政府督察专员制度论文

南京政府于20世纪30年代所创设的行政督察专员制度，是民国地方政制史上行政层级介于省制之下、县制之上的重要制度变革，也是中国地方政制史上一项重要的制度变革，它上承历史上郡、府、州、道制，下启当代中国之专员区制度。对于这样重要的一项地方制度变革的探讨，与南京政府推行的新县制研究相比，显得相当冷落①。迄今，尚有许多重要问题缺乏研究。今天小编为大家推荐《政府督察专员制度论文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

政府督察专员制度论文 篇1：

南京国民政府时期国民政府制度初探

南京国民政府时期的政治体制不论是省府机构，还是县府机构设置，机构设置皆过于简单，正因为政府结构存在缺损，必然存在部分社会事务缺乏有效管理的或管理不善的现象。这样就导致政府职能的其中一部分——执政监督检察的功能，在发现问题的时效性上就有所欠缺，也不利于适时督促。国民政府中央对各个省辖区内的各县市的执政监督检察就主要依靠行政督察专员公署这一建制来进行。各省划分为数个行政督察区，按序号命名，“省名+序号+行政督察区”，是行政督察区的全称，如“河南省第五行政督察区”（现许昌市辖区）。

以河南省为例，民国21年（1932年）8月，国民政府行政院颁布《行政督察专员公署暂行条例》，规定省以下设行政督察专员公署（1937年改称行政督察专员兼保安司令公署），作为省政府的辅助机构。为围剿红军区域，该年八月豫鄂皖三省剿匪总司令部颁布了《剿匪区内各省行政部门督察专员公署编制管理条例》，1932年11月，正式在河南设置了十一个行政督察专员公署署。

行政监督专员公署制是南京国民政府出于镇壓革命活动和进行军事"围剿"的需要，在创建和改造地区政府体制方面所进行的系列行动中的一种。在当时的河南省，国民政府建立的行政督察专员公署建制一定程度上打通了当时社会条件下省一级政府和县一级政府政令不畅的局面，县长平时勇于负责应保障其卸任后之安全一案业经大会决议通过送呈请本府接收核办等由经核原案所持理由系保障守正不阿及认真执行上级命令之县长，卸任后之安全，使其勇于负责者益资振奋怯懦者无所顾忌以免流于敷衍因循守旧，使政府施政鲜有成效，这个所拟办法尚属可行，除分令各区专署处合行抄发，原议案令抑遵照执行

在半殖民地半封建社会的民国时期，在南京国民政府这种大地主大资产阶级性质的政体的主导下，昙花一现似的体制创新并未能真正改善中国命运改善国家治理，行政监督专员集合了行政执行权、行政督察权和军事控制权力为一体，其管辖范围，甚至权限之大，都将使其为所欲为，如果政府部门用人失察，将造成严重后果。就其制度实行结果而言，并未能在“整顿吏治 、绥靖地方 、增进行政效率”上有多少成效。 在中国国民党派系错综复杂、官僚队伍腐朽和远离广大人民的特殊整体历史背景下，地方行政监督专员对这一人群所起到的作用毕竟有限，并无法承载原创编者们给予的革新政治的厚望。其独特的社会利益团体和特定的政治势力，为了给自身谋求共同利益而背离了人民的共同利益，则势必终将没有了人民和群众的拥护。所以，虽然当时国民党有了看上去堪称人才的专家群体与官吏队伍，但在派系斗争复杂和腐败严重的状况下，却没有挽救国民党其统治危机。

但是同样它具有一定的历史进步性。行政督察专员公署职权与机构设置这两方面的问题。在某些法规中特别是地方临时法规中规定的专员兼任职权只与专员个人身份密切相关，与行政督察专员公署这一建制没有直接联系。行政督察专员公署与专员的职权应该有所区分。专署各级工作人员，对自身工作上所做的事情，均负有第一级职责，有督查指导考评之责者，则负有第二层职责，以体现这种机制有鲜明的负责制的特征。从体制层面上来看，行政督察专员公署这一南京国民政府时期的政府制度，发展出了具体的科层设置与职能分工。而行政督察专员公署作为南京国民政府建立的一种新的地方政府制度，它在地方政府制度发展中有着比较重要的地位。

南京国民政府时代，是中国政府管理制度的传统性和现代化矛盾最强的时代，这一时期国民政府一直坚持着孙中山先生的遗教，力求把中国政府管理制度引向现代化发展道路。以河南省的行政督察专员公署制为例，专员公署制度具有以下三点的重要意义：一，专员与诸副县长之间如在工作上能“通力协作，相辅面行，则副县长得受专员优厚智识经历之实惠而促县政之推行，专员亦能审察各地个人之需求而指明应行着力之点，这样协力同心，则县政之发展推行，必能收效” 。二， 行政督察专员公署对所辖各县的县政的监督和管理和对各地推行新县制的过程中起到的的监督指导作用，在专员督察及指导县政工作时，必须先全面了解县政之主要问题及困难，而后所指出之要点方能切合工作重点，并和县一级的政府官员互相制衡。“按现有规定，专派员同时亦兼代一县镇长，其功用殆是使专派员籍据其所取得的处理县政之成功，以洞察其问题之所在，而对县的督察及领导方无隔靴搔痒之流弊” 第三，其对各地日常工作的协调及改进功能，即“专员协调之功用即在审察地区之情况，斟酌各地之需求，为调整挹注之设备，务使其地区各县市能得相对均衡之蓬勃发展” 。不过，中国传统式的历史人文积淀，使这一政策仅仅变成了一个替后来的人民政权弱化、并以浓度溶液方式稀释了传统文化中不良因素负面影响的"过滤器"，即既构建了现代社会制度，但同时也暴露出了坚持现代社会制度的各种缺陷;它实验了，但它所得出的教训，为后来人民政权发展提供了一个历史文化"一面镜子"。

从现代化思想上讲，由于这一时期中国国民党政权推进现代化的政治意图，以及与其自身的政权性质所决定的专制性质，存在着二难取舍。一方面，自己既得利用权力进行现代化改造，另一方面也要适时地构建一种新型的控制结构（法制），这也就注定要去弱化自身的权力。而弱化权力，对于身为一位已经建有军队独裁统治基石的南京南京中国国民政府是很不希望见到的，所以，这种二难抉择的结果，就必定是放手改造，增强执政威信。所以，南京国民政府注定成为了我国现代化建设过程中的一座中继站，它虽然在南京国民政府时期的地方行政建制中体现出了一些中国现代化建设的要素，造成了若干中国现代化建设的新因素，但其本身并不具有推动整个我国走向现代化建设的条件。所以，南京国民政府在前期虽然采取了一系列变革手段，力求实现制度内的改革，但最后仍然走向失望，但正如历史所表明的，它要否定的并不是国民党政权制度内的消极因素，而且必须否定这一制度本身。

从南京国民政府时期河南省的行政督察专员公署的角度来看，南京国民政府成立后建立的这一新的地方行政建制不仅未实现强国富民、巩固政权的初始目标，反而激化了社会的广泛矛盾，逐渐丧失民心。这值得我们总结中国自近现代以来地方行政体制转型和经济社会现代化转型过程中的经验和教训，并希望给当代中国带来参考和警示。

参考文献

[1] 南京中国第二历史档案馆馆藏，凤凰出版社：中华民国史档案资料汇编（第三辑）.

[2] 河南省政府： 《转发行政院训令专员公署紧急事件须径陈本院者外余均由省府核转的训令》，郑州：河南省档案馆，2021年。

[3] 毕仰高：《恶劣的中国地方行政管理》，《近代史评论》1969年第16期。

[4] 翁有为：《南京国民政府时期（1932-1949）地方行政体制与行政能力督察专员制度探析》，《史学月刊》，1997年第6期。

[5] 翁有为：《南京国民政府行政督察专员制度探析》（《史学月刊》，1997年第6期 ）

[6] 唐丽萍 娄万锁：《南京国民政府建国努力及其失败——1927?1937年南京国民政府政府能力分析》，《江海学刊》，1999年第4期。

[7] 刘文杨：《民国时期的政权组织形式研究》，郑州大学硕士学位论文，2020年。

[8] 叶宗宝：《国民党的地方政制及其难局》，《乐山师范学院学报》，2008年第9期。

作者：张景珲

政府督察专员制度论文 篇2：

南京政府行政督察专员制废止时间考

南京政府于20世纪30年代所创设的行政督察专员制度，是民国地方政制史上行政层级介于省制之下、县制之上的重要制度变革，也是中国地方政制史上一项重要的制度变革，它上承历史上郡、府、州、道制，下启当代中国之专员区制度。对于这样重要的一项地方制度变革的探讨，与南京政府推行的新县制研究相比，显得相当冷落①。迄今，尚有许多重要问题缺乏研究。例如，南京政府行政督察专员制是何时被废止的?其废止原因是什么?等等。在此，笔者仅就专员制何时废止这一问题作一考析。

作者：翁有为

政府督察专员制度论文 篇3：

完善人大制度　提高执政能力

[摘 要]人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是一种既有统一又有分工、既有制约又有协调的比较科学合理的制度设计，但也还存在一些需要完善的地方。文章提出应从体制上弥补人民代表大会制度监督系统的缺失，同时应积极借鉴西方发达国家议会运作的成熟经验，着力落实我国人民代表大会的各项具体制度。唯其如此，人民代表大会制度才能够更充分地显示出我国政治体制的比较优势，在中国特色社会主义事业中发挥更大的作用。

[关键词]人民代表大会；人大制度；人大监督；体制创新；执政能力

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是中国共产党把马列主义基本原理同中国具体实际相结合的伟大创造，是近代以来中国社会发展的必然选择，是中国共产党带领各族人民长期奋斗的重要成果，是一种既有统一又有分工、既有制约又有协调的比较科学合理的制度设计，是对世界多样性政治文明的重大贡献。

50多年来，我国人民代表大会制度不断得到巩固和完善，显示出强大的生命力和巨大的优越性。我们必须理直气壮地坚持适合中国国情的人民代表大会制度。但坚持并不等于故步自封，而是要适应中国特色社会主义事业不断发展的要求，大胆吸收和借鉴人类政治文明的有益成果，不断完善人民代表大会制度。为此，中共十六大明确要求：“坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行职能，保证立法和决策更好地体现人民的意志。”胡锦涛总书记也提出：要“推动人民代表大会制度的与时俱进，使社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实，人民的政治、经济、文化权益得到切实保障”。

为了进一步完善人民代表大会制度，体制创新和制度落实双管齐下是我们目前可行而又富有成效的选择。

一、人民代表大会“议行合一”体制的创新

胡锦涛同志在纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话中要求：各级人民代表大会要“进一步健全监督机制，完善监督制度，增强对行政机关、审判机关、检察机关工作监督的针对性和实效性”。为了达到这一目的，必须下大决心，对人民代表大会制度进行体制上的创新，着重点就是要弥补人民代表大会组织体系中监督机构的缺失。

(一)体制创新的基本思路

系统论认为，系统是由若干个要素通过一定的结构所组成的具有一定功能的整体。系统是由众多的要素构成的，要素形成结构，结构产生功能。一个系统，要想有好的功能，不仅要有好的要素，更要有好的结构。没有完备的要素，没有合理的结构，也就不可能有系统的强大功能。

如果把我国人民代表大会“议行合一”体制看成是一个大系统的话，我国“议行合一”体制的设计总体上是比較科学的，是一种既有统一又有分工、既有制约又有协调的制度设计。但也还存在一些缺陷，主要是监督系统的缺位。为此，必须对“议行合一”体制进行大胆创新。

创新我国人民代表大会“议行合一”体制的基本思路应该是：以系统论为指导，弥补系统要素的缺失，优化系统内各要素及各要素之间的结构形式，构建起一个要素完备、结构合理的强有力的系统，以系统的强大功能来完成人民代表大会制度的历史使命。

(二)体制创新的具体方案

根据前述创新的基本思路，从目前情况看，一是要弥补人民代表大会监督机构的缺失；二是要优化系统内各要素的结构，即重新设计“议行合一”系统内各要素的联系以及系统与外界的联系方式。结合目前我国国家机构设置的现状，现提出如下具体方案：

在坚持四项基本原则的前提下，在我国最高国家权力机关全国人民代表大会及其常委会之下可以设立四套平等并列的国家机构，即最高国家行政机关——国务院，最高国家审判机关——最高人民法院，最高国家军事机关——中央军事委员会，最高国家监督机关——最高人民都察院。

这里需要特别说明的是“最高人民都察院”。这是笔者暂拟的新设立的国家监督机关的名称。其命名来源有二：一是我国历史上监督机关曾称“都察院”；二是“都”在汉语里有“总”的意思，也可以通俗地理解为“什么都可以监督”，因为都察院不仅有权监督行政机关，而且有权监督审判机关及军事机关。地方县级以上各级政区都设立与本政区行政机关、审判机关并列平等的都察院，受同级政区人民代表大会及其常委会的领导。

各级都察院的内设机构可考虑归并现有的人民检察院、行政监察机关、审计机关进都察院，其职能均暂不变，另外增设一个行政稽查与督导部门、一个监督法庭，总共五个内设机构，或者说五个要素，它们共同构成一个新的结构紧密的监督子系统，对行政机关和审判机关构成强有力的监督态势。

下面对新监督子系统五个内设机构(要素)的职能作些说明：

(1)检察部门。负责对人民法院的审判活动进行监督，其职能大体不变。

(2)监察部门。负责对政府、法院的工作人员进行政纪、法纪监督。

(3)审计部门。负责对政府的财政经济活动进行监督。

(4)稽查与督导部门。负责对行政管理活动尤其是行政决策活动进行主动的监督，政府机关的所有重要文件和法规、规章均须有此部门的副署方才有效。

(5)监督法庭。对以政府、法院为控诉对象的案件，在监督法庭审理。把现在由人民法院审理的行政诉讼移到监督法庭审理。其理由有四：第一，对行政争议案件的处理本来就应是监督机关的职能，没有处理权，监督部门的权威就无从谈起；第二，监督机关比法院更熟悉行政管理，法院因平时并不监督行政管理，对行政管理不熟悉，容易造成误判；第三，行政案件中错误的行政行为要靠行政机关自己去纠正，只有由监督机关监督其纠正才有保障；第四，有利于行政机关克服当被告不光彩的传统观念的影响，因为都察院和传统的法院形象大不一样。

(三)体制创新方案的可行性分析

上述体制创新方案是否可行，可从以下三方面来分析。

1．以史为鉴，可知兴替。中国古代一直都设有独立的只对皇帝一人负责的监督系统。秦始皇统一中国以后，建立了一套专制主义中央集权的政权机构体系，在皇帝之下，设有丞相主管行政事务，太尉主管军事(皇帝兼任)，御史大夫主管监察。至元代，中央中书省(主行政)、枢密院(主军政)、御史台(主监察)称为“三大宪”。至明代，将御史台改称都察院，又另设吏、户、礼、兵、刑、工六科给事中对中央六部进行对口监察，六科给事中一般主事前监督，都察院一般主事后监察。清代则将六科给事中并入都察院，都察院与中央六部平等并列，直接对皇帝负责。中国皇帝制度延续两千多年，独立的监督系统可谓是立下了汗马功劳。中国古代司法与行政合一，可监督却从来都是独立的，这其中自有

它的道理。

中国近代，民主革命先行者孙中山先生在总结中国古代经验的基础上，借鉴西方三权分立思想，提出建立五权分立中央政权机关的构想，即在中央设置立法院、行政院、司法院、考试院、监察院，其中监察院是独立的，对国民大会负责。

中国现代，中国共产党领导的革命根据地的人民民主政权中也曾设置过独立的监督系统。第二次国内战争时期，1931年11月7日，中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会宣告“中华苏维埃共和国”成立。苏维埃共和国的最高权力机关是全国苏维埃代表大会，其选举产生的中央执行委员会是代表大会闭会期间的最高权力机关。中央执行委员会下设人民委员会、最高法院、中央工农检察委员会。人民委员会是最高行政机关，最高法院是最高审判机关，中央工农检察委员会是最高监督机关，三者地位平等，均受中央执行委员会的领导。工农检察委员会内设有控告局、各种专门问题的检察委员会、突击队等。

历史经验证明，设立对最高权力机关负责的独立的自成系统的监督机构，适合中国国情，是可行的。

2．他山之石，可以攻玉。现代西方主要发达国家大都设立有独立的监督系统。如瑞典，1890年即通过宪法规定，正式由议会选举产生首位督察专员，督察专员对议会负责。20世纪初，芬兰、丹麦等北欧国家群起仿效瑞典。第二次世界大战后，督查专员制在西方流行。目前，瑞典有四名督察专员，一名为首席专员，主管选举、税收、人事等方面的问题；一名主管法院、监狱方面的问题；一名主管武装部队事宜；一名主管各企事业单位的问题。又如英国，1866年设立总督察署，形式上独立，其长官由国王任命。20世纪60年代，又仿效瑞典设立督察专员制度，中央督察专员独立于政府，向议会负责，对其罢免必须经过议会上、下两院同意。

总之，西方国家不论是总统制、内阁制，还是君主立宪制，其最高监督机关都直接隶属于最高权力机关，对权力机关负责并报告工作，而不是作为政府领导下的一个职能部门。这一点，对我们应该是有借鉴意义的。

3．实事求是，现实可行。从各国的政治实践来看，在国家机构改革中，如果动作太大，引发的阻力相应就大，改革不易取得成功；如果动作太小，则改革的意义又不大。本文提出的我国人民代表大会体制创新的方案对现行体制不需要进行太大的变动，只是将现有机构进行归并调整、重新整合，也就是说主要是优化系统各要素的联系方式或结构方式，使负有监督职能的机构(要素)紧密地联系起来，从而构建起一个结构紧密、功能强大的国家监督系统，与国家行政系统、司法系统一起构成人民代表大会制度“议行合一”的大系统，共同完成人民代表大会制度的历史使命。这样设计，改革的阻力很小，成效则可能很大，改革也就容易获得成功。

二、完善人民代表大会的各项具体制度

我国宪法和法律规定了一系列有关人民代表大會的具体制度，这些制度从理论上来说是比较完善的，但在实践中并未能完全落实。当前，应着力落实这些好的制度规定；此外，对各地在实践中提出的一些创新措施应及时总结并加以完善提高；对世界各国议会的一些带有共性的行之有效的具体制度也要大胆借鉴，以进一步完善我国人民代表大会制度。

(一)改革和完善各级人大代表的选举制度

改革和完善各级人民代表大会代表的选举制度，是完善人民代表大会制度的基础性工作。衡量现代民主国家的标志之一就是民意代表的选举体现的民主程度如何。如果民意代表的选举仅仅是为了实现上级的意图，按有关部门圈定的人头来选，不让选举人更多地了解被选举者，不逐步扩大选举的差额比例，就很难充分体现选举人的意志。因此，各级人大代表的选举要增加候选人名额、增加预选环节，代表候选人要与选民见面、回答选民问题等。总之，各级人大代表的选举都应增强竞争性。

在各级人大代表的民主选举过程中使人民群众得到民主政治生活的锻炼，同时也使各级党组织得到民主政治生活的锻炼，在民主政治生活的锻炼中不断提高在代议制民主政治体制下的执政能力。中国共产党是一个善于学习的政党，她在历史上从战争中学习战争，在领导国家经济建设中学习经济建设。同样，中国共产党一定能够在民主政治的发展中学会在民主政治体制下科学执政、民主执政、依法执政。

(二)落实人大选举或决定各级政权机关领导人的制度

按照我国宪法规定，国家各级政治权力机关主要领导人由人大及其常委会选举产生或决定任免，但在执行过程中，往往遇到与党管干部原则的矛盾，应在实践中探索妥善解决这一矛盾的途径。

一是要完善候选人的提名方式。一方面，党的领导机关要多方考察，慎重决定候选人的提名，并进行差额提名，党的领导机关批准的候选人必须经过法定程序才能成为正式候选人；另一方面，凡是由达到法定人数选举人提名的候选人，经过法定程序成为正式候选人的，党的领导机关不要随意干预。这样才能更充分体现人民通过人大及其常委会选举产生或决定任免国家各政治权力机关主要领导人的民主权利。

二是应继续坚持差额选举制度。差额选举相对于等额选举来说，是一种更为民主的选举方式，它为选民或代表提供了较多的选择机会。实行差额选举，是我国选举制度的一大进步。但从实际情况看，在选举领导正职时，往往强调“情况特殊”搞等额选举，在副职选举时又搞“陪衬”式的差额选举，这样就很难体现差额选举的作用。今后凡是法律规定要进行差额选举的，都应进行差额选举。

(三)落实各级人大的重大事项决定权

我国宪法规定，各级人大及其常委会拥有重大事项决定权。但长期以来，我国经济和社会发展中重大事项的决定，多是由党的领导机关和政府机关作出的，人大及其常委会在这方面的职权没有得到真正落实。近十几年来这种状况虽然有所改变，但相对于宪法和法律的要求，差距仍然很大。尤其是什么属于“重大事项”，有关法律规定过于笼统，应将其具体化，以利于人大及其常委会实际操作。重大事项由人大或其常委会通过并做出相应的决定，一方面是党领导人民通过人民代表大会行使当家作主的权利，使党的主张变成人民易于接受和执行的国家意志；另一方面也可以使这些重大事项的决策更加科学和完善，以避免类似于过去的一些重大失误。

(四)强化预算审批制度

审批国家预算是各国议会的一项传统的基本职能。

比如美国，审批国家预算是国会掌握国家收支、控制和监督政府的重要手段。美国宪法规定，国会有权为“提供合众国共同防务和公共福利”而征税和开支。预算权包括征税和拨款两个方面。实际上，政府要实施任何一项新的计划，都必须经过国会的双重授权：批准该项计划的授权法案，规定计划的一般目标和手段，并估计为实现计划所需的资金数额；具体拨款时还要通过另一个法案，国库要根据拨款法案才能拨付资金。此外，政府的开

支必须经过总审计局核准，证明所开支的款项是经过国会授权并符合国会通过的拨款限额。为了严格控制政府的开支，不让政府滥征税、乱花钱，政府收入和开支的细目都必须得到国会的批准，政府的开支也仅限于国会同意的范围。如果财政年度已经开始，但预算案仍未通过，政府可以请求国会通过一项临时预算，但政府临时动用的款项将来要一并归人总预算。例如，共和党在1994年的国会选举中获胜而控制了参、众两院。国会主张，为了实现收支平衡，要大幅度削减联邦预算，包括减少穷人的医疗补助，削减学校的免费午餐，减少老人的医疗保险等，而政府则不同意这种主张，双方相持不下，直至新的财政年度开始时，预算仍未通过，政府只能再要求国会通过临时拨款维持政府的运转，但双方仍然相持不下，结果有些政府部门被迫三度关门。

再比如德国，联邦德国政府每年都要在它的年度预算中详细列出收支情况及其打算，联邦议院首先由预算委员会提出上千条的修改意见，彻底审查预算案，最后由联邦议院全体会议通过以确定联邦每年的预算。

我国应借鉴外国议会履行审批国家预算职能的有益经验，强化人民代表大会的预算审批职能，防止政府滥用权力乱花钱，以有限的财力为国家、为人民办更多更好的实事。一是要制定合理的审议程序，细化审议过程，预算委员会在初审后，应将预算内容中的相关部分移交有关的专门委员会复审；二是重大财政收支项目应单独立项进行审议；三是应严格决算审议程序。

(五)完善专门委员会制度

常设的专门委员会在各国议会中起着极为重要的作用。从其他国家的经验来看，专门委员会的作用主要表现在立法、审议议案、监督政府施政等方面。

如美国众议院有常设专门委员会22个。各常设专门委员会是众议院审理议案的初审机构，在审理议案上起着重要作用。重要的委员会有程序委员会、拨款委员会、农业委员会、银行财政城市事务委员会、军事委员会、教育与劳工委员会、能源和商务委员会、科学技术委员会、司法委员会、政府工作委员会、外交委员会等。各政党在常设委员会中的人数，根据各党在全院中的实力比例进行分配。参议院也有常设专门委员会16个。在美国国会，每一位议员都有权提出议案。议案提出后，就由议长交本院主管委员会审议处理。国会立法的大部分工作，是在委员会进行的。若有必要，正式审议之前还要举行听证会。一项重要的议案，通常要听取一大批证人的意见，包括内阁官员，与执行此项议案有关的人员，议案所涉及的各利益集团的代表以及有关专家等。等到所有的证人都发表了意见，所有有争议的问题都经过讨论以后，委员会才开始详细审议该议案。议案经委员会审议后，才向全院大会提出报告或者提出修正条款。但一般来说，绝大多数议案在委员会审议阶段都被否决或者不死不活地“搁置”起来，只有少数议案能被委员会通过并提请全院大会进行辩论。

再比如法国，国民议会按立法范围分别设置的常设委员会有6个，它们是：财经和计划委员会，文化、家庭和社会事务委员会，外交委员会，国防和武装力量委员会，共和国宪法、立法和行政委员会，生产和贸易委员会。常设委员会按照议会党团比例代表制任命。常设委员会的主要职能是：(1)审议各自立法范围内的议案，并作出决定，然后提交国民议会表决；(2)对法律和预算的实施进行监督；(3)收集和了解有关信息，以便提供给国民议会作为對政府监督的依据；(4)举行听证会，要求高级官员、部长甚至总理回答提问。委员会会议必须作记录，每次会议结束都要发表新闻公报。

我国法律规定，人民代表大会设立若干专门委员会，专门委员会受同级人民代表大会领导，在同级人大闭会期间，受同级人大常委会领导，其主要职能是研究、审议和拟订有关议案。根据目前情况，应考虑适当增加专门委员会的数量，并扩大专门委员会的职权，尤其是要加强专门委员会的监督职能，在议案审议过程中，专门委员会可举行听证会，要求有关人员出席或提供必要资料，任何机关和个人都必须服从专门委员会的要求。

(六)完善和落实质询制度

质询是各国议会对政府工作中存在的问题提出质问和要求答复的一种行为和活动。比如英国，内阁首相要每两星期一次回答下议院的质询，这是政府面临的非常严峻的考验。首相为了作好准备，常常工作至深夜，不仅为议员已事先提出的问题作准备，而且还要为可能当场提出的问题，以及没有估计到的补充问题作准备。威尔逊首相就曾明确对学术界说：“如果有一位首相不怕质询，那么，英国的议会民主也就危险了。”可见，质询制度对行政机构的监督作用是很有效的。

再比如德国，联邦议院工作条例规定的质询案有大质询案、小质询案、口头质询案和紧急质询案等。大质询案必须由5％以上的议员签名后书面提出。大质询案一般都是由反对党提出的，实际辩论也是在政府和反对党议员之间进行。小质询案也需由至少5％的议员书面提出，内容一般为了解情况性质，政府只需提出书面答复，不必进行大会辩论。口头质询案多是为了了解政府某项措施的具体情况，由议员事先提出，每次全会开会时由政府各部部长或国务秘书口头答复，提出质询案的议员可以提出补充问题要政府代表回答，但不进行辩论。紧急质询案内容涉及的是当时引起公众舆论关注的重大问题。总之，反对党往往利用各种形式的质询，抨击政府政策，而执政党也要善于利用这些机会，说明情况，宣传自己的政策。

按照我国宪法和有关法律的规定，人民代表大会及其常委会若发现各国家机关有法不依、执法不严或有失职渎职等行为，可质询其领导人，并将有关情况公之于众，造成强大的舆论压力，促使这些机关纠正其行为。但过去全国人民代表大会及其常委会这方面的工作做得很少。近几年在地方倒是屡次出现人民代表大会及其常委会质询有关政府领导人的情况，效果很好。所以，我们应大胆借鉴其他国家的有益经验，完善并落实我国人民代表大会及其常委会对国家各政治权力机关领导人的质询制度。

(七)完善和落实调查委员会制度

各国议会大都可以为调查某一特定问题而设立临时的议会调查委员会。调查委员会负责对议会指定的某个案件进行调查，收集材料，作出结论。

比如法国，议会两院均可以为调查某一特定问题而设立专门的议会调查委员会。调查委员会由有关议会在其内部经投票选举产生。议员以外的有关专家也可被邀请参加，但无表决权。调查委员会有权要求任何人出席作证，违者处以罚金，作伪证者以伪证罪论处。调查委员会的工作是秘密进行的。调查结束后，应向议会提交报告，议会按多数原则表决通过。有关议会在成立了调查委员会后，可以通过特别投票方式决定不批准将该委员会报告的全部或部分公开发表。

再比如德国，也经常通过组织调查委员会对政府进行监督。德国法律规定，联邦议院可以根据至少1／4议员的要求而成立专门的调查委员会，以对某一事件进行调查。调查是公开进行的，有关法院和政府机构必须提供协助。

我国宪法及有关法律规定，人民代表大会及其常委会若发现国家机关有严重违法失职渎职等行为，可立案并成立特别调查委员会进行调查，并根据调查结果追究有关领导人的法律责任。调查委员会可以聘请有关专家参加其工作。调查委员会应当向同级人民代表大会提出调查报告。但在实践中，这方面尚缺乏具体的措施使该制度付诸实施。所以，我们可以借鉴发达国家的成熟做法，完善和落实特别调查委员会制度，使各级人民代表大会及其常委会在监督国家各个政治权力机关领导人方面发挥其应有的作用。

综上所论，人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，是对世界多样性政治文明的重大贡献。只要我们解放思想，实事求是，开拓创新，从体制上弥补人民代表大会制度监督机构的缺失，构建起要素完备、结构合理、功能强大的组织体系，并着力落实和完善人民代表大会的各项具体制度，人民代表大会制度就一定能够更充分地显示出我国政治体制的比较优势，在中国特色社会主义事业中发挥更大的作用。

作者：刘绍春