我国行政强制执行模式研究论文

2022-05-01

摘要：行政强制执行制度是国家行政管理活动中必不可少的重要制度，是行政处罚裁量价值目标实现的重要保障。建立在对实质正义和程序正义、合法性与合理性、公平与效率相统一的价值追求基础上，实现行政处罚裁量与行政执行的统一，必须在现代行政法治的背景下，用法治原则和精神对我国现行体制重新审视，借鉴国外先进经验，重构行政强制执行模式。下面是小编为大家整理的《我国行政强制执行模式研究论文(精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。

我国行政强制执行模式研究论文篇1：

试论我国行政强制执行的模式问题

摘要：制定我国统一的行政强制执行法，从根本上解决我国行政强制执行制度中存在的问题，已成为当务之急。而制定我国统一的行政强制执行法，必须首先解决好我国行政强制执行的模式问题。

关键词：行政强制执行模式；行政强制执行法；行政权；执行权限

目前，我国的行政强制执行制度存在着一些问题，主要有以下几个方面：一是我国有关行政强制执行的内容都是由单个法律法规分别予以规定的，内容比较混乱；①二是行政案件的执行较为困难，“执行难”已成为一个十分突出的问题；三是哪些类型的案件可由行政机关自行执行，哪些类型的案件必须申请人民法院强制执行，法律上没有明确的标准予以规定，即法律并没有对人民法院和行政机关之间的行政强制执行权限作出明确的划分；四是现有的法律法规规定的行政强制执行程序不统一、不具体，以致在执行过程中滥用行政强制执行权，不法侵害公民、法人或其他组织合法权益的现象时有发生。②制定我国统一的行政强制执行法，必须面对我国行政强制执行制度中存在的问题，同时解决好我国行政强制执行的模式问题。

行政强制执行作为比较系统的现代法律制度，是19世纪初才开始形成的。在当今世界上，主要有两种模式：一是德奥模式，以德国、奥地利和日本为代表，行政强制执行权由行政机关行使，其理论基础是行政权当然包含行政强制执行权，行政强制执行应当由行政机关执行。行政强制执行权由行政机关行使，对于提高行政效率是有利的，然而德奥模式在长期的实践中，逐渐暴露出滥用行政强制执行权、不法侵害公民权益等不良现象。德奥模式的国家为了解决这些问题，现在已开始对行政强制执行进行控制，主要表现在加强了对行政强制执行权的审查与监督。特别是一些重大的行政强制执行措施，立法上规定必须由司法机关执行。另一种模式是美法模式，以美国和法国为代表，原则上要求行政强制执行权由司法机关行使，其理论基础是分权制衡理论，强调行政权必须受司法权制约，以保持权力均衡，防止行政权力滥用。因此，一般情况下行政机关不得自行行使行政强制执行权，而由司法机关行使。美法模式对于防止行政权专断、滥用和不公正，保护公民权益无疑是有利的，然而也在长期的实践中暴露出行政效率低下的弊端。③美法模式的国家为了行政效率的需要，已将一部分行政强制执行权交由行政机关行使，并且有逐步扩大的趋势。

我国现行的行政强制执行模式比较接近于美法模式。我国《行政诉讼法》第65条第2款规定：“公民、法人或其他组织拒绝履行判决、裁定的，行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行，或者依法强制执行。”《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或其他组织对于具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”由《行政诉讼法》的上述规定可以看出，我国现行的行政强制执行制度是以申请人民法院执行为原则，以行政机关自行执行为例外的。另外，我国的许多法律法规有关行政强制执行的规定，也大都遵循了这样的原则。因此，我国拥有行政强制执行权的行政机关是不多的，行政机关的行政强制执行权被限定在一个很小的范围之内，在一定程度上影响了行政效率的提高。此外，哪些类型的案件可由行政机关自行执行，哪些类型的案件必须申请人民法院强制执行，法律上并没有统一明确的标准来划分，也就是说，我国现行的法律实际上没有就行政强制执行权的行使在人民法院和行政机关之间作出明确的划分，当然也就更谈不上合理地划分了。对人民法院和行政机关之间的行政强制执行的权限作出明确而又合理的划分，是我国行政强制执行制度中急待解决的问题之一。

我国的行政强制执行应选择哪种模式，这是制定我国行政强制执行法首先必须解决的重大理论问题，也是制定行政强制执行法的基本前提。对此，学术界尚未达成共识。有的主张采取德奥模式，有的主张采取美法模式，有的则主张维持现状，认为目前我国的法律法规关于行政强制执行权在人民法院和行政机关之间的划分是适当的。④

保障行政效率和保障具体行政行为的合法性，防止行政权的滥用，都是行政强制执行制度的价值目标和立法原则，二者的平衡构成了影响这一制度发展的两大因素，并制约着这一制度的发展方向⑤。因此，笔者认为，在社会主义市场经济体制下，我国行政强制执行的模式既不能是美法模式，也不能是德奥模式，而应该是以美法模式为主，同时兼采德奥模式之长的一种混合模式。这种模式不是将美法模式和德奥模式中的一些做法简单地相加，更不能理解为在人民法院和行政机关的行政强制执行权限的划分上可以平分秋色，而是突出强调以美法模式为主，即由行政机关申请人民法院强制执行为主，由行政机关自行强制执行为辅的一种模式。当然，这种模式又完全不同于我国现行法律法规所确定的模式。混合模式的最根本的特点就是通过确立一定的标准，力求恰如其分地划分人民法院和行政机关之间的行政强制执行权限，从而实现既能防止行政强制执行权被滥用，切实保护公民、法人或其他组织的合法权益，又能兼顾行政效率的双重目的。

在混合模式中，突出强调以行政机关申请人民法院执行为主，这是防止强制执行权被滥用，切实保护公民、法人或其他组织合法权益的根本要求。我国是一个缺乏法制传统的国家，行政权一向强大；行政机关习惯于用行政手段办事，行政执法水平不高。⑥因此，将大部分行政强制执行权交由人民法院行使，对于解决当前滥用行政强制执行权、不法侵害公民、法人或其他组织合法权益等现象有十分重要的意义。特别是在社会主义市场经济体制下，要求我们对市场主体的合法权益予以更好的保护，坚持以人民法院强制执行为主的原则，无疑也是社会主义市场经济的根本要求。另外，将大部分行政强制执行权交由人民法院行使，有利于加大执法力度，增强执法权威，对于解决行政案件执行难的问题，也有着重要的意义。尽管将大部分的行政强制执行权交由人民法院行使，会对行政效率产生一定的影响，但是我们所要的效率是实实在在效率，而不是以牺牲对相对人合法权益的保护为代价的效率。仅从行政效率的角度出发，盲目地扩大行政机关的行政强制执行权，只能是舍本逐末的做法。还有，我国《行政诉讼法》所确立的司法审查制度，无疑是肯定了司法权优越于行政权，行政权必须受司法权的制约。因此，从权力制约的角度来看，坚持以申请人民法院强制执行为主，也是正确的。

行政权是指国家行政机关执行法律、管理国家行政事务的权力，是国家权力的重要组成部分。行政强制执行权是行政权中的应有之义。“行政权是国家赋予行政机关的对政治、经济、文化和社会生活进行管理的职责和权力、命令。一项完整的行政权应当包括决定权，也应当包括执行权，后者是前者得以实现的保障。所以行政强制执行权是行政权的自然组成部分，只是由于本身具有较危险的扩张性，所以许多国家对行政强制执行权加以一定限制或转移到法院等机关。⑦从行政强制执行制度的价值目标和立法原则出发，在混合模式中兼采德奥模式之长，大胆地借鉴吸收其适合我国国情的一些做法，又是客观实际和兼顾行政效率的需要。如果将行政强制执行权全部交由人民法院行使，人民法院势必不堪如此重负，特别是近年来随着我国民主和法制建设的不断推进，公民的法律意识也在不断增强。通过“打官司”解决各种纠纷的观念，正逐步地为人们所接受。社会主义市场经济就是法制经济，在社会主义市场经济体制下，人民法院通过行使审判权的方式解决各种纠纷的任务势必进一步加重，在此种情况下，将行政强制执行权全部交由人民法院行使，更是不可能的。因此，行政机关行使一部分行政强制执行权是客观实际的需要。另外，由于现代生活节奏加快，对行政效率也提出了更高的要求。而申请人民法院强制执行，不仅程序繁琐，而且时间太长。从行政效率的角度考虑，借鉴吸收德奥模式的一些有益的做法，把对相对人权益影响不大的强制执行交由行政机关执行是十分必要的。我国的《土地法》、《进出口商品检验法》、《环境保护法》等许多法律法规均规定，在相对人不履行法定义务时，由行政机关申请人民法院强制执行，而没有赋予行政机关行政强制执行的权力。试问，这种一刀切的做法是否科学？例如象其中的50元、100元等小额罚款，是否也必须去申请人民法院强制执行呢？答案是不言而喻的。实际上，为了行政效率的需要，我们完全可以通过严密立法，以对行政机关行使强制执行权从程序上进行严格控制的办法，适当地扩大行政机关的行政强制执行权。

选择适当的标准，在人民法院和行政机关之间的行政强制执行权限划分上作一个恰如其分的选择，是建立我国行政强制执行混合模式的关键。究竟采用何种标准划分人民法院和行政机关之间的行政强制执行权，学术界主要有以下几种主张：（1）以对相对人权益影响的大小为标准。凡是对相对人权益影响较大的，由行政机关申请人民法院执行；凡是对相对人权益影响较小的，由行政机关自己执行。应当说，这种标准既体现了对相对人权益的保护，又兼顾了行政效率的需要，无疑是正确的。然而，对相对人权益影响在什么程度上算是较大或是较小，其本身是一个非常模糊的标准，并不能明确地划分人民法院和行政机关之间的行政强制执行权。（2）以执行标的为标准。有关人身和重大财产的强制执行，由人民法院审查执行，其它由行政机关自己执行。具体地说，诸如拘留、较大数额罚款、拆迁房屋等应由法院执行。而小额罚款、没收财物的收缴、变卖、划拨、扣缴等均由行政机关自己执行。行政强制执行的标的包括人身、行为和财产，执行标的不同，一般来说对相对人权益影响的大小在程度上也有所不同。但这也不是绝对的，有时候对行为和财产的强制执行会比对人身的强制执行对相对人的权益影响更大；即使是相同的执行标的，不同的强制执行措施，其对相对人权益影响的大小也是不同的。因此，以执行标的为标准，虽有一定的可取之处，但是也存在着重大的缺陷。用它来划分人民法院和行政机关之间的行政强制执行权，实际上很难行得通。（3）以法律后果严重程度为标准。凡是影响当事人的基本生活或生存条件的，由人民法院执行，其它的由行政机关自己执行。这种观点与第一种观点实质上是一致的。（4）以案件影响的大小为标准，⑧这种标准显然是不可取的。（5）以案件执行的难度为标准。即易于执行的案件由行政机关强制执行，而难以执行的案件由人民法院予以执行。这种标准恰恰是忽视了对相对人权益的保护。例如，划拨相对人10万元的存款，有银行的协助，是很易执行的，按此标准应由行政机关予以执行。由行政机关执行对相对人权益影响如此之大的案件，显然不利于保护相对人的合法权益，是与行政强制执行的价值目标和立法原则相违背的，也是不足取的。可见，以上的标准实际上都不能明确地划分人民法院和行政机关之间的行政强制执行权。那么，我们怎样才能解决这一难题呢？

笔者认为，以对执行标的所采取的强制措施为根据，从对相对人权益影响的大小的角度出发，可以合理而又有效地划分人民法院和行政机关之间的行政强制执行权。

行政强制执行按标的可分为三类，即对人身、行为、财产的强制执行。其中对人身采取的强制措施，一般对相对人权益的影响都是较大的，如强制拘留、强制服兵役，此类的强制措施，应当由人民法院执行（公安机关由于同时具有司法机关的性质，也可享有拘留权）。对人身所采取的强制措施，少部分的对相对人权益影响较小，如强制传唤、强制戒毒，可由行政机关自己执行。同样，对于行为所采取的强制措施，象强制停产、停业、强制吊销许可证和执照，对相对人权益影响是较大的，必须由人民法院执行；而象强制检定、强制检疫，由于对相对人权益影响较小，可由行政机关自己执行。对于财产的强制执行，则可以设定一定的金额为标准，在标准金额以上的，由人民法院执行，标准金额以下，则由行政机关自己执行。具体地说，我们可用下述方法对人民法院和行政机关之间的行政强制执行权作出划分。

1．由于人身强制措施的种类是有限的，我们可用列举的办法，把那些对相对人权益影响较大的人身强制措施，从法律上规定由人民法院执行；而那些对相对人权益影响较小的，规定由行政机关执行。

2．由于对行为采取的强制措施也是有限的，我们也可用列举的办法，从法律上把那些对相对人权益影响较大的强制措施，规定由人民法院执行；而那些对相对人权益影响较小的强制措施，由行政机关执行。

3．对以财产为执行标准的案件，则可设定一定的金额为标准，在标准金额以上的，由人民法院执行；在标准金额以下的，则由行政机关执行。行政强制执行案件中有很大的比例是以财产为执行标的案件。对于50元、100元等小额罚款，其对相对人权益的影响是较小的，如果由人民法院执行，显然既不经济，也不必要。当然，对于上万元之巨的案件的执行，由于对相对人权益影响较大，如果行政机关执行，显然也不利于对相对人权益的保护。因此，设定一定的金额为标准，划分人民法院和行政机关之间在此类案件上的强制执行权，是十分必要的。需要由人民法院强制执行的案件，由人民法院强制执行。

4．案件的执行难度较大，需要由人民法院强制执行的案件，由人民法院强制执行。

5．法律法规规定由人民法院执行的，由人民法院强制执行。

6．下列案件可由行政机关执行：对外国人驱逐出境的；对妨害卫生行为的强制执行；为排除妨碍安全和秩序的强制执行；情况紧急、需要由行政机关立即采取措施的强制执行；专业性、技术性较强的，需要由行政机关执行的；⑨法律法规规定由行政机关执行的。

按照这样的划分，同我国现行的法律法规关于行政强制执行权划分的规定相比，至少有以下几个优点：

1．以对执行标的所采取的执行措施为根本，从对相对人权益影响的大小的角度出发，明确合理地划分了人民法院和行政机关之间的行政强制执行权，既体现了对相对人合法权益的保护，又兼顾了行政效率的需要。

2．拥有行政强制执行权的行政机关增多了，而不限于公安、税务、工商、海关及外汇管理等机关，同时，由于把对相对人权益影响较小的案件交由行政机关执行，由行政机关自行执行的案件的数量也相对增加，既有利于提高行政效率，又减轻了人民法院的工作负担。

3．对相对人权益影响较大的案件，即使是原先拥有强制执行权的税务、工商、海关等机关，也必须申请人民法院执行，而不得自行强制执行。这对于防止和解决这些机关滥用行政强制执行权、不法侵害相对人合法权益的问题，具有十分重要的意义，有利于对相对人合法权益予以更好的保护。

①②杨海坤主编：《行政法学教程》，南京大学出版社1991年版，第214页。

③④⑥⑨应松年主编：《行政行为法》，人民出版社1993年版，第541?觸542、543、544、545页。

⑤贾苑生著：《行政强制执行概论》，人民出版社1994年版，第17页。

⑦张尚主编：《走出低谷的中国行政法学——中国行政法学研究综述与评价》，中国政法大学出版社1995年版，第252页。

⑧许崇德、皮纯协主编：《新中国行政法学研究综述1949－1990》，法律出版社1995年版，第378?觸379页。

（责任编辑顾锦）

作者：杨东欣

我国行政强制执行模式研究论文篇2：

浅议我国行政强制执行模式的重构

关键词：行政强制执行；模式；重构

收稿日期：2011-03-08

作者简介：段艳(1970-)，女，云南昌宁人，思茅师范高等专科学校社科系讲师，研究方向：行政法、经济法；马保岭（1970-），男，山东鄄城人，山东省莱芜市政府办公室主任，研究方向：行政法。

一、我国现行行政强制执行模式的不足

行政强制执行模式是指行政强制执行的模型和范式。我国现行模式采取的是“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外”的混合模式。司法执行模式有利于防止行政权滥用，不利于提高行政效率：行政机关自力强制执行模式有利于提高行政效率，但易导致行政权滥用，不利于人权保护。我国现行模式虽有折衷，但仍然存在着一些问题。

（一）行政机关与人民法院的执行权划分不清

行政强制执行权在人民法院和行政机关之间的配置缺乏明确、统一、合理的划分标准。行政机关在何种情况下自行执行，何种情况下申请法院执行无明确法律规定。尽管《行政诉讼法》和新《司法解释》对法院和行政机关的执行权限作了初步划分和原则性规定，即行政机关只有在法律、法规明确规定有强制执行权时才能自行强制执行，一般情况下，仅指即时执行和现场执行等紧急的、应及时采取行政强制执行的行政行为，而对于涉及限制人身自由的处罚行为的强制执行，原则上只能由公安机关和国家安全机关自行强制执行；除此之外，只能申请法院强制执行。但这一标准也仅仅是学者所作的一种学理分析，“目前并没有法律的明确规定，且这种具有很大的不确定性的标准本身又没有一种裁量判断的客观尺度和具有客观、公正性的判断主体，导致实际执行中出现诸多弊端”。[1]

（二）行政权和司法权混同，不利于相对人的救济

在我国现行行政强制执行模式中，法院对具体行政行为进行的合法性审查行为无疑是判断权，但法院在作出肯定性判断的基础上，再自己去实施行政机关具体行政行为的行为，究竟是行使行政权的行政行为还是行使司法权的司法行为?对此很难解释清楚。但可以肯定是司法权和行政权混同在了一起，而非诉执行行为经过法院的非诉审查且由法院执行，“已不是原来的行政行为，对其不服的，亦不能请求行政复议；因为其不是行政诉讼，一般不进行口头辩论，相对人和相关人的权益往往容易被忽略;因为其不是行政诉讼，对其不服的，亦不能提起上诉”[1]因此，相对人很难获得相应的救济。我国现行体制下，相对人虽有申诉这个唯一途径，但现实中基本上难以达到“救济”的水准。

（三）行政强制执行缺少严密的程序规定

我国目前还没有统一的《行政强制执行法》，行政强制执行程序缺乏统一规定。对行政机关自行执行，法律、法规往往只规定实体内容，缺少程序规定。十分有限的关于行政强制执行程序的规定，大多散见于一些单行行政法规和行政措施当中，或者根据法律明文规定，援用民事诉讼的强制执行程序。由于标准不统一，且行政强制执行和民事强制执行存在的差异性，导致了行政机关在强制执行上的各自为政。

（四）法院负担过重，执行效率低下，行政处罚自由裁量权的价值难以实现

据不完全统计，我国目前申请人民法院强制执行的数量占行政强制执行总数的70%，行政机关自行执行的仅占5%左右，且主要集中在公安、税收等领域。一方面，由于行政机关没有强制执行权而不得不申请法院强制执行，而大量行政案件的执行又进一步加重了法院的执行压力，导致执行效率低下，加剧了执行难，客观上助长了行政违法行为的泛滥，损害了行政执法的权威，影响了正常的司法审判活动；另一方面，由于法院对此类案件通常只进行形式上的合法性审查，审查基本流于形式，法院实际上成了行政机关的执行工具，行政强制执行权模式设定的立法初衷被严重扭曲。为此，笔者认为，应针对我国现行行政强制执行权分配模式的缺陷，进行重新设计和配置。

二、我国行政强制执行的模式选择之争

目前,对于我国应建立何种行政强制执行模式，学界主要有三种观点。第一种观点主张采取德奥模式，由行政机关行使强制执行权。理由是:首先，行政强制执行制度是行政制度的重要组成部分，属行政范畴，而非司法范畴。行政机关有权确定强制性义务而无权令其实现，从理论上讲不通；现行法律剥夺了大部分行政机关的执行权交给法院行使，使行政权失去了独立性和完整性，在客观上也给行政权的实现带来了困难。其次，我国没有司法权优越的传统。再次，从司法改革的发展方向看，法院应更多地扮演居中裁判的角色，有必要将行政执行权与裁判权分离；况且，实践中人民法院的力量也难以承担大量具体行政行为强制执行的任务。第二种观点主张采取英美模式，以人民法院强制执行为主，并进一步扩大其强制执行权。理由是:行政法治的主要任务是控制行政权的滥用，在目前行政立法尚不够完善、行政机关执行人员素质不高的情况下，盲目扩大行政机关的强制执行权，不利于行政权的控制及相对人合法权益的保护。第三种观点则主张采用目我国现行的混合模式，由行政机关和人民法院共同行使强制执行权，由法律对二者执行权力的划分作出明确规定。

三、行政强制执行模式改革的核心问题及立法建议

前文提到的三种观点，均将确保行政效率或防止执行权滥用作为立论理由。因此，行政强制执行权归属之争议表面上看是法院和行政机关之争，核心却是确保行政强制执行效率与防止行政强制执行权滥用之争。二者是既对立又统一的两个范畴。从确保行政强制执行效率来看，行政强制执行权其实包含了执行裁断权、执行决定权、执行实施权三项权能，行政机关可以行使执行裁断权和执行决定权，因为行政过程也需要判断，而无需法院的介入。而行政强制执行权属于执行权，行政强制执行的依据是具体行政行为，而作出具体行政行为的权力是行政权，因此，行政强制执行权应属于行政权的一种。同时，行政强制执行权是行政处罚自由裁量权的自然延伸，二者紧密相连，不可分割，这两种权力都交由行政机关行使，能够减少中间环节，有利于提高执行效率。从防止行政强制执行权滥用看，完善相应的行政强制执行程序立法，提起行政复议、行政诉讼等方式来进行是最直接、根本、有效的方式。原因一是行政程序本身具有防止行政权滥用的功能，法院对违法行为的审查不能代替良好的行政程序，对行政权运行进行控制的最好方式莫过于行政程序。二是行政强制执行程序由法律加以规定，具有最大的可靠性和权威性,它是一种事中控制，作用于行政强制执行权的行使过程之中，能防患于未然。在程序立法的控制下，行政强制执行权由行政机关行使，一样可以防止其滥用，而且还可以提高行政效率；而法院仅仅是法律的适用机关，其权威性无法与法律相比，况且，由法院来强制执行，不利于提高行政效率，也无法保证自身不滥用行政强制执行权。三是行政行为通过一定程序作出，行政程序就具有效率性，行政强制执行程序又是确保行政效率的重要手段。

综上，既确保行政效率又防止行政强制执行权滥用的最佳方式就是将行政强制执行权归还行政机关，并完善相应的程序立法。为此，笔者提出如下立法建议：

第一，通过立法明确将行政强制执行权归还行政机关。对此，有学者提出将行政强制执行权分离，由行政机关和法院分别行使的模式：一般情况下，将执行裁断权和决定权交由法院行使，执行实施权归还行政机关；而特定领域的具体行政行为如执行罚、代执行和紧急情况下的执行，则由法律明确规定，执行裁断权、执行决定权和执行实施权都由行政机关承担。笔者以为，这种模式仍然将司法权和行政权混同在一起，割裂了行政权的完整性，不利于提高执行效率。还有学者主张在行政系统内部建立普通行政机关和专门行政机关相结合的行政强制执行模式，提出将原来申请法院强制执行的具体行政行为交由专门行政机关执行，而原来由行政机关自力执行的具体行政行为仍由该行政机关即普通行政机关执行。笔者认为此种模式亦不妥。首先，将原来由法院执行的具体行政行为交由专门行政机关执行本质上与由法院执行无较大差别；其次，再设立一个专门机关来执行其它行政机关作出的具体行政行为，不仅会造成现有行政资源的浪费，而且势必会增加行政强制执行的成本；再次，设立专门执行机关来行使行政强制执行权，容易引发一些不好解决的难题。如专门机关是单纯地执行还是既审查又执行，如果是后者，那么，行政相对人对强制执行不服提起行政诉讼，应以谁为被告等等。因此，笔者认为，行政强制执行权在行政机关间的分配，应以作出行政决定的行政机关依据法律、法规的规定拥有对该行政决定的强制执行权为原则，在该行政机关自身无力强制执行或该行政决定所涉及行政事务为特殊事务时，依照有关法律、法规的特别规定，由该行政机关请求其他行政机关予以协助执行或直接由特定行政机关予以执行。

第二，尽快制定统一的《行政强制执行法》，完善行政强制执行程序。我国目前还没有一部统一的《行政强制执行法》,加快程序立法应是当务之急。“综观世界各国的行政执行大多以强制措施的发动程序为标准进行分类，建立起基本框架结构，中国将来制定的有关行政强制执行的统一法典亦是一部程序性的法律，应以行政程序为立法主线。”[2](P.85)因此，《行政强制执行法》实质上应当是一部行政程序法。通过该法规定行政强制执行的基本程序，从权力行使的过程中防止行政强制执行权的滥用。

第三，建立完善对行政强制执行的监督与救济制度。改变现行法院对行政强制执行事前审查的方式，实行事后审查。行政强制执行由行政机关依据法律的规定，针对特定的行政相对人实施，存有侵害相对人合法权益的危险，是一种具体行政行为，应允许对其提起行政诉讼，由法院对其进行司法审查，通过行政复议、行政诉讼、行政赔偿等方式加强对行政强制执行的事后监督，并给予相对人多样的救济途径，保障相对人的合法权益不受侵犯。

参考文献

[1]杨建顺.关于行政执行权力配置的思考[EB/OL]. 中国法院网，http://www.chinacourt.org/html/article/200208/12/8517.shtml

[2]刘莘.行政法热点问题[M].北京：中国政法大学出版社，2001.

[责任编辑：王建武]

作者：段艳,马保岭

我国行政强制执行模式研究论文篇3：

非诉行政强制执行的现状分析与应对措施

关键词：非诉行政强制执行;法律性质;裁执合一

我国现行的非诉行政强制执行制度开始于改革开放之初，源于1989年《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）的第66条，①首创了行政机关申请人民法院强制执行的规定。《行政诉讼法》后虽经过修改，但是原《行政诉讼法》第66条之规定得以保留，仅将之前的“具体行政行为”的“具体”二字去掉，可以说是非诉行政强制执行的范围进一步扩大的体现，相配套的司法解释进一步规定了其条件、程序、范围等。2011年通过的专门行政强制领域的《中华人民共和国行政强制法》在非诉行政强制执行问题上完整性程度更高;《城乡规划法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》作为房屋建设重点领域的法律法规规定了相关部门申请人民法院强制执行的条件和程序。非诉行政强制执行的内容散见于法律法规及司法解释中，自身不成体系，发展尚不成熟。非诉行政强制执行的定义未作明确规定，表述五花八门，有表述为非诉行政执行的，还有表述为非诉讼的行政强制执行或非诉行政强制执行模式，表述或是与行政机关自行执行相区别，亦或是强调法院作为行政执行主体的地位，文章讨论的非诉行政强制执行置于区别行政机关自行执行的语境中，不仅是源于法律规定，还是对我国实践中行政强制执行双轨制的认可（行政机关自行执行和行政机关申请人民法院执行）。现阶段对非诉行政强制执行的研究仅停留在概念、性质等基础法理问题的分析上，缺乏全局认识和制度设计，法律文件的规定捉襟见肘，相关规定过于宽泛，但是立法本就宜粗不宜细，仅仅仰仗立法从立法上规制难以解决横亘在理论与实践间的问题。对此应先厘清非诉行政强制执行的法律性质，从非诉行政强制执行的现实困境出发，力求更合乎理性的非诉行政强制执行途徑。
一、非诉行政强制执行的法律性质

（一）行政行为说

此观点认为非诉行政强制执行可以说并未脱离行政权，本身就是行政权行使的结果。这种观点认为非诉行政强制执行程序上较传统的行政诉讼执行不同，非诉行政强制执行只有在执行阶段申请人民法院执行，并不包括人民法院审理并作出裁判的过程。可见其性质不在于执行主体，而是执行依据，虽然法院在审查后会作出准予执行的裁定，但是该裁定是对行政决定的确定，并未发生实质变化。非诉行政强制执行实质上是法院作为执行主体，是依照行政机关作出的行政决定来实施强制执行，本质上属于行政权的继续延伸，彰显的是一种行政职能。〔1〕

（二）司法行为说

此观点认为我国的非诉行政强制执行整体上看是司法权的运行。非诉行政强制执行的主体是法院，由法院采用它的司法权力，强制行政相对人履行义务，自始至终法院在整个执行过程中扮演主角的角色。非诉行政强制执行中法院从立案受理、审查、作出裁定依裁定执行的整个流程属于司法的程序，司法属性色彩浓重。〔2〕将其定性为司法行为更为合理。

对于非诉行政强制执行行为性质认定其为“司法行为”得到学界的普遍认同，但这里笔者认为将非诉行政强制执行行为单一的认定为行政行为或司法行为难以周全其性质，在实务判断上有失偏颇。理由如下：从程序上看，人民法院受理非诉行政强制执行申请后，作出合法性审查的过程是司法程序的运行;〔3〕从实体上看，行政行为已然作出，人民法院只需具体执行即可，故属于行政强制执行的范围。
二、非诉行政强制执行的现状分析

（一）裁执合一模式不科学

我国非诉行政强制执行体制中裁执合一模式的地位不言而喻，即根据《行政诉讼法》和司法解释的规定，不论行政机关是否拥有行政强制执行权，由法院统一行使对被申请执行的行政行为的审查权、裁定权和执行权。裁执合一模式的初衷是实现司法对行政的监督，试图扩大法院的权力来缩小行政机关执行权的行使。〔4〕（P118）但是裁执合一模式下的法院内部分工仍有乱象。

随着理论界和实务界的不断探索，我国原有非诉行政强制执行模式逐渐不再占据主流，这一转折是2011年的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的颁布与实施，该条例第28条第1款否定了行政机关的自己执行权，规定只能向人民法院申请强制执行，不再认可原《城市房屋拆迁管理条例》所规定的“行政强拆”与“司法强拆”并存的二元模式。〔4〕（P121）受历史传统的影响，我国行政权长期凌驾于司法权之上，司法权独立地位不再，自身的公信力和权威弱化，实现真正监督、制约行政权力的目标更是渺茫，这个条例强调将法院置于中立的位置，希冀人民法院实现监督行政权行使的目的。然而，实践中基于司法强拆的艰难性、复杂性以及法院所应具有的中立地位与实际司法资源的有限性，致使其无法应对司法强拆可能预见的复杂局面和现实困难，更何况较行政机关可调配的资源和执行力凤毛麟角，因此司法强拆并未发挥立法者所期待的应有作用。

（二）司法审查标准模糊

《行政诉讼法》及相关司法解释对该问题的规定进行了修改和完善，但规定相对模糊，各地法院的审查标准亦有出入，同类不同判的现象屡屡发生。因此问题的解决都需要依赖于审查标准的进一步解释，解释从两个层面来判断，一是实施主体是否具备主体资格，二是事实法律问题，事实法律问题中的“明显”二字作何理解至关重要，最后以此来得出是否侵害被执行人合法权益的结论，人民法院决定是否应当裁定不准予执行。行政主体不具有主体资格相对容易理解，“明显”具有很强的不确定性，在实践中难以具体化。基于行政非诉执行案件本身的特殊性，法官对此类案件审查的自由裁量权过大，甚至有脱离文义解释、体系解释之嫌。〔5〕

（三）执行检察监督不到位

非诉行政强制执行在公权力的行使上作为行政行为的最后一环，相较于行政行为作出的前置程序以及作出，行政行为的执行是侵害相对人合法权益的。关键是涉及行政相对人重大财产和人身权益的执行行为，更为严格的实体审查和程序控制不可缺少。〔6〕目前现行法律未规定行政相对人不服法院非诉行政强制执行审查裁定的救济途径，现实中行政相对人往往救济无门。在何恬与重庆市沙坪坝区人民政府确认行政行为违法一案中，何恬不服重庆市高级人民法院作出的行政裁定向最高人民法院申请再审，由最高人民法院作出的裁定明确了行政相对人的救济途径有两种，其一是非诉行政强制执行中行政相对人可对人民法院审查程序提出异议;其二是行政相对人不服人民法院强制执行的可申诉。〔7〕该判例否定了行政相对人的提起行政诉讼权。尽管如此行政相对人的人身权益和财产权利仍屡遭侵害，可见这两种方法是不能一劳永逸的，这时出于保护行政相对人的权利，检察机关的执行监督尤为必要。事实上检察监督的法律定性尚不明确，目前对非诉行政强制执行检察监督的明文规定仅有《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》第二十九条，实践中对检察机关非诉行政强制执行检察监督对象和范围均存在争议，各地检察机关采用的标准不一，监督的内容也有所差异;检察监督属于一种事后监督，具有谦抑性，需要在尊重行政权和审判权的基础上进行有效监督，〔8〕非诉行政强制执行案件中检察监督的边界难以把握。

三、非诉行政强制执行的应对措施

（一）实行裁执分离的模式

部分法院尝试去探索“法院裁定，政府实施”的裁执分离模式，主要集中在征收集体土地和非法占地建筑物的房屋强制拆迁上。虽然对非诉行政强制执行存在司法权与行政权之间的交叉取得一些进展，但裁执分离模式仍需明确和细化。需要明确的是，非诉行政强制执行前提是保留司法审查，试图通过对执行权进行分配，达到司法权与行政权的分立和制衡、效率与公正价值的良好社会效果。〔9〕（P121）非诉行政强制执行本身就要厘清司法权和行政权的配置问题。就人民法院而言，采取裁执分离模式是通过施展人民法院的司法判断和监督功能来避免司法资源被浪费，实现其资源优化配置。人民法院集司法审查和具体行政执行事务于一体，存在干涉行政权行使之嫌，独立公正司法审判职能易受影响，还会陷入行政机关面临的执行困境中，势必与司法体制改革的去行政化趋势相悖。〔9〕（P122）人民法院的中立地位致使其无法有效行使执行职能，通过执行实现对行政权的约束和监督难上加难;就行政机关而言，裁执分离模式亦是行政机关重掌执行权的重大举措。司法权对于行政权本质上是控制权力，非诉行政强制执行借助司法，通过裁判来实现对行政权力的监督，那么执行权应回归行政机关，有利于改善行政机关在非诉行政强制执行中的懈怠现状。裁执分离模式中司法权与行政权的最终目标是相互协作。在司法审查阶段，行政机关应尊重司法权，行政机关积极履行义务，申请材料及时提交，必要时到庭承担举证责任。到了具体执行时，人民法院應尊重行政权，不得直接参与具体执行，可以书面司法建议就强制执行中的风险评估与矛盾化解问题为行政机关的执行提供专业意见，行政机关应对人民法院作出的司法建议及时作出反馈，以便加强人民法院和行政机关的良性沟通与协作互动。

（二）明确司法审查标准

法院进行审查应坚持合法性审查为主，兼顾审查合理性的标准。主要从四个方向进行，一是要看主体方面有无重大瑕疵。一般行政主体具备行政主体资格较容易判断，即作出行政行为的行政机关应该是法律、法规授权的行政机关或者其他组织。如果作出行政行为的主体是没有行政主体资格的，就属于明显的违法行政行为，亦或是行政主体虽具备行政主体资格，但其所作出的行为超出职权范围，视为重大瑕疵;二是作出的行政行为内容方面是否有重大瑕疵。涉及到事实认定与法律适用这两方面，行政机关向法院提交相关证据，法院通过对这些证据以及常识、常理来判断其作出的行政行为事实认定是否合法合理;在法律适用方面，主要是审查有无法律依据，法律法规适用是否符合法律构成要件;三是看该行政行为在程序方面有无重大瑕疵，是否保障了当事人的知情权，诸如此行为有没有剥夺了当事人享有的听证及陈述的权利，行政行为的作出是否告知相对人等方面。在向法院申请执行前，是否依法进行过催告，送达程序是否合法等等;四是要同时注重合理性的审查。看行为的作出是否出于公共利益，是否符合实际情况。

（三）强化执行检察监督工作

非诉行政强制执行检察监督对象应包括人民法院和行政机关，行政非诉执行检察监督应当贯穿于申请、裁判审查、执行三个环节，以此保障行政非诉执行的完整性。〔10〕人民法院受理执行申请得环节，检察机关应对申请执行的行政行为是否符合受理的条件进行监督，看人民法院是否存在不立案、久拖不立案的情节。非诉行政强制执行本就作为侵益性行政行为，对行政相对人的合法权益产生一定不利影响，故监督甚为严格，应严格遵循法无授权不可为的内在要求，非诉行政强制执行申请主体仅限于没有行政强制执行权的行政机关，有强制执行权的行政机关排除在外;人民法院裁判审查阶段，检察机关监督人民法院是否依照一定的标准尽到了依法审查义务。审查的重点集中在申请主体、行政相对人是否与本案相关和行政行为是否存在“重大且违法”的情形;检察机关监督执行行为过程中，对行政机关是否怠于履行执行义务、执行方法和手段不适当侵害行政相对人的合法权益等行为提出检察建议。总之，就是要建立法院、检察机关、行政机关之间的交流反馈机制，积极配合检察机关工作，让案件情况置于检察机关知情的情况下，各个环节充分接受检察机关的监督，以便更好地提出监督意见。

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