高校工会公共政策论文

摘要：美国公立大学教师治理工会化是一把双刃剑。一方面它提升了教师，特别是底层教师的待遇，重建了公立大学治理结构；另一方面，工会的政治属性扩大了大学治理的政治性，增加了大学办学成本，侵蚀了大学追求卓越的学术价值。受各州不同法律基础的约束、政治氛围的影响以及州议会对公立高校拨款决定权的限制，美国公立大学教师工会化将继续沿着多样性的发展道路前进。今天小编给大家找来了《高校工会公共政策论文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

高校工会公共政策论文 篇1：

高校工会组织发展基层协商民主研究

摘 要：党的十九大强调要推进基层协商工作，加强协商民主制度建设。文章在高校现有协商民主实现形式的基础上，总结高校工会组织发展基层协商民主存在的问题，并对实现路径提出建议性意见。

关键词：高校；工会；组织发展；基层协商民主

一、高校工會组织发展基层协商民主的意义

（一）高校工会组织发展基层协商民主是党群关系和谐的重要保障

党的十九大报告习近平书记指出“发挥社会主义协商民主重要作用。有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。” [1]基层协商民主制度可以说是我国社会主义协商民主制度的一项重要举措，是党联系群众、服务群众的有效载体和机制创新。高校工会发展基层协商民主制度，有利于强化党员领导干部的服务意识，增强群众观念，提高深入基层、深入群众的意识，真实反映群众愿望，全力解决群众所需。在决策和具体执行的过程中真正做到为人民服务，实现党与民心、民意、民情的联动，构建和谐的党群关系。

（二）高校工会组织发展基层协商民主是校园民主管理的重要方式

将协商民主与高校民主管理工作进行有机结合，是促进教职工参与学校管理工作积极性的重要手段，是推动社会主义协商民主广泛多层制度化发展的重要举措，有助于改进高校管理和领导方式，进而实现高校管理决策的科学化和民主化，对完善和创新高校民主管理结构具有十分重要的推动作用，是建设民主和谐高校的重要保证。

（三）高校工会组织发展基层协商民主是基层协商民主理论研究的有益补充

高等学校在我国经济社会发展中处于十分重要地位，具有强烈的社会引领和示范作用，[2]是基层协商民主实践的重要基地。随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化，这迫切要求我们充分发挥好协商民主的独特优势，最大限度地广集民智，把改革发展中的矛盾化解下去，形成共识、凝聚力量干大事。当前我国基层协商民主的研究还处在探索阶段，还有诸多议题需要依靠未来的研究去充实。本文针对高校领域基层协商民主实践开展研究，对于丰富国家基层协商民主研究的内容具有十分重要的意义。

二、高校工会发展基层协商民主的内涵特征和主要形式

借鉴、整合西方学者的研宄成果和结合我国社会主义民主实践，中央编译局陈家刚对协商民主内涵进行了界定，他认为协商民主是一种治理形式，协商民主意味着政治共同体中的自由、平等公民，通过参与政治过程，提出自身观点并充分考虑其他人的偏好，根据条件修正自己的理由，实现偏好转换，批判性地审视各种政策建议，在达成共识的基础上赋予立法和决策以合法性。[3]协商和共识是协商民主的最核心的要素。

高校工会发展的基层协商民主具有包容性、多样性，平等性、公开性、科学性等五个特征。1.包容性：从协商主体的角度出发，高校工会协商主体包括广大教职工、党政管理主体，党外人士等；从协商内容的角度出发，高校协商内容既涉及学校重大问题，还关乎教职工个人问题。2.多样性：高校工会的协商形式具备多样性特征，如教代会、工代会、联席会、座谈会等多种协商形式，协商民主实现形式的多样性正是基层协商民主得以实现的重要载体。3.平等性：高校工会协商各主体之间是平等的，身份上没有高低贵贱之分，平等性是协商民主的最基本原则，是形成良好共识的重要基础。4.公开性：高校工会协商民主的协商议题、协商过程与协商结果等都应是开诚布公的，每一名教职工都有知晓权。5.科学性：高校工会开展协商民主必须是科学规范和程序合理的，即高校工会要把握协商民主的工作规律性，实现协商民主程序的规范化，以增强协商民主的有效性。[4]

目前，高等学校基层协商民主普遍采用的形式主要包括：各级教代会、工代会的“双代会”制度，听证会制度，校务公开制度，联席会制度，重大事项提案制度，通报制度，走访制度，党代会、民主听证会，民主协商座谈会，教师恳谈会，意见征求会，民主评议干部，领导信箱等。[2]

三、高校工会发展基层协商民主存在的问题

（一）协商民主主体参与度有待提高

协商得以开展离不开主体的广泛参与，并且要实现高质量的协商，还需要主体具备参与协商的意识和能力，并进行理性参与。但是目前高校在协商民主过程中，主体参与不够的问题最为明显：

第一，基层协商参与主体意识和能力不强。高校开展协商民主主要依靠教代会、工代会等方式，偏重选举民主而较为轻视协商民主。现今的高校工会普遍缺乏年轻力量，随着民主法治进程的不断深入，现有工会工作人员的业务水平、知识结构已无法满足学校的发展。由于高校协商主体普遍缺乏关于协商会议规则方面知识的掌握与实践，协商能力不足，较易导致不正当利益诉求等问题涌现，或过分追求和谐而回避冲突的情况，致使协商过程失范，效率低下。

第二，基层协商参与主体不够广泛。协商工作开展时要把协商问题所涉及到的利益相关方全部纳入到商讨过程中去，通过公开理性的商讨形成一致意见，使得各方利益得到合理保障和顺利落实，但是在实际开展过程中，参与主体包容性明显不够。党外民主人士和群众在协商中普遍参与不足，党政机关往往成了协商的主导者，容易造成一言堂现象，弱势群体利益难以得到保证。另外，涉及到对一些专业技术要求高的事项进行协商时，缺乏相关专家、学者的参与，缺少第三方评估，极有可能导致协商结果缺乏合理性与科学性。

（二）协商民主制度有待完善

第一，工作制度有待健全。

协商民主工作制度是协商工作实践的准则与依据，是工会协商民主工作规范开展的必要保障。高校现实基层协商民主实践中，协商民主工作的开展和发挥的程度往往与学校领导者密切相关，容易出现协商随人事的变动被搁浅的现象，出现上述现象的最根本原因还是学校缺乏完善的制度规则和运作程序，只有制度健全了，民意才能有效表达，协商结果才能有效落实。正是高校基层协商基础制度有所欠缺，致使各个层面的协商都存在一定的随意性，基层协商民主的作用难以真正发挥。

第二，监督反馈制度有待完善。

基层协商本质上就是积极监督，它将学校置于教职工的拷问和约束之中，保障权力的行使和决策的制定真正符合教职工的意志。但大部分高校现下还缺乏健全的监督和反馈机制，教职工监督权有如虚设。理论上高校教职工应是监督的主体，对协商的过程和结果的落实进行有效监督，但是在实际过程中，学校管理部门在协商中发挥着主要作用，议题的制定、协商规则的制定都由学校主导，这就使教职工的监督权容易流于形式。目前高校基层协商更多是提供教职工进行民主表达的渠道，却缺乏专门机构或者人员对结果的落实情况进行监督和反馈，造成过程与落实脱节，导致协商结果落实成效性不强。

第三，程序性制度有待规范。

协商程序一旦失去应有的正当性与正义性，协商的结果难以有共识，甚至出现不合法的现象，要想保证协商运行规范、有序，确保协商成果合法，就必须规范程序性制度的设计和运行，程序公平是组织公平的重要体现。而现有高校虽然对协商流程的程序有所设计，但实际协商中落实性差，尤其程序性制度的不完善更是降低了协商的可操作性、规范性及合法性，最终影响协商的成效。

（三）协商民主形式有待丰富

各级教代会制度、联席会、校务公开制度以及党代会等传统协商方式是现今高校协商民主工作开展的主要协商形式。这些传统的协商形式大部分属于决策外的协商，发挥作用以为决策提供意见和建议为主，却很难真正反映民意。教代会是高校实行民主管理和协商民主的一种重要形式，但大部分教职工代表没有最终决策权，只是履行一般的参于与监督权，没有从根本上体现广大教职工的意愿与诉求，协商效果不理想。中共中央发布的《关于加强社会义協商民主建设的意见》中明确表明支持鼓励协商民主建设探索创新。各级党委要加强领导和组织协调，鼓励探索创新，通过各种途径、各种渠道、各种方式进行广泛协商，建立健全提案、会议、座谈、论证、听证、公示、评估、咨询、网络、民意调查等多种协商方式。[5]这一意见为高校开展丰富多样的协商形式提供了政策理论依据。

四、高校工会发展基层协商民主的实现路径探讨

（一）增强协商民主意识，强化工会队伍建设

第一，增强协商民主意识。

协商民主理论要求参与者都“能公平的参与公共政策的制定过程，自由的表达意见，愿意倾听并考虑不同的观点，在理性的讨论和协商中作出具有集体约束力的决策”。[6]在协商过程中不存在权利优先性，不存在管理层利益至上的问题，每个人在协商的过程中都是平等的，每个人都应该有作为协商主体的权利意识。

增强协商民主意识，首先，要高校领导充分认识到协商民主的重要性。高校领导要牢固树立全心全意为人民服务，以人为本，引导并依靠广大教职工建设一流高校，积极推进协商民主制度的建设。学校党委要充分认识到协商民主是党群关系的重要纽带，要重视工会协商民主工作的开展，为工会开展好工作、发挥好作用提供平台；其次，要进行强有力的宣传。通过政策解析和实际案例讲解等方式，深入各院系进行宣传和宣讲，树立和强化广大教职工协商民主的意识，使其对协商民主的意义、作用和运作过程都有所了解，同时也为工会开展基层协商民主工作打下良好群众基础。

第二，强化工会队伍建设。

首先，加强工会队伍的思想建设。第一，高校应将协商民主工作纳入工会工作职责之中，树立和强化工会人员协商民主意识。第二，加强工会协商民主工作的理论研究，使工会工作者充分认识到协商民主工作的重要性，不断强化工会的民主管理职能，不断提高开展协商民主工作的能力；其次，注重高校工会队伍的组织建设。高校需要打造一支年轻化、专业化的工会队伍，重用善于沟通、善于倾听收集群众意见、协调各方关系的年轻有为专业出身的人才；最后，要加强职业化训练。从心理学、管理学、法律法规以及如何培养自身一种开放和包容的个性等其他方面知识开展培训，优化其知识结构及工作方法，全面提高服务学校协商民主发展的能力。

（二）健全协商制度，完善监督机制

高校协商民主相关配套制度的建设与完善程度，在很大程度上会影响高校协商制度建设的合理性和高效性，可以说制度对指导和规范工会工作起着重要的保障作用，只有健全制度才能使高校协商民主有效开展。

第一，要加强协商民主工作配套制度的建设。在现有协商民主工作制度的基础上不断完善相关配套制度，才能更好地保证协商民主工作取得实效。如教代会制度作为高校重要协商形式之一，需要不断的进行修改和完善，同时也应建立和健全包括教代会提案制度、各级教代会代表选举制度等相关配套制度。

第二，要建立健全协商民主工作相关规章制度。工会应在广泛深入调研和论证的基础上，听取校内外各方面的意见和建议，对需开展协商工作的内容、主体、时间、方式等问题建立相应的规章制度，使得高校协商民主工作能进一步科学与规范，从制度层面为工会协商民主工作顺利开展保驾护航。

第三，完善监督制度、反馈制度和工作评价制度。完善协商民主监督制度建设，如协商民主监督实施细则等，确保高校协商民主督查工作落到实处，防止在执行过程中出现有章不循、制度贯彻不力的现象。同时，完善协商结果的落实反馈制度，让协商民主工作落到实处，形成完整的协商民主工作闭环，避免出现议而不决，决而不行的情况发生。完善协商民主的工作评价制度，有利于对协商民主工作的流程、机制和实效开展科学评价，便于高校工会及时总结经验并查找不足，进而改进工作方式和方法，提高开展协商民主的工作实效。

（三）拓展协商民主渠道，丰富协商民主形式

第一，充分发挥高校党外教师队伍的优势。高校教职工有共产党员，也有民主党派和无党派人士，他们都是重要的协商民主参与主体，其中党外教师是广泛开展协商民主的重要资源。可建立党员与党外人士的定期联席会制度，并在开展协商民主工作时聘请党外教师担任监察员、咨询员、督导员等，充分发挥其主体作用及自身优势，为协商民主工作的顺利开展献言献智，为民主和谐校园的建设作出贡献。

第二，实现协商民主工作形式的多样化。高校工会开展协商民主工作要避免形式太过简单和单一，要因地制宜地根据协商内容和性质采取不同的协商民主形式。针对学校重大事项，一般可通过教代会重大问题提案等形式进行协商，针对想倾听教职工对学校发展的意见和建议，可选用交流恳谈会、座谈会等形式。

第三，发挥好新媒体的作用，打造基层协商新平台。信息时代的来临，要求基层协商民主也要创新形式跟上时代的发展，充分利用好新媒体这一载体。首先可以通过开通工会微信微博，构建网络交流平台，这样的平台具有实时性，可以快速并大量搜集校内外的意见和建议，教职工也可以实时进行协商监督，这样可大大提高高校工作的时效性和开放性。其次，使用信息化手段开展协商。将信息化手段应用至协商民主工作中去，可以极大提升协商效率。如建立协商门户网站，在网站搭建网上提案系统和问卷调查系统，以及开展网络视频会议或进行网络直播等现代化手段，不仅使协商民主的形式得到有效丰富，也让工会的协商民主工作更透明高效。

参考文献：

[1]习近平.中共十九大开幕，习近平代表十八届中央委员会作报告（直播全文）[EB/OL].http：//www.china.com.cn/cppcc/2017-10/18/cont

ent_41752399.htm2017-10-18.

[2]杨光，冯振业，齐民.党外教师在高校基层协商民主实践中的地位和作用研究[J].广西社会主义学院学报，2013，24（6）：33-36.

[3]陈家刚.协商民主引论[J].马克思主义与现实，2004（3）：26-34.

[4]夏莹.协商民主是高校工会工作的重要形式[J].江苏理工学院学报，2016（2）：108.

[5]中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》[EB/OL].http：//www.cssn.cn/zt/zt_xkzt/zt_zzxzt/zcdpd/jqshzyxsmzjs/201504/t2015

0422_1597166.shtml.2015-2-9.

[6]莫吉武，杨长明，蒋余浩.协商民主与有序參与[M].北京：中国社会科学出版社，2009：13.

[7]李菁.新常态下高校工会工作创新和发展解析[J].高教学刊，2017（17）：146-148.

作者：刘丽丽 朱桐 李鹏

高校工会公共政策论文 篇2：

一把双刃剑

摘要：美国公立大学教师治理工会化是一把双刃剑。一方面它提升了教师，特别是底层教师的待遇，重建了公立大学治理结构；另一方面，工会的政治属性扩大了大学治理的政治性，增加了大学办学成本，侵蚀了大学追求卓越的学术价值。受各州不同法律基础的约束、政治氛围的影响以及州议会对公立高校拨款决定权的限制，美国公立大学教师工会化将继续沿着多样性的发展道路前进。

关键词：双刃剑；公立大学；教师治理；工会化

美国公立大学治理工会化是指美国公立大学教师通过加入工会的方式参与大学的共同治理。美国公立大学教师治理工会化已成为美国公立大学治理的普遍现象。它采用集体谈判的方式参与公立大学的治理，不仅获得了制衡大学管理者的权力，加强了公立大学的共同治理，提升了教师待遇，特别是底层教师的工资和非工资收益，还改变了美国公立大学的治理生态。但美国公立大学治理工会化是一把双刃剑，使教师特别是底层教师获得权益的同时，其本身的政治属性也对公立大学的传统学术价值、办学成本等产生了很深的消极影响。

一、美国公立大学教师工会特点

（一）高校教师工会主要存在于公立大学

美国公立大学教师工会不仅受到1935年《全美劳工关系法》（The National Labor Relations Act of 1935）、1947年《劳工管理关系法案》（The LaborManagement Relations Act of 1947）以及由国会建立的全美劳工关系委员会（The National Labor Relations Board）的立法限制，而且还受到各州法律以及各级联邦法院判决的影响。联邦最高法院在全美劳工关系委员会诉叶斯瓦大学（National Labor Relations Board V.Yeshiva University）的判决[1]中，确立了私立高校教师属于大学管理者，不能组建教师工会的法律原则，改变了美国整个高等教育教师工会的发展方向。至此，美国公立大学教师工会成为美国高校教师工会的主要发展方向和主要力量。

（二）美国公立大学教师工会发展不平衡

美国联邦各州文化传统、法律基础各有千秋，公立大学教师工会的规模、谈判权力、影响力等方面也各有不同，体现出不平衡的特点。教师工会影响力大的州有加州、新泽西和华盛顿州，影响力弱的州有路易斯安那州和亚利桑那州。现在美国有639个工会组织，代表高校368473名教师，其中将近96%在公立大学。这些高校教师工会分属于519个高等教育系统，涵盖了1174个校区，占美国全部高校的三分之一。92%的公立四年制和两年制大学、学院建立了教师工会，将近90%的高校教师工会会员集中在10个州，其中有将近一半在加利福尼亚州和纽约州。[2]

二、教师工会兴起的原因分析

（一）教师工会联合会的推动

美国全国性的教师工会主要有美国大学教授联合会（American Association of University Professors）、全美教育联合会（The National Education Association）和美国联邦教师协会（American Federation of Teachers）。教师工会通过申诉和仲裁解决与大学管理者之间的争议。在申诉和仲裁不能有效解决争议的时候，也可凭借罢工方式进行抗议，成为教师制衡大学管理者和高校教师工会化的主要推动力量。

除了大学教授联合会一开始就在知名大学吸纳会员之外，另外两个教师工会早期主要吸纳公立中小学教师作为会员，后来才扩展到高等教育机构。教师工会通过提供信息和技术服务，推动建立高校教师工会分会。最近几年大学教授联合会、美国联邦教师协会和全美教育联合会的高校教师会员人数不断上升，其中美国大学教授联合会占33%，全美教育联合会占28%，美国联邦教师协会占28%，剩下的独立机构占5%，以及三家联合的工会组织占6%。[3]

（二）公立大学拨款下降，临时教师增加

进入20世纪80年代以来，美国联邦和州政府对公立高等教育拨款降幅很大，有些公立大学的州财政拨款已经降低到大学运行经费的10%，成为挂名公立大学。大学被迫通过增加临时教师（Contingent Faculty）、减少终身教授岗位数、降低办学成本来提高大学灵活应对市场需求的能力。临时教师的比例已经从1970年占全部教师的22%，上升到2001年的53%。社区学院的临时教师比例更高，能够达到70%，某些高校甚至达到100%。[4]庞大的临时教师逐渐成为大学治理的新的政治力量。

由于临时教师薪水较低，大部分高校没有给他们提供健康保险，缺少工作保障，在大学治理中罕有发言权甚至被排除在大学治理之外。他们从事着繁重的教学工作，承担了美国大学四分之三的本科生课程。因此，他们更有意愿和动力组建教师工会，维护自己权益。

·比较教育·一把双刃剑——美国公立大学教师治理工会化现象分析

（三）教师工会提升了教师工资待遇

1.工资收益

知名高等教育治理学者罗伯特·伯恩鲍姆（Robert Birnbaum）分析了美国大学教授联合会的数据后认为，四年制高校中有工会的教师薪水增长比例比没有工会的要显著得多，两年制学院组建教师工会的教师薪水比没有教师工会的高校教师薪水高出8.4%。[5]

教师工会的集体谈判的溢出效应（Spillover Effect）和威胁效应（Threat Effect）也会导致教师工资水平不断上升。[6]首先，溢出效应。拥有教师集体谈判权的高校会不断提高教师的工资和福利待遇，从而降低高校对学术劳动力数量的需求。导致新增学术劳动力无法进入具有工会组织的高校，迫使他们进入没有工会组织且收入较低的高校。威胁效应是指非工会高校为保持在高等教育市场中的竞争力，避免来自教师工会的影响，也会不断提高教师工资，使工资提升过程标准化。最终，在溢出效应和威胁效应的作用下，美国公立高校教师工资和福利待遇不断上升。

2.非工资收益

公立大学教师工会不但提高教师的工资收益，还通过提供更好的工作条件、更好的设施、更方便的服务、更清晰的治理规则等隐性福利吸引教师加入工会。首先是大部分教授没有时间或动力去参与诸如学校财务、账户管理、劳动法、退休和健康福利等方面的政策事务。[7]工会的专业知识能够提高教师对这些事务管理的效率和效益。其次，工会有专业的谈判人员，保证工会活动的连续性。教师工会集体谈判的程序与传统的大学合议制决策方式相比，能更清晰有效地参与大学治理。三是工会采取的是整体谈判，而不是单个教师分别同大学董事会和管理者进行谈判。

（四）教师工会重建公立大学共同治理原则

1.大学共同治理名不副实

美国高校实施独特的“法人—董事会”治理制度。大学和学院治理董事会联合会 （The Association of Governing Boards of Universities and Colleges）在《治理董事会责任声明》（Statement on Board Responsibility for Institutional Governance）规定的治理原则中，提出大学治理的最终责任属于董事会。[8]知名学者埃米尔·莱西（Emil Ricci）在《美国大学和学院治理：历史的调查》（College and University Governance in the United States： An Historical Survey）一书中认为，美国大学和学院的治理模式可以追溯到殖民地时期，并保持了殖民地时期的原貌（Intact）。不论是公立还是私立大学，董事会和校长都继续控制着大学的主要政策、人事事务和学术决策。[9]因此，美国大学董事会作为法人，是高校的最高权力机构，拥有几乎所有重大决策的最终决定权。

2.教师工会重建大学共同治理原则

为提高教师在大学治理中的权威，教师们纷纷加入公会，采取雇用专业的工会管理者来制衡行政管理者对教师自我管理、经济利益以及福利的侵犯。教师工会采取的集体谈判达成的协议，对大学双方都具有法律约束力，一旦出现工会与大学之间的争议，集体谈判有清晰明确的申诉和仲裁程序，由此而产生的巨大财政和政治成本，让高校行政管理者望而却步，这对行政管理权力的不断扩张是一个很好的制约。

首先，行政管理者在传统合议制模式（Collegial Governance Model）的自由决定权，受教师工会法律强制力量限制下，削弱了很多。如在教师晋升和授予终身教授上应该属于教师与管理者共同治理的过程，但是教师工会却可以通过仲裁和申诉的程序，否决通过合议制达成的决议。在很多大学临时教师不能参与大学的学术评议会，在有些校区甚至得不到学术评议会的认可。教师工会能够通过集体谈判加强临时教师（Contingent Teachers）和讲师（Lecturers）等底层教师参与大学治理的权利。

其次，接受集体谈判就意味着从各利益相关者的一致同意转变为主要依靠规则进行治理。谈判达成的高校治理政策和程序能够为所有教师参与大学的共同治理提供机会和平台，不断提高教师、行政管理部门或者治理董事会之间的交流，使参与治理的各方在大学治理政策和程序上达成一致，加强和巩固了大学共同治理。

三、公立大学教师工会消极影响

（一）增加了公立大学的办学成本

保罗·黑尔（Paul T.Hill）认为公立大学的集体谈判通过不断增长的基本工资、资历规定（Seniority Provisions），从而导致薪水的自动增长。其他的集体谈判如班级规模上限（Class Size Caps）、学期长短、上课时间条款以及要求行政管理者优先雇用现有人员等条款，会导致有教师工会的高校比没有教师工会的高校办学成本高出20～25%[10]。这些成本只有通过转嫁给学生和纳税人才能有效解决。大学要么采取上涨学费或者增加政府拨款，要么降低服务质量，要么增加生产效率。上述策略都将导致整个公立高等教育的公共属性缺失，最终损害整个社会的公共利益。

（二）扩大了高校治理的政治因素

公立大学教师工会通过支持民选官员，立法机构成员选举的方式，使官员们在制定公共政策或法律时能考虑教师工会的诉求。2010年，在22个州的政府机构领导选举中，教师工会是排名前10的捐赠支持群体。在21个州中，教师工会是排名前5的捐赠支持群体，在科罗拉多州和印第安纳州则排名第一[11]。同年，美国教育联合会（National Education Association）的收入为3.98亿美元，成为影响联邦教育政策第六的政治力量，美国联邦教师联合会（America Federation of Teachers）则成为第11名的影响联邦教育政策的工会。

根据特里·摩尔（Terry Moe）的记录，在1989年和2010年的选举中，全美教育联合会（NEA）和美国联邦教师协会（AFT）在联邦的选举中将其资源的95%都用于支持民主党。由于教师工会通常支持民主党候选人，因此，2011年威斯康辛州新选出的共和党州长斯科特·沃克（Scott Walker），在支持议会修改限制工会的立法中，豁免了支持他的警察工会和消防员工会的法律责任。为此，在威斯康辛大学麦迪逊校区的教师工会决定采取行动阻止法案的通过，为此花费337万美元。当限制工会的法案在议会通过之后，他们又通过诉讼，停止法案实施，而上诉到最高法院，希望法院接受他们的提议，又花费了150万美元。这种方法失效之后，教师工会又花费了2000万美元召集6位本州参议员，试图夺回州参议院的控制权。由于法律的执行，工会持续征集了3万人支持罢免州长沃克的签名。在俄亥俄州的反对限制工会立法的运动花费了4200万美元，其中教师工会提供了970万美元，而且该州教师工会成功地阻止了法案在州议会的通过。[12]

上述例子表明，公立大学教师工会是一种政治组织，过多地参与了州或学校的政治活动。他们在联邦、州和地方层次施加他们的影响，为候选人或政党捐款，从事广泛的游说活动，鼓励选民投票支持工会。他们压倒性的支持民主党并一致支持提高税收和政府支出。

（三）弱化了高校教师的学术专业价值

芭芭拉·李（Barbara Lee）[13]的研究证明具有学术专业主义倾向的大学教师认为大学治理应采取传统的合议制方式，而不是工会的强制方式。通过集体谈判获得较好的工作条件是蓝领工人的事情，而不是大学教师兴趣所在。教师工会的做法侵犯了学者们的学术专业价值。参加教师工会的教师都是那些缺少专业价值的教师。这样也可以解释为什么公立两年制高校教师的数量是公立四年制高校教师参加教师工会的两倍现象。

工会除了参与学术评议会的会员选举之外，工会还参与学术评议会的各委员会，对亲工会的教师会员安排学术评议会的重要任职岗位，这样就可以产生对工会或工会成员有利的政策。因为所有教师只有一个集体谈判合同，在关键的政策制定上，集体谈判协议影响学术评议会的讨论主题，决定了学术评议会可以讨论哪些议题和不能讨论哪些议题，限制了学术评议会的合议制治理传统。

四、美国公立大学教师工会化发展趋势

（一）政治经济因素限制公立大学教师工会发展

公立大学教师工会未来发展面临着来自公共财政窘迫以及政治因素的限制。在经济方面，2008年以来的经济危机，开始影响州政府预算收入。公众认为在某种程度上公共雇员超额的薪水和福利加剧了政府预算赤字。在政治方面，由于教育工会一般只支持民主党候选人，因此，各州的共和党州长在选举中获胜后，往往采取立法取消建立工会的权利或者严格限制工会的权利。2011年春季，全美高等教育集体谈判研究中心（the National Center for the Study of Collective Bargaining in Higher Education）年会就指出，全美有近一半的州提出某种立法建议，倾向于阻止或者限制公共雇员的集体谈判权。[14]威斯康辛州、俄亥俄州和康涅狄格州以及弗罗里达州都加强了对教师工会的限制。

（二）议会的高等教育拨款决定权

在所有建立高校教师工会的州，高校教师任何有关金钱事务的集体谈判合同，不管如何实现，都必须经过立法机构批准。立法机构不会轻易地批准州高等教育董事会与公立大学教师工会达成的有关薪水上涨的协议。因此，如果州立法机构不批准高校工会与州董事会达成的协议，高校教师工会上涨薪水的权利将会受到很大的限制。这样的案例历史上曾发生多起。

加州大学董事会在1970-1971学年建议给教师和学术人员增加7%的薪水，加州州长则建议增长5%的薪水，三方达成了一致协议，但是加州立法机构没有批准这些预算资金。工会采取了集体诉讼的方式，上诉到州最高法院。这就是著名的加州雇员协会诉佛罗内（California State Employees Association v.Flournoy）案。州最高法院在判决中指出，尽管加州宪法授权董事会负责制定教师薪水，但是宪法并没有授权董事会或者任何人，迫使州立法机构批准他们的薪水增长的权利。法院支持议会的决议，教师薪水增长的集体谈判合同遭到否决。同年，宾夕法尼亚的教育办公室秘书（the Secretary of Education’s Office）与州教师工会达成协议，但是议会仅仅满足了协议规定拨款的65%。[15]

因此，各州立法机构的高等教育拨款决定权可以有效地限制工会要求的薪水上涨要求，从而在一定程度上缓解高校教师薪水上涨带来的公共财政压力，也是对工会的集体谈判权的一种新的制衡机制。

五、结论

美国公立大学教师工会已经成为影响公立大学发展的重要力量，但是高校工会发展是一把双刃剑。一方面公立大学教师工会可以提高教师在高校治理中的强制性权力，提高教师的工资和非工资收益，改善高校的治理生态；另一方面，教师工会的迅速发展也不断推高公立大学的办学成本，工会的政治本质也加强了高校的政治性，从而损害了传统的合议制治理模式，侵蚀了终身教职制度，弱化高校教师追求学术卓越的专业价值。

但美国公立大学教师工会的权利，在各州并不一样。立法机构的预算决定权也使教师薪水的上涨受到财政收入以及民意的限制。随着州政府公共财政支出的捉襟见肘，共和党影响的不断增大，部分州开始限制传统教师工会的发展。未来美国公立大学教师工会将继续在一部分州的公立高等教育系统中扮演重要的角色，而在另一部分州将会逐渐减弱他们的影响力。各州的公立大学教师工会也将继续保持多样性的美国特色。

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作者：徐来群

高校工会公共政策论文 篇3：

主要矛盾转变背景下民生领域政策供给主体的界定

〔摘要〕公共政策的失效跟社会个体对政策供给主体的信任有关。随着我国主要矛盾的转变，民生领域的公共政策成为社会个体最敏感、最关注的公共政策。基于我国中央政府和地方政府的差序信任格局，利用中国综合社会调查有关政府信任的数据，对民生忧虑与中央政府信任和地方政府信任做有序logistic回归分析发现：民生领域中的政府信任呈现出差序格局；污染忧虑中的噪音污染、居住忧虑中的社区安全问题，显著降低中央政府信任；医疗忧虑中的看病贵问题、居住忧虑中的社区公共设施问题，显著提高中央政府信任；水污染、噪音污染忧虑和居住忧虑，显著降低地方政府信任。由此，提出了一种基于“政府信任”的政策主体界定新模式。这一新模式有别于以行政权力层级来界定公共政策供给主体，既可以提高民生领域中的政府绩效，改善民生问题，又可以有针对性地提升政府的公信力。

〔关键词〕

民生领域；政府信任；医疗忧虑；污染忧虑；居住忧虑；政策供给主体

〔

一、引言

随着全球化和信息社会的来临，信任问题成为了世界各国政府发展中的关键问题。20世纪六七十年代以来，在社会治理过程中，西方国家普遍发生了政府信任下降的问题，甚至引发了政府信任危机，大都形成了民众依赖政府却又不信任政府的悖论。为了提升政府信任，西方国家政府围绕提升政府公信力、重建政府信任进行了一系列的政府改革。例如，重新进行选举或组阁、反腐或通过建立公私合作伙伴关系缓解地方政府的信任危机等。同样，近年来，我国道德滑坡、社会失信的现象比比皆是，因此开展社会信用体系建设成为我国开展社会治理的重要内容。在2018年的政府工作报告中，李克强总理强调，增强政府公信力是政府建设人民满意的服务型政府的必要步骤，是深化改革、转变政府职能的目的和归宿。

中西方学者在信任研究的很多方面形成了共识。在一般意义上，信任是社会发展、组织发展和政府发展的基础。具体而言，在个体层面，信任是个体合作的基础，社会和谐的源泉；在组织层面，组织信任是获得组织支持、组织忠诚的前提，也是有效组织行为的保障；在政府层面，政府信任是国家治理者获得民众对其政治体制支持的前提〔1〕，是政府行动获得合法性的前提，也是公共政策得以有效施行的保障。一旦政府信任下降，社会将发生抗争性的公民参与行为，损害社会稳定。〔2〕

就我国政府信任结构而言，中央政府与地方政府获得民众信任的程度存在显著差异，这种差异化的结构被描述为“差序政府信任”格局〔3〕，具体表现为以下两个方面。一是政府层级越高则容易获得信任，政府层级越低则难以被信任。这种差序政府信任结构被大量基于中国各个阶层、群体的实证研究证实〔4〕；2009年至2011年中国乡镇民主与治理调查数据表明，村民对国家、省级、县级、乡镇四级政府的信任感依次下降〔5〕。二是高频度、低烈度、缠访型的村民上访行为针对的不是高层政府而是基层政府〔6〕，其原因在于与高层政府缺少互动、认知不强，所以民众对高层政府信任程度高〔7〕。政府信任结构的差序格局无疑也与我国历史文化和行政体制密切相关。

就政府信任与公共政策的关系而言，已有研究存在相互对立的两种观点。一种观点认为，政府信任是由政策执行效果或政策工具决定的：经济政策、文化政策、宣传政策、反腐败的政治政策、社会冲突协调政策的效果，〔8〕与政府信任显著相关，政策工具与政府信任显著相关。〔9〕另一种观点认为，社会个体对政府的信任程度，是由政策之外的因素决定的，其中社会资本是关键因素。社会资本视角的研究将政府信任的变化归因于社会网络、社会关系、社会互动与社会合作。〔10〕在微观层面，亲友信任、同事信任和熟人信任〔11〕、工会政党、环保组织和慈善组织的成员身份都与政府信任有关〔12〕。

随着我国主要矛盾的转变，民生领域的公共政策成为社会个体最敏感、最关注的公共政策。这主要是因为民生领域的公共政策是社会个体与政府距离最近的公共政策领域；此外，民生领域的公共政策涉及到社会个体最迫切关心的社会问题，影响到其基本生存环境，与社会个体的生活息息相关。政府在民生领域的公共政策提供情况势必会影响到社会个体对政府的感受和评价，影响到社会个体对公共政策供给者即政府的信任程度。党的十九大报告指出：我国民生领域还有不少短板，脱贫攻坚任务艰巨，城乡区域发展和收入分配差距依然较大，群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面面临不少难题……必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展……从政策制定意义上看，我国民生领域的政策制定还有很大空间。

目前而言，公共政策供给主体是依据行政权力级别来界定的，事实在于，有些公共政策执行的失效，跟社会个体对政策供给主体的信任有关，低信任度的政策主体，制定的政策的执行效果相对较低。那么，为了提高政策效率，本文提出一个具体问题，就民生领域政策制定的主体而言，民生领域的哪些政策需要中央政府制定，而哪些政策最好由地方政府制定呢？因此，本文希望继续思考的问题有以下三个：其一，目前我国民生领域的政府信任现状是什么？其二，民生领域政府信任的差序格局，可以作为界定政策制定主体的关键要素吗？其三，如何以政府信任为依据，来划分中央政府与地方政府在民生领域中政策的供给范围？

二、民生领域中政府信任的差序结构

（一）基本研究假设

在现代社会中，政策与社会个体的发展密切相关，并深刻影响社会个体的生活。由于社会个体特别是城市居民，依赖政府的公共服务以保障其基本生活尊严、增加生活幸福感，因此，民生政策会影响政府信任。有关这方面的研究，一些学者已经进行了以下四方面的研究。

其一，通过1990年至2012年World Value Survey的四次调查数据，验证了包括民生政策干预在内的政府干预程度显著影响社会个体对政府信任的评价〔13〕；其二，通过世界价值观调查（WVS）、政府质量数据库、KOF全球化数据库中48个国家的数据，验证了社会个体基于政府民生政策的生活满意度与政府信任显著相关〔14〕；其三，通过第一波和第四波亚洲民主价值观调查（Asia barometer Survey）中的中国数据，验证了社会个体对民生服务等公共服务的高满意度提升能够显著改善由于对政府的反腐绩效的不满而产生的政府不信任〔15〕；其四，通过2013年至2014年中国16个城市的调查数据，驗证了社会个体对民生政策的满意度，可以显著改善对中央政府的信任度〔16〕。

在整体意义上，民生政策的政策问题可以视为民生忧虑或民生风险。〔17〕据此，本文提出一个基本研究假设（H0）：民生忧虑显著影响政府信任。以此为基础，对医疗、环境污染、社区居住和养老等四方面提出分假设。

第一，医疗忧虑方面。基本公共卫生服务包括医疗保障制度、计划免疫接种、妇幼保健、重大疾病防控、突发事故救护、环境卫生检测等，都具有很强的社会性，关系到社会个体的身体和心理健康程度，也是其获得生活幸福感的基本支撑，需要政府通过财政资金来保障。然而，由于社会个体对医疗卫生服务需求的不确定性，无法预先知道自己是否会得病、得什么病、需要什么样的具体医疗卫生服务，以及需要花费多少钱医治；因此社会个体对于看病难、看病贵的忧虑，会影响其对政府的信任程度。据此提出本研究的第一个和第二个分假设。

研究假设（H1-1）：医疗忧虑显著影响中央政府信任。

研究假设（H1-2）：医疗忧虑显著影响地方政府信任。

第二，环境污染忧虑方面。随着雾霾肆虐，空气污染成为困扰全国的问题；水污染、噪音污染等环境污染破坏了人们的正常生活。政府对空气污染、水污染、噪音污染等环境污染问题的治理行动和效果，受到社会个体的普遍关注。环境关心、环保支付意愿与政府信任存在显著相关关系〔18〕，城市居民对空气污染的主观感受以及对空气污染治理的尽责评价，是影响城市居民对政府信任的两种机制〔19〕。据此，提出本研究的第三个和第四个分假设。

研究假设（H2-1）：污染忧虑显著影响中央政府信任。

研究假设（H2-2）：污染忧虑显著影响地方政府信任。

第三，社区居住忧虑方面。随着我国住房改革的发展，原先由单位提供基本居住管理服务的模式，转变为由社区提供基本居住管理服务的模式。由于社区地与居民的生活体验息息相关，社区公共设施丰富与便捷的程度和社区安全，成为社区居民考量居住环境的关键方面；而且人们的安全风险感知程度越低，则政府信任就越高〔20〕。据此，提出本研究的第五个和第六个分假设：

研究假设（H3-1）：居住忧虑影响中央政府信任。

研究假设（H3-2）：居住忧虑影响地方政府信任。

第四，养老忧虑方面。随着我国老龄化社会日益加剧，社会个体对老年生活忧虑常伴心间。例如，是否有人照料老年人，老年人是否有足够的金钱维持日常开销，老年人是否可以拥有决策自由，等等。此外，政府对于老年人的基本生活的保障，不仅关系到老年人晚年的尊严与幸福，而且与社会的代际公平、政治稳定息息相关。据此，提出本研究的第七个和第八个分假设：

研究假设（H4-1）：养老忧虑影响中央政府信任。

研究假设（H4-2）：养老忧虑影响地方政府信任。

此外，社会个体的一些其他因素会影响政府信任。身体和生理的健康程度和收入水平可能会影响社会个体的主观认知能力，进而影响政府信任〔21〕；户籍分割〔22〕、性别〔23〕和政党身份可能会影响社会个体的主观认知态度，进而影响社会个体的政府信任。所以，本研究将健康程度、收入水平、性别、政党、户籍作为控制变量。

基于此，本研究的研究框架为：将政府信任细分为中央政府信任与地方政府信任，并将它们作为被解释变量；以医疗、环境、居住、养老等四方面的民生忧虑为解释变量，考察民生忧虑对政府信任的影响方式与机理。

（二）研究数据与方法

本研究的数据来源于2010年中国人民大学中国调查与数据中心开展的“中国综合社会调查（Chinese General Social Survey，CGSS）”，调查对象为全国31个省（港澳台以外）的个人。数据采集采取多阶分层抽样的抽样方法、面访的调查模式，应答率为74.32%；数据样本共计11783个；剔除不知道、不回答与不适用等缺失值后，保留中央政府信任有效样本11729个、地方政府信任有效样本11712个。

由于本研究的被解释变量（中央政府信任与地方政府信任）是定序变量，故分析时采用有序logistic回归分析；被解释变量、解释变量设计说明及分布情况如表1。

（三）政府信任的差序结构

社会个体对中央政府的信任高于其对地方政府的信任。第一，如表2所示，社会个体对中央政府的信任程度分布中，完全可信的比例最高，占52.5%，比较可信的占36.3%，两者合计共占89.2%；但对于地方政府而言，社会个体认为完全可信的仅占24%；比较可信的比例最高，占40.6%，两者合计共占65%。可见，尽管社会个体对政府的信任程度总体较高，然而，认为地方政府完全可信的比例远低于认为中央政府完全可信的比例。第二，通过政府信任程度频数折线图（图1）也可以看出，地方政府的不可信度比较高。例如，社会个体认为地方政府完全不可信（4.5%）、比较不可信（11.6%）、居于可信与不可信之间的比例（18.8%），都高于中央政府的相应比例。

（三）民生忧虑对政府信任影响的回归分析

通过有序Logistic回归模型研究医疗忧虑、污染忧虑、居住忧虑和养老忧虑对政府信任的影响程度，分析结果如表3所示。两个模型分别表示民生忧虑对中央政府信任程度（模型1）和地方政府信任程度（模型2）的影响。

第一，医疗忧虑方面。担忧看病贵对中央政府信任有显著正向影响，即社会个体越担心当患重病的时候付不起医药费用，则对中央政府的信任程度越高，也就是希望中央政府出台政策解决“看病贵”的问题。这一结果支持了研究假设1-1。具体而言，这种正向影响可能因为社会个体希望中央政府解决看病贵的问题，即通过制定国家层面的医疗保障政策来解决看病贵的问题。然而，担忧看病难对中央政府信任、地方政府信任都没有显著影响。这一结果并未支持研究假设1-1和研究假设1-2。这说明政府信任程度对看病难问题的严重程度并不敏感。换句话讲，无论看病是否困难，与社会个体对政府信任的关联性不强。我们认为，引起这一结果的原因可能还有两个：一是我们习惯将“看病难、看病贵”当作医疗领域中的一个整体问题，可能是误解，但看病贵确实存在；二是样本对象可能沒有碰到看病难的问题。总体而言，医疗忧虑中的看病贵问题需要引起重视。

第二，环境污染忧虑方面。一方面，担忧水污染对地方政府信任有显著负向影响，即社会个体越认为水污染问题程度严重、对水污染问题忧虑程度越高，则对地方政府的信任程度越低。这一研究结果支持了研究假设2-1。这一结果的形成原因在于水污染的起因和保护都有地域性，地方政府应该负有区域责任；另一方面，担忧噪音污染对中央政府信任和地方政府信任均有显著负向影响，即社会个体越认为噪音污染问题程度严重、对噪音污染问题忧虑程度越高，则对中央政府和地方政府的信任程度都越低。这一研究结果支持了研究假设2-1和研究假设2-2。从现实生活中可以感知，噪音污染的形成可能就是公路、铁路、机场或施工等原因，大都是中央和地方合作建设而成。

第三，社区居住忧虑方面。担忧社区安全对中央政府信任和地方政府信任均有显著负向影响，即社会个体越认为社区不安全、对社区安全忧虑程度越高，则对中央政府和地方政府的信任程度都越低。这一研究结果支持了研究假设3-1和研究假设3-2。此外，担忧社区公共设施对地方政府信任有显著负向影响，即社会个体越认为社区公共设施不足、对社区公共设施忧虑程度越高，则对地方政府的信任程度越低。这一研究结果与研究假设3-2相符。而且，担忧社区公共设施对中央政府信任有显著正向影响，即社会个体越认为社区公共设施不足、对社区公共设施忧虑程度越高，则对中央政府的信任程度越高。这一研究结果支持了研究假设3-1，然而，这种正向影响可能是因为社会个体将社区公共设施不足的问题归咎于地方政府，但是寄希望于中央政府通过制定统一政策的方式，解决社区公共设施不足的问题。

第四，养老忧虑方面。担忧养老照料、担忧养老决策自主性和担忧养老金钱对中央政府信任和地方政府信任都没有显著影响。这一结果并未支持研究假设4-1和研究假设4-2。这一结果的形成，可能还是因为我国家庭养老的传统文化在起作用，特别是非城镇化地区，社会个体对养老的忧虑主要来源于家庭，将养老的责任主要归于家庭而非政府，“家庭养老”目前还是主流理念。

总之，民生忧虑中的一些问题显著影响政府信任。具体而言，污染忧虑中的噪音污染、居住忧虑中的社区安全问题，显著降低中央政府信任；医疗忧虑中的看病贵问题、居住忧虑中的社区公共设施问题，显著提高中央政府信任；水污染和噪音污染忧虑、居住忧虑中的社区公共设施和社区安全问题，显著降低地方政府信任；看病难问题、空气污染问题、水污染问题对中央政府信任无显著影响；看病难、看病贵问题和空气污染问题对地方政府信任没有显著影响；养老照料、养老决策和养老资金问题对中央政府信任和地方政府信任都无显著影响。（见表4）

三、以“政府信任”的差序格局界定民生领域政策的供给主体

在公共生活中，我们可以看到这样的现象：一是中央政府代表着政治制度与整个政治系统的运转，位居科层制政府顶端，与社会个体日常生活距离远；地方政府代表着公共政策的具象表现，与社会个体日常生活距离近；二是地方政府是所有公共政策的执行者，政策制定过程中出现的问题，都与地方政府相关；三是地方政府是民众联系中央政府的通道。这就形成了中央政府和地方政府在制定公共政策方面的具体分工。当然，由于我国实行的是行政首长负责制，大多数政策制定的权力大都集中于中央，因此很多政策都是由中央制定的。然而，由于我国幅员辽阔，公共事务具有的多样性和差异性都很强，在中央集权行政体制下，由于地方政府具有众多的自主性，而且中央政府也要调动地方政府的积极性，因此，不妨碍我国形成政策供给主体模式的多样性。

目前而言，在公共政策供给主体方面，我国中央政府与地方政府的政策供给角色存在差异，政策供给模式大体有以下五种情况。

第一，共同塑造模式。在特定领域的政策网络中，中央政府与地方政府博弈或合作以塑造公共政策。如在保障性住房政策领域，中央部门间、地方政府及其职能部门、开发商等营利组织间的利益结盟、变通，排斥其他参与主体影响政策结果。〔24〕第二，中央政府主体模式，即中央政府是公共政策供给主体，地方政府是执行者。如在环境治理领域，中央政府通过政治激励、晋升激励和财政激励三种机制，确保地方政府执行中央政策。〔25〕第三，地方政府主體模式。主要体现为地方试点中央推广，如基层治理领域的村务监督方面，地方政府首先进行政策试验，如果该政策试验有效且合规，则转化为中央政府的政策。〔26〕第四，共同供给模式。如养老政策领域，具有信息相对优势的地方政府与具有决策权的中央政府共同供给公共政策。〔27〕第五，中央地方分工模式。在流动农民工子女教育领域，中央政府负责明确导向，地方政府负责制定和落实具体政策；〔28〕在科技企业扶持领域，中央政府负责制定具有引领性和推动性的政策，地方政府负责制定创新性的政策；〔29〕中央政府与地方政府在特定政策领域的任务分工方式可能变化，如在高校毕业生基层就业领域，政策制定的主体从中央政府转变为地方政府〔30〕。

经过改革开放40年的建设，我国政治经济文化都取得了很大发展，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在这种境况下，为了实现人民日益增长的美好生活的需要，民生领域的问题就成为了需要解决的主要问题，这是党的十九大报告提出的重要任务。具体就医疗、环境、居住、养老等民生方面的政策而言，中央政府承担着方向性、原则性、确定性和统一政策的制定，地方政府代表着差异化政策的制定，并承担着具体政策的执行。根据政府信任的差序格局和社会个体在民生忧虑与政府信任之间的关系，我们试图提出一种新的界定公共政策供给主体的方式：基于政府信任的差序格局界定民生政策供给主体的模式。具体而言，是就某一政策问题进行政府信任测评，以信任得分高低确定政策的供给主体。这是一种新的界定政策供给主体的模式。这种模式在理论研究和政策实践领域都有很好的创新性。

在理论研究领域。在既往的政策制定过程中，主要的思路是按照官僚行政体系不同层级的权力，来确定政策主体的。也就是说，一般的公共政策制定都依照权力划分来确定政策制定主体，没有将政府信任作为政策制定所要考虑的要素。本文所提出的政策供给主体界定模式，承认政府信任的差序格局，将政府信任差序格局置于政策制定过程中，并以此来确定公共政策的供给主体，突破了既有模式。因此，可以在理论上开拓公共政策制定的思考范围，创新公共政策的供给模式。可以预料，将政府信任嵌入公共政策制定过程中，可能会对目前行政体系中，政策制定的权力秩序有一定冲击。撇开这一点不谈，新的模式至少可以给行政体系界定公共政策的供给主体，提供新的政策工具，即以政府信任作为政策工具。

在民生政策实践领域。基于民生领域政府信任的差序格局来界定政策供给的主体，可以为民生领域政策制定提供新的思考模式。第一，这一新的政策主体界定模式的基本目的是，通过政府信任的测定来界定政策的供给主体，即将“政府信任”作为政策供给主体界定的依据，打破了既往按照行政权力划分政策供给主体的惯例。可以改造以往政策的供给模式，形成新的政策供给模式。第二，这一新的政策主体界定模式的科学依据，是民生领域社会个体对中央政府和地方政府信任的差序格局。也就是说，这一政策主体界定模式承认了社会个体对中央政府和地方政府信任的差异这一客观事实。因此，依据差序政府信任格局界定民生领域的政策供给主体，比单纯依据行政体系中的权力层级，来确定政策供给主体，更具有针对性，也更具有科学性。第三，由于这一新的政策主体界定模式更具有针对性，因此，新的政策供给模式可以提高政策供给的效果，进而提高政策绩效，最终可以提升社会个体对中央政府和地方政府的信任度。也就是说，新的政策供给主体界定模式，能够界定合适的政策供给主体，提升公共服的针对性、有效性，最终提升中央政府和地方政府行动的合法性。

在我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾后，民生问题成为我国目前公共政策领域的重要问题。因此，利用这一新的政策主体界定模式，来确定民生领域政策供给的主体，能更好提高政策供给的效率。

四、结论与展望

本研究提出的基本假设是民生忧虑显著影响政府信任；其中，政府信任用中央政府信任和地方政府信任两个指标来测量，是被解释变量。民生忧虑用医疗忧虑、环境污染忧虑、社区居住忧虑和养老忧虑四个指标来测量，是解释变量。所分析的数据来源于2010年中国综合社会调查（CGSS2010）。经过统计分析发现，我国政府信任在中央政府与地方政府之间存在差异，即社会个体对中央政府的信任明显高于其对地方政府的信任。通过有序logistic回归分析发现，医疗、环境污染和社区居住等三个方面的民生政策效果显著影响政府信任。

在新时代，随着我国社会主要矛盾的变化，民生领域的政策制定有了更多的空间，需要投入更多人力、物力和财力解决问题。然而，对民生领域政策，中央政府和地方政府如何划分制定的责任，政策主体界定依据是什么，需要深入探讨。基于此，本研究尝试提出：将政府信任作为民生领域政策制定主体的界定依据。换句话讲，民生领域的政策效果影响政府信任；某一民生领域的政策效果如果显著影响中央政府信任，则这项民生政策的供给主体就是中央政府；反之同理。在理论和实践意义上，这一新模式都呈现出了很好的创新性和价值。

本研究得出“基于‘政府信任’的政策主体界定模式”这一初步结果基础之上，以下两方面还需要进一步借助定量或定性的研究方法深入研究。

一是将民生政策进行更全面、更精细的分类，进而细化基于政府信任的民生政策主体界定模式。民生政策领域是广阔的，《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》将民生政策领域拓展到基本教育服务、劳动就业、残疾人服务、退伍军人服务等广泛的领域。因此，基于更全面、更精细的民生政策分类，探讨民生政策的效果与中央政府信任、地方政府信任之间的关系，进而可以将政府信任运用于更广阔的政策主体界定场域中，以此提高政策效果。

二是将政府信任进行更全面、更细致的分类，进而细化基于政府信任的民生政策主体界定模式。在我国，政府是多样而复杂的，不同层级、不同地域政府的治理环境差异非常大。既然社会个体对中央政府和地方政府具有不同程度的信任，那么，可以继续追问的是：社会个体是否对于省级政府、市级政府、县级政府和乡镇政府具有不同程度的信任？社会个体是否对于不同政府部门具有不同程度的信任？文化底蘊、地理位置等区域差异是否影响社会个体的地方政府信任？因此，基于更全面、更精细的政府信任分类，来探讨民生政策效果与具体层级、部门、地域政府信任之间的关系，可以将政府信任的差序格局，运用于更广阔的政策主体界定场域中，从而可以更好地发挥政府信任这一新的政策工具的作用。

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作者：吴芸 谢新水