行政诉讼执行难论文

2022-04-17

摘要：目前，非诉行政执行作为行政诉讼制度不可或缺的一部分，其案件数量居高不下已成为不容否认的事实，但却未能引起学者的足够注意，不得不说是行政诉讼研究的遗憾。本文将从非诉行政执行问题的提出入手，介绍其基础理论和演变过程，并通过对非诉行政执行所面临困境的分析，尝试提出破解之策，以期能对我国行政行为的合法化和合理化有所裨益。今天小编为大家精心挑选了关于《行政诉讼执行难论文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。

行政诉讼执行难论文篇1：

论中国行政审判制度问题与改革

摘要：中国行政审判制度问题表现为：法院的行政审判权威问题，审判独立重构及制度保障问题，行政诉讼执行难与司法地方化问题，司法行政化和法官官僚化问题。解决中国行政审判制度问题，必须进行行政审判制度改革，构建行政法院是改革的根本目标。

关键词：行政审判制度；行政诉讼；司法改革；行政法院

一、中国行政审判制度问题

一是法院的行政审判权威问题。曾有一项就法院是否有能力或权威处理行政诉讼的调查，结果显示，26.08％完全相信，14.12％比较相信，50％以上的人不相信法院有足够能力和权威处理行政案件。行政诉讼被告即一些行政机关特权意识十分严重，根本不把法院放在眼里。

法院的行政审判权威缺乏的原因在于：(1)缺乏维护法院权威的硬性规定，现有法律没发挥维护行政诉讼法庭秩序的作用。(2)缺乏限制行政机关的行为程序。(3)未能正确认识法院与行政机关的关系。

二是审判独立重构及制度保障问题。法院受制约太多，审判独立长期停留在口号或宣言意义上。审判内部独立，是个体法官在司法中能独立自主行使审判权。法官独立为现代国际社会普遍认可，但我国现行制度认可的审判独立是法院的整体独立，法官独立不被接受。法官独立的欠缺导致法院运行的许多问题，如承审法官不断案、断案者不审理及先定后审、先判后审、开庭审理流于形式等，行政管理职能严重侵蚀审判职能。

审判独立需要制度保障：(1)法官职位保障制度。(2)法官生活保障制度。(3)法官任职资格及晋升制度。

三是行政诉讼执行难与司法地方化问题。行政诉讼判决生效后，执行难是一大顽症。行政诉讼执行难主要集中在被告行政机关败诉的行政案件中。执行难有被执行机关的原因，如被执行机关没有履行能力即“履行不能”；也有执行机关的原因，法院对行政案件判决不执行或拖延执行。执行难的症结是败诉行政机关拒不执行或消极执行，司法权面对行政权显得无奈和无助。

执行难问题的深层成因是司法地方化。在中国现行权力结构和司法体制下，司法权没有统一性，不具备同作为地方权力核心的行政权相制约的力量。司法地方化态势直接导致行政诉讼一些具体难题长期存在，“地方法院更多地倾向从发展地方经济的角度去执行法律和行使司法权，而不是着眼于国家法制的统一性和严肃性。”司法地方化表现为：(1)机构设置地方化。法院按行政区域设置，实行块块领导，司法管辖区从属行政管辖区。(2)法官选任地方化。中国现行宪法和法官法规定，各地法院院长由地方各级人大选举和罢免，其他法官由本院院长提请本级权力机关任免，地方党委对法官任免起直接决定作用。这种任免方式弱化法官对国家的认同感和使命感，认为是地方法官而非国家法官，效忠地方成为法官的理念。(3)经费来源地方化。法院经费和法官社会保障完全依靠地方财政，地方直接决定法院办公条件与法官福利好坏，导致许多法院作为裁判机关应有的中立公正性和司法权威逐渐丧失。

四是司法行政化和法官官僚化问题。司法行政化有司法外部行政化和司法内部行政化。前者指法院在实际运作中行使大量超越司法职能的行政工作，后者指法院活动方式和管理制度呈现行政化特征。

司法外部行政化，同司法地方化及法院不独立有相似性，表现为党政与司法不分，法院被视为同级党委、政府领导下的专门负责审判活动的职能部门，与同级党委、政府的其他下属部门之间只是分工不同；法院被赋予许多与司法特性不相容的任务或功能；法院把主动为当地政府提供有效服务作为自身地位提高的表现。

司法内部行政化有：一是法院工作方式行政化。法院把是否积极主动发现和处理案件作为衡量工作好坏的标准。被动性是司法的本质特征，然而在行政诉讼中，法院主动寻找案件的现象依然存在，超出当事人诉求范围或不许当事人自由处分诉权的现象时有发生，甚至得到《行政诉讼法》的肯定，如对撤诉的严格限制。二是上下级法院之间关系行政化。“上下级法院”是沿用各级行政机关说法，实际上无所谓上下级，每一级法院独立，按照法律履行职责。三是法院法官人事管理行政化。中国法官管理完全采用行政化方式，虽然《法官法》有单独的法官职称序列，但仍套用行政级别确定法官工资待遇，有部级、厅级、处级法官等称谓，这是法官官僚化问题。

二、中国行政审判制度改革设想

(一)中国行政审判制度改革的意义

中共十五大提出推进司法改革以来，最高司法机关在庭审方式改革、国家司法考试制度建立等方面取得重大成果。由于缺乏改革统一规划，司法改革在司法、立法、行政机关及司法机关之间的各自为政中保持试验性零敲碎打。这是造成目前司法改革不协调、步履缓慢的主要原因。行政审判制度改革是司法改革的重要组成部分，始于上世纪90年代中期，最高人民法院在全国法院审判方式改革会上提出，以公正和效率为主题，改革行政审判方式，建立体现行政审判特点、符合行政审判制度规律的审判制度和审判运行机制，整个行政审判活动围绕审查被诉具体行政行为的合法性，强化被告举证责任。之后各地法院大胆探索，取得明显成效。但是目前少数法院审理行政案件时，尚未解决合法性审查和被告具体行政行为承担举证责任等基本问题。行政审判制度改革任重道远。因此应充分认识行政审判制度改革的意义。

1.行政审判制度改革是落实科学发展观的需要。行政审判制度是一项新审判制度，与刑事、民事审判制度相比缺乏审判实践。行政诉讼法对行政审判制度规定较原则，需要行政审判实践不断丰富和完善。改革关系到公民、法人或其他组织合法权益能否得到充分保障，能否促进行政机关依法行政。改革行政审判制度能够促使科学发展观在行政诉讼领域得到全面落实，发挥行政审判职能，维护最广大人民根本利益，真正做到以人为本，促进先进生产力发展。

2.行政审判制度改革是实现司法公正与审判效率的需要。司法公正是审判的本质属性，法院的永恒主题。无效率审判导致案件久拖不决，迟来的公正不公正；高效率审判是司法公正的保障。中国受封建传统观念影响，行政诉讼被告(行政机关)具有行政管理职权，“官本位”思想根深蒂固；而行政审判制度不完善，法院审理行政案件时，遇到的干扰比刑事、民事审判大得多，影响公正裁判和审判效率；一些地方行政审判撤诉上诉率高、超审限案件突出。所以，急需改革行政审判制度。

3.行政审判制度改革是行政审判适应WTO的需要。中国加入WTO后，有义务履行WTO协议和规则，而WTO协议和规则在审判机关独立性、受案范围、审查程序及审查标准等方面有较高要求。应改革不适应WTO规则的行政审判制度，加强司法解释，制定有利于法院依法独立审判、排除非法干扰、改善投资贸易环境的审判制度，树立中国司法公

正高效的良好法制形象，提高司法权威。

(二)中国行政审判制度改革的原则

1.遵循诉讼一般规律，突出行政诉讼特点。刑事、民事、行政诉讼都有一般诉讼规律，但各自调整的法律关系不同，又具有各自特点。行政审判制度改革要贯彻依法独立行使审判权、合议、回避、公开审判、二审终审等诉讼制度，突出行政诉讼特有的对被诉具体行政行为进行合法性审查、被告对具体行政行为承担举证责任等特点。

2.公正与效率不可偏废。公正和效率对行政案件有同等重要作用，两者相辅相成不可偏废。当前案件超审限普遍，在重视实体裁判公正时，要特别重视审判效率。防止与纠正诉讼形式主义倾向；采取措施抵御外来非法干扰，确保行政审判依法进行；改革法院内部请示或批准制度，逐步提高当庭审判率；继续定案、定时、定人，狠抓超审限案件审理，消除积压案件。

3.强调法律效果与社会效果的统一。行政审判与国家社会、政治、经济生活紧密相关。行政审判制度改革要注意把握法律精神实质，防止片面理解和适用法律。要依法保护行政相对人合法权益，决不放纵危害社会政治经济秩序的违法行为和违法分子。要维护和支持行政机关依法行政，积极受理、审理行政不作为案件。要强调法律效果与社会效果的统一，不能将法律效果与社会效果的关系庸俗化简单化，不能以强调办案的社会效果为托词，无原则地不受理或不依法公正审判行政案件。

4.防止形式主义、繁琐主义。设置和完善有利于保护诉讼当事人充分行使诉讼权利方面的程序完全必要，但要防止形式主义、繁琐主义，比如：不考虑当事人诉讼意识和应诉能力，简化必要的开庭前准备工作，片面追求“一步到庭”，影响庭审质量和审判效率；不论案件难易，一律开预备庭，延长庭审时间；有些裁判文书重点不突出，论理不充分等。

5.正确处理总结中国审判实践经验与借鉴外国审判成熟经验的关系。中国行政审判制度改革应立足国情，认真总结行政审判实践经验，同时借鉴外国成熟经验，为我所用，但不照抄照搬。

6.正确认识依法办事与改革创新的关系。行政审判制度改革要全面贯彻行政诉讼法，革除不符合行政诉讼规定的习惯做法，在宪法和法律范围内进行。在不违背法律的前提下，提倡具体方式和方法改革创新。我国行政诉讼法原则性强，没有民事诉讼法具体，这给改革创新留有相当空间。

(三)中国行政审判制度改革的目标

1.构建中国行政法院的必要性。司法改革有很多路径，行政审判制度改革亦如此。从司法体制问题着手改革，构建新制度，可渐进式改革，也可突变式改革。面对改革路径的问题与主义之争，笔者主张中国行政审判制度推行结构性改革，因为改革不是治标而是意在治本，构建中国行政法院则是改革的根本目标。中国普通司法组织内含行政审判组织。实践表明这种制度安排和出现问题之间存在某种必然性。有学者认为，“如果能够建立行政法院，有利于深层次上解决行政审判中存在的多方面问题，并促进行政职能的充分发挥。”独特的控权功能要由相对独特的审判组织——行政法院来执掌。审判制度的任务是解决纠纷，法院制度现代化使司法功能由单一功能延伸到权力制约功能。中国行政诉讼制度的精神是司法权制约行政权。目前普通司法体制对这种功能的发挥不太适应。构建行政法院将具有权力制约功能的重要宣示作用。法院设行政审判庭已经暴露种种弊端：行政审判庭及审判法官的单位规格和个人职务低于同级行政机关，故被政府或其他行政机关漠视；行政审判庭的办公条件、交通工具、通讯设备等较差；普通法院法官大多没从事过行政执法，行政审判法官流动性大，队伍不稳定，故行政法官专业化程度不高。

2.西方国家行政法院制度的启示。世界许多国家和地区设行政法院行使行政审判职能，主要是大陆法系国家，中国澳门特别行政区也有行政法院。这些国家和地区的行政法院值得借鉴。法国是世界上最早设立行政法院的国家之一，其行政法院属于行政机关系统，具有独立性，从权限看是审判机关，行使行政审判权限，审理行政案件，而普通法院审理普通民刑事案件，两者泾渭分明。德国、意大利、墨西哥等国行政法院属于司法机关系统，但同普通法院明显不同。德国行政法院相对于宪法法院属于普通法院体系，包括一般法院、行政法院、劳动法院、财政法院和社会法院5类，行政法院独立于一般法院(刑事、民事法院)。德国行政法院组织系统分三级：初等行政法院、高等行政法院和联邦行政法院。西方行政审判模式有单轨制和双轨制。在英美法系国家，行政审判权由普通司法机关掌握，为单轨制；行政审判权由专门行政法院执掌，与普通民刑事法院分立，为双轨制。中国与法国、德国等大陆法系国家有相似的成文法传统，推翻清朝后的司法制度借鉴大陆法系国家，所以双轨制的单设行政法院比较符合中国国情。

3.中国行政法院的制度设计。总结改革开放以来的行政审判经验，行政审判制度改革要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，依据宪法和行政诉讼法等法律，实现司法公正和审判效率，构建中国特色行政审判制度。构建行政法院具有开创性意义，其制度设计要着眼于行政诉讼制度的特殊性，克服现行司法体制弊端。中国行政法院的制度设计应做到：构建行政法院是司法权制约行政权，行政法院应提高法院地位、树立法院权威，应克服司法地方化和司法行政化弊病，应保障司法独立尤其是法官独立。中国构建行政法院是司法权制约行政权，故不采用法国行政机关性质的行政法院。行政法院行使行政审判权，原法院行使的行政审判职能全部转由行政法院行使，审理和判决行政案件，原来排除在行政诉讼受案范围外的内部行政行为、抽象行政行为，行政法院均有管辖权。

有人认为在国务院隶属下构建行政法院；有人认为构建平行于最高人民法院的最高行政法院；有人认为行政法院内设于最高人民法院，名义上是最高人民法院内设法院，但地位远远高于其他专门法院，最高行政法院院长由最高人民法院院长兼任，副院长、法官由全国人大常委会根据最高行政法院院长的提名任免，各级行政法院院长、副院长、法官由最高行政法院任免。行政法院内设于最高人民法院这种方案最理想，能保证国家司法统一性和行政法院特殊性。中国行政法院组织系统可分为最高行政法院、高等行政法院和中等行政法院三级。从隶属关系看，最高行政法院名义上隶属最高人民法院，高等和中等行政法院直接隶属行政法院系统，行政法院设置不与现行行政区划重叠；各级行政法院与各级法院组织上相分立，两者没有隶属关系。根据经济、人口分布及便利诉讼原则，可在邻近两三个省、自治区或直辖市设立高等行政法院，全国共建十几个高等行政法院，在邻近几个区建一百多个中等行政法院。减少行政法院数量及以中等行政法院为第一审级，主要考虑到行政诉讼的现状。目前行政诉讼案件数量较少，设立大量行政法院造成司法资源闲置或浪费；行政诉讼案件是

民告官案件，许多被告机关行政级别较高，第一审级级别太低会降低司法权威，不利于公正司法；规定两审终审制，采取德国式的三级行政法院可基本满足行政诉讼要求。行政法院独立行使行政审判权，不受任何国家机关或准国家机关、社会组织和个人干涉，行政法院之间只有分工和适用法律程序的区别，不存在事实上的领导关系。高等、中等行政法院审理案件不受地方党委、政府及权力机关的干涉，高等、中等法院的跨区域设置可减少地方干预的可能性，但应注意防止“越级”干预(如省级干预中等行政法院)。中国行政法院经费应由国家直接拨付，不再受行政机关控制。

行政法院法官在行政审判中完全独立，独立地位有制度保障。在任职资格上，严格控制行政法院法官来源，确保行政法官高素质，行政法官必须通过国家司法考试，除法律专业外还要有丰富的行政经验和社会经验，具备硕士以上学历、年龄35岁以上；在职务保障上，规定终身制或10年以上较长任期，非因法定事由不得调任、转任、降职、免职等；在待遇上，行政法官有较高工资、丰厚福利及数额不菲的退休金，提高其社会地位；在晋升上，借鉴法国做法采取年资制，本院院长一般无权决定行政法官的级别晋升；在安全保障上，国家确保行政法官个人及家庭安全。

中国行政法院应重视：(1)规范庭审程序。规范庭审程序以确保当事人双方充分行使诉讼权利，法律地位平等；为当事人充分举证质证、充分发表诉讼主张创造条件；为行政法院在较短时间内高质量全面查明案件事实提供保障。通过规范庭审程序，弱化审判超职权主义倾向，充分发挥当事人的能动作用，确保官官相护等司法不公现象得到克服，使超审限案件数大大降低。(2)完善证据规则。行政法院审理行政案件必须以事实为根据，因而应完善证据规则。对证据审查是审判程序的关键，、由行政法院组织当事人各方充分举证质证。加强合议庭的证据认证，是审判应解决的问题。最高人民法院司法解释虽然规定了行政诉讼证据规则，但还不够全面系统，不能解决行政审判中有关证据举证、质证认证所有问题。为正确认定行政案件事实，实现行政诉讼公正和效率，保障当事人依法行使诉讼权利，在总结审理行政案件经验的基础上，形成一套符合行政诉讼规律的举证、质证认证规则，为行政法官认定各种证据提供规范依据。(3)完善法律适用规则。行政法院审理行政案件的基本任务是审查行政行为的合法性，司法审查本质上是合法性审查。由于法律适用规则不完善，因此行政审判出现适用法律随意性和对行政行为合法性判断失误等情况。要正确及时处理行政案件，必须完善法律适用规则。根据立法法、行政诉讼法和行政处罚法等法律规定，确定行政法院适用法律规范的标准，使法官能够准确判断哪些法律规范有适用性，哪些没有适用性，哪些需要提请有关权力机关作出解释或裁决。明确法律规范的解释规则，减少曲解、误解法律规范的情况。(4)强化合议庭职责。合议庭是行政法院审理行政案件的基本审判组织。保障审判质量，提高审判效率，必须强化合议庭审判职责。审判委员会应决定重大、疑难、复杂案件的法律适用问题，发挥指导作用。(5)改革行政裁判文书。裁判文书是行政法院审判活动和审判结果的载体，是行政法院审判水平的重要体现和进行法制宣传的教材。行政裁判文书格式要重视证据性、客观性、说理性。通过改革行政裁判文书格式，使行政裁判文书的制作突出合法性审查的基本原则，完整地反映审判过程，充分说明判决理由，真正成为反映公正裁判的载体。

参考文献：

[1]景汉朝.审判方式改革论[M].北京:中国政法大学出版社,1997,345.

[2]苏力.送法下乡[M].北京:中国政法大学出版社,2000,61-87.

[3]范忠信.信法为真[M].北京:中国政法大学出版社,2000,102-107.

[4]张步洪.法学前沿问题报告[M].北京:中国法制出版社,1999.90.

[5]柴建国.我国设立行政法院若干问题的研究与思考[M].北京:中国法制出版社,1999,87.

[6]王名扬.法国行政法[M].北京:中国政法大学出版社,1988,596-635.

责任编辑：　邢正

作者：李湘刚

行政诉讼执行难论文篇2：

破解非诉行政执行困境

关键词：行政诉讼；非诉行政执行；难题与对策

一、问题的提出

近年来，尤其是在《行政诉讼法》修改以后，众多行政法学者在充分肯定和赞扬行政诉讼法的同时，也指出我国行政诉讼制度的实施现状并不乐观。比如马怀德教授对行政诉讼目的、行政诉讼受案范围、行政诉讼类型等问题的探讨①，杨伟东教授对行政审判体制以及原被告资格问题的分析②，以及刘莘教授对行政诉讼执行难问题的解读③等。学者们探讨和研究的问题诚然是《行政诉讼法》亟需解决的问题，但多数学者却对非诉行政执行问题相对忽视。实际上，行政移送法院执行案件数量早已远远超过行政诉讼立案数量。据不完全统计，自1989年至2004年15年间全国各级法院共受理一审行政案件913091件，而审查非诉行政执行案件多达3056927件，平均每万人24.2件，是受理一审行政案件的3.4倍④。不仅如此，涉及行政强制执行的法律法规，其中涉及非法行政执行的法律法规约占70%；行政机关执行的约占23%；行政机关和法院选择执行的约占3%；只有处罚规定而未明确由谁执行的约占4%⑤。由此可见非诉行政执行在我国具有十分重要的地位。

面对这一现实情况，不仅导致强制执行案件过多，法院不堪重负，更严重的是给社会留下一种法院是政府的执行部门的印象，降低了法院的社会地位和司法形象，这明显不符合行政诉讼法的立法目的。针对这种问题，本文将简要介绍非诉行政执行的基础理论及其在我国的演变历程，然后重点分析非诉行政执行案件所面临的困境，并提出有针对性的消解建议。

二、非诉行政执行概述

（一）非诉行政执行的基础理论

非诉行政执行并未在我国法律明确规定，从诸多行政法教材或者论著中可以看出非法行政诉讼之所以被称为“非诉”，是因为此类行政案件是并未进入诉讼程序而直接进入执行程序。非诉行政执行又有广义和狭义两种理解，广义上的非诉行政执行应当包括所有未经行政诉讼程序的行政执行，即行政机关自行强制执行、行政机关申请法院强制执行和权利人申请执行等三种形式；狭义的非诉行政执行仅指后两种形式，是指法院在行政机关或权利人的申请下，对未经过诉讼审查的具体行政行为的执行⑥。这也是较为普遍的一种理解。

结合非诉行政执行的概念，可以看出非诉行政执行主要有以下特点：1、执行的主体是法院，但法院必须是在行政机关或者权利人的申请下进行；2、执行依据是未经行政诉讼审查的具体行政行为；3、在执行前要以不存在重大违法情形为标准对具体行政行为进行审查。

（二）我国非诉行政执行的演变

非诉行政执行制度在我国发展演变有着清晰的脉络，可分为四个阶段。第一阶段是1989年——1991年，没有明确规定法院对具体行政行为的审查方式。第二阶段是1991年——1995年，1991年最高院《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见》第88条规定：“对行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的，由执行庭负责审查和执行。”第三阶段是1996年——1999年，1996年最高院《关于处理行政机关申请人民法院强制执行案件分工问题的通知》要求“行政机关申请人民法院强制执行的案件，由行政庭负责审查……需要强制执行的，由行政审判庭移送执行庭。”第四阶段是2000年至今，2000年最高院《若干解释》93条规定：“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定；需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。”⑦目前，对于非诉行政执行的立法而言，我国缺乏一部单一的法律进行单独规定，主要见于行政诉讼法、行政复议法、行政处罚法等法律及司法解释，这需要在以后的发展过程中逐步明确并加以单独规定，以保障非诉行政执行制度的有效贯彻和实施。

三、非诉行政执行所面临的困境及破解

（一）明确行政与司法关系定位，严格法院司法审查程序

行政权与司法权关系的定位问题，是国家权力配置的重大问题，目前以司法权监督行政权是各国的普遍做法。但英美法系与大陆法系又有所不同，以英国和美国为代表的英美法系中，司法权在非诉行政强制执行权中占主导地位，行政机关原则上只能向法院提起民事诉讼，如果相对方不执行，则法院以藐视法庭罪处以罚金或者拘禁。⑧而在以德国和奥地利为代表的大陆法系中，行政权占据主要地位，行政机关无需法院作出裁判即可依据执行根据进行执行。如果没有法律授权，才需要向法院提出申请。⑨不过虽然处理方式不同，但两种模式在相应国家取得不错的效果。至于我国，前面已有所论述，虽承认非诉行政执行的双重属性，但法院往往沦为政府的执行部门，法院对具体行政行为的审查流于形式。因此笔者认为，无论是非诉行政执行程序还是行政诉讼程序，都应当明确行政权与司法权的关系定位，强调法院对具体行政行为的审查都应当落到实处，明确审查标准，实现司法权对于行政权的监控，以平衡行政法律关系双方的地位和权利。

对于此困境之消解，笔者认为可以采取两方面的措施：一方面调整行政诉讼的立法目的，明确法院对行政机关的监督任务，使得行政权与司法权各司其职，相互钳制；另一方面，明确法院在非诉行政执行过程中对具体行政行为的审查标准和程序，以重大违法为标准进行审查，将审查落到实处。

（二）区分不同情况，制定切实可行的审查标准

目前行政诉讼制度中存在两种不同的审查标准，一种是行政诉讼程序中的审查，采取“主要证据不足；适用法律、法规错误；违反法定程序；超越职权；滥用职权；行政处罚显失公正”；另一种是非诉行政程序中的审查，即“被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：（一）明显缺乏事实根据的；（二）明显缺乏法律依据的；（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的”。可以看出，诉讼程序中的标准比非诉行政执行中的审查标准要严格⑩。笔者认为这种规定是合理的，因为两个程序的启动主体不同，行政诉讼中行政机关处于强势地位，为保障行政相对人的合法权益，理应作出严格的审查标准。但非诉行政执行中，法律赋予了行政相对人通过法律保护自身权益的机会，行政相对人具有主动性，如果行政相对人怠于行使其权利，理应为自己的行为承担不利后果，“法律不保护躺在权利上睡觉的人”即是此意，所以无需对具体行政行为进行十分严格的审查。

不过笔者认为，现行非诉行政执行的审查标准仍然存在过于模糊和不够细化的缺陷，使得行政程序中对非诉行政行为的审查徒有其表。为消解此种困境，笔者认为，应当总结实务中的经验，以列举的方式将“重大违法”的情形进一步细化，增强标准的可操作性。同时通过对比分析，制定符合适用语境的审查标准，并挖掘背后的法理支撑，契合现实的立法现状和司法实践，为日后行政诉讼程序中审查标准的扩展提供一些可能的帮助。

四、结语

部分作为整体的组成部分，具有天然的制度性联系，部分之于整体的意义就如同整体之于部分的意义一样不可忽视，非诉行政执行制度作为行政诉讼不可或缺的一部分，其面临的困境也是行政诉讼所面临的困境。本文在非诉行政执行基础理论支撑的前提下，通过对非诉行政执行所面临困境的分析，尝试提出消解对策，但由于文章篇幅和笔者水平所限，笔者作为一种尝试，试图向社会呈现这种认识：行政诉讼法作为一个有机组合的整体，各个部分相互支撑才能发挥出最大效用，不应对任何一个部分或者机制做有意或者无意的忽视，这样才能使我国行政诉讼和行政执法行为得到大众的认可，才有助于政府形象真正的改善和提升。（作者单位：北京市朝阳区城市管理综合行政执法监察局黑庄户执法队）

注解：

①马怀德，《<行政诉讼法>存在的问题及修改建议》，《法学论坛》2010年第5期。

②杨伟东，《行政诉讼法修改的基本动向及其问题》，《国家检察官学院学报》2007年4月。

③刘莘，《论行政诉讼困境的突破》，《南京大学学报》2000年第3期。

④黄学贤，《非诉行政执行制度若干问题探讨》，《行政法学研究》2014年第4期。

⑤马怀德主编，《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第470页。

⑥武耀锋，《非诉行政强制执行程序研究》，山西大学硕士论文。

⑦张婧飞，《行政强制权正当性的法哲学追问》，法律出版社2009年版，第201页。

⑧陈红，《美国行政执行法律制度》，《现代法学》2002年12月。

⑨林东晓，《论非诉讼行政执行体制的改革——法院合法性审查的发展及其走向》，《西部法学评论》，2011年第3期。

⑩滕莹，《检视与重塑：构建行政执行诉讼的探索——以非诉行政执行制度的现实困境为视角》，《法制与经济》2015年第1期。

参考文献：

[1]马怀德，《<行政诉讼法>存在的问题及修改建议》，《法学论坛》2010年第5期。

[2]杨伟东，《行政诉讼法修改的基本动向及其问题》，《国家检察官学院学报》2007年4月。

[3]刘莘，《论行政诉讼困境的突破》，《南京大学学报》2000年第3期。

[4]马怀德主编，《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版。

[5]张婧飞，《行政强制权正当性的法哲学追问》，法律出版社2009年版。

[6]陈红，《美国行政执行法律制度》，《现代法学》2002年12月。

[7]黄学贤，《非诉行政执行制度若干问题探讨》，《行政法学研究》2014年第4期。

[8]武耀锋，《非诉行政强制执行程序研究》，山西大学硕士论文

[9]林东晓，《论非诉讼行政执行体制的改革——法院合法性审查的发展及其走向》，《西部法学评论》，2011年第3期。

[10]滕莹，《检视与重塑：构建行政执行诉讼的探索——以非诉行政执行制度的现实困境为视角》，《法制与经济》2015年第1期。

作者：郭红蕾

行政诉讼执行难论文篇3：

试论行政诉讼不停止执行原则:反思与重构

[摘要]实践中，作为行政诉讼特有原则的“诉讼不停止执行”原则给当事人权利的有效救济带来了重大的制度障碍。本文通过检讨该原则的理论基础，认为诉讼不停止执行原则与公定力理论没有必然联系；主张应当以权利的有效救济为诉讼制度的价值目标，重构诉讼不停止执行制度。

[关键词]行政诉讼；不停止执行原则；行政行为公定力；权利救济

行政诉讼不停止执行原则是指行政相对人(公民、法人或者其他组织）不服行政机关所作出的具体行政行为而起诉到人民法院时，人民法院立案受理后，在诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。

自从我国《行政诉讼法》规定“不停止执行原则”以来，随着诉讼实践的深入，这一原则产生的法律效果难以满足权利救济需求。学界也有对该制度的反思性的研究，作为其理论基础的行政行为公定力理论遭受越来越多的质疑，在上述背景下研究本论题，具有重要的学术价值。本文将对此原则作一考量与反思，尝试对“不停止执行原则”的实践状态进行的实证分析，展示其在权利救济功能上的不足，以权利有效救济为理念，对该制度的重构进行一些设想。

一、“不停止执行”下的制度困境：权利救济的失效

法谚云：“有权利就有救济”。然而，在我国的行政、司法实践中，出现了大量的“案了事不了”、“判决胜诉却权利无法补救”等诉讼救济不足的现象。出现最多的就是在强制拆迁的问题上。从法律权利性质上来说，强制拆迁将被拆迁人对被拆迁房屋所拥有的物权转换为拆迁裁决所确定的债权，这种权利性质上的转换对于被拆迁人是最为重大的影响。然而拆迁的裁决一经作出,那么强制拆迁就成为势在必行，难以避免的行为了。按照行政诉讼不停止执行原则，强制拆迁在行政相对人提起诉讼后仍然继续，强制拆迁完毕后，即使拆迁裁决被认为是违法的，也只能赔偿损失，不能恢复原状。除此之外，不停止执行导致的制度困境较明显地体现在有关滞纳金的案件中。

笔者将通过下面以下案例展现“不停止执行原则”在实践中所产生的权利救济的失效状态。

红星有限责任公司于2009年12月30日收到了处罚决定书：A县行政执法局对其在A地B项目的违法建设行为按工程造价的5%的标准进行处罚，处罚核定总额为2万元整。在收到决定书之日起15天内逾期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款。如不服处罚决定，可在收到行政处罚决定书之日起60天内向A县人民政府申请复议，也可在三个月直接向A县人民法院起诉，逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，将依法申请县人民法院强制执行。但行政处罚不停止执行。

收到该处罚决定后，红星有限责任公司认为处罚数额过大，显失公正，所以并未在15日内到指定的银行交纳罚款，而是在第90天向人民法院提起了行政诉讼，而且法院依法受理了此案。在一审诉讼期间，被告A县行政执法局向受理此案的人民法院同时提出了强制执行罚款和滞纳金的申请，但法院裁定不予执行。一审法院在立案之后的第190天下达了行政裁定书，驳回了原告的诉讼请求。原告收到一审裁定书后，第10天向法院提交了上诉状。二审法院在收到上诉状之后的第90天下达了二审裁定，维持一审裁定，驳回上诉。二审裁定下达后，红星有限责任公司仍然未交纳罚款和滞纳金，A县行政执法局在收到二审裁定书的第60天又向人民法院提出了强制执行申请，法院审查后第15天准备下达执行裁定，但对于滞纳金问题产生了争议。从处罚决定书告知的交款之日到法院执行裁定的下达共440天，如果滞纳金按每日3%计算，红星有限责任公司需交纳滞纳金264000元。

对于上面的滞纳金案例，持不同观点的学者又不一样的适用结果，实践中往往有以下两种不同的意见：

第一种意见认为：根据我国《行政处罚法》第五十一条第一项的规定：“当事人到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。”和我国《行政诉讼法》第四十四条的规定，行政机关每日按罚款数额的百分之三加收滞纳金以及处罚决定书所要求的复议和诉讼期间处罚不停止执行也是有法可依的。我们应当依法行政，照章办事，红星有限责任公司应当交纳滞纳金。

第二种观点认为：既然被处罚人提红星有限责任公司出了行政诉讼，那么就应当停止滞纳金的计算和征收，因为我国《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不起诉又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”红星有限责任公司既然提起了诉讼，就不能再强制执行了。另外，原本罚金只有2万元，滞纳金却高达264000元，征收如此高额的滞纳金也有失公平，不符合比例原则，让当事人难以承受和信服。

以上的事例所产生的矛盾与困惑其实反映了一个问题：随着诉讼实践的深入，诉讼不停止执行这一原则产生的法效果难以满足公民权利救济需求，以“救济权利和监督权力”为制度目的的行政诉讼制度却在制度功能上遭遇障碍。

二、对“不停止执行”制度理由的再反思

（一）“不停止执行”的制度理由探究

许多学者都有揣摩立法者在设立该原则时的立法心理，得出了各自的见解。笔者通过考察各家的研究所得，探究设立行政诉讼不停止执行原则的理由，应该主要包括一下几点：

1.确保行政行为的公定力的需要。“公定力是指具体行政行为一经成立，不论是否合法，即具有被推定为合法而要求所有机关、组织或个人表示尊重的一种法律效力。这也就是说，公定力是一种经推定或假定的法律效力。具体行政行为在经法定程序由法定机关推翻前，都应对其作合法的推定，正像刑法上的无罪推定一样。”根据行政行为的公定力理论，行政机关在对社会事务进行管理时代表的是国家，因此，依据其本身所具有的行政权力而作出的行政行为都是国家权力的表现形式之一，所以所有的机关、组织和个人应该对其予以尊重，不能任意拒绝履行。即便是进入了行政救济程序，无论该行为本身它与是否合法，也不管对相对人的合法权益是否有侵害，只要没有被有权国家机关宣布为违法或不当之前，该行政行为仍具有拘束力和执行力。

2.确保行政活动的连续性、稳定性和效率性的需要。“国家的行政管理活动应当具有连续性和稳定性，若行政复议和诉讼期间停止原行政行为的执行，则势必冲断国家行政管理工作的连续性，也影响其稳定性，不利于行政管理效率的提高。”行政行为既需要顾及合理性，也需要考虑它的效率。行政机关作出的一项行政行为，如果只是因为行政相对人提起了诉讼，就停止了该行为的执行，那么行政活动的连续性和有效性将受到严重影响，国家对社会的管理职能将弱化，说得严重一些，甚至引发社会的整体动荡，公众的不安。所以，基于行政效率的需要来考虑，在提起诉讼的情况下，不应必然停止行政行为的执行。这一点是行政诉讼不停止執行原则的实践依据。

3.保护社会公益的需要。“在行政诉讼所争议的行政法律关系中，一方是代表公民个人的行政相对人，另一方是代表国家社会的行政机关。两种主体的冲突实为公民个人利益与社会整体利益的对垒。在此情形下，法律通常倾向于尊重多数人的需要，而选择保护公共利益。此时，公民的个人利益让位于社会的整体利益。”立法者认为，在行政诉讼中，如果停止行政行为的执行，那么保护的将是行政相对人的利益，而不停止行政行为的执行，将更有利于保护的社会整体的公共利益，因此立法者选择采用不停止执行为原则，这是利益衡量之后的选择。

（二）对作为理论基础的公定力理论的再反思

前文提到，主张诉讼不停止执行原则的主要理论依据之一，是具体行政行为的效力先定原则。也就是说，这一原则是行政行为公定力的合乎逻辑的具体表现。“行政行为一经作出后，就事先假定其符合法律规定，在没有被国家有权机关宣布为违法无效之前，对行政机关本身和相对方以及其它国家机关都具有拘束力，任何个人和团体都必须遵守和服从。”

《行政诉讼法》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”由此看出，在法定期限内“不提起诉讼”和“不履行”是强制执行需要同时具备的两个条件。因此，即使在行政行为对行政相对人生效之后，在履行期间内以及在行政相对人的救济机会依然存在的情况下也不能强制执行。而现实中提起诉讼的行政相对人仍愿继续履行原行政行为所要求的义务的情况少之又少，大多数情况下行政相对人不愿意在行政诉讼期间履行原义务，必须强制执行。而行政机关欲强制执行又受到第六十六条规定的限制。这样看来，强制执行的规定的存在，其实是对行政相对人不服从行政行为的一种肯定。虽然对于“不提起诉讼”是否应该作为行政机关依法强制执行的条件有学者存在异议，但是可以肯定的是，以行政行为公定力为理论基础而建构的“行政诉讼不停止执行原则”与现行的行政诉讼制度存在一定的矛盾之处，需要加以修改和解决。

另外，行政行为公定力并不意味着具体行政行为的真正合法与否，仅仅是一种推定的合法有效。但在这样的推定下，审判机关在没有作出裁决之前，诉讼的整个过程都应该受到该行政行为公定力的约束，按照这样的思路推理下去，行政诉讼的举证原则应归属原告，这样行政诉讼制度本身就失去了意义。

综上所述，行政行为公定力与行政诉讼“不停止执行原则”并没有必然联系。很多情况下，行政行为并非一经作出就无条件地对相对方产生拘束力或执行力，也不能直接推导出在行政相对人还存在救济机会时就可以对其采取或向人民法院申请采取强制执行措施。这一结论，为我们重新审视行政诉讼 “不停止执行原则”提供了基石。而且，对于这个问题，许多西方国家采取的是停止执行原则，与我国截然相反。这也说明，行政行为的公定力与行政诉讼“不停止执行原则”并没有必然的联系。

（三）对比较法上立法例的再追踪

在比较法意义上，各国法律关于行政诉讼是否停止执行制度的规定方式大不相同。其中，最具代表性的是日本和德国。日本行政法确立的是“起诉不停止执行原则”，而德国确立的是“起诉停止执行原则”。

仔细研读比较以上两国的相关法条，对比日本和德国诉讼法规定的不适用行政诉讼停止执行的情形，可以看出两国在立法的考量上有很多差异。首先，是两国的价值取向存在差异：日本更侧重对行政行为效率和社会公共利益的维护，而德国更侧重于对公民个人权益的保障。但是这样的差异并不表明停止执行原则比不停止执行原则优越，因为德国的规定本身例外及例外之例外情形过多，使得原则的提出变得没有意义。而日本的停止执行原则对行政相对人利益的保护不够。其次，有权决定停止执行的机关不同：日本规定，法院是有权决定是否停止执行的机关；德国的规定比较不一样，除了法律事先有规定是否停止执行的情形之外，法院和行政机关都有权决定停止执行。

但是，这两国在这项制度的设计上也有许多异曲同工的地方：一是对于判断是否停止执行法院都具有主导决定作用。二是法院在决定时都按照比例原则衡量当事人私益与公益何为优先保护对象而做出裁定，不进行实质性的审查。

根据以上两段文字的对比可以看出，确定“停止执行”或“不停止执行”为原则不是最为重要的问题，也不是更判断这项制度优劣的标准。日本学者盐野宏在分析诉讼停止执行制度时，认为该制度应当作为司法权的一部分加以考虑。“在这种意义上，如果宪法上接受裁判的权利得以保障的话，就不能将是否承认撤销诉讼中的临时救济视为属于立法者裁量判断的事项。”笔者认为，在面对这个难题时我们应当更多的衡量各种利益间的冲突取舍和风险考量。

三、制度重构的基本理念：权利的有效救济

在诉讼不停止执行的原则之下，法院即使在司法审查过程中发现行政机关所作出的行政行为是违法的，侵害了行政相对人的合法权益的，但是如果这种损失并不是不可弥补，法院仍然无权停止这个行政行为的执行，这种情形与行政诉讼制度的初衷和行政法治的要求是相违背的。违法的行政行为会对行政相对人造成各方面不可挽回的损失，包括物质损失、精神损失，还有其他一些间接无形而且难以预料的损失。而且，我国的国家赔偿十分有限，当事人很难通过国家赔偿来挽回自己在此期间的所有损失。因此在制度的重构理念中，我们必须考虑到行政相对人利益的如何得到有效救济。

“为防止判决成为迟到的正义而背离权利保护的理念，甚至造成难以回复的损害，暂时性权利保护制度成为现代行政诉讼上不可或缺的制度装置。”行政诉讼中的暂时性保护措施有利于切实保护行政相对人的合法权益，防止造成难以弥补之损害的后果或者避免诉讼结束后再履行已经没有必要或者根本不可能的尴尬局面。

然而，在运用暂时性法律保护制度时，各种利益的权衡也是非常重要的。“暂时权利保护总是一种在‘执行利益’与‘延缓利益’两者间的风险分担与妥协。”笔者认为，这其实是各种利益之间的博弈。应当赋予法院来衡量每个具体的行政行为中的多方利益并且决定利益之间的取舍的权力，让法院在行政诉讼是否停止执行的问题上发挥主导决定作用。而 “利益衡量”应当作为法院判断是否停止执行的依据。

“利益衡量”是在“公共利益”、“原告利益”与“第三人利益”之间的综合权衡。法院在判断是否停止执行被诉行政行为时除了要考虑原告的个人利益与公共利益进行权衡之外，在涉及到第三人权利义务的行政行为是否停止执行时还应当考虑原告利益与第三人利益之间的衡量，将三者综合起来。笔者认为，公共利益、原告利益及第三人利益这三者之间并没有那个利益必须绝对优先，关键在于法院应当结合每个具体的个案来对“难以回复的损害”、“公共利益严重损害的危险”等作出正确的判断，并且作出裁定。打个比方来说，如果被诉行政行为的执行将对原告造成难以回复的严重损害但停止执行对公共利益却影响不大时，就应当作出停止执行的裁定。如果被诉行政行为停止执行将会对第三人造成的严重损害，而这样的损害比执行该行为对原告所造成的损失更加严重，更加难以回复，那么就应当作出准予执行的裁定。当然，这样的制度对于法院有了更高的要求和考验。

四、“停止”与“不停止”的规则创设

笔者认为无论确定“停止”或是“不停止”执行为原则，都有许多的例外情形，而且各方利益的衡量也是一件需要具体问题具体分析的事，不应该确定行政诉讼是否停止执行的原则，而应将目光转移到具体程序的构建上来，这才是程序法学的本职所在。对于不停止执行程序的完善，笔者认为可以从以下方面入手：

1.由相关的行政实体法对一个具体行政行為是否停止执行尽可能作出明确规定。

这样的做法会使得法院作出的裁决有法可依，使得各方当事人对于结果更加信服。而且也避免不同法官对于同一问题存在不同的衡量结果。但是这样的做法也会对立法者产生巨大的压力。

2.在实体法没有相关规定的情况下，可以把是否停止执行的自由裁量权交给法官去行使。

我国的大多数行政机关不具有强制执行权，对于无强制执行权的行政机关的强制执行的申请，由法官针对案件的具体情况，在不同的利益冲突中做出最佳的价值衡量，最终决定是否需要停止执行。这样的做法可以解决行政诉讼法第44条与第66条之间的矛盾，减少相互牵制，有利于行政争议的解决。

3.将申请停止执行的时间范围扩大到诉前

如果原行政行为的执行将会发生难于回复的严重损害，而原告又来不及提起诉讼，可以允许原告诉前申请停止执行，这样将会使暂时性保护措施制度发挥跟好的效用。当然因为这样停止执行的行政行为必须满足的条件应该和诉讼中的是一样的。

4.关于停止执行的撤销问题

停止执行的裁定只具有暂时的阻却行政行为的执行的效力，在诉讼中发生停止执行之原因消灭，或有其他情事变更之情形，法院得依职权或依申请撤销停止执行之裁定。及时地撤销停止执行的裁定才能确保行政行为的效率，是代表国家权力的行政机关更好的行使自己的职责。

5.保证行政第三人的参与权

有许多行政行为涉及到第三方的权利义务，关系到第三方的利益，基于信赖保护原则，应当制定相關制度来确保行政第三人拥有知情权与参与权。

6.作出停止执行裁定的时间限制

因为需要停止执行行政行为的情形一般具有紧急性与不可回复性，因此，法律对法院做出是否停止执行的裁定的时间限制应该作出明文规定。

五、结语

行政相对人的权利或者利益受到行政行为侵犯时，他必须在司法裁判做出以后才能取得确定的保障。然而，行政诉讼从起诉到判决往往要经过很长一段时间，在此期间如果没有临时的补救办法，行政相对人的利益可能会遭受不可弥补的损害。西方有一句谚语：“迟来的正义等于拒绝给予正义”。行政相对人即使以后获得胜诉判决也会失去实际的意义。在行政诉讼中设置正确而且有效的临时权利保护制度才会使行政诉讼的判决拥有应有的意义。

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