私人汽车，而1985年这一比例为每3715人中才有一辆，2002年每200人中拥有一辆①。在此背景下，城市交通拥堵问题日益凸显，各地政府纷纷出台各种治堵方案。本文拟对国内城市主要交通拥堵治理模式进行比较与评价，以期为政策制定提供借鉴。

二、城市交通拥堵治理模式考察

交通拥堵的本质是路上车流、人流量超过了道路的最大负荷导致道路拥挤，换言之，对道路的需求超过道路的供给。因此，为了治理交通拥堵问题，如表1所示，可以从供给管理和需求管理两个角度出发，通过平衡供需来实现道路运行通畅。从供给方面来看，包括两种思路：（1）增加新的道路资源，（2）改善已有道路运行效率；从需求方面来看，包括两种途径：（1）机动车保有量管理，（2）机动车使用量管理。

（一）供给管理

供给管理从扩大道路负荷角度出发来解决交通拥堵问题。一方面，可以通过扩建城市交通主干道、次干道等途径来增加道路供给，分散原来道路的车流、人流，缓解核心路段的交通压力，或者借鉴巴黎的做法按照环城干道加放射路网的格局建设城市道路系统，避免单一通道造成的交通拥挤。另一方面，可以通过加强交通运行管理来提高既有道路的通行能力和运行效率，具体途径包括：使用现代化智能交通系统ITS来提高交通管理自动化水平，譬如应用电子收费系统、城市信号控制系统等（丁立民等，2013）、[3]交通违法行为自动识别取证系统；对车流较大的交通路口进行升级改造，譬如增加地下通道和过街天桥来疏导人流，避免车、人争道。

从供给出发治理交通问题对于公众而言是帕累托最优的，不用损害任何人现有的福利水平就可以增进全社会的福利。但是，道路扩建需要政府投入巨额的建设资金并周期较长，非一朝一夕就能完成，如果完全不采取限制需求的措施，那么机动车增长的速度肯定快于道路供给的增长，使得供给管理难以收到实效（宣昌勇等，2013）。[4]而且，对于已经完成规划建设的城市，在现有道路设施基础之上进行扩建、改造的空间并不大。即便能够顺利进行，根据交通经济学中的“唐斯定律”，新的道路供给会诱发新的交通需求，高峰时期城市通勤路段的车流量总是会上升到它的最大容量（Downs，1962）。[5]因此，治理城市交通拥堵问题，重点在于需求管理。

（二）需求管理

需求管理从减少交通需求出发来解决交通拥堵问题，是一种针对交通的发生源进行控制的方法，核心是引导人们的出行方式（何玉宏等，2013）。[6]其中，机动车保有量管理的主要目的是控制机动车数量增长，防止日后交通状况进一步恶化，具有防患于未然之效；机动车使用量管理则是直接针对当下交通拥堵问题进行对症下药，能起到立竿见影之效。

1.机动车保有量管理

机动车的保有量管理是从限制私家车数量和公务车数量两方面同时进行的。

（1）限制私家车数量

从实践中来看，限制私家车数量主要通过限牌令来实现，通常采用有偿竞拍和无偿摇号两种方式来分配定额汽车牌照。上海从1994年开始采用拍卖政策来分配私车牌照，成为国内第一个出台限购令的城市，开创了竞拍限牌的先例；北京在2010年12月23日出台《北京市小客车数量调控暂行规定》，限定小客车年度增量总数，并首创摇号的方式来无偿分配牌照指标。之后，各个城市效仿上海的竞拍、北京的摇号，并结合自身实际情况推出相应的限购政策来缓解交通拥堵问题：譬如，贵阳市规定对2011年7月12日以后新登记的小客车核发两类号牌，一类是禁止驶入一环路以内（含一环路）区域但核发数量不受限制的普通牌照，另一类是准许驶入所有道路但受到配额管理的专段号牌，并采取摇号的方式来分配月度指标②，该规定看似是限购政策、本质上属于对核心区域予以限行的措施；广州从2012年8月1日起试行中小客车年度总量调控管理，并采取“环保+摇号+竞价”的折中方式来分配增量指标，具体的配置比例为1：5：4，即增量指标中的10%专供新能源车摇号、50%用于普通车摇号、剩余的40%用于普通车竞拍③；天津自2013年12月16日、杭州自2014年3月26日、深圳自2014年12月29日起也均采用无偿摇号和有偿竞价相结合的方式来限牌。

有偿竞拍和无偿摇号都是在给定一定数量的牌照配额下实现稀缺资源配置的手段。竞拍重视效率，借鉴英式拍卖方式，每个人攀升出价最后价高者得，潜在逻辑是出价更高的人自然是需求更强烈的人，边际成本反映边际效用，因此政府的目标是在既定资源水平下最大化社会效用。摇号重视公平，借鉴纯概率事件，每个人机会均等地去等待随机分配结果，潜在逻辑是每个人效用均等，社会总效用在给定配额时就提前确定，因而政府的目标就是在既定总效用水平下的最大化公平。广州、天津等地采用摇号和竞拍双系统来分配牌照，是对公平和效率的兼顾。在实际运行过程中，拍卖和摇号都暴露出一些弊端。以上海拍卖为例，首先，随着购车需求与日俱增，“一牌难求”的形势愈加严峻，竞拍价格逐年攀升，与此同时也催生了黑市交易本地牌照、黄牛代办异地牌照等灰色产业链（刘德吉，2008），[7]使得限牌治堵的作用大打折扣；其次，每次竞拍不管成功与否需缴纳100元费用，该项收费的合理性备受争议；最后，拍卖制度多变，一开始是有底价、不公开拍卖，2000年改为无底价、公开拍卖，2014年设置全年统一“警示价”来稳住价格，无疑增加了公众的学习成本。以北京为代表的摇号制度的最大问题在于，由于摇号是免费的，因此凡是具备资格的人都倾向于申请摇号，导致摇号池基数迅速膨胀，中签概率不断下降，真正有效需求难以得到满足（宣昌勇等，2013）。[4]据统计，北京市2015年第2期普通小客车摇号共收到2 353 439份有效个人申请，而同期配置指标仅为18 351个④，如果不考虑阶梯中签率⑤，当期人均中签概率为0.78%；如果考虑阶梯中签率，那么当期的摇号基数序号总数为3 166 372个，参与摇号次数在24次（含）以下的人的中签率按基准中签率计仅为0.58%，参与摇号次数在24次以上的人的中签率按基准中签率2倍计也仅为1.16%。

拍卖重在效率、摇号重在公平，但由于存在“上有政策、下有对策”的策略性行为，这些机制在某种程度上都偏离了机制设计者的初衷，将两者结合起来分配有限牌照资源，能够平衡公平和效率，促进社会总效用的提升。但是不管分配机制如何改进，限购始终是一种懒政表现，剥夺了人们自由享受现代交通工具的权利，对于限购后有买车需求的人非常不公平，而且由于提高了购买成本，人们会倾向于购买更加昂贵的进口车来实现一步到位，无疑会损害民族汽车品牌。

（2）限制公务车数量

虽然私家车是造成交通拥堵的主要源泉，公务车对交通拥堵同样负有责任，因此治堵不能只针对私家车，也要控制公务车数量的增长，甚至是削减已有公务车的数量。长期以来，与公务车相关的浪费、滥用、特权等现象一直为社会所诟病，控制、减少公务车数量不仅能起到缓解交通拥堵之效，而且还能帮助政府部门减少财政支出、树立廉政形象。北京为了解决“首堵”问题，在2010年底出台治堵新政，明确规定“十二五”期间全市各级党政机关、全额拨款事业单位不再增加公务用车指标⑥。即便如此，社会舆论认为这也只是北京市公务车改革的最低标准，公务车总体上是过量的，应该进一步地减少当前公务车的保有量。而其他城市在公务车问题上显得态度模糊、左右摇摆。譬如，广州市2011年初拟定的中心城区治堵方案意见稿中提出到2015年不再新增公务用车，但最终公布的工作措施中却删去该言辞，仅对公务车使用作了泛泛规定。然而，随着中央政府于2014年7月16日出台公务车用车制度改革方案⑦，要求取消一般公务用车、鼓励普通公务出行社会化，并且给定地方政府2～3年过渡期，届时全面完成公务用车制度改革，这无疑是给地方政府打了一针强心剂，公务车改革势在必行。但由于涉及对特权的治理，公务车改革进程必然受到一些利益群体的阻挠，而且取消公务车后如何配套相应的补贴措施，以及对取消的公务车如何处置才能避免国有资产流失，这些问题的存在都增加了公务车改革的难度，通过取消、减少公务车来缓解交通拥堵问题任重而道远。

2.机动车使用量管理

控制机动车保有量的措施只能延缓机动车增长速度，最终机动车数量还是会增长到一个城市的饱和点，而且决定和影响交通拥堵程度的不是汽车保有量而是汽车使用量（刘德吉，2008），[7]因此必须在控制保有量的同时对机动车使用量加以管理。一方面，要限制私家车和公务车的出行频次，另一方面，要鼓励公众多使用公共交通工具。

（1）限制私家车使用

为了减少私家车的使用，通常可以采取两种手段：一是行政手段，政府部门颁布法令条例对车辆的行驶作出强制性限定，也就是通常所谓的限行举措，针对特定车辆在特定时间进入特定路段予以规定，譬如本地车按尾号限行、外地车禁止驶入核心城区等；二是经济手段，直接针对现有车主征收各种费用，提高出行成本，使个人边际成本接近社会边际成本从而降低活动水平，具体措施包括提高停车费、征收拥堵费等。

大多数存在交通拥堵问题的城市都会采取限行措施，因为相比限购，限行在情感上更能为公众所接受。北京在2007年奥运测试赛期间开始试行单双号限行，即单日单号车上路、双日双号车上路，2008年10月11日开始正式实行工作日五日制尾号限行措施，将全部机动车尾号分为五组，每个工作日限行一组，限行范围为五环内早七点到晚八点，该项措施屡被延长将继续实施到2016年⑧。除此之外，北京市规定非京牌照的载客汽车禁止在工作日7时至9时、17时至20时在五环内行驶，可以行驶的时间段内必须遵守尾号限行规定。其他城市也都推出类似的限行政策，例如上海、深圳和广州都针对悬挂外地牌照的小客车或载货汽车所允许行驶的路线、区域和时间段进行限定。虽然限行是一种行之有效的治堵办法，但其本身也存在一些争议。首先，限行细则繁杂琐碎，且各个城市的具体规定都不相同，这无疑增加了人们的出行难度，特别是需要开车前往异地的人们必须提前花费精力研究目的地是否限行。如果是限行的话，那么要研究在什么时间、哪个路段针对何种车辆限行。其次，限行本属于一种临时性地方交通管理措施，但由于缺少有效的替代方案如今变成一种常态化的举措，使得机动车所有人必须长期让渡一部分财产使用权，其长期实施的合法性受到质疑。因此，限行治堵固然重要，但也不宜过度影响人们的正常出行。

如果说限行作为一种行政干预手段，是比较简单粗暴的治堵方式，那么，通过收费这一经济手段来缓解交通拥堵问题，大有一种“一个愿打、一个愿挨”之意。国际上许多城市也采取过这类措施，譬如东京在市区内征收高昂的停车费，伦敦、纽约和新加坡对进入市中心或核心商业区车辆征收道路拥挤费来限制汽车使用量。我国城市目前主要借鉴停车费这一交通需求管理模式，北京从2011年开始上调停车费，中心城区起步价从2元每小时上升至10元每小时；广州从2014年开始也上调中心城区住宅停车场和商业配套停车场的费用，最高达16元每小时。但是停车费上涨也存在两个问题：一来可能导致咪表停车场遇冷、乱停车现象增多，对此东京的做法是聘用民间监督员治理乱停车，这无疑增加了执法成本；二来治堵效果似乎并不明显，这也是最受质疑的一点，除非像东京那样将停车费提高到一个令人望而却步的水平（每小时收费600～1500日元不等），并且各个停车场严格执行统一收费标准，否则上调停车费并不能真正起到减少私家车出行频次、解决交通拥堵问题的作用。鉴于伦敦等城市的成功经验，北京、上海等多个城市在几年前即开始研究征收拥堵费，但至今未能付诸实践，主要是因为存在如下几个难题：第一，征收技术问题，人工征收成本太高且有可能加剧交通拥堵，电子征收目前尚不具备成熟的技术；第二，外延支撑系统不完善，目前的公共交通服务和运营能力尚无法承担征收拥堵费后产生的大量公共交通需求（赵蕾，2013）；[8]第三，反对的声音较多，一方面公众抱怨税费负担太重，另一方面质疑该项措施对私家车主不公平，因为交通拥堵是由私家车和公务车共同造成的，征收拥堵费能够限制私家车的使用，但对政府买单的公务车却缺乏制约作用，道路可能因此成为特权阶层的专属资源。但随着技术条件的成熟以及其他外延支撑系统的完善，征收拥堵费将是必然的趋势。

（2）限制公务车使用

国际上凡是拥有成功治堵经验的城市，无一不对公务车使用进行严苛的限制。而在我国，公务车长期以来是治理的死角，公车私用、滥用现象非常严重，不少公车变成领导专车，使用频次远远高出正常公务需求。正因为如此，通过限制公务车的使用来治理交通拥堵大有可为。以北京为例，在2006年举行中非合作论坛期间，未对社会车辆采取任何限行措施，但是规定中央驻京单位按照50%、北京市属机关单位按照80%的比例共封存50万辆左右公务车，交通状况得到明显改善（饶序勇，2011）。[1]后来，响应国务院《关于深入开展全民节能行动的通知》的政策呼吁，北京正式推出公务车限行方案，规定辖区内的党政机关、事业单位和国有企业的公务车按车牌尾号每周停驶一天，既为节能减排，也为解决公务车致堵问题。

事实上，相较于私家车，对公务车限行更加困难，目前也仅有少数城市采取该措施。一方面，如同取消、减少公务车数量一样会遭到利益团体的阻挠难以付诸实践，即便予以实行，如果缺少相应的监督机制和问责机制也很难收到实效；另一方面，如果限行是可行的，说明公务车是冗余的，更应该做的是从源头上减少公务车的保有量。

（3）鼓励使用公共交通工具

限购、限行在较长的时期内能够预防交通堵塞情况进一步恶化，但解决城市拥堵问题，最终还是要依赖发达的公共交通系统，限购、限行为城市公交体系的建设和完善赢得宝贵的时间。通过扩大公交覆盖面积、提高公交运行效率、改善公交服务质量、降低公交收费标准，使得运载量大、人均资源耗用少的公交成为人们的出行首选，汽车保有量和使用量自然会慢慢减少，交通拥堵问题也可迎刃而解。以东京为例，得益于发达的公共交通、尤其是轨道交通，工作日公交出行率达到80%～90%（赵蕾，2013），[8]因此尽管经历了急剧的城市膨胀，如今平均行车速度反而比30年前提高一倍。相比之下，我国各大城市的公交运营能力和质量显然有待提高。以“首堵”北京为例，尽管近几年大规模建设轨道交通，已经拥有世界上最长的城市线网，但仍存在换乘不方便、高峰时段异常拥挤、舒适性不够等问题，公交车也存在类似的问题并且还经常晚点。2012年北京的公交出行率为44%，仅为日本的一半（北京交通发展研究中心，2013）。[9]

为了鼓励人们更多使用公共交通工具，充分发挥公共交通作为城市交通骨干的作用，各个城市除了增加公共交通供给量，更应该注意提高其质量，包括舒适性、准点性、方便性、经济性等方面。具体措施有：改进公共交通工具的内部设计，使得空间更宽敞、空气更流通、座位更舒服、环境更整洁；推行公交优先系统（BRT），在城市主干道上增设公交专用通道和停靠点，提高公交车辆速度；合理安排地铁和公交车站点，实现公交和地铁的无缝衔接以便于人们换乘；推行公交低价策略，通过财政补贴来降低公交车和地铁的收费水准。

三、启示

目前我国各大城市的治堵方案基本上是围绕供给管理和需求管理来进行的，并且较多地采用“限”的思路。但是治堵方案牵一发而动全身，须权衡多方利益，包括有车族和无车族、私家车和公务车、公众和政府的利益权衡。譬如限购等汽车有保有量管理措施触及无车族的利益，限行等汽车使用量管理措施触及有车族的利益，限购、限行从某种程度上都是对公众权利的剥夺，都不应该作为长远之策。

日本的经验告诉我们，治堵关键在于“疏”而非“限”，应该跳出“头痛医头、脚痛医脚”的窠臼，从一个更长远、更宏观的角度来考虑治堵问题，做到标本兼治。一方面，要加强城市规划、优化城市布局，疏解和弱化中心城功能，将部分功能向外城、新城转移，避免居住、医疗、就业、教育、商业、娱乐等公共服务设施在中心城过度集聚，以此来疏散人流和车流、减少中心城的通勤压力（周银香，2014）。[10]另一方面，要加强对公众的教育和宣传，引导公众树立文明出行、绿色出行的理念，公众不仅自觉遵守交通规则，减少因违规乱行而导致的交通不畅现象，并且自发地使用自行车、公共交通工具出行，为城市交通减负。

说明：本文系国家社科基金项目“新型城镇化进程中我国城市交通拥堵的评估体系、治理模式与政策组合研究”（批准号：14BJY043）阶段性成果。

注释：

①利用《中国统计年鉴》中得到的全国总人口数除以全国私人汽车拥有量得到。

②见《贵阳市小客车号牌管理暂行规定实施细则》。资料来源：http：//xkczd.gz163.cn/Proposer/ProposerNews1.aspx，贵阳市小客车专断号牌管理信息系统，2011-07-11。

③见《广州市中小客车总量调控管理试行办法》。资料来源：http：//jtzl.gzjt.gov.cn/index/gbl/2012731/1343740268517_1.html，广州市中小客车指标调控管理信息系统，2012-07-31。

④北京市个人普通小客车月度配置指标为17600个，加上2014年8月26日中签过期未用而纳入2015年第2期的751个指标，故当期总指标为18351个。资料来源：http：//www.bjhjyd.gov.cn/jggb/2015424/1429872654382_1.html，北京市小客车指标调控管理信息系统，2015-04-25。

⑤《北京市小客车数量调控暂行规定》实施细则（2013年修订）第三章第十五条规定，根据个人参加摇号的累计次数设置阶梯中签率，随着参与摇号次数的增多中签概率相应提升。资料来源：http：//www.bjhjyd.gov.cn/bszn/20131128/1385625116338_1.html，北京市小客车指标调控管理信息系统，2014-12-28。

⑥见《北京市政府关于加大力度缓解交通拥堵工作的意见》。资料来源：http：//zhengwu.beijing.gov.cn/gzdt/gggs/t1145922.htm，首都之窗，2010-12-23。

⑦参见http：//politics.people.com.cn/n/2014/0717/c1001-25290945.html，人民网，2014-07-17。

⑧参见http：//www.bjjtgl.gov.cn/jgj/mtlj/370405/index.html，北京市公安局公安交通管理局，2015-04-07。

参考文献：

[1]饶旭勇.摇号政策正当性探析——《北京市小客车数量调控暂行规定》评析[J].研究生法学，2011（6）：132-141.

[2]段文斌，陈国富，等.组织、激励与制度——对非价格机制的经济分析[M].北京：中国财政经济出版社，2007.310.

[3]丁立民，张恬亚.论交通拥堵治理之“道”[J].中国人民公安大学学报（自然科学版），2013（3）：31-35.

[4]宣昌勇，艾文卫，张昊.我国大中城市小客车限购困局的成因与突破——以北京“摇号”制度为例[J].管理世界，2013（8）：173-174.

[5]Downs A. The Law of Peak-Hour Expressway Congestion[J].Traffic Quarterly，1962，16（3）：393-409.

[6]何玉宏，谢逢春，郝忠娜.国内外城市交通拥堵治理分析及借鉴[J].城市观察，2013（2）：136-144.

[7]刘德吉.上海车牌拍卖的政策效应分析——基于公共政策视角[J].产业与科技论坛，2008（1）：130-133.

[8]赵蕾.城市交通拥堵治理：政策比较与借鉴[J].中国行政管理，2013（5）：82-85.