探析环境公益诉讼原告资格——检察院享有原告资格之可行性分析

2022-11-25

2014年9月, 南方周末用“1.6亿元, 环境公益诉讼天价破冰”为标题对江苏省泰兴市中院审理判决的一起普通的非法倾倒危废案进行了报道。 (1) 肇事者被判令民事赔偿1.6亿元, 这是目前我国环境损害民事赔偿最高的判决。其对以后的环境公益诉讼具有指导借鉴意义。通过对案件梳理我们看到, 第一, 省高院派驻专门办理环境污染案件的行政庭法官来泰州中院指导案件审判工作;第二, 检察院在本次诉讼中, 不管是在取证方面还是法庭审理, 均支持起诉方, 这就避免了环境诉讼取证难和立案难的问题。以这个案件为蓝本, 主要探析环境公益诉讼的原告资格问题, 尤其对检察院享有原告资格的理论探讨。

一、环境公益诉讼的概念

罗马法最早对公益诉讼和私益诉讼进行了分类, 其认为公益诉讼一般是由市民提起, 目的在于维护社会公共利益。意大利罗马法学者彼德罗·彭梵得在考察了古罗马的法律后认为:“为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼, 任何市民都有权提起它”。 (2)

根据罗马法对公益诉讼的界定, 我们认为环境公益诉讼就是指为了维护环境公共利益, 社会成员基于其享有的环境权, 依据法律的规定, 在环境和生态受到或者可能受到污染和破坏的情形下, 对相关民事主体或者不作为的行政机关向法院提起诉讼的制度。环境问题已成为经济社会发展的重要问题, 作为司法救济途径的环境诉讼仍不健全, 在环境公益诉讼原告主体资格方面的法律规定仍制约着环境公益诉讼的发展, 检察院能否作为原告提起环境公益诉讼也关系着环境诉讼是否能够得到有效的实施。

二、环境公益诉讼原告资格之解读

(一) 我国关于原告资格的立法现状

1.民事诉讼法的相关规定

2012年8月新修订的《民事诉讼法》首次以立法形式确立了民事公益诉讼制度。其第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为, 法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”公益诉讼写入民事诉讼法将大大有利于对群体利益的保护, 但其对原告诉讼资格并没有做出具体性的规定, 例如对“法律规定的机关、有关组织”没有相关具体的解释, 导致缺乏可操作性而沦为原则性和概括性规定。且在环境保护领域的公益诉讼仅限于污染环境, 对生态破坏也没有相应规定。新民事诉讼法实施以来在环境诉讼方面没有达到所期待的良好效果。

2.新《环境保护法》的相关规定

2014年4月24日全国人大常委会审议通过了新《环境保护法》草案, 并将于2015年1月1日起正式施行。新环保法在环境公益诉讼方面的新规定是本法修订的一大亮点。其第58条规定:“对污染环境、破坏生态, 损害社会公共利益的行为, 符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼: (一) 依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记; (二) 专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼, 人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”

该条规定成为我国环境公益诉讼制度构建的基本依据, 将会极大推动我国环境公益诉讼的进程。其明确了社会组织提起环境公益诉讼的条件, 将生态破坏列入了环境公益诉讼的范围, 弥补了《民事诉讼法》的缺陷, 扩大了环境公益诉讼的受案范围, 有利于公众全方位参与环境保护。

3.相关单行法的规定

我国目前的环境保护单行法规例如:《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废弃物防治法》等法规在对诉讼原告资格仅仅在总则中做出原则性的规定, 没有具体的可操作性的内容。其中在单行法规中, 《海洋环境保护法》规定了对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区提出损害请求的原告主体是行使海洋环境监督管理权的部门。

(二) 明确环境公益诉讼原告资格的必要性

环境公益诉讼制度构建首先要解决的问题就是原告资格的确立, 即明确哪些机关、组织和公民个人享有提起环境公益诉讼的权利。从上述内容中看到我国目前法律法规对环境公益诉讼原告主体资格的确立判断标准和程序是缺失的。原告主体资格的确立应坚持适度原则, 平衡多方利益, 既要有助于打击危害社会环境利益的行为, 又不至于造成滥用环境权利出现滥诉的情况。

三、检察院纳入环境公益诉讼原告主体资格之可行性分析

十八届四中全会指出要“探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”这也是我国首次正式提出检察机关可以提起公益诉讼的规定, 虽然没有具体的操作程序和细化的规定, 但是也应看到在未来的环境公益诉讼中检察机关将发挥重要作用。下面简要分析检察院纳入诉讼主体资格范围的法律基础和现实基础。

(一) 法律基础

检察机关作为我国的法律监督机关, 代表社会公共利益, 根据我国《人民检察院组织法》的相关规定, 人民检察院通过行使检察权保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体的财产, 保护公民的人身权利、民主权利和其他权利。同时, 根据“诉讼信托”理论, 当不特定多数人无法完成环境民事公益诉讼时, 检察机关可基于信托理论, 提起环境民事公益诉讼。 (3) 应充分利用其专门化的优势以及较高的司法权威和诉讼能力, 尤其是在我国环境公益诉讼发展还不充分的情形下作为环境公益诉讼原告参与到环境公益诉讼中来。

(二) 现实基础

1.检察院具有环境公益诉讼原告资格在我国已有先例

08年无锡市中院设立环保审判庭, 明确各级检察机关具有环境公益诉讼原告主体资格;接着2011年海南省高级人民法院也设立环保审判庭, 根据其发布了《关于开展环境资源民事公益诉讼试点的实施意见》, 检察院可作为原告提起诉讼;而且在我国环境法庭建设和环境公益诉讼发展比较靠前的贵州省, 也有多起有检察院作为原告提起环境公益诉讼的案例。

2.我国的司法现状

目前, 我国的司法体制改革还没取得良好的效果, 司法在一定程度上并不是完全的独立。纵观泰州案件取得这么好的社会效果, 其与省高院督办, 地方政府的不干预是分不开的, 保证案件能够得到独立的审判, 不受各方干扰。在环境公益诉讼中被告一般为地方上的龙头企业、纳税大户, 在陷入诉讼中地方政府基于其经济角度的考虑会干预司法机关办案。且目前我国法院的人事任命、财政仍依赖于政府, 受到地方政府的制约, 因此环境公益诉讼立案就比较困难。

3.检察机关自身具有的优势

检察机关作为国家司法机关, 其具有专业人员和充足的资金保障的优势, 在调查取证时可以利用专业知识, 且受地方政府的干扰较小, 更有利于环境公益诉讼的取证和立案、审理、判决。尤其在针对不作为的行政机关时, 可以充分发挥权利制衡的作用, 从而弥补公民个人和社会组织的不足立法部门应尽快通过立法确定检察机关在环境公益诉讼中的原告资格和相关诉讼程序, 以充分发挥检察职能, 更好地维护社会公共利益。 (4)

四、结语

面对我国日益严重的环境问题, 应当畅通环境公益诉讼的渠道, 明确原告资格, 只有明确和细化谁有权提起环境公益诉讼, 以及完善相关的程序才能在司法领域推动生态文明社会建设, 实现社会可持续发展。在立法时候应当吸收社会实践中较好的制度, 明确检察机关原告资格, 确立检察机关及其公益诉讼的具体操作程序, 推动美丽中国建设。

摘要：环境公益诉讼对环境保护具有重要的现实意义, 但作为环境权利救济途径之一的公益诉讼制度还不够完善, 其关于原告资格的认定仍存在争议。本文从泰州“天价判决”出发, 探析环境公益诉讼原告的相关问题, 对检察院能否享有环境公益诉讼原告资格进行分析, 借以推动我国环境公益诉讼的发展。

关键词：环境诉讼,原告资格,检察院