论我国抽象行政行为的监督模式

2022-12-14

一、抽象行政行为的监督现状

(一) 我国现有监督模式

综观我国行政法律法规, 对抽象行政行为的监督方式散见于立法法、行政复议法中。目前初步构建了以行政机关内部监督为主导, 辅之以权力机关监督等方式的监督格局。

1. 权力机关的监督

人大及其常务委员会是我国的权力机关, 我国宪法明确规定其对抽象行政行为的监督权。我国法律规定全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的法律法规;地方各级人大常委会有权撤销本级政府不适当的决定和命令等。

2. 行政机关内部监督

根据我国现有规定, 行政机关内部监督主要由以下方式:

(1) 审查机制。上级行政机关依据自身职权, 可对下级行政机关的抽象行政行为进行审查。该项审查方式以有权机关改变或撤销违法或不适当行政规范为手段。

(2) 备案机制。备案是行政立法程序中的最后一个环节, 也是不可缺少的一环。通过备案, 上级行政机关可以统领抽象象行政行为实施的概况, 建全规范性文件层次体系, 以备日后审查。

(3) 行政复议“附带性审查”。行政复议制度是行政机关内部自我监督的重要方式, 也是行政救济的一种手段, 就其性质一般被视为准司法程序。

3. 司法机关间接监督

行政诉讼是我国司法权对行政权监督的重要方式。虽然行政诉讼的受案范围仅限于具体行政行为, 但司法权对抽象行政行为仍起到一定的监督作用。

4. 社会监督

社会监督的主体广泛, 主要包括政民主党派、社会团体以及新闻媒体等。社会监督是通过宪法所赋予的监督权来实现, 是监督体系的重要组成部分。

(二) 现行监督模式的缺陷

现有监督模式粗犷, 缺乏实际有效的配套措施, 难以真正实现监督效用, 在实践中收效甚微。

1. 过分依赖行政机关内部监督

现有监督方式最大的诟病在于过分依赖行政机关的内部自制, 试图通过内部救济实现对抽象行政行为的控制和约束。但忽视了在行政权扩张的背景下, 行政机关机构庞杂, 层级众多, 内部职能部门划分过多的现状。

2. 司法监督薄弱

我国行政诉讼法不能审查抽象行政行为, 导致司法权监督的失范。虽然司法权可以间接监督, 但这种监督力量薄弱。只能在受理具体行政案件时才能通参照规章方式附带性审查。

3. 人大监督流于形式

虽然我国法律赋予了人大对抽象行政行为的监督权, 但鉴于现有法律制度的制约和技术的有限, 这种监督仅停留在法律授权的层面。在启动程序上法律未作明确的规定, 实践中往往是由人大自己提起。

4. 社会监督作用有限

社会监督虽然在整个抽象行政行为的监督体系中处于重要位置, 但其本质是非国家机关的监督, 其作用有限。作为社会监督重要组成部分的媒体监督, 由于信息泛滥真假难辨, 往往使监督效力难以真正发挥。

二、我国抽象行政行为监督模式之完善

(一) 司法机关监督模式之改革

司法审查制度从外部救济层面对抽象行政行为进行制约, 是建设法治社会的要求。推动抽象行政行为司法化, 必须立足于我国国情, 构建本土化的司法审查体系。

1. 推动抽象行政行为监督审查的司法化必须正视司法权独立性之理念, 构建独立性机制。

必须正视司法权独立的理念, 建立司法系统独立的财政制度, 探索中央直接下拨机制, 从制度上保证司法权的独立。

2. 基于部分可诉性, 扩大行政诉讼受案范围。

突破原有行政诉讼法的界限, 将其他抽象行政行为纳入法院直接审查范围, 建立法院对抽象行政行为的直接审查制度, 并由行政相对人启动。

3. 必须制定详细的审查程序, 健全配套措施。

司法审查制度是司法权对行政权的监督, 在独立性的基础上还必须重视不能对行政权过分干涉。

(二) 加强行政机关内部监督

对行政机关内部而言, 应建立独立的审查部门, 确立定期审查机制, 并制定事后反馈制度。同时构建信息公开制度, 将抽象行政行为的审查情况公开。此外, 必须依据我国法治实践, 进一步完善抽象行政行为复议的程序, 如确定专门审查工作小组, 制定详细的审查程序。更加重视审查后的处理行为, 建立事后跟踪反馈机制, 确保违法抽象行政行为被撤销或修改等等。