政府监管制度改革论文

摘要：金融监管制度改革是自2008年全球金融危机后金融监管体系改革的重要内容之一。当前我国金融监管制度在意识理念、监管模式及制度完善方面存在弊端，这些弊端存在的深层次原因既有前提性、现实性原因，也有关键性、根本性原因。建立适合中国国情的金融监管制度改革应重塑金融监管理念，确立金融监管主体，完善监管制度体系，加强金融监管国际合作。下面是小编整理的《政府监管制度改革论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

政府监管制度改革论文 篇1：

地方政府借贷监管体系构建的国际经验与启示

摘 要： 政府监管是解决市场失灵的一种有效机制。尽管世界各国的政府监管模式各有不同，构建的背景和内容也有所区别，但都是基于以矫正和解决市场失灵为目的而建立的。当下我国正处于转轨时期，虽然设立了相应的政府监管机构，但不论是理念还是职能上都偏重于传统意义上的监管，与现代意义上的监管还相差甚远。加之当前我国的市场经济体制还不健全，政府的管理理念与发展方式还保留着计划经济时期的传统，法制环境还不完善。因此，如何把我国传统的政府监管转变为现代意义的政府监管就显得尤为重要。这不仅能提高政府的监管能力，建立独立、公开、透明的现代监管体系，同时还是健全和完善市场经济体制，融入经济全球化进程的必然要求。

关键词： 地方政府； 借贷监管； 事前控制； 事后监管； 经验启示

近年来，地方政府借贷不断增加主要是受大规模基础设施投资需求的驱动，尤其是城镇化的快速发展需要大量的基础设施作保障，然而基础设施投资中很大一部分事权是由各地方政府来承担的，这就需要地方政府投入大量的财政资金来发展和维持基础设施建设。但由于地方政府的财政收支主要来自于税收和财政转移支付两方面，而这二者所得的资金不足以维持经济发展和基础设施建设的同步需求，所以地方政府只能利用从金融市场借贷的资金来支持地方基础设施建设。借贷使得地方政府可以灵活运用资金而不受财政赤字的影响，但这容易使地方政府对金融市场资金借贷产生过度的依赖性，与之相伴随的是债务投资是否收益以及债务能否按期偿还的风险。假如地方政府的借贷无法按期偿还，那么借贷产生的债务压力会使地方政府陷于财政困境，进而产生债务违约或是发生债务危机。从国际经验来看，地方政府发生债务危机不是个别国家的独有现象，而是经济发展中的必经过程。20世纪90年代以来，很多国家先后都发生过债务危机，例如俄罗斯的89个地方政府中有57个发生过债务危机；阿根廷布宜诺斯艾利斯和门多萨地方政府债务失控是造成阿根廷债务危机的主要原因；印度、匈牙利和南非也都因为财政赤字或债务违约产生过巨大的财政危机。地方债务危机的发生不仅会影响地方公共服务供给，还会阻碍地方信贷市场的发展，使基础设施融资的空间缩小，严重的还会威胁到国家宏观经济和金融市场的稳定性。因此，解决地方政府债务危机的最好办法就是建立一套完善的地方政府借贷监管体系，这样不仅有助于加强地方财政纪律，增强财政透明度，将债务风险控制在管理范围内，同时还能提高政府借贷资金的使用效率，完善政府间的财政体制改革，建立现代化的财政制度。

一、地方政府借贷监管的必要性及风险

（一）地方政府借贷监管的必要性

地方政府借贷对地方经济的发展具有一定的益处和必要性，其主要表现在：

1. 地方政府的借贷资金可以扩大地方基础设施建设所需要的融资空间，城市化的快速发展使人口大量向城市集中，这就要求城市基础设施建设需求不断提高，但地方政府的税收和财政转移支付资金并不能满足于这一需求，只有借贷才能缓解地方政府的财政压力，使地方政府能够保障基础设施建设需求的供给。

2. 地方政府借贷能够加强地方政府信用评级的建设。地方政府信用评级要求地方财政具有能够独立审计的公开账目，这将增强地方财政的透明度，加强预算的合理性，提高政府财政的管理和监督能力。

3. 地方政府借贷还有助于促进地方金融市场的发展。金融市场发展是否完善取决于是否存在一个竞争性和多样选择性并存的借贷市场，这样的金融市场有助于地方信贷选择的多样性，从而降低借贷的成本。地方政府将借贷资金投入基础设施建设不仅会带动地方金融市场的发展，还会促使金融市场更大的流动性和规范性。

（二）地方政府借贷存在的风险

尽管地方政府借贷对地方经济发展有一定的益处和必要性，但地方政府借贷也存在一定的风险，其主要表现在：

1. 由于缺乏有效的地方借贷监管体系，地方政府会因为债务管理不善或盲目投资而引发债务危机，进而陷入地方财政困境。尤其是在缺乏监管的金融市场中，地方借贷市场会因为缺少监管约束而使地方借贷的准入门槛降低，致使借贷资金产生货币投机风险从而付出昂贵的代价。20世纪90年代的匈牙利和俄罗斯为发展地区经济曾进行了大量的地方借贷，但由于缺乏相应的借贷监管体系作保障，致使匈牙利和俄罗斯的地方政府因财政管理不善和投资失误造成大量财政赤字，产生地方财政压力困境，致使地方政府陷入不可持续的债务危机，最终导致地方政府破产。

2. 地方借贷若缺乏监管容易造成预算外的隐性债务和或有债务的形成。虽然隐性债务和或有债务不会加大地方政府债务的名义规模，但会加大政府债务的实际规模。隐性债务和或有债务往往是地方政府财政恶化的重要原因，它会使地方财政运行不稳定，对财政预算执行造成严重的威胁和冲击。另外还会影响地方财政的可持续发展能力，因此对隐性债务和或有债务缺乏监管不仅会加深地方政府的债务危机，还会因宏观经济影响或是金融变动引发为财政危机。

3. 地方政府借贷监管的缺失还会产生财政预算软约束的风险，为寻租和腐败提供空间。预算软约束不仅是财政分权体制下产生的一种弊端，也是地方政府在发展地方经济中面临的一个突出问题，如果地方财政在预算软约束的问题上缺乏必要的监管约束，就会导致地方政府在经济发展中自行其是，产生大量的机会主义从而倾向于过度借贷，造成大量的债务负担。同时由于借贷监管的缺失和信息不对称，政府无法真正掌握和了解相关债务的具体信息，对于债务存在的真实风险也难以判断，因此往往将预期会发生的危机寄托于中央来解决，地方官员随意使用和分配财政资金，致使部分官员运用职权为自己牟取私利，从而引发系统内的腐败和滥用职权，这不仅产生道德风险还会造成地方政府的负面影响。

4. 地方政府借贷监管缺失还会影响政府间财政体制设计和金融市场结构的调整。财政体制改革最突出的问题就是解决政府财政预算的约束问题，假如这一问题解决不好就会导致各级政府的公共财政都陷入危机的状况，轻则会造成大量赤字和债务危机的爆发，重则会威胁国家的社会稳定和金融安全。

二、地方政府借贷监管的构建与原则

地方政府借贷监管的理念设计初衷是对地方政府借贷进行监督，促使地方政府制定积极的财政政策和可持续发展的借贷模式，使其对投资和收益风险负责。然而，地方政府借贷监管体系的构建必须与地方经济与财政制度改革相配套联系，地方政府监管是随着经济发展和财政体制改革变化而变化的，并不是静止不变的。不同国家根据其政治、经济、法律和社会文化制定不同的监管机制，因此地方政府的监管体系并不存在可套用的模式。地方政府借贷监管体系的基本框架主要分为事前监控和事后监管两部分。

（一）事前监控

事前监控主要是对地方政府借贷进行预防性监管，提前对债务进行风险管理和监控，包括对借贷的目的、种类、期限以及额度等作出规定和限制。

1. 事前监控首先要对事前借贷进行监管控制，对地方政府的财政状况以及借贷资金进行监督。主要是对地方政府借贷的用途、类别以及债务借贷的程序制定指标。其中根据借贷的用途可以分为短期债务与中长期债务两类。短期债务主要是指用于公共事业建设借贷，包括用于地方各种公共事业和民生类设施建设，这类借贷所产生的主要是社会效益，不会带来直接的经济效益；中长期债务主要是指地方经济发展借贷，是指能够为地方财政带来经济效益的基础设施建设，其特点在于用特定的基础建设收益做担保对其借贷资金和利息进行偿还。

2. 事前监控还要求对用于公共基础投资建设的长期债务借贷要制定预算平衡要求以及债务偿还比率。对用于短期缓解财政压力的运营性借贷，事前监控也规定必须限定短期借贷的最高额度，并对此额度进行监控，以防止出现以短期借贷利率滚动支持当期财政赤字的长期借贷。根据国际借贷的经验，对于地方借贷的额度应该控制在三个范围内：一是地方债务的控制比率不能超过其财政总收入的10%；二是地方债务余额不能超过其GDP的20%～25%；三是地方债务与中央债务的控制比率应该保持在25%以内。

3. 事前监控还要求地方政府必须建立中期财政规划和透明的财政预算程序。地方政府建立中期财政规划主要是为了确保财政债务处于可控范围内，并且保障地方政府的财政可持续性。中期财政规划对于地方借贷具有监控和调节的作用，例如法国在对地方政府借贷的中期监控就规定借贷资金必须严格按照借贷的初衷和要求进行投资，并且所有项目开支全部要进入财政预算。哥伦比亚对地方政府的中期监控是根据债务预警信号的红绿灯体系来进行的，在中期财政规划中，地方政府会对借贷的债务进行严格的审查和监督，专业的财政审计部门会把债务分成红绿两种信号进行标示：绿灯意味着借贷资金正常，债务处于地方财政可控范围内；红灯则意味着借贷资金超出可控范围，地方政府将严禁借贷并且对当期债务状况进行全面调查和调整，防范债务危机的发生。

（二）事后监管

事后监管主要是处理当债务危机发生后地方政府无力偿还债务的情况下如何对地方借贷的债务进行重组或是减免。事后监管可以弥补事前监管的漏洞，对逃避事前监管的债务借贷进行查补和惩戒，推动事前监管的预防性建设。事后监管的基本理念主要是由事后破产程序和事后重组机制两部分组成，如果说事前监控偏重于对债务借贷提供规程和保障并且对债务的风险进行监管。那么事后监管则偏重于处理债务危机后地方政府无力偿还债务的问题。事后破产机制的建立是和事前借贷监控相互补充的，假如没有事后破产机制，那么事前监控很容易变成过渡的行政控制，致使其职责和权力滥用。因此事后监管的设计原则主要基于四方面：

1. 规范事前借贷行为。事后监管机制有助于防范事前借贷的不规则行为，对事前借贷的责任和规定起到监督规范的作用。

2. 确保政府职责的履行。事后监管机制在地方政府发生债务违约需要债务重组时可以保障地方政府在重组状况下继续履行其政府职能，同时维持基本的公共服务供给。因为地方政府的职能要求地方政府破产或是重组不能像企业或公司那样被清算，必须履行其公共服务的职能，所以地方政府必须在具有保障性和完整性的制度框架下才能进行重组。

3. 强化地方财政的硬预算约束。事后监管机制可以对其地方政府的财政状况进行调整和重组，加强地方政府财政的硬预算约束，帮助地方政府恢复其正常的经济秩序，为重新进入金融市场做准备。

4. 事后监管机制还在于其公正性，不仅对债权方的利益进行维护，同时还保护债务方的权力职责不受伤害，这对建立公正和多样化的地方信贷市场具有至关重要的意义。

三、国外地方政府借贷监管体系构建的经验分析

（一）事前监控

事前监控主要是对借贷的行为和目的进行事前控制以及对财政状况进行监督。早在20世纪90年代，巴西、哥伦比亚和墨西哥等发展中国家为了解决因地方债务危机引起的财政压力，加强并建立了事前监管，以避免后期发生的系统性危机。巴西对于事前监管专门颁布了《财政责任法》来确保事前监管的法律保障。哥伦比亚于2003年颁布了《财政透明和责任法》，对事前监管专门做出了定义和解释。墨西哥在2000年建立了新的借贷框架来防止因借贷发生的地方债务危机，其中还包括建立财政规划和目标等建议。因此，构建事前监管有助于避免因借贷发生的债务危机，并能有效地将风险控制到最小范围。根据各国的经验分析总结，对于地方政府借贷的事前监管经验可以总结如下。

1. 国外地方政府对借贷资金的用途规定只能用于投资基础设施等公共项目。虽然对于一些较小的地区或是经济欠发达的地方来说，借贷有助于地方政府拥有足够的资金，能够立刻进行大规模的基础设施建设或是用资本进行投资来发展地方经济，但假如缺乏相配套的财政监管体系，就容易使地方政府发生随意滥用公共财政的道德风险，严重影响金融市场的稳定。所以，地方政府借贷监管要求长期借贷必须用于公共项目的投资，德国、英国、巴西、印度、俄罗斯等多个国家在对于地方借贷监管上都颁布了明确的公共财政投资平衡预算制度，要求在公共投资被提出后，地方财政要能保持财政预算的平衡。

2. 事前监管体系明确了地方政府借贷在财政变量上的限制，例如财政赤字、偿债比率以及担保限制等。印度对地方政府的事前借贷监管规定，假如地方政府的债务偿债率超过20%，则该地方政府就被定义为处于债务压力状态，中央政府便要对地方政府再借贷进行监督，并且要求地方政府把财政赤字降低到生产总值的3%以内才能解除对地方政府财政的监督。哥伦比亚在监督地方借贷的事前监管上依据其《财政透明和责任法》建立了一套“红绿灯”借贷危机指示系统。当地方政府债务被评为红灯的时候则意味着利息与可流动资金的比率大于40%，并且债务总额与财政收入比率大于80%，那么地方政府被严禁借贷。而如果被评为绿灯则意味着地方政府债务风险还处于可控范围内，地方政府可以进行新的借贷。美国对地方政府事前借贷的管理取决于政府借贷债务的类型、形式、规模以及偿还债务的收入类型等。虽然不同国家对地方政府的事前借贷具有不同类型的监管方式和规则，但其都是为了对事前借贷采取事前防范，防止地方债务风险的累积。

3. 事前监管还需要地方政府建立公开透明的财政预算以及相配套的财政体系框架作保障，其目的也是为了确保地方政府财政状况的可持续发展。公开透明的财政预算已经成为财政制度中不可或缺的一部分，其中包括对财务账目的独立审计、财政预算外债务以及隐形债务等财务信息的定期公布。巴西制定的《财政责任法》中要求巴西各级政府必须把公开透明作为财政制度的关键部分，所有财政借贷、提案、收支以及账目必须公开，并且专门要求各级地方政府做出每季度的财务管理报告，并通过电子媒体向公众公开查阅，监督并且保证借贷与财政目标的一致性。为了提高财政的公开透明，墨西哥还采用了地方政府信用评级制度来评估风险和规范地方政府的财政纪律。

（二）事后监管

国外政府对于事后监管主要表现为地方破产机制，针对无偿付能力的地方政府。对于地方政府借贷而言，尽管借贷的事前监管可以控制和约束发生债务违约的风险，但并不意味着只要建立事前监控便不会发生债务违约的问题，债务违约也可能因为地方政府财政管理不善或是受宏观经济政策等外部因素影响而发生。所以对于地方政府的借贷监管还需要建立事后监管来作为地方政府借贷的保障机制，与事前监控相配合才能更好地对地方政府借贷监管起到制约作用。根据国际经验来看，对于地方政府的事后监管经验可以总结如下。

1. 事后监管的启动程序。事后监管的启动程序也可以认为是地方政府破产的启动程序，地方政府的破产不同于一般的企业或公司破产。企业或公司破产后其资产可以通过法律程序进行扣押或是被清算用于债务的偿还，而地方政府在债务破产后其资产不能被扣押或是对其进行清算，因为地方政府还具有维持基本公共服务的职能，其扣押地方政府资产的权利在很大程度上会受到限制。所以，地方政府破产总体上只能看作是进行重组而非资产清算。其次，地方政府的事后监管启动程序还需在特定条件下才能促发。在美国，根据其《破产法》第9章第109款第2条规定，地方政府的破产申请只能在确定其无力偿还债务，或者已经处于准备调整债务并且已经通过所在州的批准条件下，才能达到向市政机构申请破产的条件，并且只有市政机构才有资格申请破产。匈牙利的《市政债务调整法》规定，市政府如果在债务违约过期60天内无法对其债务偿还，那么债权人有权利向法庭提出申请，由法庭调查后确定地方政府无力偿债才能申请地方破产。南非的《市政财政管理法》规定，南非的地方破产申请必须根据政府的财政状况来判断。如果地方政府出现财政困境或债务违约，先由其上一级的省级政府进行干涉，假如财政困境和债务违约并无改善则由中央政府介入调整，只有在债务问题达到两级政府都无法解决的情况下才能宣布地方政府破产。

2. 财政调整是事后监管的先决条件。地方政府破产的原因很大程度上是由于自身财政管理不善引起的，所以不论是事前监控还是事后监管，财政调整才是治理地方政府财政和债务危机的先决条件。假如没有一个好的财政制度，就算拥有再完整的借贷监管体系也不会起太大的作用。但是地方政府财政调整不同于中央政府财政调整，由于中央相对于地方具有不同的政府职能和财政关系，地方政府既不能自主发债募集资金同时又依赖于中央的财政转移支付，因此不能随意调整其基础的财政收支，这就使地方政府的财政调整会相对复杂。同时，中央政府对地方政府债务的无限救助原则、政府间的财政缺陷以及不透明的财政预算制度都会加深地方财政调整的困难。美国纽约市财政危机就是因为政府管理不善导致持续的财政赤字，在后期的财政调整中又缺乏明确的财政调整预案，并且过度依赖中央政府的无限救助，导致政府负债规模无限扩大，最终只能申请地方破产。20世纪90年代后期的印度各邦同样也是由于缺乏有效的财政调整计划而使财政状况恶化，借贷的成本上升导致偿债额的增加，致使印度发生大规模的财政风险和债务危机。

3. 债务重组和债务减免是事后监管的核心要素。债务重组是事后监管的重要内容，也是所有破产框架的核心。从地方政府破产的国际经验上看，在破产程序的选择上，以行政方式为主的国家多选择债务重组，以司法方式为主的国家多偏向于债务减免，特殊情况下会采用司法和行政相混合的方式。对于债务重组，高一级的政府通常会把地方债务重组成期限更长债务。例如美国纽约市对于地方债务重组的方式是重新组建市政援助公司，通过发行较长期限的州债券来偿还政府到期的短期债券。巴西的联邦政府每年会定期对地方政府进行债务重组以防止财政危机的发生。但是，对于防止债务重组所产生的道德风险，还必须要具有与债务重组相配套的财政调整才行。债务减免则偏重于司法程序的选择，因为成熟的司法机制能够确保债务减免的公正性和公平性，而不会因为行政干预产生道德风险。因此，债务减免也被局限于司法程序内，行政程序通常没有债务减免的权利。例如南非的市政府必须通过法庭的判决才能够实现债务减免，而不能由市政府直接对债务进行减免。总之，不论是债务重组还是债务减免都是一个复杂的过程，但最终都是为了调节债权方权利和处于地方财政困境的债务方之间的关系。

4. 地方政府破产方式的选择。不同的国家对于地方政府破产方式的选择也有所不同，其方式的选择取决于本国的经济、政治以及社会环境等因素。但是国外地方政府的破产方式大致可以归纳为三种：司法方式、行政方式以及司法行政相混合方式。

（1）司法方式主要是以法院为主导，根据其法律规定做出决策判断来引导债务重组等过程。由于地方政府事后的清偿债务是一个相对复杂的过程，司法方式的选择可以从一个相对公平的角度对地方政府事后处理做出合理判定，而不会因为行政关系的干预而受影响。包括地方政府在何种情况下可以申请破产，破产的程序如何进行以及地方破产的债务重组偿债先后次序排列等。匈牙利在对地方政府破产方式的选择上倾向于司法程序，其原因就在于匈牙利政府希望采用司法途径来避免和缓解在地方政府重组过程中的政治压力。

（2）行政方式主要是指以上级政府或中央政府的直接干预或介入来管理地方财政，以行政方式对地方经济和债务进行重组和调整。巴西是采用行政方式处理地方破产的国家之一。巴西在国内发生两次大的债务危机后对于第三次的债务危机选择了行政方式，即中央政府直接介入财政和债务管理，以行政手段来对地方经济采取结构性经济调整来解决地方破产。同时，中央政府还制定了公开透明的财政预算机制以及债务重组调整计划来协同治理。但行政方式的缺陷在于缺乏法律约束的保障，容易以行政方式代替法律规定来执行操作，一定意义上容易产生道德风险。

（3）司法行政相混合方式是指采用司法和行政相配套的方式来解决地方政府破产。美国在处理地方政府破产的方式上选择的是司法和行政相混合的方式。美国《美国破产法》是一部专门针对地方破产而建立的法律制度，其中第9章是专门为美国各州的政治分支而制定的债务重组机制。《美国破产法》对地方破产起到了法律保障的作用，其中联邦法庭提供了债务重组的法律方案，但同时美国也尊重各州的实际情况，允许各州根据自身情况选择或制定解决地方财政困境的法律制度，联邦法庭不能干预地方政府的政策选择和预算级别的优先制定情况。《美国破产法》可以作为各州和地方政府法律选择的先决条件，但其最终还要根据各州和地方政府的行政制定来抉择。

四、国外地方政府借贷监管对我国的启示

（一）完善的法治环境是构建地方政府监管和运行的基础保障

相对于传统的行政管理而言，现代监管体制的构建和运行必须要具有健全的法治环境。法律制度是地方政府借贷监管体系建立的基本保障。只有拥有健全的法律制度才能使监管机构合法化，从而有效地履行监管的职能保障。虽然我国目前的监管机构多是在政府的引导下实现的有效监管，但是由于缺乏法律制度的保障，致使监管机构还不能依法独立行使其监督的职权，这就容易造成人为运作的结果，随时会因为政府的改组或是政策的变化而导致监管机构丧失其监管的职责。从国外的经验来看，不论是发达国家还是发展中国家，对于政府的监管机构建立都拥有其相应的法律政策。因此，只有将监管机构纳入法治的框架，通过法律规则的制定来实现监管的合法性及其监管的职权，这样才能保障监管机构的权威性和稳定性。所以，对于我国现有的监管机构要尽快制定相配套的法律政策，健全和完善监管法律体系。同时，加快相关领域的立法进程，明确权力机关和监管机构之间相互监督制约机制，实现监管机构的可问责性保障。

（二）制定适合中国国情的政府监管模式

从国际经验上看，不论是巴西采用的行政化模式还是匈牙利采用的司法模式，各国在制定政府监管模式上都是基于本国基本国情来制定适合本国发展的政府监管模式，与本国的政治、文化背景有着密切的联系。因此，我国在对于监管模式的选择借鉴上也要根据我国的基本国情来选择和制定。当下我国正处于从计划经济向市场经济过渡阶段，政府监管机构还缺乏相应的法律政策，监管的独立性不足，政府起着主要的作用，因此我国在政府监管模式上还是倾向于行政化的监管模式，但一味的行政化模式还会带来诸如道德风险、贪污腐败等人治问题。所以，我国的政府监管模式还应该引入法治模式与行政模式相配套，一方面可以健全监管的法治环境，加强和完善政府的权力机关与监管机构之间的相互制衡机制；另一方面以法律作保障避免了监管机构人治的风险问题，只有把法治环境和行政治理相融合才能更好地解决监管问题。

（三）建立信息公开制度，完善公民参与机制

由于我国目前的政府监管制度尚在探索过程中，监管机构还缺乏系统的法律程序，以致监管的合法性和可问责性还难以有效得到落实，这容易造成信息的不对称，为监管带来设阻和为寻租带来巨大的空间。因此，我国在借鉴国外立法的基础上要根据本国的国情尽快制定相应的信息公开制度。建立健全信息公开制度对于实现公正透明的法律程序有着重要的监管奠基作用，因为透明性原则要求监管机构必须对所监管的信息公开，这样不仅可以保证监管机构的监管行为随时受到公众的监督，减少腐败现象，而且还有利于维护公正的权力，促进公民有效地参与公共事务，减少政府监管的成本。而公正参与也是监管透明性的必要延伸，公众参与要求监管机制在规则制定和执行过程中能够体现公民的权力，这也是宪法规定的基本权力保障和民主原则的基本体现。我国目前虽然在公众参与机制上设立了诸如听证会、咨询会等参与制度，但相比国外的公众参与机制还是相差甚远。因此，还必须借鉴国际的经验来完善我国公众参与机制，以保障监管机构的公正、全面和客观。

（四）制定科学的监管评估机制

科学的监管评估机制能够使政府监管机构达到科学决策和理性控制的目的，从而防止监管权力的滥用并且提高监管的绩效。因此，从国外监管机制的设计经验可以发现，要想建立科学的监管评估制度首先还是要以立法的形式明确监管的评估要求，认真考察监管机制的各项责任并且确定监管影响评估的使用范围。其次要借鉴国外的经验培训专业的监管人员，在对监管评估的方法上要具有灵活性和可行性。对于监管数据的收集要仔细审查和检验，保证监管评估的质量。最后要对监管的相关信息和结果公开化，要真正实现监管的透明度和公众参与度，把监管机构与公众参与和政府监督真正有效地结合起来，只有这样才能真正建立属于符合我国国情的政府监管模式。

参考文献：

[1]Black，Julia.Rules and Regulators[M].New York：Oxford University

Press，1997.

[2]Breyer，Stephen G.Regulation and Its Reform[M].Cambridge，MA：

Harvard University Press，1982.

[3]Cushman，Robert E. The Independent Regulatory Commission

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[4]﹝美﹞威廉·安德森.美国政府监管程序的宪法基础[J].任东来，

译.南京大学学报，2005，（4）.

[5]高世辑，秦海.从制度变迁的角度看监管体系演进：国际经验

的一种诠释和中国改革实践分析[J].洪范评论，2003，（3）.

[责任编辑、校对：叶慧娟]

作者：辛昱辰　刘姣

政府监管制度改革论文 篇2：

开放条件下中国金融监管制度的创新与完善

摘要：金融监管制度改革是自2008年全球金融危机后金融监管体系改革的重要内容之一。当前我国金融监管制度在意识理念、监管模式及制度完善方面存在弊端，这些弊端存在的深层次原因既有前提性、现实性原因，也有关键性、根本性原因。建立适合中国国情的金融监管制度改革应重塑金融监管理念，确立金融监管主体，完善监管制度体系，加强金融监管国际合作。

关键词：金融监管制度；金融创新；金融体系改革；金融监管理念；分业监管；金融风险；金融监管主体；金融监管国际合作

一、引言

自2008年美国次贷危机爆发后，世界各国都对原有的金融体系进行反思与改革，旨在维持金融稳定和确保经济增速。但世界金融形势却事与愿违，不仅世界经济几近停滞[1]，而且愈演愈烈的美国“占领华尔街”示威游行和欧债危机等经济、政治事件，都直指了金融制度弊病和社会深层次矛盾。相反，新兴经济体在危机之后出现了强劲的反弹，其经济增长率比发达国家更高[2]。这并非源于以中国为代表的新兴国家金融监管模式更具优势，而是因为在次贷危机前，中国金融本身的市场化、自由化与融入全球化程度不高，使全球金融危机对中国金融体系影响不大，并且在次贷危机后，国家保护下的金融市场及其巨额信贷刺激政策，也推动了中国经济逆势增长。但是，随着中国经济及金融市场进一步开放，在落后的监管模式下，开放的风险和成本势必会急剧扩大，进而将影响中国市场经济稳定且持续发展。所以，本文基于对中国目前金融监管制度和全球金融危机进行重新审视，以期对中国金融监管制度体系的创新和完善有所启发。

二、中国金融监管制度存在的主要弊端

（一）滞后的监管理念与继续开放的金融步伐不同步

三十多年的改革和发展推动中国成为世界第二大经济体，并进入中上等收入国家行列。但金融体系改革明显滞后于经济发展，使中国经济犹如“跛足巨人”不断承受“跛足之痛”：贸易受制于他国货币和汇率政策的影响，金融受制于缺乏发达资本市场和本币国际化，经济受制于没有大宗商品和评价标准的国际话语权，主权受制于美欧日等发达国家不断要求放开金融服务业的敦促等，这都源于目前滞后的监管理念与进一步放开的中国金融市场步伐的不同步。其主要表现在：金融目标重合规性监管、轻风险性监管，金融创新重学习模仿国外创新模式、轻探寻适合中国国情的创新模式，金融监管重体制外监管、轻体制内监管，金融制度重金融组织与金融工具建立、轻金融体制和金融制度建立，金融开放重对国外开放、轻对国内开放，金融机构重“准入”和“当时”监管、轻“退出”和“过程”监管。由此导致中国的金融改革在过去的三十多年虽一直在进行，但批评中国“金融滞后”和“发展不足”的声音却从未停止过。

（二）分业的监管模式与当前混业的经营模式不适宜

中国银行、证券和保险三个监管部门从中国人民银行分离出来实行分业经营、分业监管模式，是中国金融业当时经济发展水平和金融发育程度的必经阶段。但国际日趋盛行的混业监管和国内初露端倪的综合化经营，也使当前分业监管模式的不适宜性暴露无遗。这主要表现在两个方面：一是从自身而言，分业监管导致了整个监管过程中不协调性现象大量存在。在最初的监管目标上，“多头监管”和“监管盲区”并存。典型的例子是债券市场的多头管理与金融控股公司及其开展业务的监管盲点。在监管过程中，“相对独立”和“监管失灵”并存。如银监会作为国务院下属机构，较多地服从政府甚至财政部的指令，而在其分支机构的监管行为触动地方政府的利益时，地方政府往往对监管机构施加压力，从而弱化了监管作用[3]。在最终的监管效果上，“政策反复”和“执行低效”并存。如信托公司进行的五次大的整顿以及今年证监会和国务院分别两次清理整顿交易所。二是从外部来看，分业监管不利于避免国际混业经营模式的冲击。分业经营中的交叉业务削弱了分业监管的业务基础并出现了监管真空地带，这必然限制金融创新和规模发展，既不能对外资金融机构实施有效监管，也不能应对国际混业经营带来的潜在风险。

（三）欠缺的监管制度与实际监管的执行方式不匹配

近年来，《中国人民银行法》《商业银行法》《银行监管管理法》《证券法》等近四千多个金融法律法规出台，构建了中国比较系统的金融监管管理制度。但是，虽系统却不完善的这套制度，在实现执行监管过程中表现出很多不相宜。一是缺乏统一规范。根据法理法原理，法律体系应是一国现行法律规范按不同的法律部门组成的有机联系的统一整体。因中国现行金融管理一直由各监管主体按业务性质单方面执行，即使不断出台和修订管理制度，仍难免在多方共同的“大监管”之下而无统一监管之实。这根源于缺乏金融监管统一的“宪法”规范。二是执行性不强。已出台的几部金融大法中有关监管方面的条文过于原则，可操作性不强，导致实践中多以行政指导代替法律监督[4]。三是存在制度盲点。从进一步开放的角度来看，监管法律中还有较多的盲点，例如：相关法律中未包括“涉金”的非银行金融机构监管，也没有将私募基金、地方政府借债等纳入国家监管制度层面，更无金融机构关闭、破产的“退出”法规，宏观上还缺乏构筑金融安全网三个支柱之一的存款保险制度，也未涉及国际金融合作及金融消费者保护等问题。

三、中国金融监管制度弊端的深层次原因分析

中国金融监管在意识理念、监管模式和监管制度等方面存在的弊端，探寻其原因体现在诸多方面。从表面上看，源于中国金融监管制度与金融监管现状发展不匹配，从深层次上看，可以从不同角度进行分析。

（一）中国金融市场起步晚且实质上未进入全面对外开放是其前提性原因

改革开放前30年，中国几乎没有市场经济意义下的金融市场，国内金融由“大一统”的中国人民银行承担所有责任，在国际金融体系中更是犹如徘徊在外的“孤舟”，根本谈不上国际合作。自1978年以来的第二个30年，是中国金融业快速发展的时期。在国内金融市场上，从“一行集权”向“一行三会”的分权设置，从金融机构向非金融机构的全面开放，从单一金融业务向多个金融市场的开放建立，从基本无监管向几千部监管法规制度体系的健全完善，中国的金融业取得了不小的成绩。但在世界金融棋盘中，中国仍只是一枚“棋子”，更多时期是在不自觉地“下棋”[5]。这次由美国引发的全球金融危机对中国金融体系影响不大，正是源于中国金融市场开放不够，从而使中国金融系统有了一道“防火墙”，屏蔽了国外金融危机的冲击。不论以前中国金融体系是什么时候、以什么方式在国际金融体系中扮演什么角色，在今天金融全面对外开放的事实面前，我们都应该变“被动下棋”到“主动下棋”，直至“制定棋局”，至少是制定部分的规则。

（二）中国相关的金融监管政策与制度建设滞后是现实性原因

金融监管制度是保证金融体系正常、安全运行的基石。全球化的金融危机，使金融最本质的属性——安全性再一次摆到了首要位置，金融风险对金融监管有更强烈的制度性需求。一直以来，中国金融监管的法律制度存在缺乏统一规范、制度供给主体混乱且质量不高、监管效率低下、监管“盲区”和制度“黑洞”等诸多缺陷，这不仅造成了与国内多元化的开放金融步伐不同步，而且在面对大量活跃的国际游资、日趋增多的外资银行、不断丰富的金融衍生产品、国际化的综合经营模式等高调涌入的事实面前，中国的金融监管制度具有明显的滞后性，显然还没有做好全面应对的充足准备。由于缺乏强有力抵抗风险的金融监管制度网，导致三个方面不能良性循环，一是发达的金融体系，二是强大的资本市场，三是壮大的国内金融行业。仅以资本市场为例，正是由于金融监管的脆弱性，导致中国在资本开放上小心谨慎裹足不前，反过来长期严格的资本管制又导致中国较难形成庞大的资本市场，而这种越是没有融入全球金融体系的中国资本市场，越是会自我营造一个相对封闭环境，越难以成长壮大[6]。

（三）各金融监管主体间多头监管且权责界线不明是关键性原因

安全性、流动性和盈利性是金融工具应具备的本质属性。在追求利益最大化的驱动下，金融机构往往会将安全性和盈利性的地位进行置换，甚至用盈利性直接取代安全性。次贷危机的爆发正好印证了这一点，中国金融监管制度弊端中不可免俗地也滋生出逐利理念的“温床”，而这个“温床”上滋长的正是各监管主体间多头监管且权责界限不明的现状。而这一现状的存在，又与中国渐进式改革过程有关。中国渐进式改革具有计划与市场、局部与整体、自由与秩序等诸多方面的并存，内生地决定了中国经济体制中的许多问题和难点，有些随着改革进程逐渐解决，但金融领域的改革却未能如愿。因为金融领域涉及到深层次的市场制度建设，轻微的意外冲击就有可能改变整个系统的收敛方向[7]。最典型例子是老生常谈的债券市场，由于在20世纪末中国整顿金融秩序时，证监会不愿承接人民银行原有的企业债管理职责，进入21世纪后人民银行又不满意发改委长期维持债券行政管理、影响结构调整与货币调控，从而主动履行短期融资券和中期票据管理职责[5]，形成了今天发改委、证监会和央行三个部门多头监管的债市，直接导致债券市场管理分割、效率低下和发展缓慢的结果。相反，有些盈利不高、责任重大、政绩不显著的监管职能却一度被忽视。例如农村金融的政策性业务、小微企业的金融服务、私募基金的合法化运作、产权交易市场的规范化管理、资信评级机构的培育扶持、地方债务的合理监管等。这种监管失衡的现象表面上是源于监管主体缺乏长远战略、各自追求部门利益形成的，深层次上看还是金融改革进程缓慢、国家金融缺乏统一战略、监管缺乏统一规范等原因。

（四）金融系统由政府实行高度垄断和保护体制是根本性原因

2012年1月召开的第四次全国金融工作会议再一次确定了防范风险和推进改革的主题，但是对于之前普遍关心金融的改革目标及路线，似乎并未给出明确的答复。多年来，虽然金融领域改革的呼声不绝于耳，但事实上中国金融改革一直是瞻前顾后、投鼠忌器。分析原因主要有三个方面：一是金融体系自身的缺陷。由于金融系统内生的不稳定性和本身的抗风险能力不强，加上政治稳定的需要，使中国金融改革一直采取谨慎的“渐进”。二是缺乏经验积累和现成学习范本。中国渐进式改革面临的现代金融体系是一个全新的领域，既缺乏大国经济转轨的现成经验和参考，也缺乏高端金融战略人才和技术人才的支撑。三是长期唯“美”主义倾向。中国自身历史背景、政治、文化因素都决定了中国必须构建具有中国特色的金融体系，但长期以来中国金融体系简单模仿和过份迷信唯“美”的“现代金融体系”，出现了金融领域的较多不兼容性。这些原因都直接导致了中国金融领域改革步伐滞后、政企不分、国家采取垄断和保护等弊端。一方面，使中国金融长期处于幼弱状态，不能顺应中国市场经济体系的本质要求相应成长。另一方面，不能顺应中国经济融入全球经济体系的必然趋势，尤其表现在不能实现汇率调整灵活化、利率市场化、资本账户可自由兑换等为特征的国际自由竞争体系。因此，积极谨慎、渐进创新地把握中国金融监管制度改革的“度”显得刻不容缓。

四、全球金融危机的经验教训及国际金融监管变革趋势

次贷危机改变了我们曾经一度认为“美国最优监管”的看法，引发了各国对现有监管制度的思索。美国出台了20世纪30年代“大萧条”以来最严格的金融改革法案《多德—弗兰克法案》，随后欧洲议会也建立宏观层面上的欧洲系统风险理事会（ESRC）和微观层面上的欧洲金融监管系统（ESFS），这些发达国家在危机后的主要变革趋势有几个方面的共性值得我们参考与借鉴。

（一）监管模式理念的变化

在监管目标上，金融体系最本质的安全职能又重新回到了首要位置，而追求盈利不再是金融机构“唯一”的需求，具有效率、抗风险能力和强调国际竞争力的监管目标形成各国共识。在监管原则上，过去强调微观审慎监管，即由市场对单个金融机构进行监管，而现在不仅要关注微观风险更强调宏观审慎监管，即防范金融体系跨市场、跨行业、跨国界的系统性风险。在监管范围上，形成了以资本为“核心”、以金融参与者为“半径”的全方位监管范围，以精细化的监管制度为标准的监管方法。在监管模式上，由过去规则性监管转向原则性监管、功能监管转向目标监管、局部性风险监管转向系统性风险监管、机构导向监管转向目标导向监管。

（二）组织机构的制度变革

次贷危机后，英美等各国都重组金融监管机构，新的组织机构强调了三个方面的变革。一是赋予央行全面监管的权力。央行在原有货币政策和监管职能的基础上，更侧重于货币政策供应者、“最后贷款人”、系统性风险防范者、市场稳定监管者、各金融监管体系协调者等多重职能。二是重新架构金融监管部门。成立跨部门的金融监管委员会，对央行履行全面监管的职能提供制度支持，下设实体化的各监管机构，分别按市场稳定、审慎金融、商业行为等，各部门在央行的统一领导下履行监管职能。三是专门成立消费者金融保护部门。金融消费者和投资者的金融行为不仅涉及自身微观利益，更关乎金融的安全性和稳定性，是防范系统性风险的基础因素，他们的权益受到金融监管的保护和重视。

（三）监管制度的创新改革

次贷危机原有的弊端和尚不建全的制度体系将进一步完善，例如，有问题的会计制度、建立逆景气循环管理方法、风险管理制度、金融衍生品的法律监管制度、大而不倒的金融机构管理制度、监管机构的风险管理应急制度、信用评级机构的监管制度、金融衍生品的信息透明化管理制度、缓解金融市场顺周期制度、监管当局高管的薪酬激励制度、加强国际金融监管合作制度等，都将重新审视与制定。尤其是国际监管合作制度的建立，跨国间的金融合作必然需要跨国间的综合监管措施，改革国际货币体系和建立国际金融监管体系两个问题日益受到重视。

五、建立适合中国国情的金融监管制度

不论是从中国现有金融监管发展的不足，还是从西方发达国家在次贷危机后的金融改革来看，世界上没有唯一最优的金融监管模式，其他国家金融创新和金融发展的先进经验也不是可以简单复制的，只有借鉴和吸取他国的经验教训，按照本国的经济社会变化情况，不断改进原有的制度体系，才可建立适合一国经济发展水平和金融特征的有效金融监管体制。

（一）拓宽金融监管范围，重塑金融监管理念

当前经济的不确定性使各国最重视防范金融系统性风险再次发生，而中国面临房地产价格下跌、地方融资债务扩大和民间借贷泛滥，加之经济增速回落，有可能诱发几个方面金融风险同时发生，从而中国也将面临系统性风险。2011年11月15日，IMF在首份对中国金融部门评估规划报告中指出中国大型银行要防范可能面临的系统性风险。2011年11月16日，央行公布的《第三季度货币政策执行报告》首次提出“加强系统性风险防范”，证监会也将“守住不发生系统性风险的底线”作为市场监管的基本目标之一。所以，加强宏观审慎监管，提高金融系统的抗风险能力，是金融体系的第一要务。拓宽金融监管的范围，将长期存而未决的监管真空纳入监管范围，不仅包括对冲基金、私募基金等业务范围，更应该包括未明确如何监管的金融控股公司、不受监管的资产管理公司、监管较为宽松的信托公司和租赁公司等“准金融机构”。重塑金融监管理念，强化安全与效率、市场与政策的统一。不是简单引进国际上传统的金融工具和金融创新，而是着重解决金融结构不合理现象，如发挥对农村金融、小额贷款公司、互助基金会等金融机构的政策性职能，确定民间借贷的合法性地位，建立有别于国有金融机构的差异化监管办法，以弥补现有金融发展的“短腿”。因此，建立以“涉金”为核心的监管范围、职能明确并协调有序的监管主体、差异化和目标化的监管制度，是金融系统高效优质又分散风险运行的基础保障。

（二）理顺金融监管机构，确立金融监管主体

至于到底由谁来履行金融监管权的问题，国内学者有两种不同的意见，一种认为应该将中国人民银行与其他的监管机构分离，扩大央行职能，设立央行牵头的统一监管机构，实行功能监管[8]。另一种则认为在现有机构监管的基础上进行改革，将中国人民银行与金融监管部门全线合并，在国务院下设国家金融委员会[9]，提升各机构的监管职能。笔者认为，无论是机构监管还是功能监管，都有各自的弊端：以机构为主体的监管模式既导致了当前市场分割、协调不力、职责不清的现状，更不能满足未来更大范围的金融领域监管；功能性监管也不是最完美的监管方式，它导致多头领导并存、监管政策冲突、监管成本增加等问题。解决的根本途径是变单纯“机构监管”为“功能+机构共同监管”。短期来看，在“一行三会”的监管内部应尽快恢复协调机制，通过联席会、协调会的形式给各监管部门下达监管要求，并设置常驻办事机构，各监管部门就每一项监管功能出台相应的规章制度并共同遵守。中期来看，应在各监管部门之上增设专门的协调机构，如成立金融监管协调委员会，下设银行、证券、保险等功能性监管机构，制定监管政策，再分解到各机构的管理部门遵照执行。长远来看，只有建立具有政府管理职能的中国金融监管部门，秉承“机构+功能”“合规+风险”“内控+自律”“动态+精细”的监管原则，实行金融监管一体化是发展的必然趋势。

（三）改革现有监管制度，完善监管制度体系

事实证明，金融危机发生的频率和金融开放度没有相关性，只有制订完善和运行良好的监管制度才能降低金融风险。第一，针对未来金融监管一体化发展趋势，应制定一部综合的金融统合法规作为金融监管的“根本大法”，以弥补现有制度存在的监管范围漏洞、监管责任不清、监管制度缺失等问题，赋予金融监管权独立性、权威性和高效性。第二，要从战略角度重视监管制度的整体规划。按照内部监管和外部监管两个方面，完善中国现有的监管制度。内部监管制度应该建立金融早期预警、存款保险、地方融资监管、为中小企业和农村金融服务的差异化监管、金融机构进入和退出、信息披露与共享、金融应急救援、监管机构自体问责、网络金融监管等制度体系；外部监管制度有金融消费者保护、银行监管效率评价、信用评级机构监管等制度体系。第三，应建立与国际接轨的监管体系。一方面，在现有监管体系基础上，应尽早废除、修改与国际惯例不相适宜的制度要求。另一方面，分步骤、分层次地制定与国际惯例相宜的监管体系。根据《巴塞尔协议Ⅲ》的规定，2012年中国银行业全面执行新的监管标准，除了加强流动性管理和部门间的协调外，更需要将中国金融监管与建立有利于金融稳定的货币政策、微观金融机构治理和效率提升、虚拟经济与实体经济的协调、金融对外进一步放开等诸多问题融为一体进行统筹考虑，逐步建立与国际接轨又符合中国国情的监管体系。

（四）建立融入全球化制度，加强金融监管国际合作

金融监管国际化是经济全球化和全球金融化发展的必然趋势。对于发展中国家而言，金融监管国际化合作是在实现金融国际化前提的基础上再开展金融监管国际合作。中国的金融国际化和金融监管国际合作应该本着积极主动、稳妥分步的原则推进。一方面，随着中国作为开放性大国不断崛起，金融国际化和本币国际化问题日益受到关注，它不仅有助于全面提升金融体系的效率，也有助于推动中国经济持续稳定地增长。但要实现人民币国际化是一个漫长的历史过程，绝非一日之功，当前既要从长远上谋划人民币国际化和金融国际化的战略，又要实现当务之急的人民币区域化和金融区域化问题。另一方面，要加强与不同国家的金融合作。由于各国的开放程度、经济体制与金融现状各有异同，金融国际合作也不可能均衡与静态地发展。既要对中国在境外市场的金融创新产品实行有序创新，建立基于国家开放金融战略层面上的“抱团出海”，不能“孤军奋战”，削减创新产品的“战斗实力”，更要强化监管机构对跨境、跨市场的风险监管。还要注重与新兴经济体的金融合作，确保中国的金融监管制度和货币体系在国际化浪潮中处于有利地位[10]。

参考文献：

[1]马丁·沃尔夫.陷入“大停滞”[N].金融时报，2011-12-22.

[2]南希·伯索尔，弗朗西斯·福山.陈雄兵，张甜迪，译.后华盛顿共识：次贷危机之后的发展[J].经济社会体制比较，2011，（4）.

[3]吴强.我国金融监管的现状与对策[J].金融理论与实践，2007，（1）.

[4]李胜兰，郑远远.WTO审慎例外与中国金融监管制度创新[J].现代国际关系，2002，（11）.

[5]夏斌，陈道富.中国金融战略2020[M].北京：人民出版社，2011.

[6]齐萌，李明镜.论金融监管的公众认同[J].上海财经大学学报，2013，（2）.

[7]皮建才.论中国金融监管中的悖论[J].山西财经大学学报，2006，（4）.

[8]李成，马国校，李佳.基于进化博弈论对我国金融监管协调机制的解读[J].金融研究，2009，（5）.

[9]冯果，田春雷.从美国金融改革实践看我国金融无缝隙监管体制的构建[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2009，（6）.

[10]顾海兵，孙挺.基于经济安全中的中美金融监管着力点比较[J].社会科学辑刊，2013，（6）.

责任编辑、校对：李金霞

作者：张璇　代玉红

政府监管制度改革论文 篇3：

商业银行资本监管的新框架

商业银行资本监管制度改革是危机之后国际金融监管改革的重要组成部分。2009年初以来,巴塞尔委员会主导的资本监管制度改革取得了积极进展。主要成果反映在巴塞尔委员会2009年7月份发布的《强化新资本协议框架的建议》、2009年12月发布的《增强银行体系稳健性》(征求意见稿)中。2010年7月26日和9月12日召开的中央银行行长和监管当局负责人(GHOS)会议就资本监管改革的一系列关键问题达成了共识。这些共识还有待2010年11月召开的二十国集团领导人首尔峰会的批准。巴塞尔委员会将于2010年底前公布资本监管改革的最终方案。

资本监管制度改革的目标

从全球范围内来看,本轮危机之前的资本监管制度正处于1988年资本协议向新资本协议的过渡期间。欧盟、日本、加拿大、澳大利亚、新加坡等已经开始实施新资本协议;包括美国和我国在内的一些国家仍采取基于1988年資本协议的资本监管制度,将于近期开始实施新资本协议。本轮危机暴露出现行资本监管制度存在明显缺陷,具体包括五方面。

风险资本制度设计缺陷导致资本未能充分反映银行所面临的各类风险。1998年资本协议仅覆盖了信用风险和市场风险,新资本协议将风险覆盖面扩大到操作风险。本轮危机表明,现行风险资本要求未能充分捕获由流动性急剧萎缩导致的交易工具价格过度波动、资产证券化的系统性风险、场外衍生品和证券融资业务的交易对手信用风险、表外业务扩张带来的集中度风险和声誉风险等。

资本工具实际吸收损失的能力有限。虽然西方商业银行名义资本充足率很高,但总资本中相当一部分是债务资本工具;这些工具只能在特定条件下和一定程度上承担损失,相对于危机造成的巨额损失只是杯水车薪;在普通股不足以吸收损失的情况下,绝大多数损失最终转嫁给纳税人。

风险资本要求未能有效约束银行体系的杠杆效应。高财务杠杆是银行体系脆弱性的重要源头,资本充足率主要关注银行资产组合的结构性风险,却忽略了银行另一个重要风险源——规模扩张,使得资本充足率与杠杆率出现了背离,银行体系的杠杆效应明显上升。本轮危机期间,金融机构恐慌性抛售金融工具,压低了金融资产价格,持续的去杠杆化过程扩大了金融危机的负面影响。

现行的风险资本要求未明确考虑银行的系统性风险。银行的风险通常可以分为两大类:一类称为个体风险,如单个借款人违约的风险、单笔交易工具市场价格不利变动带来的损失等;另一类称为系统性风险,即所有银行所面临的共同风险因子,如经济周期转换的风险等。现行风险资本要求主要考虑基于个体风险因子设定的,没有考虑到经济周期转换、金融市场持续大幅度波动等系统性风险给银行造成的损失。

资本监管标准过低导致资本无法吸收危机期间银行的实际损失。本轮危机中,欧美国家政府被迫通过购买不良资产、直接注资等方式对银行体系提供特别支持,以恢复银行的资本基础,实际上为银行过度风险承担支付了成本。这表明按照8%最低资本监管标准计提的资本,不足以覆盖严重危机时期银行实际遭受的损失。

为彻底校正危机暴露出的缺陷,2009年3月巴塞尔委员会公布了资本监管改革的目标:在新资本协议三大支柱的基础上建立更加稳健的资本监管制度,包括:扩大资本覆盖风险范围、建立更稳固的资本基础、缓解亲经济周期效应以及引入不具有风险敏感性的杠杆率监管指标。2009年9月份召开的二十国集团领导人匹兹堡峰会要求巴塞尔委员会2010年底前完成资本监管改革工作,提高银行资本的数量和质量,降低过高的杠杆率;各国应实施更高水平和更佳质量的资本要求,建立反周期资本监管制度,对高风险产品和表外活动实行更高的资本要求。2010年6月份召开的二十国集团领导人多伦多峰会进一步指出,资本质量和资本数量应同步大幅度提高,以增强银行体系吸收损失能力。

资本监管制度改革的主要内容

根据二十国集团领导人峰会确定的资本监管改革方向,巴塞尔委员会对现行资本监管制度进行了大刀阔斧的改革,提出了一系列实质性建议。具体包括:

扩大资本监管的风险覆盖面,增强风险捕捉能力。(1)大幅度提高交易业务的资本要求。(2)改革资产证券化的资本监管方法,提高“再资产证券化风险暴露”的资本要求,并降低对外部评级依赖性,要求银行履行尽职审查职责。(3)大幅度提高场外衍生品交易(OTC)和证券融资业务(SFTs)交易对手信用风险(CCR)的资本要求,推动银行强化交易对手信用风险管理,鼓励对场外衍生品进行“标准化”,并通过中央交易对手进行交易,降低风险传染性。(4)在新资本协议第二支柱框架下明确了商业银行全面风险治理架构的监管要求,提升银行内部风险治理的有效性。巴塞尔委员会定量测算结果表明,上述有关风险权重规则的调整导致国际化大银行的风险加权资产总量平均上升20%,欧美部分广泛参与交易业务和场外衍生交易业务的大银行风险加权资产甚至成倍上升。

修改资本定义,强化监管资本基础。主要内容包括:(1)界定并区分一级资本和二级资本的功能:一级资本应能够在银行持续经营条件下吸收损失,其中普通股(含留存收益,下同)应在一级资本中占主导地位;二级资本仅在银行破产清算条件下承担损失。(2)对普通股、其他一级资本工具和二级资本工具分别建立严格的合格标准,以提高各类资本工具的损失吸收能力。(3)引入严格、统一的资本扣减项目,并要求从普通股中扣减,而不是从一级资本或总资本中扣减。资本扣减项目包括少数股东权益、对未并表的金融机构的资本投资、商誉、其他无形资产、递延税资产等八项。(4)取消专门用于抵御市场风险的三级资本(原始期限不低于2年的短期次级债券),简化资本结构。

建立杠杆率监管标准,弥补资本充足率的缺陷。为遏制商业银行的杠杆率累积,巴塞尔委员会基于简单、透明及总量指标的原则,提出了杠杆率(资本占总资产的比例)计算方案。分子(资本)采用普通股或核心资本,分母(资产)包括表内外风险暴露,对表内项目的计量尽可能采用会计信息(同时考虑不同经济体会计方法的差异),尽量减少扣除项目,对表外项目采用100%的信用风险转换系数,并采用适当方法反映衍生产品内嵌的杠杆率,以最大限度地反映银行杠杆效应。

建立反周期超额资本要求,缓解亲经济周期效应。为降低银行体系与实体经济之间的正反馈循环,巴塞尔委员会计划从四个方面建立反周期资本监管框架:(1)引入了若干保障措施应对最低资本要求的周期性波动。(2)采用更具前瞻性的贷款损失拨备制度,引导商业银行在预期损失的框架下采用更加稳健的拨备做法。(3)建立资本留存超额资本,提升银行吸收经济衰退时期损失的能力。(4)建立与信贷过快增长挂钩的反周期超额资本要求,确保银行在信贷快速扩张时期积累充足的经济资源,应对经济衰退导致的风险。

对大型银行提出附加资本要求,降低“大而不倒”带来的道德风险。根据二十国集团领导人匹兹堡峰会要求,巴塞尔委员会成立了宏观审慎监管工作组,研究对大型银行实施附加资本要求的具体建议。该工作组提出从资产规模、相互关联性、可替代性三个方面评估大型复杂银行的几种备选方法,正在研究对国际化大银行实施附加资本要求的统一标准。金融稳定理事会在此基础上提出了“有限制的自由裁量权”的原则,允许各国监管当局根据对单家银行的可处置性的评估结果,对统一的附加资本要求进行调整,目前尚未提出最终方案。

提高资本充足率监管标准,增强银行体系吸收损失的能力。为保证资本充足率监管标准的合理性,2010年上半年巴塞尔委员会开展两项重要的定量分析,一是自上而下的资本充足率标准,二是资本充足率调整的长期经济影响,通过分析资本充足率长期变化趋势、研究危机期间银行体系的损失分布,评估资本充足率标准提高的长期成本和收益,为确定资本充足率监管标准提供实证支持。根据这些分析结果,7月中旬,巴塞尔委员会提出将普通股充足率、一级资本充足率、总资本充足率的最低要求分别设定为5%、6%和10%;此外,商业银行还必须用普通股来满足2.5%的留存超额资本;若信贷高速扩张,银行还需计提0〜2.5%的反周期超额资本。

确定资本监管制度实施过渡期,降低对全球经济复苏的负面影响。为避免阻碍经济恢复的进程,金融稳定理事会和巴塞尔委员联合成立宏观经济评估组(MAG),并发布研究报告称,总体平均而言,普通股充足率提高1个百分点,4年半后(18个月)GDP增速最多下降0.19%,提高资本监管标准不会对全球经济复苏产生重大冲击。根据该研究结论,并考虑到跨国实证分析中的不确定性和各国实际资本充足率水平的较大差异,2010年7月20日,巴塞尔委员提出了为期7年的过渡期方案,要求2018年1月1日前全面达到新的资本监管标准,过渡期内分步实施。

关于资本监管制度改革的争论与共识

各国监管当局以及全球大型银行都高度关注资本监管改革,并通过不同方式影响资本监管改革进程。有关各方对资本监管的具体建议存在一定分歧,主要集中在四个方面。

资本扣除项目。巴塞尔委员会定量影响测算结果表明,实施严格的资本扣除政策,对不同国家银行普通股充足率水平产生重大且不同的影响。总体而言,对欧美国家银行的负面影响将远远超过新兴市场。为此,欧美国家希望放松资本扣除规定,但新兴市场国家坚持按照审慎原则进行资本扣除。

杠杆率计算和监管。由于西方银行表外资产数量巨大,且衍生品的内嵌杠杆率很高,按照巴塞尔委员会公布的杠杆率计算草案,西方国家银行的杠杆率很低;而新兴市场的银行由于坚持传统的业务模式,杠杆率水平相对较高。因此,发达经济体的监管当局以及国际化大银行希望采用宽松的杠杆率计算方法;但新兴市场的监管当局认为,必须按照严格标准约束银行体系的杠杆效应。

资本充足率监管标准。由于不同经济体实际资本充足率水平差异很大,各国监管当局围绕资本充足率监管标准的设定展开了激烈交锋。国际金融学会(IIF)2010年6月发布的研究报告称,大幅度提高资本监管标准将对美、欧、日三大经济体的经济增长产生重大负面影响;但巴塞尔委员会的研究认为,总体而言提高资本监管标准不会对实体经济增长产生重大负面影响,驳斥了IIF的观点。

资本监管制度实施的过渡期安排。少数国家认为,设置较短的过渡期,将导致信贷供给量萎缩,引起经济增速大幅度下滑,甚至可能重新陷入衰退,进而要求巴塞尔委员会延长过渡期。包括中国在内的绝大多数成员都认为,过渡期不能过长,否则将向市场发出扭曲的信息,不利于尽快提升银行体系稳健性。

为按时向2010年11月二十国集团领导人首尔峰会提交资本监管改革的整体方案,巴塞尔委员会努力寻求折衷方案。2010年7月26日和9月12日召开的中央银行行长和监管当局负责人会议就上述四个问题达成了共识。

关于资本扣除项目。在维持审慎资本定义的同时,降低严格资本扣除对部分经济体银行普通股水平的负面影响,巴塞尔委员会允许在普通股中有限认可“对金融機构的重大少数资本投资、按揭服务权利和递延税收资产”,但三项之和不得超过普通股的15%;同时允许各国参照国际会计准则的规定,确认其他无形资产等。

关于杠杆率计算。在杠杆率计算方面,适当降低表外项目的信用转换系数,有条件地允许按照新资本协议的规定(而不是美国会计准则)对衍生品实行净额结算,同时考虑未来潜在风险暴露;为观察杠杆率监管的影响,巴塞尔委员会建议按照3%的标准自2011年初开始监控杠杆率的变化,2013年初开始进入过渡期,2015年初银行开始详细披露杠杆率水平和要素,2017年进行最后调整,2018年开始纳入第一支柱框架。(3)关于资本充足率监管标准。将普通股充足率和总资本充足率的最低要求分别从原定的5%和10%降低到4.5%和8%,同时维持两个超额资本要求不变。按此标准,过渡期结束后正常状态下商业银行的普通股、一级资本和总资本充足率应不低于7%、8.5%和10.5%。(4)关于过渡期安排。巴塞尔委员会做出了少许让步,一是将过渡期延长到2018年底,即2019年1月1日;二是2013年1月1日过渡期开始之际商业银行普通股充足率和一级资本充足率只需达到3.5%和4.5%,但2015年1月1日前应达到4.5%和6%;三是资本留存超额资本的引入期由2013年推迟到2016年。

简要评价

尽管经过反复妥协后改革方案一定程度上偏离了二十国集团领导人确定的改革目标,也未能完全满足包括中国在内的新兴经济体对改革的期望,但2010年7月26日和9月12日中央银行行长和监管当局负责人会议达成的共识仍有实质性的改进。巴塞尔委员会的初步测算结果表明,按最新妥协方案计算欧美国际化大银行普通股水平仍有较大幅度下降,杠杆率水平依然显著低于新兴市场大银行;按照新的资本充足率标准,未来几年中西方国家大型银行需补充高达数千亿美元的普通股,而中小银行所受的冲击较小。

从长期来看,本轮资本监管制度改革将对西方大型商业银行的经营模式和发展战略产生重大影响。一是推动商业银行的业务模式由“发起—分销”模式回归传统的“购买—持有”模式,商业银行从“资本市场中介”返回“信贷中介”。二是促使商业银行由并购活动和表外业务主导的扩张战略重新步入常规的、以表内为主的有机增长轨道。三是严格的资本监管将降低商业银行的盈利预期,西方大型银行高回报的时代可能将成为历史。

本轮监管制度改革对国内银行的短期影响并不突出,国内10家大中型银行的定量影响测算结果表明,资本监管国际规则改革,包括严格的资本扣除政策,提高交易业务、资产证券化风险暴露、交易对手信用风险的资本要求等,对国内大型银行各层次资本充足率(普通股充足率、一级资本充足率和总资本充足率)的负面影响很小,国内大银行的杠杆率水平也显著高于国际同业平均水平;相对于大银行而言,国内中型银行将面临较大的资本压力,杠杆率还略低于国际同业平均水平。而正在谋求转型的国内银行应发挥传统业务模式的优势,突出风险意识,完善资本约束机制,坚持内涵提高和质量提升的发展路径。

(作者单位:中国银监会国际部)

作者：王胜邦