国内农业影响管理论文

摘要：在经济全球化背景下，国际贸易壁垒被削弱，国家之间的贸易往来迅速增长，这对于施行改革开放的中国而言具有很大的优势。改革开放几十年以来国内农业的开放程度不断提升增高，与世界的融合发展不断深入。农产品在优化国内资源配置与保障供給等各个方面发挥了极大的优势，即使发展到今天农产品仍旧发挥了很大的作用。今天小编为大家推荐《国内农业影响管理论文(精选3篇)》仅供参考，希望能够帮助到大家。

国内农业影响管理论文 篇1：

建构新型国家粮食安全观：全局观、可持续观与全球视野

摘 要：中国立足国内农业发展实现了粮食的基本自给，现阶段正处于粮食安全保障水平最好的时期。但与此同时，中国粮食安全面临农业资源和生态的约束日益增强，受市场与政策的影响日益突出，中国迫切需要建构新型大国粮食安全战略的全局观、可持续观和全球视野：即以“全局观”协调好坚守粮食安全底线和推动大国农业转型的关系，提高粮食供给体系质量、竞争力和适应力;以“可持续观”指导好促进粮食绿色增长与农业资源永续利用的制度安排，抓住用好战略机遇期，实施农业资源休养生息、生态修复治理系统工程;从“全球视野”构建开放型国家粮食安全战略保障体系，切实提高统筹利用国际国内两个市场、两种资源能力，全面提升中国粮食安全保障能力。

关键词：粮食安全战略;粮食安全保障能力;全局观;可持续观;全球视野

文献标识码：A

中国是世界粮食生产大国和消费大国。中国的粮食安全，不仅关系国内经济和社会的发展稳定，也是国际粮食供求与价格的重要影响因素之一，因而在全球范围备受关注。1994年，莱斯特·布朗曾提出“谁来养活中国”，引发了广泛而激烈的讨论。中国用事实给出了回答：中国立足国内农业发展不仅养活了自己，解决了13亿多人口的温饱问题，而且实现了食物供给的丰富化和营养化，大幅提升了城乡居民生活质量。中国不仅没有威胁世界粮食安全，还为世界粮食发展做出了重大贡献。中国粮食总产量由1978年的30 477万吨稳定增长到2015年的62 144万吨，人均粮食拥有量也由319千克增长至453千克。2016年和2017年，中国粮食总产量虽然较上一年度略有下滑，分别减少了0.8%和0.1%，但已连续5年稳定在6亿吨以上，这为有效确保中国粮食安全奠定了坚实基础。

近年来，中国粮食生产发展正面临越来越严峻的挑战和考验：一是粮食供需结构性矛盾突出，供给对消费需求的变化不能有效匹配，粮食供给体系质量有待提高[1];二是农资价格、土地成本、人工费用的持续增加或轮番上涨推高粮食生产成本，导致其高出国际市场，进而抬升了粮食价格[2]，同时也侵蚀了中国粮食的竞争力;三是粮食生产成本增加迫使最低收购价格连续上调

2008—2014年稻谷和小麦最低收购价连续提高，2015年维持在2014年水平不变，2016年和2018年先后开始调低稻谷和小麦最低收购价水平。，而国际粮食价格持续低位徘徊，加之受汇率和海运费用等影响，引起国内外粮食价格严重倒挂，并由此引发了粮食政策性收储增加、进口增加、销不动、储不下等一系列突出矛盾[3];四是粮食生产投入品使用不合理，特别是农业化学生产资料过量施用对农业资源可持续利用和生态环境形成巨大压力[4]。新时期中国需要新的粮食安全制度安排[5]，需要新的粮食安全观[6]。改革开放40年，中国有效保证了粮食供给的数量安全，但供给质量和效益仍有待提高，需进一步增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性。中国依靠粮食生产支持政策有力促进了生产，但市场机制配置农业和粮食资源的作用亟待进一步加强。中国有能力立足国内保障当代人的粮食安全，但也要认识到立足国内的必要性及其局限性，以及它对农业资源永续利用、对子孙后代粮食安全保障能力的可能影响。新时期中国需要建构大国粮食安全战略的全局观、可持续观和全球视野，即协调坚守粮食安全底线和推动大国农业转型的大局观，促进粮食绿色增长与农业资源永续利用的可持续观，从全球视野构建开放型国家粮食安全战略保障体系，并以此指导建立更高层次、更高质量、更有效率、更具可持续性的国家粮食安全战略支撑体系，全面提升中国粮食安全保障能力。

二、中国粮食安全的现实境况及其可能挑战

（一）粮食供给数量安全保障能力与质量安全保障能力

从国家粮食供给总量、城乡可达性、家庭可获得性3个维度考察，现阶段中国正处于粮食安全保障水平最好的时期：一是实现了粮食由过去长期供给不足向当前供需基本平衡乃至阶段性和结构性过剩的重大转变。其中，稻谷自2006年起已连续12年产大于消（即国内生产量大于国内消费量），小麦2014年以来再次呈现产大于消的格局，玉米2012年以来供给过剩的规模仍在不断累积扩大。玉米收储制度改革实现了价格由市场决定，引起玉米产量的下滑和消费量的增长，使其产消结余由2015年的5 020万吨大幅缩减至2016年的1 726万吨;但稻谷和小麦仍分别结余2 612和2 539万噸，未有明显变化。二是提高了粮食的城乡可达性和家庭可获得性。特别是中央储备粮垂直管理体系的建立和完善，实现了中央储备粮权属清晰、职责明确、管理统一，并利用垂直管理体系覆盖全国的购销网络和仓储物流等优势，实现了中央储备粮“管得好、调得动、调得快、用得上”，对粮食市场供需和价格的异常波动起到了有效调节作用[7]。这从全国、区域和居民家庭不同层面上全面提升了粮食可达性和可获得性的保障能力。

当前有两类较为流行的观点需要进一步辨识：一类观点是“粮食自给率持续下降，中国粮食安全面临重大威胁”。究其原因：一是将大豆计入粮食的范畴。2016年和2017年，中国进口大豆分别为8 323万吨和9 554万吨，由此引起粮食自给率持续下降，但它与“谷物基本自给、口粮绝对安全”的新型粮食安全战略没有必然关联。若依此判断中国粮食进口突破亿吨、粮食安全面临巨大威胁，有失公允，也不能客观反映中国粮食安全的现实。二是近年国内外价格倒挂引起谷物（包括大米、小麦、玉米和杂粮）进口增长。这一情景引起粮食自给率的下降，蕴含了粮食安全面临新形势新挑战的逻辑演绎。直接表现是中国粮食国际竞争力的下滑，深层次原因则包括了由农业禀赋条件决定的竞争优势不足和粮食政策的干预扭曲效应。另一类观点是“过去中国粮食处于产不足需的不安全状态;现阶段粮食过度生产、超期储备，则是新的不安全状态”“粮食过度进口也是一种新的不安全状态”。观察真实经济世界，农产品生产与消费的波动是一种常态，产需不均衡亦是常态。若产不足需为不安全，产过于需亦为不安全，那么是否还有所谓的“安全”状态？此外，如何辨识过度进口的“度”？这都要深入研究，更要清晰地界定和准确地表述，否则，极易造成战略判断的失误和引起公众的误解。但不可否认，现阶段在粮食数量安全保障方面仍然面临诸多“问题”和“挑战”，譬如，高成本引起粮食经营效益下降，高价格导致国际竞争力下滑，同时出现高产量、高库存、高进口的悖论……

从粮食供给质量看，一是粮食供给与市场需求不匹配，结构性矛盾突出，主要体现在：（1）主粮供给阶段性过剩，大豆供给严重不足。原因即在于，与竞争性作物相比大豆缺乏比较优势，农民种植意愿较低;（2）常规品种多，市场畅销的优质品种少。国内优质强筋麦、优质弱筋麦市场紧缺，稻谷优质达标率皆未超過60%[8]，玉米籽粒蛋白、脂肪、赖氨酸含量偏低，高油、优质蛋白专用品种少[9]。主要原因或可归咎于良种研发与推广不力，政策性扭曲导致优质不优价。如何引导结构调整和品种优化，改善粮食供给体系质量，提高对农产品需求变化的适应力，是新时代需要研究的新课题。二是受制于土壤和水体污染特别是重金属污染，国内部分产区农产品面临质量安全风险，如湖南、江西“镉超标”大米事件。2014年公布的土壤污染状况调查表明，中国耕地土壤点位超标率19.4%。其中，中度以上污染点位比例2.9%，主要污染物为镉、镍、铜、砷、汞、铅、滴滴涕和多环芳烃[10]。这或是中国农产品质量安全问题的根源之一。这也意味着，加强土壤和水污染治理与生态修复，全面提升“地”“水”对粮食及农产品质量安全的基础保障能力，是一项极为紧迫的重要任务。

（二）依靠补贴支持政策与依靠市场机制的粮食安全保障能力

2004—2015年粮食“十二连增”是“人努力、政策好、天帮忙”共同作用的结果。其中，粮食生产支持政策发挥了重要支撑作用。这些政策措施包括：全面取消农业税，大幅减轻农民税费负担;直接补贴农民和农业经营者，由大豆良种补贴拓展到粮食直补、农资综合补贴、农机具购置补贴、农业保险保费补贴等;对主产区的稻谷和小麦实行最低收购价政策，玉米、大豆、油菜籽等采取临时收储措施;对大型水利骨干工程、小型农田水利田间工程、农业科研创新系统、良种繁育与技术推广体系等建设给予项目或资金支持。已有研究表明，一系列补贴支持措施对于调动种粮积极性，促进粮食稳定增产和保障国家粮食安全发挥了重要作用[11-12]。

近年来，国内外粮食形势发生重大变化，最低收购价和临时收储制度的外部性日益突出：第一，推动区域种植结构调整，使其呈现“趋同化”和“单一化”发展。玉米临储政策改变了作物之间的比价关系，推动东北产区玉米对大豆、杂粮、瓜果等的替代。最低收购价政策起到了收益保险作用，引导规模经营主体转向种植受国家支持保护的稻谷和小麦;第二，易让农民形成政策路径依赖。有了政策性收储的兜底，农民锁定了最低托市价格，只要高产、不求优质，进而忽视了农产品生产与市场需求的匹配。特别是托市价格过高、优质优价难以通过市场交易有效体现，这一问题尤为突出。第三，面临财政负担快速增加的风险。国内粮食连续供大于求，国内外粮食价差大，下游产业不景气，粮食大量涌向政策性收储，导致库存高涨“销不动、储不下”。这一方面引起政府财政负担加重，另一方面粮食陈化风险也在快速上升。不仅用于粮食收购、保管和利息费用的补贴大幅增加，而且用于仓储建设投资、新陈价差损失、调运补贴、陈化处理等支出也大幅增长。为了加快库存消化，甚至采取了降价销售、加工补贴等政策。第四，削弱粮食竞争力，加大粮食进口压力。对粮食生产、流通、加工等环节施以支持和保护，削弱了国产粮食的竞争力。近年因粮食进口配额内完税成本低于国内价格，粮食进口快速增长。对稻谷、小麦、玉米实施关税配额管理，也引起了非关税配额管理的替代性产品（如高粱、酒糟蛋白饲料等）进口大幅增加。受利益驱使，边境大米非法走私也越来越多。第五，面临WTO黄箱补贴“天花板”约束趋紧。2016年，美国向WTO提出争端解决机制下的磋商请求，称中国对小麦、大米、玉米实施的国内支持政策与其加入WTO相关承诺不符，违反了WTO《农业协定》。尽管存有争议，但也表明WTO黄箱补贴“天花板”上限约束日益趋紧的现实。

中国粮食连续增产、粮食安全保障能力不断增强，一定程度上依靠强有力的补贴支持政策的激励作用，而市场机制在粮食资源配置等领域的作用仍有待进一步加强。特别是，当前国内外粮食供求关系和比价关系发生重大变化，引发了粮食产量—库存量—进口量“三量齐增”、国内国际价格—原料成品价格—产区销区价格“三价倒挂”等突出问题，补贴支持政策的可持续性正面临巨大挑战。为此，2014年，国家对东北和内蒙古大豆、新疆棉花试点目标价格制度改革，将临储政策调整为“市场定价+目标价格补贴”;2015年和2016年，又分别将油菜籽和玉米临储政策改革为“市场定价+生产者补贴”;2016至2018年，又先后多次调低稻谷和小麦最低收购价格。这些改革都是为了充分发挥市场机制的作用。实践证明，这些改革是有成效的，玉米和大豆改革初步实现了市场定价。但也应注意到，无论是生产者补贴，还是目标价格补贴，都仍然具有生产激励和资源配置扭曲效应。今后，如何尽可能减少干预和扭曲，更多依靠市场配置农业资源，调节主要农产品供求，这种市场机制保障粮食安全的能力迫切需要加强。

（三）粮食当期产量保障能力与可持续产能保障能力

从粮食当期产量和短期生产动员能力看，中国有信心和能力保障当前及今后一段时期的国家粮食安全，这已经为实践证明。但过去几十年，为增加粮食供给、保障粮食安全，所付出的资源、环境和生态代价巨大，若不及时做出改变，中国粮食安全的可持续产能保障能力将面临严峻挑战。

一是水资源短缺可能加剧。中国是严重缺水的国家之一，且水资源时空分布极不均衡。最近20年，中国粮食生产“南粮北移”，但北方是传统的资源性缺水地区。西南和东部地区的粮食生产则分别面临工程性缺水和水质性缺水问题。华北平原特别是河北，因地下水超采形成巨大的漏斗区，已经对粮食种植乃至整个地区经济发展产生重大影响。东北平原（尤其是黑龙江）也开始大范围开采地下水用于发展水稻，其地下水位较此前已有明显下降，尽管这种影响短期内不会显现，但必须高度重视其对中长期粮食安全和生态安全的影响。

二是耕地质量面临下降风险。根据国土资源部2015年全国耕地质量评价，中等地

国土资源部将耕地质量分为1～15个等别。其中，1等最好，15等最差;1～4等为优等地，5～8等为高等地，9～12等为中等地，13～15等为低等地。占全国耕地面积的52.8%，低等地占17.7%，二者合计超过了70%。其中，作为粮食优势主产区和最大的粮食调出地区，东北地区的耕地平均等级只有11.25等（为中等偏下地）。2014年，全国被占用耕地的平均等级为8.6，以6～10等为主（占68%），其中高等地占到40%;而新增耕地的平均等级为9.88，以10～12等为主，显著低于被占用耕地的质量[13]。

三是农业面源污染加重，耕地可持续产出能力面临挑战。化肥农药的施用虽有利于提高粮食单产水平，但不合理地施用和利用效率低，将造成土壤有机质含量下降，营养比例失衡，以及土壤和水体污染等生态问题。2016年，稻谷、小麦和玉米每亩化肥施用量（折纯）分别为23、20和25千克，大幅高于15千克的国际安全施用标准。若考虑复种指数，粮食主产区多以两季作物为主，单位耕地承载的化肥施用强度更大。2017年，3种主粮的农药平均利用率提高至38.8%，但农药残留仍通过水体造成面源污染的扩散;农膜使用量持续增加，其残留率约40%，已成为重要的白色污染源。若长期如此，可能导致农业资源、环境和生态遭受不可逆的损毁，将严重透支中长期的粮食生产潜力。

（四）依靠国内资源与国内国际两个市场两种资源的粮食安全保障能力

中国依靠国内资源、立足国内生产实现了主粮的基本自给，稻谷、小麦、玉米供给充足，目前出现了阶段性和结构性的过剩。但不可否认，利用境外农业资源和国际农产品市场，为中国确保粮食安全做出了重要贡献。以2016年为例，中国农产品进口1 550亿美元，仅次于欧盟和美国 WTO贸易统计数据显示，2011—2015年中国农产品进口额均超过美国，仅次于欧盟（28成员国），是世界农产品进口第一大国。商务部数据显示，2016年中国农产品进口额为1 106亿美元。

。油籽油料是主要进口农产品，2016年进口大豆8 391万吨（340亿美元，占农产品进口总额的22%），进口油菜籽和食用植物油分别为357和688万吨。其次是谷物，进口2 200万吨，其中大米、小麦和玉米共约1 000万吨;高粱、大麦分别为665万吨和500万吨。此外，还进口畜产品887万吨、食糖306万吨。仅是大豆进口量，若按国内平均单产折算，即利用了6.95亿亩的境外耕地资源，相当于中国农作物总播种面积的27.8%;2017年大豆进口进一步增长到9 554万吨，折算利用了7.91亿亩的境外耕地资源，相当于中国耕地总面积的39.1%。若这一部分转由国内生产，必将对国内粮食安全产生巨大影响。换言之，今后为保障谷物基本自给特别是口粮绝对安全，其他农产品进口则不可避免，即利用国际农产品市场和全球农业资源不可避免。

现阶段，中国利用国内国际两个市场、两种资源的能力正不断增强，但不可回避的是：一是进口产品相对集中，由此导致进口来源地较为集中。由于尚未建立持续稳定的全球农产品供应网络，因此，进口的可获得性、进口成本以及其他不确定性风险持续增加。二是国内企业开展境外农业投资与合作尚处于初级阶段，全球化视野和国际化经营能力还有待提高;企业投资能力与人才支撑较弱;仍缺乏必要的、系统的政策支持体系。

三、新型大国粮食安全观建构：新理念与新路径

最近十多年来，全球粮食市场和中国粮食安全形势正在发生深刻变化，迫切需要以新的理念和新的思维建构更高层次、更高质量、更有效率、更具可持续性的国家粮食安全保障体系。

（一）建构中国粮食安全的全局观：坚守粮食安全底线与推动大国农业转型

1.坚持把中国人的饭碗牢牢端在自己手中

中国是世界人口大国、世界粮食生产大国和消费大国。“粮安天下”，中国的粮食问题不仅是重大经济问题，更是重大政治问题、安全问题。对此必须有大局意识，切实增强忧患意识，做到居安思危。确保谷物基本自给、口粮绝对安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中，是中国政府必须长期坚持的方针，是中国农业发展转型必须长期坚持的底线。

2.提高农业供给体系质量，推动粮食和农业转型升级

增加有效供给，扩大优质供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，是中国粮食和农业供给侧结构性改革的主攻方向。新时代人们对粮食生产的生态化和安全化，产品的多元化、优质化和品牌化，供给的智慧化和便捷化越来越关注。为此，必须提高粮食产业链和供应链对市场需求变化的适应力：一是调整粮食品种结构，优化品质结构，引导发展市场紧需品种、优质畅销品种;二是推动粮食加工升级，增加中高端供给和优质供给;三是既要注重保障供给数量，更要注重品质与质量。提高供给体系质量，化解现阶段粮食供需的结构性矛盾;四是促进粮食及农业由拼资源消耗、拼农资投入、拼生态环境的粗放型增长，向资源节约型、环境友好型、生态保育型发展的重大转型。

3.完善粮食支持政策，构建绿色化、可持续型粮食产业支持制度体系

其一，推动粮食价格形成机制改革，更好发挥市场配置资源的决定性作用。按照“稳定框架、增强弹性、改革机制”思路，完善粮食最低收购价政策。即：保持最低收购价政策构架稳定，给种粮农民吃“定心丸”;粮价既可升，也能降，政策既能及时启动，也要适时退出，增强弹性和灵活性;改革最低收购价的功能与机制，由目前既保供给又保增收的托市机制调整回归至兜底保障，解决卖粮难的托底机制[14]。其二，切实保护种粮农民基本利益。农民种粮积极性是稳定粮食生产、保障粮食安全的基础，一旦损害到种粮农民利益，挫傷了农民种粮积极性，想再次恢复粮食生产则要花费更多的精力和更高的代价。因此，在改革进程中绝不能损害种粮农民利益，对农民因改革遭受的损失必须配套补偿措施。其三，从全产业链和供应链的视角完善粮食产业支持体系，推动农业政策转型。在生产环节，逐步由现阶段“增产导向”的政策向“竞争力和质量效益导向”“绿色生态导向”的政策转型。要探索对环境友好型、绿色可持续型生产方式给予补贴;加强对农业发展基础能力建设、新型农业经营主体、农业风险管理、农业创新系统、农业技术推广服务体系等的支持;在加工流通环节，加大对产区粮食加工产业的支持，支持产区发展粮食经济，延伸粮食产业链。

4.需高度重视中国粮食竞争力问题

只有提高粮食竞争力，才能减轻进口压力，有效防范出现大量竞争性进口对国内粮食的替代和冲击。而日益增长的粮食生产成本和不断强化的农业支持保护，一定程度弱化了中国粮食竞争力。今后围绕提高粮食竞争力，一是降低粮食生产成本，提高基础竞争力[3]。例如，通过规模化、高效率的农业机械化作业替代劳动以降低人工费用，通过土地托管、代耕代种、股份合作等模式使土地成本隐性化以降低土地费用;二是提高粮食经营的整体效益和产业的综合竞争力。一种方式是鼓励发展综合种养、立体种养、生态种养，提升品质、塑造品牌，通过差异化竞争策略促进粮食提质增效;另一种途径则是支持粮食种植与特色种养、农业休闲体验、乡村旅游等农村三次产业融合发展，通过功能性竞争（即开发农业多功能）促进转型增效和提高综合竞争力[15]。

（二）建构中国粮食安全的可持续观：实现粮食绿色增长与资源永续利用

保障国家粮食安全，不仅是历史赋予当代人的责任，也是留给子孙后代的重任。因此，在有效保障当代人粮食安全的同时，需要注重农业资源的节约化和集约化利用，不能损害子孙后代的粮食安全保障能力。特别是，近年全球粮食处于供应充足、粮价低位运行周期，国际粮食贸易环境相对宽松，国内粮食供应充裕，这是中国实施农业资源休养生息、生态修复治理的重大战略机遇期，应采取积极措施，为当代人和子孙后代保障粮食安全积蓄能量。为此：

1.坚持绿色兴农，推动粮食绿色发展

一是坚持节约集约利用农业资源，特别是耕地资源和水资源;二是大力推广测土配方施肥、生物有机肥替代化肥、低毒低残留农药和病虫害绿色防控，加强对农业投入品使用的监测与监管，实现化肥农药零增长;三是开展农田残膜和农业废弃物回收行动，加强农业面源污染防控与综合治理;四是探索生态循环粮食生产新模式，促进粮食绿色发展、生态友好型发展。

2.全面实施“藏粮于地”“藏粮于技”战略

落实好最严格的耕地保护制度，保护并改善耕地质量，切实保护好粮食综合生产能力，并加快推动粮食科技进步和信息化水平。其核心要义在于，现阶段无需把所能动员的资源、所有的潜在产能全部转化为现实的产量，而是根据实际需要藏粮于地、藏粮于技，确保急用之时粮食能够产得出、供得上。

3.加快实施农业资源修养生息和生态修复治理工程

充分把握住国内外粮食供给充裕的战略机遇期，加快实施农业资源修养生息和生态修复治理工程，其关键措施在于：一是按照粮食绿色发展和资源永续利用的要求，严格控制华北地下水超采漏斗区和东北超采地下水生产粮食，积极引导南方重金属超标地区种植结构调整;二是全面加强水土污染防治和土壤改良，推动地下水超采漏斗区综合治理、重金属污染耕地修复治理和生态严重退化地区综合治理，加大对东北黑土地保护的支持;三是盘活存量补贴，创新增量补贴，引导农民实行保护性耕作、轮作休耕和替代性种植，有效保护好粮食潜在产能，增强农业资源的永续利用能力和粮食安全的可持续保障能力。这既是粮食安全战略可持续观的直接表现，也是全局观的重要体现。

4.应重新审视粮食“去库存”策略和农产品出口鼓励措施

当前中国粮食供需“失衡”只是阶段性和结构性的。2016年，玉米收储制度改革，推动了国内外玉米价格逐步接轨。在玉米国内价格下滑和镰刀湾地区种植结构调整等共同作用下，玉米产量将自高位回落。伴随国内饲养业回暖（通常表现为周期性波动）、替代性产品进口减少、深加工产业扩张和区域性加工补贴政策，玉米消费则会持续回升。“去库存”进度可能因此加快。而且从中长期看，中国人均农业资源异常紧缺，主要农产品供给长期偏紧，“去库存”只会是短时期内的阶段性任务。那么，当前是否需要通过支持发展燃料乙醇来加速玉米“去库存”，再度让国内玉米价格回升和生产者补贴刺激农民继续种植玉米？如此循环。从战略上看，中国尚不能以消耗地力、牺牲耕地可持续生产能力来种植玉米，然后再支持燃料乙醇发展来“去库存”。此外，从中国国情看，农业资源的禀赋条件难以支撑大规模种植用于出口的农产品。发挥自然禀赋的比较优势（而不是通过补贴支持获得的比较优势），以市场为基础，实现农产品贸易的正常往来，是一种可选路径。而加大对农产品出口的支持，可能引起农业资源的错配和过度开发，进而影响资源可持续利用和农业可持续发展。

（三）建构中国粮食安全的全球视野：建立开放型国家粮食安全保障体系

相对人们日益增长的美好生活需要，中国现有农业资源禀赋明显不足，迫切需要统筹利用国内国际两个市场、两种资源，有效调剂和补充国内粮食供给，以缓解国内农业资源环境压力。应从融入全球农业产业链、供应链和价值链出发，积极参与全球农业资源开发，合理利用国际农产品市场，建构具有全球视野的开放型国家粮食安全保障体系。

1.实施农产品多元化进口

如上分析，对中国而言，农产品进口不可避免。进口产品单一，意味着进口来源地集中，进口风险增加;反之，进口品种越多，则意味着进口渠道和来源就越多，进口风险就会降低。实施多元化进口，就是通过多品种、多渠道、多区域进口所需农产品，综合考虑替代性农产品及农产品加工制品进口，用以分散进口风险[16]，这是今后中国更加灵活利用全球农业资源和国际农产品市场的基本方向。如，增加部分肉类及制品进口，即可以减少饲料粮进口;增加多种植物油脂进口，就可以减少油籽油料进口。为此，应与世界主要农产品供给国签订贸易与合作的“国家协定”，与跨国企业等签订农产品贸易长期契约，建立稳定可靠的战略贸易伙伴关系，稳定国内供需缺口较大、需求持续增长的农产品进口货源。根据农产品进口现实需要和国家战略需求，减少农产品进口壁垒，同步建立农产品进口监测与产业损害预警系统和快速反应机制。

2.鼓励“走出去”实施境外农业投资

把握好“一带一路”建设契机，支持有条件的涉农企业“走出去”。“走出去”的区域应以农业开发潜力较大、农业跨国公司布局尚未完成的地区为重点，如东南亚、非洲、黑海地区。投资方式可灵活选择股权投资、合资、合作、独资等。主要任务则是参与东道国的农业综合开发、仓储物流建設、农产品加工、农资购销与农产品收储、国际贸易等，自主建立或参股融入农业跨国公司的全球农业供应链。以此为依托，探索建构全球农产品及粮食进口供应网络。应该注意的是，支持和鼓励企业“走出去”成为农业产业链的境外投资商和国际粮商，不提倡其成为境外农民，尽量避免直接购买土地从事农业生产，避免受东道国政治纠纷、国际舆论炒作等影响。对此，一要减少政府干预，放宽各种限制，简化审批程序与手续。二要从财政金融、风险管理、税收优惠等方面给予境外农业投资支持。如，建立境外农业投资建设基金、境外农业投资损失准备金制度;设立针对境外农业投资与合作项目的专项险种和重大险种，承保可能发生的因不可抗力因素引发的经营风险损失;避免双重征税。

3.加强新型农业国际合作

一方面，加大对发展中国家或地区特别是周边国家发展农业的投资援助，良种良法等技术援助，支持其发展农业生产，帮助提高粮食生产能力和自给能力，增加全球粮食市场供应，改善全球粮食安全形势;另一方面，积极推动双边和区域性FTA磋商，深化农业领域的贸易与投资合作。积极推动WTO多边农业谈判，深度参与全球农业规则的改革与制定，完善全球农业治理机制，逐步构建一个公平、公正、合理的全球农业贸易与投资新秩序。

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[14]课题组. 粮食最低收购价政策改革的关键与重点[J]. 改革内参， 2017 （37）： 25-29.

[15]罗必良. 推进我国农业绿色转型发展的战略选择[J]. 农业经济与管理， 2017 （6）： 8-11.

[16]程国强， 朱满德. 中国农业实施全球战略的路径选择与政策框架[J]. 改革， 2014 （1）： 109-123.

（责任编辑：钟昭会）

作者：朱满德 张振 程国强

国内农业影响管理论文 篇2：

我国农产品贸易影响因素研究

摘要：在经济全球化背景下，国际贸易壁垒被削弱，国家之间的贸易往来迅速增长，这对于施行改革开放的中国而言具有很大的优势。改革开放几十年以来国内农业的开放程度不断提升增高，与世界的融合发展不断深入。农产品在优化国内资源配置与保障供給等各个方面发挥了极大的优势，即使发展到今天农产品仍旧发挥了很大的作用。我国是重要的农产品贸易大国，在全球经济发展中起到很重要的作用，农产品贸易品种不断优化以及贸易伙伴的多元化，大宗农产品呈现出净进口的格局造就了中国农产品在国际市场上的优势地位。

关键词：农产品贸易;优势;农产品安全;国际竞争力;贸易政策

随着国内对外出口贸易发展的深入，在全国出口贸易中农产品出口贸易呈现出下降的趋势，在1994年，我国农产品出口贸易占据全国出口总值的10.7%，到2006下降到3.2%，其中在2004年国内农产品出口贸易额为233.9亿美元，属于农产品出口贸易的峰值，随后中国继美国、欧盟、日本成为了全球第四大农产品出口贸易国。但是在后来的发展中，中国农产品贸易的弱势逐渐凸显，从原本的农产品净出口转变为农产品净进口大国，到2006年国内农产品出口贸易才实现快速增长，至此，中国农产品出口贸易才迈上了新的台阶。

一.我国农产品贸易的发展历程

以新中国的建立作为起始点，农产品贸易进入发展阶段。中国在贸易出口上施行统一管理与领导的方式，建立专业外贸公司发展出口贸易成为农产品发展的重要台阶。在改革开放之前这个模式取得了很好的成效。高度集中的外贸专营体制为出口贸易创造了汇率，国家对农产品出口贸易的严格计划和管理实行垄断经营方式，农产品贸易经营的范围和数量都由政府部门统筹安排和管理。十一届三中全会之后中国开始改革开放，在改革开放实践的过程中稳步推进农产品发展，农业对外开放程度不断加大，改变了国内进出口贸易的整体格局。中国农产品贸易格局出现的变化受到国内贸易环境、国际市场贸易、国内农产品供求关系、汇率变化等各种原因的影响。当前，国内农产品的发展出现问题，国际形式变化波谲云诡、国际竞争压力不断显现，这给国内农业发展和农民收入带来压力，给国家粮食安全、国内农产品种植和加工、农产品安全提出了严峻的挑战。针对这些情况选择更加合理的进出口贸易策略，制定符合我国贸易进出口的农产品贸易政策，让中国农产品更好与全球经济格局相融合发展是当前必然的举措。

（一）农产品贸易出口初期的探索发展

改革开放启动之后农村改革开始，在制度变革的激烈进程下国内农业迅速发展，粮食、棉花、油、糖类等等农产品不断增产为农产品发展出口贸易奠定了丰富的来源，因此改革原本的出口外贸管理体制成为农产品贸易发展的重要需求。为适应当时形势的需求中国政府对农产品出口贸易进行改革，原本计划性管理体制出口贸易模式转变为指令性和指导性计划体制，而且与市场制度相结合发展[1]。政府在外贸管理领域发动的一系列变革有：简政放权恢复进出口许可证、建立起外贸经营权审批制度实行外贸代理制度、改革外贸计划体制和外贸财务体制，逐渐保留省级比例的外汇收入，允许企业留下一半的外汇收入等等。随后1988年到1990年期间内实行外贸承包责任制度，企业在这个制度的引导下逐渐实行了外贸承包经营责任制度，走上自主经营使用企业手段控制对外贸易的经营模式。在这个时期内中国农产品贸易掺杂大量的计划经济成分，在改革开放政策中农产品贸易出口主要是鼓励农产品出口，在整体上农产品出口仍旧支撑了国民经济的发展。

（二）农产品贸易出口改革的深化

从1992年到2001年期间内党的十四大明确提出经济体制改革的方向是建立起社会主义市场经济体制，为强化改革力度深化改革措施，以“复关”“入世”两个方向进行考虑。在中国政府积极加速外贸管理体制市场化改革，降低关税、取消贸易壁垒深化税率、价格机制改革、外贸管理等形式直接和国际贸易管理形式相吻合。1992至1997年之间国内连续四次大幅度调整进口关税，农产品进口关税不断降低，减少进出口数量限制取消补贴从而完善出口退税制度，逐渐取消关税壁垒[2]。农产品出口配额施行招标方式加快对动植物卫生检疫制度建设，农产品双边贸易谈判和反倾销情况进行详细的调查。针对汇率做出相应改革，1994年之后施行进出口结汇制度。在二十世纪九十年底后期国家针对出现的农产品走私活动，采取严厉打击的政策进一步规范国内农产品买卖活动出口秩序。在这个时期国家农产品对外贸易开放的角度明显加快，管理体制之间和轨迹接轨，改革开放力度大、渠道加宽形成了整体性的改革开放局面。

（三）全面开放政策

2001年中国加入WTO，国内深化贸易管理体制改革步入新阶段，农产品关税再次降低，市场准入标准也相应降低。到2005年从最初入世的20%降低到15.2%，在此后的发展这个数据一直处于持平状态。我国成为了农产品买卖活动中关税水平最低的国家之一。在后期的发展中国内不断完善进口配额管理制度，施行配额内低关税和配额外高关税的管理政策，取消农产品出口贸易补贴并且将补贴额度制定了上限。进出口制度为检疫标准也积极制定调整，形成转开放的农业服务领域[3]。从整体水平来看加入世贸是中国农业全面融入世界贸易体系的开始，对外开放的广度和深度不断扩展，推动了国内农产品买卖活动的迅速发展。

二.我国农产品买卖活动格局变动的影响因素

（一）国内贸易环境因素

国际贸易环境对国内农产品买卖活动环境的变动提供了一定方向，全球农产品买卖活动规模的扩大和贸易环境的优化为中国农产品参与国际贸易提供了便利。反观发展中国家农产品的市场潜力逐渐显现出来，如拉丁美洲、非洲的农产品产量的上升为中国农产品买卖活动的发展提供了更加广阔的空间，提供了更便利的交易市场。国内农产品市场在彻底放开之后，世贸履行减让承诺降低了国内农产品的入世水平，中国和世界贸易往来联系密切，为农产品买卖活动发展提供广大的市场。

（二）供需因素

农产品消费需求成为影响供需的重要原因，改革开放之后经济彻底放开，国门打开人口迅速增加，城市化不断推进收入明显提升，城镇化居民消费水平出现变化，消费结构升级转变食物消费不断上涨。从农产品消费的实际情况和水平来看城乡居民食物消费朝着更丰富和更均衡的方向发展，人均口粮消费量下降，副食品消费逐年上升[4]。但是城乡居民之间，食物消费结构差异仍旧存在，成为制约缩短城乡经济发展的重要因素，这意味着随着城市化的推进，国内食物消费需求空间还有很大的发展潜力。在农产品质要求、精加工、深加工等因素下国内粮食总消费量在未来的很长一段时间内都会持续上涨。

除了食物消费需求增长之外农产品中的纺织、家具、轮胎等需求也增长。中国大量进口原料型农产品将其制作成为成品进行出口，发挥工业生产过程中劳动力低廉的优势。以棉花为例，纺织业发展的过程中，棉花是重要原料，纺织业市场需求旺盛。在2005年之前国内棉花进口的税收按照61.6%征收，2005年之后改征5%～40%的滑准税，棉花进口在2001年开始增长速度加快，到2012年成达到539万吨，是进口配额的六倍以上。近几年以来国内棉花的需求虽然有所降低，但是仍旧处于超配额状态。在进口棉花的支持下中国纺织业得到蓬勃发展[5]。中国进口产品还有羊毛、木材和纸浆等农产品，这些作为原材料进入中国，进口原料增加导致工业制成品的出口也相对应增加，所以加工原料需求上涨快速，农产品供应方面中国农业生产增长受到国内资源的限制，人均农业资源不足，成为农业增产的重要限制原因。从1978年到2016年中国农产品产量有所增长相对明显，但是只有蔬菜等个别品种的增长量高于消费率，这导致国内农产品供需缺口拉大，农产品进口已经成为主要趋势。

（三）成本和汇率原因

价格竞争力决定农产品进出口，一直以来中国在农产品上的优势就是成本低廉价格低。在进入新时期之后中国消费水平上涨，劳动力成本上升，农业生产资料上涨、土地成本显性等等原因让生产农产品的成本成为发展负担，从更广泛的市场来看中国农产品在国际市场上的竞争力不断下降。从国际形式上来看，中国粮食产品的生产成本水平远远低于美国的生产水平，导致两者在粮食产品的生产上角色开始转变，我国农产品生产成本呈现出劣势，成为大宗农产品进口激增的主要原因。另一方面汇率浮动对进口产生的影响，人民币对美元汇率的升值，削弱了中国农产品买卖活动的价格竞争优势。2005年人民币汇率形成机制改革又成为影响贸易发展的重要因素，人民币汇率升值扭转了中国农产品在贸易上占据的优势地位，削弱了中国农产品在国际上的优势，成为导致农产品在出口贸易中进口激增的主要原因。

三.目前国内农产品买卖活动影响因素

（一）竞争力降低、优势产品出口难

当前国内农产品出口速度变缓，增长难，从2002年到2017年的计算中，只有2012年中国传统出口具有优势的蔬菜和水果等农产品呈现出明显的下滑趋势，出现这种趋势的主要原因与国内劳动力成本上升有很大的关系，劳动力成本上升之后，成本和价格竞争力被削弱;而另一方面受到海外市场经济的影响，农产品消费需求增长逐渐变得缓慢，而越南、泰国等国家发展影响海外市场对中国农产品的需求。虽然中国农产品在发展的过程中高度开放，但是在同一时间内，外国农产品市场处于高度保护状态，国际上一些国家农产品处于高关税和高补贴的状态，一些国家贸易壁垒还延伸到低碳和汇率上，成为阻碍我国农产品出口的重要原因[6]。

（二）国际价差倒挂现象

2008年的金融危机给经济发展造成了毁灭性的打击，世界范围内经济复苏缓慢，原油价格下降生物能源发展减速，全球范围内粮食供需关系逐渐松动，国际粮食市场波动不大，这让粮食市场发展进入缓冲时期。但是劳动力成本的提升、土地成本、生态成本、质量安全等逐渐成为农产品发展的重要因素，国内农业生产成本日益提高，为维护农业从事农业的积极性，创造更多的利润，国家从政策上出发，立足成本提升的角度上抬高收购价格，推动国内粮食价格不断上涨。国内外农产品价格逆向而行导致两者之间价格呈现出严重倒挂，进口农产品動力明显提升。中国入世承诺的农产品进口调控手段十分有限，边境保护等措施让国家的调控作用难以发挥出来。但是根据国际市场需求的计算，国内大量进口粮食，一般属于“非必需进口”产品，如此大规模的进口对国内农业的发展造成积压，给国内库存也带来很大的压力。

（三）大量粮食进口威胁国内农业发展

加入世贸之后，国内农产品的大量进口弥补农产品供需上存在的缺口，缓解了国内农业资源和环境保护的压力，为农产品的供给提供了重要的来源。大量进口原料等形成国内劳动密集型加工业的发展，有利于总体经济福利待遇的提升。从更高的层面来讲，进口农产品存在极大的优势，但是从进口的安全性出发，国内农业产业的安全性面临很大的挑战，部分农产品进口之后国内供给市场对国际市场的依赖程度不断加剧，就需要承担市场风险以及打压国内市场的价格，从而导致国内市场价格出现萎缩[7]。

（四）国际竞争力度大

在国际竞争压力下支持国内农业发展是发达国家的普遍做法，价格支持政策是欧美国家常用的方式。加入世贸之后中国的综合国力增强，国家对“三农”问题尤其重视，在一系列方针政策的指导系国家出台了很多农业保护支持政策，形成了综合性的农业补贴政策框架。但是在内外差价持续扩大的情况进口效应导致政策性托市收购价格措施失去了原本效应，导致最低收购价已经不是最低价而是形成政策市场价，形成了洋货入市、国货入库的反常现象。这种现象给上下有产业链与货物流通环节带来了很多的压力，给政府财政也相应带来了负担。2004年国内农业生产支持保护力度增大即将达到世贸的约束上限，中国农业补贴制度与关税配额管理制度逐渐受到来自国际上的压力。2016年美国前后对中国三大主粮施行“黄箱”补贴等一系列政策对世贸提出诉讼，在这个过程中尽管中国能够以入世承诺为依据进行抗争，但是这种事件的频发只会让中国在国际市场上腹背受敌。

（五）贸易保护主义

金融危机之后世界经济增长全部变换，发达国家贫富差距拉大以及阶层分化等因素导致逆全球化趋势胎头，贸易保护主义的出现主要是针对中国这一类新兴发展中国家，根据WTO统计的相关数据，2016年成员国发起的贸易救济调查是从2009以来至今为止的最高点，而中国连续21年成为反倾销侦查的国家，连续十年成为遭遇反补贴调查最多的国家，在这些行动中，大约有三分之一的调查都是针对中国[8]。农产品买卖活动保护主义蔓延的过程中中国农产品对进口的依赖性持续上升，期间发生无数贸易摩擦，伴随着全球性粮食能源化和金融化的趋势，影响农产品价格的因素也不断增加，这对中国而言是极大的挑战，通过对价格的限制还会影响到国内农业价格的稳定性。

（六）进口集中化

国内农产品进口高度集中的情况在农产品进出口贸易活动中十分突出，其表现在来源地集中一部分国家。以2013年、2014年、2015年为例，这个阶段中国进口地集中在南北美洲和大洋洲之间，这些大洲之间进口的农产品金额比重过高，超过原本总进口量。在进口活动中，基本上是美国、巴西、澳大利亚等等，进口产品集中趋势也相对明显，如集中于少数土地密集型产品，这类产品也主要集中于几个国家，考虑到国内水资源匮乏，上述行为能够减轻国内压力，但是这种行为会存在来源国的风险，很容易让我国陷入受制于人的地位。

总而言之，未来中国农产品买卖活动面对的国际形势将会越来越复杂，对国内农产品而言将是极大的挑战。

四.前景探析

中国农产品买卖活动自由化的程度将会提高，农产品买卖活动规模将会得到明显提升。当前的中国正处于工业化和城镇化快速发展的时代，在相当长的一段时间内农产品作为刚需，发展压力会越来越大，对进口的需求也会相应增加。从长期的发展上来看，中国农产品买卖活动逆差等情况还会加剧，进出口贸易也将出现新的挑战。针对这种情况需要选择更加合理的政策，确保农产品买卖活动的发展合理。因此在未来的发展中，需要转变粮食安全观念，建立新的农产品买卖活动出口思路;积极完善农业对外开放的规划建设，改革农产品进出口机制;坚持“走出去、引进来”的多元化战略;积极创新国内农产品买卖活动补贴方式;参与到国际农产品买卖活动规则制定中，为贸易发展争取到更多的话语权。

结语：我国农产品买卖活动发展需要立足国内现实条件限制的基础上，运用多种方式促进农产品买卖活动发展。对于未来中国的发展，应该积极参与到国家农产品买卖活动规则制定中去，对国内政策的制定要和国际市场接轨，为农产品的贸易扩大空间，参与到国际规则的制定中从规则上稳定农产品买卖活动发展。

参考文献：

[1]盧小兰，冯柳依.中国与新兴市场国家双边农产品买卖活动影响因素及潜力研究[J].价格月刊，2017（7）.

[2]张国梅，宗义湘.中国对其他金砖国家农产品出口贸易的影响因素分析[J].统计与决策，2019（7）.

[3]恩和，苏日古嘎.中国与东北亚其他国家农产品产业内贸易及影响因素分析[J].价格月刊，2018（5）.

[4]郭亚婷.绿色壁垒对我国农产品出口贸易的影响及对策探究[J].商场现代化，2017（11）：34-35.

[5]谭亮.一带一路下中国-东盟农产品买卖活动影响因素与对策[J].农业经济，2017（10）：94-96.

[6]张夏恒.“一带一路”倡议下中国与中亚五国农产品买卖活动的影响因素——基于引力模型的实证分析[J].中国西部，2019（3）.

[7]任蕾.农产品国际贸易对我国区域经济增长影响的效应分析[J].农业经济，2018（1）：127-128.

[8]刘春鹏，肖海峰.中国与中东欧16国农产品买卖活动增长成因研究——基于CMS模型的实证分析[J].农业技术经济，2018（9）.

作者：王艳红

国内农业影响管理论文 篇3：

从农业国内支持视角论我国《农业法》之完善

摘要：近年来，我国粮食产量连续创历史新高，但粮食供求紧平衡的长期态势并未改变。农产品供给和市场价格要在多种变数叠加的国际市场上保持稳定，不仅需要各级政府加大农业支持力度，而且需要《农业法》从指导原则、体例结构和主体内容方面反映国家农业国内支持政策，对一些经过实践检验、取得一定社会效果的农业国内支持措施及时加以确认，建立和完善加强农业国内支持的法律保障机制。从农业国内支持角度对现行《农业法》进行修订，不仅要在实体性规范中明确各级政府和农业生产经营主体在农业国内支持中的法律地位，而且要在程序性规范中完善农业国内支持项目的决策机制、管理机制、监督机制，并设立相关法律责任条款和权利救济机制。

关键词：世界贸易组织；农业法；农业国内支持；实体法；程序法

从农业国内支持角度来看，《农业法》不仅是行政法，要基于“依法行政”的原则来调整农业行政主管部门与农业生产者之间的农业和农村经济关系，而且是社会法，要基于保护原则，通过设定农业国内支持的一系列相关措施来调整各种社会利益关系。市场经济是法治经济，在建立和完善我国农村社会主义市场经济这一过程中，无论是对农村经济进行宏观调控而向农业生产经营者提供支持的政府部门，还是接受政府农业国内支持的市场主体，其主体资格和行为都需要由法律来确立、规范和保障。我国《农业法》中关于农业国内支持的规定不仅实体性内容简略、笼统和宽泛，凸显导向性与提倡性立法的特点，不具有实际可操作性，而且程序性规范缺失，有悖于WTO“透明度”原则①。这不仅不利于保护农业生产经营者的经济权益，也不利于国家农业相关产业政策的落实。鉴于此，本文研究《农业法》中关于农业国内支持的规定的完善，探讨为我国农业生产、农村社会和农业生态环境的协调发展构建科学合理的法律保障机制。

一、农业国内支持的法律界定我国2001年12月已经加入WTO，但2002年修订、2003年3月1日起开始施行的现行《农业法》中并没有使用WTO《农业协定》中“农业国内支持”的概念。现行《农业法》将“农业投入”与“支持和保护”并列，作为第六章的章名，这不仅在体例设置上欠妥，显有种属不分之嫌，而且在条约适用上与WTO《农业协定》中“农业国内支持”的用语不相一致。②从内容上看，《农业法》第六章“农业投入与支持保护”是对“农业国内支持”的专章规定，但该章不仅通篇没有使用“农业国内支持”这一用语，也没有对农业“投入”、“支持”、“保护”等的含义予以明确。我国《农业法》中的“农业支持与保护”是指包括农业投入在内的所有农业支持性行为，该行为不仅包括农业投资、而且包括农业补贴，不仅包括政府投资、而且包括社会投资。从WTO《农业协定》以及各国关于农业国内支持的法律规定来看，我国《农业法》中“农业支持与保护”的概念在内涵和外延上都比较宽泛。实质上，我国《农业法》中的“农业支持与保护”，其主要目的和内容是对WTO《农业协定》中农业国内支持的相关规定予以具体适用。为了履行WTO《农业协定》规定的成员国应该向WTO农业委员会通知其农业国内支持政策的义务，也为了便于国际合作及加强与其他WTO成员国相互间的理解、减少不必要的误解，建议我国《农业法》将第六章章名改为“农业国内支持”，并对“农业国内支持”的含义进行明确界定，使之与

收稿日期：2012—07—05

*基金项目：国家社会科学基金项目《WTO框架下我国农业补贴法律体系的建构》（07BFX080）、教育部哲学社会科学研究后期资助项目《我国农业投资立法研究》（10JHQ018）的成果之一。

作者简介：吴喜梅，女，郑州大学法学院副教授，郑州大学私法研究中心副研究员（郑州450001），重庆大学法学院博士生（重庆400044）。

WTO《农业协定》中的用语和内涵相一致。

实践证明，我国现行《农业法》中的农业“投入”、“支持”、“保护”等用语过于原则化、政策化，容易导致实践中对《农业法》的理解不一，严重影响法律实施效果。例如，《农业法》第40条第一款规定国家可以通过“税收、价格、信贷”等措施来支持社会主体投入农业，但“支持”这一用语的含义不够明确、具体，难以形成相应的可操作性制度。实践证明，该条款确实没有起到吸引更多社会主体将更多社会资金投向农业的作用。此外，实践中常常将“农业支持”称为“农业补贴”，但在WTO框架下“农业支持”并不等于“农业补贴”，“农业国内支持”也不等于“农业国内补贴”。WTO框架下“农业国内支持”的外延大于“农业国内补贴”。根据WTO《补贴与反补贴协定》第一条的规定，补贴的构成要件除了获得政府财政支持外，还包括受益人因此获得超出市场之利益；而国内支持向受益人提供的利益不仅包括大于市场之利益，还包括小于市场之利益如补偿。因此，WTO框架下的“农业国内支持”是指政府向农业生产经营主体提供的包括国内补贴在内的一切财政性支持措施。我国《农业法》中用“国内补贴”代替“支持与保护”并不妥当，如此会人为地将国内补贴概念的外延扩大，使之超过WTO框架下国内补贴概念的外延，这不利于维护我国农业利益，也容易使其他成员国产生误解而向我国提起反补贴诉讼。另外，WTO框架下的国内支持包括“绿箱”补贴和“黄箱”补贴，国内补贴与“黄箱补贴”的范围相一致而不包括“绿箱”补贴，鉴于此，我国《农业法》应该用农业国内支持来代替传统上、习惯上使用的广义的“国内补贴”，避免遭到其他WTO成员国的误解而提起针对我国农产品的诉讼。

二、政府在农业国内支持方面的法律职责

我国现行《农业法》的体例结构设置欠妥，未能彰显各级政府支持农业发展的政策理念和法律职责。这不仅表现在总则中没有明确规定政府支持农业发展，而且分则中也没有对国家支持农业发展的产业政策予以全面、具体的反映。为了引导、调控、保护、扶持及监管农业发展，《农业法》应对各级政府及其农业行政管理部门支持农业发展的一系列公权力（职权）予以明确，从基本原则、财政划分、主要支持领域、支持方式等方面明确各级政府对农业国内支持的法律职责。

（一）将各级政府支持农业发展确立为《农业法》的一项基本原则

基于农业在整个国民经济中的基础性地位及其风险性、弱质性、利益共享性等特点，农业在大多数国家是受到保护和支持的产业，许多国家不仅通过立法明确政府支持农业发展的领域、方式、水平、具体项目、程序等，而且基于不断变化的国际贸易格局和国内农业发展情势，根据WTO规则适时修改和完善相关法律制度。如欧盟共同农业政策作为欧盟关于农业国内支持的基本法，自制定实施以来已经历了1992年MacSharry改革、1999年通过《欧盟2000年议程》、2003年Fischler改革和2008年CAP审查四次大的改革，这些改革不仅促进了欧盟各成员国农业经济、农村社会和农业生态环境的协调发展，而且使各成员国的农业国内支持措施在WTO多边贸易体制下得以继续推行。美国自1933年制定《农业调整法》以来已经形成了对生产、分配、交换、消费等农业环节予以支持的法律体系；日本以《农业基本法》为母法确立了全方位大力支持农业生产经营的农业法律体系，为政府通过财政手段全面调节国内农业经济活动提供了法律依据。

政府支持农业发展不仅是世界各国实现农业现代化的一般规律③，也是WTO《农业协定》的基本理念。根据WTO《埃斯特角城宣言》，农产品贸易谈判的目标是逐步建立一个公平的、以市场为导向的农产品贸易体制。考虑到实现这一目标的渐进性，WTO《农业协定》强调通过谈判逐步削减政府对农业的支持，并对需要削减和不需要削减的国内支持予以明确规定。具体而言，WTO《农业协定》首先确认了政府支持农业发展的必要性，继而要求通过谈判制定统一的国内农业支持规则，对那些有扭曲贸易公平作用的国内支持予以削减，对那些不影响贸易方向或水平的国内支持可以保留。可见，WTO并不反对一切国内支持措施，仅要求各成员国承诺逐步削减那些有悖于建立公平的、以市场为导向的农产品贸易体制的支持措施，而对那些有利于提高全人类生活水平、不影响自由贸易体制建立的国内支持措施则予以了确认。

我国现行《农业法》总则共九条规定，其中没有一条从整体上将政府支持农业发展的国际惯例确立为一项立法原则，第八条规定只涉及国家支持农业的一个方面，即国家对发展农业和农村经济有显著成绩的单位和个人给予奖励，且该条强调的是全社会应当高度重视农业、支持农业发展，并没有明确政府支持农业的职责。遵守WTO《农业协定》中政府支持农业发展的相关规定，借鉴国外一般立法体例，我国《农业法》应秉持国家支持农业发展的理念，将各级政府支持农业发展明确确立为《农业法》的一项重要原则写入总则中。这也是对我国《宪法》中相关条款的具体落实。

（二）建立各级政府对农业国内支持的财政体制机制

根据财政法的一般理论和一些国家农业国内支持立法的经验，农业国内支持财政法律制度的形成以国家农业国内支持产业政策的制定为前提，立法通过将产业政策细化为各种农业国内支持项目计划，将各项计划纳入各级财政年度预算并由财政部门具体承担预算支出责任，从而将各级政府农业财政支持的职责（权）法定化。其中，在确定农业国内支持项目计划时一般通过概述立法与列举立法相结合的方法，分别明确中央与地方各级政府农业国内支持项目的范围和内容，最终以法律化的、具体的农业国内支持项目计划来确定各级财政支农的法律职责。在农业转型期，我国有必要依据特定阶段的农业产业政策对农业生产经营项目实行计划管理，并将一些取得一定实践效果的农业国内支持措施予以法律化，这是我国遵循WTO透明度原则，以确定的方式落实国家农业产业政策的有效途径。

1.一般来说，农业国内支持的财政划分不仅涉及中央和地方各级政府对农业国内支持的具体领域、水平和预算，而且涉及相关财政增长的参考基准、额度、重点领域及其预算和监督。我国现行《农业法》缺乏对农业国内支持财政划分的具体规定，各级政府财政支农的权源和行使领域等重要内容不明确或不具有可操作性，这不利于国家财政支农政策的充分落实。如我国《农业法》第38条第一款对农业国内支持资金的来源作了原则性规定，但未对中央和地方政府应投入的资金比例等问题予以明确，这是造成实践中农业国内支持的资金总量不足、支持力度波动起伏、支持效益不高的主要原因。鉴于此，笔者认为我国应尽快完善《农业法》，明确规定各级财政对农业国内支持的投入不得低于本级财政年度收入的一定百分比，以克服各级财政支农的随意性。

2.由于《农业法》对各级政府国内农业支持的范围没有明确界定，实践中，往往是该投入的领域没有得到足够资金，见效快、回报率高的领域财政资金重复投入。鉴于此，建议《农业法》依财政所投入项目的受益范围来具体确定中央与地方政府财政支农的项目范围：中央财政主要投入具有纯公共物品性质，受益范围跨越多个行政区域的农业国内支持项目和与农业生产经营没有直接关系的项目；地方财政主要投入具有准公共物品性质，受益范围较小的农业国内支持项目；省、市、县等各级财政投入范围依以上原则具体确定。

3.根据WTO规则，农业国内支持主要分为两类，即对农业生产经营者的收入支持和对农业生产经营的支持。尽管根据经济学理论，对农业生产经营者的收入支持有扭曲价值规律的危险，但WTO《农业协定》仍允许各国采取对价值规律影响最小的收入支持方式，如与农业生产脱钩的“直接支付”。对农业生产经营的支持，WTO主张加大“绿箱”支持而减少“黄箱”支持。与WTO规则相一致，我国应修改《农业法》，完善农业国内支持结构。就农业国内支持的范围及其重点领域而言，各级政府应将财政预算内安排的各项专项资金主要用于农业基础设施建设，农业结构调整，国家粮食安全保障，动植物检疫防疫体系、农产品质量标准体系、检验检测监督体系与农产品市场及信息服务体系建设，农业科研教育、技术推广和农民培训，农业生态环境保护，贫困地区发展和农民收入水平提高等。新增长的资金应该重点用于农业科研与技术推广，中西部粮食主产区扶持，农民专业合作经济组织培育，农产品批发市场和集贸市场培育等。

4.对于农业国内支持的手段和措施，WTO不仅允许成员国进行财政投入，而且允许采取税收优惠、金融支持等措施。我国现行《农业法》中也有相关规定，如该法第43条、45条规定，国家采取税收、信贷等手段鼓励和扶持农业生产资料的生产和贸易，通过贴息等措施鼓励金融机构向农民和农业生产经营组织的农业生产经营活动提供贷款。但是，《农业法》中缺少对农业支持的税收优惠和金融支持的具体规定，对如何协调中央和地方政府在这方面的关系也未作相应规定。从立法技术上讲，《农业法》应该可以明确要求相关机构在法定时间内制定出配套制度和实施细则。

三、农业生产经营主体在农业国内

支持方面的权利义务我国农业改革的实践证明，农业问题实质上就是农民问题。发展现代农业，维持农业可持续发展，首先要尊重和保护农民的合法权益。我国加入WTO后，作为弱质产业的农业和弱势群体的农民在更大范围内和更深程度上参与到经济全球化之中，直面国际国内两个市场竞争。在这样的情势下，我国有必要通过立法完善农业国内支持机制，在WTO规则允许的范围内强化政府对农业的投入和扶持，为农业经营活动和农民经济权益提供法律保障。

从理论上讲，所有农业生产经营者都有权利获得国家的支持，但权利和义务是对等的，农业生产者获得国家各类农业支持应符合相应的法定条件。如美国农业补贴制度规定，获得环境保护补贴的前提条件是农业生产者在生产中履行了法定的农业生态环境保护义务；④《法国农村发展计划（2007—2013年）》根据权利与义务相一致的原则，规定在法定期间内依据法律及合同承担农业环境保护与管理义务的农民，有权获得该计划下环境补贴的支付。⑤农业国内支持是一种双向权利义务关系，农业行政管理者与作为行政相对人的农业生产经营者良性互动，才能有效实现国家农业国内支持政策。我国目前的农业国内支持只是国家的单方行为，相关法律并未严格要求农业生产经营者承担相关法律义务，这不利于国家粮食安全、食品安全和农业生态环境的保护。

不同农业国内支持项目的目的不同，对其获得财政支持的主体资格条件和相关义务的规定也应不同。《农业法》必须明确农业国内支持项目的申请条件及获得农业国内支持所应履行的义务，如规定获得农业国内支持的农业生产经营者在从事农产品生产、加工、运输的过程中应遵守国家相关法律和标准，承担相应的社会责任，否则相关部门可以撤销对其的农业国内支持决定或合同，并要求其返还支持资金。需要指出的是，我国目前多是将农业国内支持资金按耕地面积、采用提前支付的形式发给农业生产经营者，现实中即使土地被撂荒或转包，土地承包者也能获得支持资金，直接种粮者反而得不到支持资金。针对这种现象，我国《农业法》应借鉴欧美国家通过与农业生产经营者签订合同的形式规定双方在农业国内支持方面的权利义务的做法，明确要求与政府签订合同是农业生产经营者获得财政支持的法定形式要件，地方政府代表国家与农业生产经营者签订农业国内支持合同，合同内容中应明确规定国家根据合同为农业生产经营者提供制度和资金支持，农业生产经营者必须按照合同规定进行生产，杜绝土地撂荒和污染农业生产环境的现象。

四、农业国内支持项目的运行机制

在一般意义上，农业国内支持是指国家为了实现特定的农业产业政策之目的而将财政收入依法定标准和方式转移给特定农业生产经营者的国家行为⑥。近年来国内学者侧重于从国外立法理论和实践经验切入，对我国农业国内支持的实体法方面进行深度分析，而对农业国内支持的程序性规范的研究不够深入和全面。实践中，我国对农业的支持主要是以政策的形式进行调整，往往忽视在预算、执行、监督、考核、信息公开等方面作出程序上的设计与安排。《农业法》对国内支持资金管理作了规定，但该规定较具原则性，致使实践中各级政府对农业国内支持方面的预算安排和执行都表现出一定的随意性。从法理上讲，各级政府的农业国内支持行为是一种行政行为，行政机关代表国家利益与农业生产经营者之间形成一种行政法律关系，其中行政机关处于强势地位，农业生产者处于相对弱势地位。为使农业国内支持资金及时、安全、有效地运转，应从建立健全农业国内支持项目的运行机制入手，在《农业法》中明确我国农业国内支持的行政程序、预算管理机制、资金运行机制、监督检查机制和权利救济机制，同时完善相关法律法规。

应该坚持科学与民主相结合的农业国内支持项目决策机制，项目决策前要通过专家咨询和听证会、讨论会、实地调研等形式进行论证和评估。在资金运行方面，为了减少中间环节的损耗，可以建立个人账户制度。要建立对政府引导、支持、保护农业发展的各项宏观、抽象性职权的权力行使监督机制。虽然从法理上讲，政府职责具有不可抛弃、必须履行的性质，但有效的监督机制也是必需的，因为任何权力在实践中都有怠于行使和不当行使的可能性，不受任何监督的政府职权会成为事实上的“自由裁量权”而无法充分保障农业生产经营者的权益。《农业法》应该明确规定立法机关、上级行政机关对相关行政主体在农业国内支持方面的责任追究制度，并在人大及其常委会监督、群众监督、舆论监督的一般规定之外，进一步加强和完善针对农业国内支持的行政系统内部的层级监督和政纪、审计、财政等专项监督。

从我国现行《农业法》中的法律责任条款来看，其中缺乏对政府违反农业国内支持职责所生法律责任予以追究的实体性、程序性规范，这会导致实践中地方财政不依法对农业投入却无法追究法律责任的尴尬现象。我国《农业法》第12章规定了违犯《农业法》的一般法律责任：国家工作人员利用职务便利或者以其他名义侵害农民和农业生产经营组织的合法权益的，应当赔偿损失，并由其所在单位或上级主管机关给予行政处分。该规定适用于与农业国内支持相关的行为，但对政府部门不履行或不适当履行相关职责而产生的法律责任尚需作出进一步规定。《农业法》应在“法律责任”一章增加以下规定：第一，农业国内支持项目的编制主体具有依法编制具体的农业国内支持项目计划并提交法定机关审批的职责，违反该编制职责的，依行政机关内部的上下级监督机制来追究其行政责任。第二，农业国内支持项目的执行机关具有公布农业国内支持项目的内容、接受农业国内支持申请、审查相关资料并决定是否给予农业国内支持的职责，其与农业生产经营者依法订立农业国内支持合同并监督其履行，违反该职责的，可通过行政复议等行政机关内部监督机制或由农业生产经营者提起行政诉讼来追究其法律责任。第三，农业国内支持是行政主体基于公益目的而向农业生产经营者提供的支付，行政主体须依农业生产经营者之申请且经审查后，确定对符合要件者予以支持。如果相对人对相关行政决定不服，其可以主张行政救济。第四，农业支持资金因其财产性而具有可转移性，因而《农业法》应明确规定任何政府机构不得对农业国内支持资金迟延拨付、截留、挪用或从中扣缴任何费用，否则，相对人可以依法主张行政救济。

五、结语

近年来每年都有全国人大代表向全国人大提交加大农业投入的议案，每一份议案都承载着公民对完善农业法制的要求和期待。依宪政和法治理念，作为公共财政支出的一个领域，农业国内支持的权源及程序应有法律依据。全国人大应对《农业法》进行立法评估和执法检查，在关注相关议案的基础上，加快建立和完善适应现代农业发展需要的农业法律制度，其中应包括已为WTO《农业协定》所确认、我国立法中尚未作出明确规定的农业国内支持法律制度。《农业法》应专列“农业国内支持”一章，遵守WTO农业规则，借鉴其他成员国的立法经验，将一些具有前瞻性、经过实践证明行之有效的国内支持措施予以法律化，并应注意法律规范的可操作性。就农业国内支持而言，《农业法》既要注重实体性规范的完善，又要注重程序性规范的完善；既要注重农业环境资源保护和农业生产安全方面的制度构建，又要注重政府对农业的支持与保护方面的体制机制完善；既要履行WTO规则，又要利用好WTO规则尤其是其中的例外条款，把农业发展与农民增收、实现农村稳定结合起来考虑。

注释

①该原则要求WTO成员国负有下列通知义务：凡制定的与对外贸易有关的法律、法规、政策措施，都要通知WTO总部以及各成员国，以接受WTO组织的审查和各成员国的监督。我国《农业法》中关于农业支持的规定在这些方面存在一定的缺陷，必须尽快完善。②⑥黄河：《论我国农业补贴法律制度的构建》，《法律科学》2007年第1期。③罗有远、刘盛展：《WTO〈农业协定〉下我国农业补贴法律制度的建设》，《广东农业科学》2007年第4期。④姜双林、王宝臻：《环境保护视野下的农业补贴政策探析》，《安徽农业科学》2008年第25期。⑤程宇光：《论农业补贴的农村环境保护功能——以欧美农业补贴制度的比较为视角》，《河北法学》2010年第8期。

责任编辑：邓林

作者：吴喜梅