公用事业民营化及行政规制论文

摘要：我国城市公用事业民营化中效率泛化倾向的形成具有深刻的体制背景，因此研究我国城市公用事业民营化的体制结构有助于我们更加深入的了解导致效率泛化的原因。根据我国城市公用事业民营化的体制结构的现状和特点，可以清晰的表明其导致效率泛化的过程。下面是小编整理的《公用事业民营化及行政规制论文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

公用事业民营化及行政规制论文 篇1：

城市公用事业民营化改革的政府视角：困境与化解

一、城市公用事业民营化改革中的政府责任

长期以来，我国城市公用事业运营采取了政府投资建设、财政补贴运营、国有企业垄断经营的模式。由于这种经营模式缺乏竞争、有效的责任机制和利润刺激，导致城市公用事业领域机构臃肿、效率低下、亏损严重，城市公用事业领域成为近年来公众投诉举报、抨击最猛烈的领域，并随着市场经济体制的日益完善更加凸显出来，成为各项事业发展的瓶颈。为改变这种局面，政府在城市公用事业领域进行了民营化改革，即在城市公用事业产品的供给过程中打破传统的政府垄断经营模式，引入市场竞争力量，在城市公用事业领域形成多元竞争的格局，以提高城市公用事业产品供给的效率和质量。

近年来，全国各地纷纷开始了城市公用事业民营化改革的实践。由于我国的行政改革是政府主导下的改革，在民营企业、非营利组织还不发达，社会对政府还有很强依赖的情况下，加之城市公用事业具有明显的网络式服务和政治敏感性等特点，存在规模经济和进入门槛高、投资回报周期长等特征，属于经济自然垄断领域，具有明显的公共性和在国民经济生活中的重要地位。作为城市公用事业民营化改革的实施者和推动者，政府具有不可推卸的责任，政府的行为和表现关系到城市公用事业民营化改革的成败。但是，由于我国正在进行的城市公用事业民营化改革，是在借鉴西方国家城市公用事业民营化改革经验的基础上结合中国的实际进行的初步探索和尝试，改革的理论研究还滞后于实践发展，加之市场化的成功运行需要一个健全、完善的政治制度和法律环境作为保障，而我国还正处在社会转型期，行政体制还正处改革中，政企还未真正分开，政府自身的素质和能力有限，政府在城市公用事业民营化改革的价值追求、与“代理企业”的公私合作关系和自身的抗腐蚀能力等方面都面临着困境。因此，研究这些困境并找到化解办法，对政府更好地扮演其在城市公用事业民营化改革中角色和履行其承担的重大责任，推进城市公用事业民营化改革的顺利进行，具有重大意义。

二、政府在城市公用事业民营化改革过程中面临的三大困境

（一）困境之一：效率与公平的价值冲突

一般认为，政府权威制度的最大功能优势是通过公共选择的过程来制定公共政策，提供公共物品和服务，最大的功能劣势是难以实现资源的有效配置。市场交换制度的最大功能优势则是实现资源的有效配置，最大的功能劣势是难以消除外部效应和保证社会公平。从理论上来讲，城市公用事业的民营化就是利用政府权威就公用品的数量与质量进行决策，利用交换机制提高公用品的供给效率。前者的政治过程体现了公平，后者的市场过程体现了效率，其理想状态是实现城市公用事业领域公平和效率的统一。然而，在实践中很难达到这种理想状态，政府必须在公平与效率方面有所取舍。由于城市公用事业具有很强的公益性特征，即使在民营化后，城市公用事业领域的“普遍服务”原则也不能因此改变，即全体居民都能以普遍可承受的价格得到满足基本生活需求和发展的公用品，这就决定了城市公用事业必须坚持保本微利的收费原则。然而，市场机制是追求利润最大化的，投资于城市公用事业领域的企业会采取包括提高公用品价格的各种手段赢利，这时公众尤其是弱势群体的利益可能就无法保证。

（二）困境之二：政府与“代理企业”的博弈

民营化强调的是政府与私人部门之间的合作，为此我国城市公用事业民营化改革采取了诸如以建造—运营—移交为核心的BOT模式、以转让—经营—转让为核心的TOT模式、以公共民营合作制为基础的PPP模式以及管理层收购的MBO模式等公私合作模式。无论那种模式，由于政府与“代理企业” 不同的价值追求和责任分工，二者之间存在着博弈关系：“代理企业”追求的是利润的最大化，在取得城市公用事业经营权之后，“代理企业”为了赢利，极易出现非法竞争、哄抬价格、欺骗、逃避责任等行为，造成公共福利损失。同时，城市公用事业领域的自然垄断属性极易使城市公用事业由政府垄断经营变成企业垄断经营，公众仍然要担负高额的垄断价格。当“代理企业”的这种行为不符合公共利益时，就与政府的职责发生冲突。作为公共利益代表的政府，由于必须保证公众尤其是弱势群体都能公正地享受到城市公用事业产品，因此必须承担监督者和责任追究者的职责。因此，在政府与“代理企业”的博弈中，政府为保证公共利益，必须对“代理企业”进行有效的监督，避免“代理企业”片面追求高利润而忽视公共利益。但企业有其自身的运作程序，在技术、人力资源和财力方面都对政府提出了很高的要求，政府不可能深入到每一个细节对其进行监督。由于监督成本非常高，政府监督往往难以满足这些要求，导致许多监督流于形式。

（三）困境之三：权力寻租的诱惑

城市公用事业具有需求相对稳定，受经济周期波动影响较小，具有良好的流动性和回报稳定性等特点。因此，城市公用事业领域存在着巨大的利润空间，是许多利益集团渴望进入的领域。公共选择理论认为，行政人员同样具有经济人理性，同样追求自身利益的最大化，政府部门和官员有自己相对独立的利益和目标。由于政府在城市公用事业民营化过程中掌握着许多涉及企业利益的权力：在企业在取得经营权之前，政府拥有国有资产转让、承包合同、特许经营、招投标等程序中的权力，而企业在取得经营权之后，政府还拥有对公共物品价格、质量进行核定和规范的管制权力，特权的存在以及由于法律法规的不完善导致的市场结构扭曲给特权阶层创造了充足的设租空间。毛寿龙教授在分析政府在寻租活动中的行为中指出，其一是通过对某些利益集团有利的政策为诱饵，引诱这些利益集团向他们进贡，即政治创租；其二是以对某些利益集团不利、甚至有害的政策相威胁，迫使这些利益集团向他们进贡，即政治抽租。这样，一方面企业为了获得某些城市公用事业产品的经营权以及在获得经营权之后能够逃避政府的管制，从而获得足够的利润空间就会千方百计地向政府寻租；另一方面，政府会利用手中的权力向企业设租，因此政府腐败的机会大大增加了。

三、化解政府困境的对策

（一）坚持效率和公平并重的价值取向

城市公用事业的民营化改革应当也只能是效率与公平的统一。效率的提高可以通过在城市公用事业中引进竞争机制，实现公用品决策与生产分离，构建生产环节的多主体竞争等措施予以实现。然而，城市公用事业显著的公共性和民营化后极易发生的市场化手段与其公益宗旨背离的目标替代风险，决定了在城市公用事业民营化改革的制度设计和政策制定上都要遵循公正原则，为此需明确两点：一是要在观念上明确城市公用事业民营化与市场化的区别。城市公用事业的民营化与市场化虽然都主张在城市公用事业中引入竞争机制、鼓励民间资本的参与以提高城市公用事业的效率、改善服务品质等，但二者有重大区别：城市公用事业的市场化着重于对市场、竞争和效率的强调，是实现目的的一种手段而更多地出现在公用品的生产环节。而城市公用事业的民营化则是在政府引入竞争机制、提高效率的同时，仍然注重对公平、民主等政府目标的强调，它强调的是政府与私人部门之间的合作，政府仍然要承担最后的公共责任。之所以强调要区分城市公用事业民营化与市场化的区别，是因为在我国的城市公用事业改革过程中存在着把民营化等同于市化的倾向，一些政府部门单纯从解决资金和效率的考虑，把自己应该承担的责任转嫁给企业和社会，出现了“一包了之”、“一卖了之”的政府“甩包袱”现象。二是要合理界定城市公用事业民营化的界限。由于不同的城市公用事业部门提供的产品其“公共”程度是不同的，其民营化的程度和采取的民营化方式也应该是不同的。因此，政府要合理界定公共服务民营化的界限，区分不同性质不同类型的城市公用事业产品，或者继续由政府承担，或者公私合作，或者完全交给私人经营。同时，对那些实施民营化的城市公用事业领域要区分不同的环节，只有那些具有竞争性的环节才进行民营化，不能不加区分地全部进行外包或特许经营。

（二）建立城市公用事业新型的公私合作关系

要走出政府与“代理企业”的合作困境，就要在政府与“代理企业”之间建立一种新型关系——公私伙伴关系：首先，城市公用品决策与生产分离。即改变我国城市公用事业产品决策与生产合一的纵向一体化供给模式，将决策权与生产权、经营权相分离，建立有效竞争的微观基础。目前我国城市公用事业产品供给的决策不仅有相应的政府部门掌握，而且生产经营和具体服务也由相应部门的下属企业进行。如电信、邮政、民政、公交等部门以及其他市政服务的主管单位与下属企业都有内在隶属关系，由此造成了主管部门对下属企业和其他主体不能一视同仁，导致城市公用事业领域里事实上的行政垄断。为打破这种行政垄断，可以将公用品决策与生产分离，政府行业管理机构负责决策即“掌舵”（如了解、汇集民众的需要，确定公用品的内容、数量、质量等并做出资金安排，通过规范的程序选择生产者），而公用品的生产由具体的城市公用事业服务单位来执行即“划桨”（政府通过严格的市场准入制度和公开的招投标制度选择实力雄厚、技术先进、有管理经验、运营成本低的投标企业实施项目）。其次，建立健全规制机制。在政府将某一职能委托给其他主体后，政府的责任并没有到此为止，随后的监管责任更加重要。因此，在城市公用事业民营化改革中，政府既要放松规制，又需要规制重构，但应减少行政手段的运用，而更多地运用法律、经济手段，应采取的措施有：（1）完善法律规制。政府必须从维护公众利益和企业利益出发，建立与市场经济相适应的城市公用事业领域的完善配套法律体系，明确政府、企业双方的权利、责任和义务，对承包商资质，城市公用事业产品和服务价格、标准、数量、质量、安全，经营过程中的各种歧视性行为和投机、作假、行贿行为等进行明确规制，对企业的进入、退出、考评和惩罚机制作出明确规定。相关法律还要明确具体的监管主体、内容、方式、程序以及公众参与途径等，以减少政府干预的随意性和各种腐败行为。（2）建立价格规制。首先，确定合理的价格幅度。既要考虑企业的投资规模、沉没成本、运营成本，又要考虑当地经济水平和居民承受能力。其次，探索多种定价方式。政府应根据公益性和竞争性的程度和领域，分别采取市场调节、政府指导、财政补贴、政府定价等多种方式。最后，建立成本约束机制。政府应贯彻落实《政府制定价格成本监审办法》，明确定价成本构成、审核标准和方法，并向社会公布，逐步建立定调价监审和定期监审相结合的成本监审制度，增强价格管理的科学性。

（三）强化自律和监督评价机制

在我国市场化的进程中，腐败这颗毒瘤严重地损害了政府形象和公共利益。近年来城市公用事业领域一直是腐败的高发区和“重灾区”，为了减少城市公用事业领域的腐败，必须强化政府自律和对政府的监督评价建机制：首先，政府成员应培养职业道德和公共责任意识。只要在强烈的职业道德和责任感的引导下，才可能防范滥用权力、滋生腐败和损害公共利益的各种风险。其次，强化内部监督机制。“阳光是最好的防腐剂”，政府应建立信息披露制度，将涉及城市公用事业民营化的相关信息及时披露和公开，并使信息的公开制度化、经常化，为各竞争主体创造一个公平的信息环境。同时，政府应严格贯彻《中华人民共和国招标投标法》，保证符合条件的企业都能平等地参与竞标，并保证在整个招标过程中的公开透明，用制度的力量把各种不正当的交易、寻租和腐败现象的发生降低到最低限度。再次，加强外部监督。为避免政府与产品供应商暗箱操作，防止承包、转让、运营过程中的腐败现象，应建立政府与公众公开、透明、互动的对话协作机制，要让公众和专业中介机构有畅通的渠道直接参与到城市公用事业服务计划的制订、实施和监督中来，如民意调查、举行听证、公众参与对政府的绩效评估等。最后，建立问责制度。由于城市公用事业民营化涉及的主要是经济领域的事务，具有绩效评估的可行性，因此在保证绩效评估的客观性和公正性基础上，根据绩效评估的结果，对相关的政府部门和领导进行问责，对出现问题的相关责任人和部门要采取实质性的惩罚措施。

（作者单位：山东大学政治学与公共管理学院）

作者：张玉磊

公用事业民营化及行政规制论文 篇2：

我国城市公用事业民营化现行体制结构导致效率泛化的过程研究

摘 要：我国城市公用事业民营化中效率泛化倾向的形成具有深刻的体制背景，因此研究我国城市公用事业民营化的体制结构有助于我们更加深入的了解导致效率泛化的原因。根据我国城市公用事业民营化的体制结构的现状和特点，可以清晰的表明其导致效率泛化的过程。

关键词：公用事业 民营化 体制结构 效率泛化

我国城市公用事业民营化的发展有力地推进了政府职能的转变，然而相对垄断的行政运营体制、职能分散的政府监管体制以及滞后的法律体制建设使得在民营化过程中更加容易导致效率泛化的出现。现行体制结构导致效率泛化的过程体现在以下三个方面：

一、减轻财政压力目标下的责任弱化

改革开放20多年来，我国公用事业建设取得了巨大的成就，但与国家全面建设小康社会和人民生活质量日益增长的需求相比，我国公用事业建设仍需大力发展。以城市公用事业建设为例，2003年，我国城市人均占有道路面积只有9.3平方米，与国外发达国家的城市人均占有道路面积20-40平方米相比，只相当于它的1/3-1/2。我国城市道路面积率平均为8.59%，而在国际上，华盛顿为43%，偏低的东京也有13%，比例差距很大；污水处理能力和排水设施也明显不足，目前全国60%左右的城市没有排水设施；在能源供应方面，人均装机只有0.2干瓦，不及发展中国家的平均水平。按照建设部城建司司长预测，今后10到15年，全国市政基础设施投资这一块，不包括电力、电信每年不得低于4000个亿。由此可见，我国的公用事业建设的总体水平很低，急需巨额资金支持其发展。

而在现有的制度安排中，规划和组织城市建设是地方政府的事情，按照中国传统的行政管理和财政思想，除非得到中央财政的扶持，否则地方政府只能用本级财政扣除经常性开支后的节余财力进行城市建设，《预算法》明确规定地方财政不得列赤字。所以，有限的地方财力与城建的庞大投资欲求形成了尖锐的矛盾，带来的结果是基础设施的建设严重滞后于城市的发展。为缓解这一矛盾，不少地方政府大力推进公用事业的民营化，吸引民营资本，甩掉财政包袱。所以许多地方政府在进行城市公用事业民营化改革过程中，更多考虑的是解决财政与投资问题以及减少政府管理职能，减少人员编制等，在公用事业民营化口号下将城市公用事业统统推向市场，忽略了公用事业民营化下的监管，往往是放手退出，一切交给市场。而对于民营化后可能存在的忽视公共利益的问题却估计不足。

同时，管理部门在管理模式上仍然停留在以前的“管人、管财”，对权力和责任的理解普遍不足，体制上也缺乏明确的责任界定和严格的责任追索机制。民营化过程中政府责任弱化的另一个突出表现是，如在一些地方推进城市供水民营化过程中，由于对供水行业的公益性与经营性领域没有进行严格界定，就引发了把政府责任也推给市场的“泛市场化现象”，部分地区甚至出现一卖了之的情况，这就是典型的效率泛化。比如，有些地方城镇供水体制改革创新的指导意见就提出“政府原则上不再作为投资主体”，“全面开放城镇供水投资建设领域，包括净水厂、供水管网的铺设、更新、改造以及供水的配套项目”，“对投资城镇供水设施建设和经营管理实行政策倾斜。实行特殊的水价和供水水源建设补偿标准，保证供水企业在科学管理的前提下，基本做到保本微利。”这意味着政府基本不再向城市供水行业投资，管网等基础设施也依靠社会资本建设。这就造成了我国很多城市水价狂飙，例如：1990 年 7 月，南京民用自来水价为 0.15/m3，而到 2002年 5 月民用水价调至 1.9 元/m3。而这种涨幅在全国只是处于中下等。更有甚者，北方一些城市准备每立方米涨到 5 元以上，显然超出了城市下岗职工及其他贫困居民的承受范围。

二、政府垄断体制延续下的自我抉择

长期以来，国家对公用事业行业实行的是政府垄断经营机制。与这一体制相适应的是对自然垄断行业的准入、价格、投资也都实行了直接、严格的政府规制政策。在这种体制下，全国各城市几乎都设有公用事业局或类似的政府机构，对公用企业进行集中统一管理。政府既是政策制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者，这就决定了这种垄断的性质不仅具有自然垄断的经济性垄断的特点，还是一种行政性垄断。对社会公用事业的政府垄断经营机制，在建国后相当长一段时间，对维护社会稳定、发展生产力、提高人民生活水平发挥了巨大的作用。但随着改革的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，其弊端也日益明显。

由于公用企业一般在特定地区范围内具有独家垄断经营权，不存在多家竞争，企业的成本可轻易转嫁出去，政策性亏损掩盖经营性亏损，企业缺乏自主权和积极性，造成效率低下和亏损严重，服务意识淡漠，资金利用效率低下。据2003年1-11月份部分公用企业统计结果表明，全66个城市的公交企业亏损面为80%，其中，东三省5个城市的公交企业全部亏损；全国89个城市供水企业单位售水成本平均为1287元/千立方米，亏损面为60%。东北的供暖问题，由于拖欠企业费用较多，也造成企业运营困难。

而在公用事业民营化改革后，由于原來的政府管理职能并未进行相应的改革，行政性垄断的局面仍然存在，因此在政府主导下的民营化改革必然完全按照政府主管部门的意志进行。而受到政府主管部门客观能力条件以及部门利益的影响，再加上民营化改革没有一整套规范系统的选择、执行、评估标准，市场竞争机制也不够详细和明确，对于市场竞争的范围、竞争的主体、竞争的条件、竞争的标准等问题都没有很好地加以规定，结果使得现行的竞争机制缺乏应有的可操作性，现行的竞争制在程序上也显得不够规范，缺乏规范性，增加了实际操作过程中的主观随意性，因此民营化在很大程度上便表现为一种政府部门的自我选择。

政府主管部门在解决实际问题中首先想到的是如何甩掉自身的包袱，减轻自身的负担，解决自身的问题，这种以自我利益为导向的思路使得在民营化过程中政策多变，没有长远规划，解决问题也是治标而不治本。在我国民营化的实践过程中，经常发现在借助“民营化”引入了市场力量，打破公用事业的垄断方面的诸多不足。比如，有些地方政府为了减轻财政负担在公用事业领域引入了民营化的方式，但是事先没有经过仔细研究论证，仅仅通过直接委托一个私人机构去经营公共事业以此来实现“民营化”。显然，在自然垄断存在的条件下，这与政府垄断经营并无太大差别，对公众的利益反而造成了损害。

三、运营部门利益冲动下的价值迷失

美国学者萨瓦斯认为“民营化是一种手段而不是目的；目的是更好的政府，更好的社会。”换言之，倘若民营化没有上述功效，它就不再值得我们称道。然而，实践中我们往往忽视这一点，“目标替代”现象尤为突出。即一种工具性的价值在许多人眼里，尤其是在某些地方政府官员的眼里变成了一种目的性的价值，终极性的价值。于是公共事业民营化的推进过程在不少地方成了形式主义、仪式主义。在不少地区，能否推进公用事业民营化已成为了考量官员政绩的新标准之一。这无异于走入了为了推进民营化而推进民营化的误区，忘记了民营化的真正价值。

在我国改革开放的初期，实行了允许一部分辛勤劳动者先富起来的政策，在这种“效率优先、兼顾公平”的政策导向下，有些人借“优先”和“兼顾”的差异，有意无意地贬低、轻视社会公平和社会公正，在“效率优先”这一挡箭牌的保护下，在一些国有经济领域，出现了大批企业运营部门依仗行政垄断排挤其他参与者，谋取高额收入；甚至更有一些国企经营者和国家公职人员，通过种种不正当手段大肆侵吞国有资产，从而导致国有资产的严重流失。

另一方面，由于现行法律规范和管理体制的缺陷，政府及其官员仍然具有很大的权力，负责公用事业运营商的挑选、产品质量以及价格的监管等，但相应的评价和监督机制却很不完善，在公用事业民营化的过程中，政府和私营部门为了追求各自利益，也使得腐败滋生、大量寻租行为发生，这种腐败的危害性最终使服务的购买者即广大公众的利益遭受损失。

参考文献

[1] 李东序.把握城市化、市场化契机深化市政公用事业改革.中国建设信息.2004（9）

[2] 黄贤金、范从来、蔡龙.城市理性发展与经营机制创新.南京：东南大学出版社，2004：P116

[3] 余晖、秦虹主编.公私合作制的中国试验.上海：上海人民出版社，2005：P14

[4] E·S·萨瓦斯.民营化与公私部门伙伴关系.北京：中国人民大学出版社，2002：P117—118

[5] 石若坤.浅谈公用事业民营化改革中应当明确的几个问题.[J].华南理工大学学报（社会科学版），2006（4）

作者简介：张善英，上海工程技术大学 管理学院教师

作者：张善英 李幸儿

公用事业民营化及行政规制论文 篇3：

民营化与政府规制：公用事业改革的路径选择

[ 摘要 ] 公用事业改革的基本问题在于政府是否应该介入其中，政府应该在什么样的条件下持有所有权以及进行民营化。中国公用事业民营化与发达国家的民营化有区别。文章在把握我国公用事业民营化的基本特征的基础上，进一步从公用事业的性质、政府规制的制度性效益缺失等角度，揭示了良好的政府规制是公用事业民营化改革成功的关键。因此，要对我国政府规制所出现的问题进行有效地改革，以更好地完善公用事业民营化进程中的政府规制体制。

[ 关键词 ] 公用事业；改革；民营化；政府规制

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公用事业改革的基本问题在于政府是否应该介入其中，政府应该在什么样的条件下持有所有权以及在什么样的条件下进行民营化。民营化是更多依靠民间组织，更少依靠政府来满足公众的需要；它的更为专一的形式旨在改善政府作为服务提供者的绩效。一般认为，民营化源于1979年英国撒切尔政府基于新自由主义意识浪潮而推行的公营事业民营化运动。民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略。它根植于这样一些最基本的哲学或社会信念，即政府自身和自由健康社会中政府相对于其他社会组织的适当角色。而所谓公用事业包括供水、节水、供热、供气、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、市政设施建设、市政环境卫生、垃圾处理和城市绿化等方面。公用事业具有网络性和区域性、资本沉淀性、必需性和公益性、政府和社会干预性等特征（黎民，2003）。因此，市场在此领域存在作用的缺陷，表现为可竞争性条件不足；公用事业产品和服务具有生活必需性和难以运输，需求弹性小，易产生消费的高配置成本；市场无法解决定价问题，在一定程度上会造成市场失灵，使政府规制成为必要。

一、我国公用事业民营化改革的基本特征

20世纪80年代以来，西方国家把公用事业民营化作为政府“再造”运动的重要内容之一，民营化逐渐成为西方国家公用事业改革以及政府治理模式变革的基本潮流，并对后发展中国家的行政改革产生了巨大的示范作用。“十五”计划实施以来，随着市场功能不断强化，我国各地公用事业民营化进展很快，民营化已成为公用事业改革的选择方向。20世纪90年代，上海、深圳、成都、杭州等许多城市已开始了对公用事业民营化改革的尝试，逐步引入公私合作制。而在2000年以后则是大规模的推进民营化改革。此外，国家及各地政府部门也出台各种政策来支持民营化，为民营化提供必要的政策环境。建设部于2002年12月27日印发《关于加强市政公用行业市场化进程的意见》，确定了市政公用事业的改革方向，极大地调动了社会资本进行投资的积极性。国家计委2003 年3 月4 日公布的新的《外商投资产业指导》中,原禁止外商投资的电信和燃气、热力、供排水等城市管网首次被列为对外开放领域, 国家在城市公用事业及基础设施行业扩大开放的政策逐步到位。而江苏省2003年1月22日发布的《关于进一步推进全省城市市政公用事业改革的意见》也在全国引起了巨大反响，建设部还专门向全国转发了这一文件，要求各地“重点研究深化市政公用事业改革、加快市政公用企业改革步伐，推动市政公用行业市场化进程”。 2005年2月24日《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》进一步鼓励非公有资本参与各类公用事业和基础设施的投资、建设和运营。

按照民营化积极主张者的观点，民营化能够引入竞争机制，提高管理效率和服务质量，从而达到更好的社会治理效果，如供给成本降低、服务质量提高、消费者选择机会增加、解决了地方政府的财政困难等。然而，由于公用事业民营化在中国还是一种比较崭新的形式，我国在引进民营化中也存在操作不规范、政府推卸其责任、结果缺乏监督等问题。我国公用事业选择市场化和民营化路径与国外20世纪80年代以来公共基础设施产业放松监管、私有化和建立公私合作制的原因是基本相同的。然而从本质上看，我国公用事业民营化与发达国家的民营化有区别。为此，要完整准确地理解我国公用事业民营化改革必须注意以下四点。

1. 我国公用事业民营化的环境是转型社会。当代中国社会转型最重要的特征在于它把市场化、工业化和社会主义制度的改革三重重大的社会转型浓缩在同一历史时代，这就意味着民营化必须在工业化与社会主义宪法制度的双重约束下推进。

2. 我国公用事业民营化是一种手段而非目的。我国公用事业民营化的首要任务是将竞争和市场力量引入到公共服务、公共资产利用过程中，即打破垄断，引入竞争，凡是垄断行业都不会有高效率。民营化的目的是在公共物品与服务提供领域中引入市场竞争、打破政府的垄断地位，提高效率，从而实现政府、企业、消费者三者的功能互补及角色的重新安排，形成公共服务的新秩序。在引入竞争的过程中，鉴于公用事业不同产业的特征及不同的业务，对于公用事业中的垄断业务和非垄断业务，要具体分析，采用不同的方式，在公用事业非自然垄断业务领域积极引入竞争；同时在引入竞争的过程中可能出现的各种阻碍因素需要政府采取积极措施为顺利地引入竞争机制创造条件。

3. 我国公用事业民营化改革要把公共利益放在第一位。公用事业改革自然会触及到包括政府、企业、消费者等利益主体在内的利益，具有相当的复杂性与敏感性。因此，更要讲究公用事业改革的和谐性，削减改革中的负面效应。毕竟改革存在风险及不确定因素。对于新出现的问题要及时解决，保证改革目标的实现，保证各利益主体的保留利益，保持公共事业的公益性。用公共利益是否得到满足与实现来评审我国公用事业民营化改革，存着着国有资产损失、“政府俘获”（腐败的一种，即参与民营化的企业收买政府）、公平性缺失等问题。

4. 我国公用事业民营化改革是项系统工程。政府部门要积极地进行职能转变，明确自身在公用事业中的职责范围，同时要逐步建立与民营化体制相适应的规制模式。对于中国这样处于经济转型期的国家，公用事业的民营化过程，必然面对一个重要的问题，那就是政府的规制问题。由于公用事业所具有的公益性、网络性、规模性、地域性等特征，公用事业民营化不是简单地将其推向市场，而是要在民营化的同时，放松或取消与计划经济相对应的旧规制，建立和改善与市场经济相适应的新规制。

二、加强政府规制是公用事业民营化改革的必然要求

政府规制是政府行政机关依据有关法律、法规，对微观经济主体所采取的一系列控制与监管行为，主要包括经济性规制和社会性规制两个方面。经济性规制主要是针对自然垄断和存在信息偏差的领域，为防止发生资源配置的低效率和使用者的不公平利用，政府利用法律权限，通过许可等手段，对企业的进入、价格、服务的数量与质量、投资、财务会计等有关行为加以规制。社会性规制则是针对所有可能产生外部不经济或内部不经济的企业及事业行为的规制（朱泽，2004）。实践证明，公用事业民营化改革是一种有效的改革方式，它确实在许多方面具有传统运营模式不可比拟的优势：可以缩减政府边界，减轻国家财政负担；可以扩大基础设施供给，满足人民日益增长的需要；也可以引进竞争机制，提高公共部门的效率。但是公用事业民营化改革的顺利推进、积极作用的良性发挥，始终都离不开良好的政府规制。

1. 加强政府规制是由公用事业的性质决定的。从经济学视角来看，对不同产业的政府规制能有效地划分市场调节与政府规制的分界，因为规制的核心问题不是怎样规制，而是是否有必要规制。政府规制可以限制垄断、维持公平竞争的环境、弥补市场缺陷。因此，政府规制有其存在的合理性。一是公用事业提供的产品及服务具有公共性，为保证公众需求及社会福利应该实行政府规制。科斯定理认为，在存在外部性条件下，市场机制仍然可以自行调整以避免效率损失的出现，并且最终达成资源配置的帕累托最优状态，而无需政府干预（刘小兵，2004）。但上述命题必须在一定的假设前提之下即产权明确且无交易成本，这一条件在现实经济中具有不可能性；且产权界定本身就是一种政府行为，因为在现实中政府是最强有力的组织形式。因此，在现实经济发展中仅靠市场是不能解决外部性问题的，要依靠政府规制。二是公用事业具有自然垄断性。传统经济理论认为，自然垄断行业由于其规模经济的存在，自由竞争可能造成低效率。拥有网络型供应系统的公用事业（城市供水、燃气管道）作为自然垄断性质的代表，存在巨大的固定资产投资，并且同质性强，且由于公用事业赢利稳定，市场前景广阔，容易造成恶性的竞争。为确保垄断供给权的企业实现稳定供给，必须实行政府规制，对进入行业设置一定的条件，对价格进行有效控制。三是公用事业单位提供的物品及服务具有生活必需品的特点（如自来水、燃气、公共交通等），为确保稳定的供给，应该进行政府规制。

2. 良好的政府规制乃是真正实现经济效益与社会公正之价值的高质量规制。民营资本进入公用事业并不意味着政府的退出和影响力减弱。政府规制的目的是为了维护正常的市场经济秩序，提高资源配置效率，增进社会的福利水平。这样一种规制可以为公用事业民营化创造一个良好的改革环境，可以引导公用事业民营化改革的方向，可以确保民营化价值目标的达成：促进公用事业企业效率的提高，也极大地保证公用事业的公益性。因而，它是公用事业民营化改革成功的一个关键因素。

3. 我国公用事业民营化过程中政府规制存在制度性效益缺失，即政府规制的低效或无效。我国处于经济转型时期，改革开放以来我国现行的政府规制制度得到了很大的发展，但在根本上不同于其他市场经济国家，特别是在我国政府的经济性规制中，其在本质上仍然是传统计划经济体制下政府对有关产业实施行政垂直管理的延续。一是实行政企高度合一的管制模式，政府规制的法律环境存在根本的缺陷。从整个自然垄断产业来看，规范性法律主要有两类：一类是规范一般市场竞争行为的法律，即1993年9月颁布的《反不正当竞争法》；另一类是特定领域的产业法，如《铁路法》、《电力法》、《水法》。我国在公用事业方面的立法还比较滞后，至今没有一部统领性的法律意义上的《公用事业法》来规范公用事业行业监管的内容和原则。虽然在20世纪80年代末就有了《中华人民共和国水法》，但至今在自来水管制产业方面并没有明确而详尽的立法，部分政府规制产业至今连行业基本法都尚未出台。二是尽管我国在反垄断立法工作中取得了重大进展，但仍有很多垄断行为没有得到有效制止，存在诸多不足：垄断规制的法律文件效力层次较低，缺乏权威性，作为“经济宪法”的《反垄断法》至今还未出台；对行政性垄断实施主体的法律责任规定太轻，且缺乏强有力的监督机制，对规制者的行政行为缺乏有效规制；规制公用事业价格的法律、法规不完善。三是规制机构重叠、规制者职能的多重定位。四是我国规制机构中规制者行政能力不足。

三、完善我国公用事业民营化领域政府规制的路径安排

在公用事业民营化改革中，破除过时的规制，建立适应市场发展需要和行业特点的新政府规制体系是一项十分重要和紧迫的工作。

1. 以破除行政性垄断为突破口，构建公用事业政府规制体系。各国的经济发展、文化、政治体制等各不相同，市场失灵有不同的表现形式，要针对具体情况选定出发点。我国目前处于经济转型时期，各项改革都在进行之中，而政府规制改革作为国家社会经济改革的重要组成部分，其具体改革方案的设计要与我国其他体制改革相协调。以改革来促发展，政府规制必须兼顾经济发展和维护市场秩序两方面。行政性垄断的破除主要在以下几方面：（1）推进政企分开，重点在于改革政府管理体制，通过撤消归并一些部门、政资分开、深化审批制度等使政府在资产管理、政策制定和公用行业监管职能方面相对分离；（2）开放市场准入，要通过改革准入限制和准入方面的管理，为公用事业的竞争性业务发展提供更好的环境；（3）加快建立适应我国的现代规制制度，保证规制的透明性和公开性；（4）提高政府工作的透明度。

2. 以依法规制为核心，加快建立和完善政府规制的法律、法规、政策。我国政府对于公用事业的监管活动,其本质是按照建设法治政府的要求,构建政府与市场和谐、互动的良性关系。全国性和地方性法律法规将成为政府对公用事业进行有效规制的法律保障。一是加快反垄断法的立法进程。因为同时根据公用事业各行业的发展需要，制定行业规制的法律体系，从而保证公用事业各行业都有相应的细致的法规。在立法滞后的情况下，可以先制定相关行政条例，以便规制。经济发达国家政府规制的一个重要经验，就是法制建设为先导，在规制内容和规制机构的权力、资源、责任、程序、监督等，都有法律依据，在科学的法律框架内进行规制。在拟订这样的法规时，应吸纳公用事业各产业的工程技术专家、法学家、经济学家、企业界人士和人民百姓的意见，各地召开诸如水价、水质等方面的听证会，在综合各方意见和建议的基础上经全国人民代表大会批准后实施。对公用事业法规的基本内容有如下建议：（1）明确各产业政府管制的主要目标和任务，如保护消费者利益、促进企业竞争、提高经济效率；（2）确定全国和地方公用事业管制机构及其法律地位，明确各级机构的权利、责任和利益；（3）规定企业进入的资格、程序以及退出处理方案，适时控制企业的数量，保证公用行业供给的稳定；（4）规范公用事业价格听证会制度，做到及时公开，公益第一；（5）建立全面的监督体系。

3. 以适当放松为原则，加快放松规制改革进程。在全球化大背景下，市场变化已使原有的规制成本更高而收效甚少。政府既要忙于政治性事务和社会性事务，又要“忙于”经济性事务。所以说，市场力量已迫使所有的政府趋向放松规制的统一方向。这样，放松规制在这种新的环境中充当了一个强有力的工具。但对于我国而言，放松规制并不是政府规制改革的唯一选择，对于那些公用事业行业中具有自然垄断性质的产业，结合政府职能改革和企业发展情况，重新设计和优化原有的直接规制。另外，我国要建立一系列不可或缺的制度保障，因为我国处在经济转型时期，市场体制有许多薄弱环节。对此，要有选择地对已具有明显竞争性的公用事业，从放松规制和价格规制入手，科学地设计行业开放的路径，加快放松规制改革进程。同时要注意区分公用事业中的自然垄断业务及非自然垄断业务，以及各自的特点，在公用事业绝大数网络型产业的结构改革选择纵向一体化与自由接入为突破口，在竞争性环节引入竞争机制。

4. 以建立相对独立的规制机构为保障，提高规制机构的执行力。“相对独立”是对国外发达国家独立规制机构而言的。因为从我国实际情况来看，尚不具备建立像西方发达国家完全独立于行政体系之外的规制机构。一个可行的方法是，在行政系统内部设立规制机构，实现政策、规制相分离（刘小兵，2004）。具体而言，可以建立一个跨部委的组织机构，负责统一协调、监督全国公用事业规制机构的行为；各地方结合自身发展情况，对现有的规制机构进行重组和归并，明确各自规制内容和范围；另外，全国及地方人民代表大会要设立相应的工作委员会，负责处理规制事务，监督规制机构和规制行为，尤其加强在规制立法方面的工作。规制机构应该具备独立性、专业性、透明性和可问责性,同时要通过行政激励和能力培训提高其监管能力。规制机构的独立性和专业性是规制体制的特殊需求。缺乏(权力上)独立性的规制机构很难有权威对被监管企业进行有效的权力制衡,所以要赋予规制机构必要的权利和资源。专业性是公用事业部门规制的技术要求，要在决策中提供专业性的指导意见。公用事业规制机构可以聘请专家，准确评估规制项目和政策的成本和效益，保证规制科学性和可行性。

[ 参考文献 ]

[1]黎民.公共管理学[M].北京:高等教育出版社,2003.270.

[2]朱泽.中国经济改革20论[M].北京:中国财政经济出版社,2004.

[3]刘小兵.政府管制的经济分析[M].上海:上海财经大学出版社,2004.110.

[ 责任编辑：李国燕 ]

作者：金志云