行政诉讼思考论文

摘要：本文采用统计分析、案例分析、文本解释等研究方法，对我国行政诉讼合法性审查制度虚置现象及原因进行分析，提出行政诉讼改革仍须坚持合法性审查，强化监督政府依法行政的功能，完善相关的制度设计，推进政府法治建设的论点，同时对如何进一步保障合法性审查制度运行提出几点建议。下面是小编为大家整理的《行政诉讼思考论文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。

行政诉讼思考论文 篇1：

完善行政诉讼制度的若干思考

摘 要：在我国，就行政诉讼来说出现了很多问题，包括了诉讼的成本，司法功能等问题都会影响行政诉讼。要提升行政诉讼的功能就要积极的做好改革工作，行政诉讼法要不断的完善行政诉讼的职能，促进诉讼的成本下降，促进行政诉讼的效果得到最大化，避免出现滥用行政审判权，促进权利救济的有效性得到保障。但是行政诉讼制度的形成对于我国完善社会平衡具有重要的作用，本文主要是针对完善行政诉讼制度进行的系统性的分析。

关键词：完善；行政诉讼；制度；调整；思考；有效性

作者简介：李素玲（1976-），女，河南焦作人，硕士，河南达成律师事务所，三级律师，研究方向：行政法学。

当前，社会在快速发展，行政权也会慢慢的在不断的扩展，出现了各种各样的行政案件以及民事案件交叉的现象。司法实践需要建立比较完善的解决机制，促进行政与民事交叉的案件问题得到解决。

行政诉讼在我国发展了30多年，它的速度没有跟上人们对制度增长的需要，行政法制建设的工作也没有积极的应对，当前学术界和实务界针对行政诉讼的修改方面进行了多层次的探索。
一、防止滥用行政审判权

行政诉讼法自身的公法性质需要执行人员积极的遵守法律，避免出现滥用行政权的行为，这个问题是比较突出的。在这个问题上我们要做到以下几点：首先是我们要做好有案不收的监察工作，避免法官对行政行为强制审查，这也是促进刑事诉讼稳定的主要因素；第二是要做好审判程序中违法行为的监控工作，针对检察机关做好法律监督，强化当事人的诉讼权利，避免法官以及当事人不正当接触，法官和当事人中出现亲戚或者是朋友关系的，不能够让法官参与到案件中。
二、确保权利救济的有效性

从我国行政诉讼制度发展的情况来说，某些专家学者认为针对这个系统可以设立行政法院，而且在这个基础上要放宽对于地区的行政诉讼资格。但是放宽期间要不断的进行控制，才能够促进行政诉讼的受案范围扩大，可以促进各个地区的行政问题得到更好的处理，并且要对管辖的制度进行调整。依据每个区域的具体问题对于被告制度进行调整，要形成比较科学以及完善的立案登记制度，促进职权调查功能得到完善。要做好案件的合理审查工作，依据案件审理结果就能够提升法院对定向范围的法律规范化。
三、增强行政诉讼效果

从我国当前行政诉讼制度运行情况来看，行政诉讼对于社会，法律效果没有得到积极的发挥，并且各个地区对于行政诉讼的功能也没有重视。为了更好的解决问题，行政部门就要积极的做好调整以及完善工作。依据每个地区的行政诉讼情况，并且行政部门要形成行政公益诉讼制度，积极的发挥程序功能。对于关系到的法律问题案件，行政机构要形成非诉行政案件的审查分离制度，要依据案件的具体情况放宽审理的期限，积极的了解案件过程，这样才能促进行政诉讼的功能得到发挥，才能够在审判的过程中能够维护一方的利益。
四、国外模式对于我国形成行政附带民事诉讼制度的借鉴

因为各个国家的政治体制文化背景以及法律意识不一样，那么各个国家有不同的法律制度权力，对于行政以及民事交叉案件的情况也要根据国情进行考虑。在处理民事以及行政交叉案件的过程中不管是使用分别的处理方法，还是综合在一起共同审理，本文针对附带民事诉讼制度进行研究，以为法院选择正确的审判方式提供依据，促进我国司法的权威得到一大的保护，英美法非常重视私权救济，当出现行政行为对公民的权益进行侵犯的时候，可以参照民事法律提请诉讼，目前英国就实行了这种诉讼制度，它可以有效保障当事人平等诉讼权利和地位，虽然面对的诉讼对象是政府机关，但是诉讼人与其具有平等的法律地位，以保障诉讼双方在解决行政争议过程中享有同等的权利。和美国以及英国的处理模式不同，我国形成了比较具有特色的诉讼体制和程序，促进行政争议一方面的问题得到更好的解决。和美国与英国不一样，原告可以通过民事訴讼渠道来保护自身合法权益，政府部门扮演了被告的角色，日本法院在受理涉及政府部门的民事诉讼案件时，与我国学者提出的附带民事诉讼制度十分相似，但是还出现了很大的，不一样的地方，日本形式性的当事人诉讼有三方主体，但是执行行政行为的行政机关作为第三方又没有出席在被告席位上，行政诉讼的行政机关只是被告，因此日本的形式性当事人诉讼并没有依据诉讼制度改革。总之，由于各个国家的历史以及司法背景不同，对于行政以及民事交叉案件的处理模式不同。在借鉴国外诉讼制度的时候我国要形成具备自身特色的解决体制，找到一条满足自身国情的发展道路。
五、我国建立和实行行政附带民事诉讼制度可行性分析

1999年，我国颁布的行政诉讼司法解释文件中，针对行政诉讼的附带诉讼制度产生的相互对立的不同立场，有一种观点认为行政附带诉讼制度的不可行性，主要有以下几个原因：一是诉讼案件审理难度大，行政附带民事诉讼制度同时涉及到行政法、民事法以及两种不同的诉讼制度，会导致法院审理的难度上升，这是不利于促进案件的审理的。目前，我国行政诉讼制度正在不断发展，各地法院案件审理能力有很大差异，要形成行政附带民事诉讼制度，对于行政诉讼以及民事诉讼的业务能力有新的要求；第二，诉讼程序差异性的问题。从诉讼程序来看，行政诉讼与民事诉讼存在较大差异，在案件管辖，举证，期限以及裁判方法的不同，如果形成行政附带民事诉讼制度，就是要针对以上的问题积极地进行调整；最后，法院执行面临着较大阻力，行政附带民事诉讼同时涉及到行政和民事两个方面的纠纷，为了促进审判结果的形成，附带民事诉讼制度的判决结果可能会让一方对这个结果不满意，不能促进判决生效以及执行，不能够解决纠纷。
六、我国构建行政附带民事诉讼制度的必要性

行政附带民事诉讼能够最大程度提高诉讼效益，以最小的投入来最大化收益，在行政诉讼民事制度下，能够优化配置诉讼资源，最大化诉讼效益。

（一）节省当事人诉讼成本

行政、民事混合案件经常会牵涉到不同性质的诉讼，在案件审理的过程中产生的争议就要以另一个争议结果作为基础，需要向当事人积极的解释，要了解当事人解决基础性争议。由于法院内部的划分很严格，民事审理的过程只是集中在审判庭中，这也会牵涉到属地管辖、级别管辖的问题。在行政诉讼案件办理过程中，主要参考民事争议处理结果，如果当事人不服判决结果继续上诉，可能会造成巨大的资源损失，可能会导致审判成本提升，因为民事诉讼案件一审和二审审判期限的影响，民事案件的生效时间是半年以上，不能够促进行政争议的解决。但行政附带诉讼制度就是同时受理两个及以上诉讼案件的，可以避免出现以上的问题，可以更好地解决争议问题，可以最大程度降低诉讼成本。

（二）维护法院裁判结果权威性和统一性

行政以及民事争议需要分别的进行整理出来，可能会产生事实为前提，要做好比较公正的判决，并且行政附带民事诉讼制度可以更好地将相互联系的争议进行审理，能够有效的避免以上问题的产生，避免出现司法不统一的问题。针对行政诉讼法的修改关系到很多民生问题，我们要稳步地向前推进，而且在对行政诉讼法修改的过程中要了解以下几点：首先要了解重点，了解一般情况，对具体的问题进行充分的了解；第二是要加强平衡，积极地处理各种关系，要能够兼顾各方的利益需要；最后就是要實现法律稳定，做好前瞻性工作。行政诉讼法要强化行政诉讼的解纷功能，可以促进审判的诉讼成本下降，将实现诉讼效果的最大化，避免行政审判权的滥以及促进行政诉讼的科学化目标实现，保证权利救济的有效性，行政诉讼的改革关系到民生，民主以及国家等方面的问题。因此在修改的过程中要比较慎重，积极的向前发展。要了解各个方面以及阶层的意见，对古往今来的先进立法做好借鉴，在行政诉讼制度修改的过程中要充分的考虑以及经过广泛的意见征求，要做到形成有效与科学的行政诉讼制度。
七、结论

因为我国的行政诉讼制度改革关系到民生以及所有环境各个方面的问题，所以对新行政诉讼法修改的过程中要比较谨慎，不仅要征求各个领域的意见而且要针对立法措施进行借鉴。在对行政诉讼制度修改的过程中要依据社会各个领域的具体情况，形成比较有效的行政诉讼制度，要积极地提升行政诉讼制度在各个领域发展中的地位以及水平。
[ 参 考 文 献 ]

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作者：李素玲

行政诉讼思考论文 篇2：

试析消失中的行政诉讼合法性审查思考

摘 要：本文采用统计分析、案例分析、文本解释等研究方法，对我国行政诉讼合法性审查制度虚置现象及原因进行分析，提出行政诉讼改革仍须坚持合法性审查，强化监督政府依法行政的功能，完善相关的制度设计，推进政府法治建设的论点，同时对如何进一步保障合法性审查制度运行提出几点建议。

关键词：合法性审查；行政诉讼功能；审查制度

一、当前合法性审查制度虚置问题分析

1.诉前协调，使法院放弃启动合法性审查的机会

现在不少地方法院为了减少行政诉讼案件，探索“立案双轨制”、“立案前协调”等制度。不可否认，这些制度具有一定的积极意义，通过这些制度消化了一些行政纠纷，为当事人解决了实际诉求，取得了一定的社会效果。但是“立案双轨制”、“立案前协调”等制度也具有一定局限性，协调、告知时间拖得比较久，法院根本无法按照行政诉讼法规定的时间进行立案，相当一部分当事人反映强烈，损害了行政诉讼法的权威。此外，开展诉前协调，虽然解决了行政纠纷，保护了当事人的利益，但是也意味着，法院放弃了对被诉具体行政行为进行合法性审查的机会，失去了监督依法行政功能，长久下去行政审判权必然萎缩。从行政审判实践来看，在进行诉前协调时，如果当事人的实际利益得到了满足，当事人息诉息访，那么即使法院发现被诉具体行政行为存在合法性问题，法院也不会启动合法性审查，对具体行政行为进行监督。

2.立案审查过于严格，阻碍法院启动合法性审查

虽然最高法院多次强调要强化诉权保护，畅通救济通道。但是在行政审判实践中，法院对于立案工作的审查是比较严格的，许多情况下，法院往往以没有事实根据，请求事项不属于行政审判权限范围、起诉超过法定期限、起诉人无原告诉讼主体资格等理由，裁定不予受理或驳回起诉，因此该类案件比例较高，也就出现当事人普遍反映的“立案难”问题。以某地级市为例，2009～2013年全市一审行政诉讼案件以裁定不予受理、驳回起诉方式结案的比例18.4%。严格的立案审查，过高的立案条件，阻碍当事人启动行政诉讼，法院也就无法对被诉具体行政行为的内容进行合法性审查。

二、当前合法性审查制度虚置原因分析

从近几年笔者从事行政审判工作的经历来看，造成行政审判合法性审查制度虚置问题的原因主要有以下三个方面：

1.行政机关违法行政成本低、败诉成本低，合法性审查发挥不了应有的作用

关于行政机关及相关工作人员违法行政责任的规定，主要体现在《行政诉讼法》第六十八条的规定。在行政审判实践中，因败诉而引发的行政赔偿及对相关工作人员的追偿少之又少，判决行政机关赔偿的数額也非常低，因此行政机关败诉成本很低。另外，由于缺乏相应的违法行政行为责任追究机制，即使法院进行合法性审查后，发现政府行政行为存在着严重的执法问题，也无法建议对被诉行政机关及做出具体行政行为的相关工作人员及领导进行责任追究，如效能训戒、行政处分等，因此行政机关的违法行政成本也很低，行政机关抑制不了违法行政的冲动。如我们有发现一些未批先征的集体土地征收行政案件，从案件的角度来看，政府实施征地行为是超越职权和严重违反法律程序的，因此法院确认政府实施征收行为违法，但确认违法之后最终引发的后果也是政府对于农民的安置补偿问题，这对于政府来讲没有任何的不利影响，作出该违法征收行为的行政机关及领导、工作人员同样也没有受到任何的政治处分，因此在今后的执法实践过程继续无视相关法律规定，继续作出严重违法的具体行政行为。

2.法院受各种因素影响，行政审判缺乏独立性，同时过分强调行政纠纷个案化解工作，故消极进行合法性审查

法院人事、财政等各方面受制于地方政府，与政府部门存在错综复杂的利害关系，因此行政审判往往受到政府的影响，缺乏独立性是个不争的事实。另外，在面对多重掣肘的情况下，行政审判又过分强调行政纠纷个案化解工作，当事人息诉息访，法院消极行使合法性审查权力，致使行政审判失去普遍的监督依法行政功能。

三、如何保障合法性审查制度运行

1.建立败诉行政机关及相关工作人员违法行政责任追究制度，赋予法院效能处分建议权

作一个形象的比喻，败诉行政机关及相关工作人员违法行政责任追究制度就好比是合法性审查制度的“牙齿”，没有这“牙齿”，合法性审查制度就好比一只没有“牙齿”的老虎，根本没有任何威力，无法行使监督权。因此建议在修改《行政诉讼法》时，增加败诉行政机关及相关工作人员违法行政责任追究的相关法律规定，如对于严重违法行政的行政机关及其主要领导、相关工作人员，除了要承担行政赔偿责任外，法院还有权向纪委、组织部门、检察院等有关单位，提出效能处分建议，如建议严重违法行政的行政机关进行绩效扣分，不得参评文明单位等，建议对严重违法行政的责任领导、及相关工作人员进行行政处分，影响其工作业绩评定，与晋升、奖励挂钩。

2.探索建立行政诉讼法院，进一步加强行政审判力量的独立性

虽然行政诉讼被誉为三大诉讼之一，但是行政庭较之于民庭、刑庭来讲，一直在法院中处于比较弱势的地位，在现有的体制下法院人事、财政等各方面工作又受制于地方政府，因此行政庭开展行政审判往往受到诸多限制。建议在地级市层面建立专门的行政诉讼法院，结合行政诉讼管辖制度改革，负责全市所有原本属于基层法院管辖的一审行政诉讼案件审理，实行案件集中管辖原则。行政诉讼法院的人事、财政由地级党委、中级法院共同负责解决。

3.修改完善关于行政诉讼案件管辖的规定，进一步科学优化案件管辖权

《行政诉讼法》第十七条规定：“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。”从审判实践来看，由被告所在地基层法院管辖的一般原则，使得行政诉讼案件从立案到审理、判决，往往受到地方政府的诸多影响，特别是行政审判需要从维护社会和谐稳定出发来进行处理。因此行政诉讼管辖制度的改革，应该打破现有行政诉讼法规定的行政诉讼案件由被告所在地基层法院管辖的一般原则，总结部分法院试点的提级管辖、交叉管辖、集中管辖等成功经验，尽可能减少地方政府对法院行政审判的影响力和不当干预。

参考文献：

[1]杜云.行政诉讼，没有和解余地！[J].公民导刊，2013（8）：45.

[2]张晨.行政诉讼中不停止行政行为之完善[J].法制与社会，2011（04）：139-140.

作者：张力

行政诉讼思考论文 篇3：

完善我国环境行政诉讼制度的几点思考

摘 要：环境行政诉讼制度对于推进我国的环境法制建设，促进环境保护领域依法行政，保护环境相对人的环境权益等发挥着十分重要的作用。但我国现行的环境行政诉讼制度很不合理，严重制约了其功能的发挥。完善现行的环境行政诉讼制度，关键是要改变现有行政主体理论，改革环境行政主管部门的领导体制；适当放宽起诉资格；扩大受案范围；确立双重的举证责任分担规则制度。

关键词：环境行政诉讼；环境权益，环境侵害

文献标识码：A

一、现行环境行政诉讼制度存在的问题

环境行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为环境行政管理机关(包括政府)作出的环境行政行为侵犯其合法权益，依法向人民法院提起诉讼，由人民法院对该环境行政行为是否合法进行审查并作出裁判的活动和制度。环境行政诉讼制度作为我国行政诉讼制度的重要组成部分，对于推进我国的环境法制建设，促进环境保护领域依法行政，保护环境相对人的合法权益等发挥了重要的作用。但随着我国社会经济的发展，现行的环境行政诉讼制度日益暴露出许多弊端，严重制约了其功能的充分发挥。

(一)被告多为“影子被告”

为了确定行政诉讼的被告，各国都确立了行政主体理论，我国也不例外。但我国的行政主体理论与国外的行政主体理论是不同的。国外的行政主体理论强调行政组织的统一性，认为单个行政机关并不具有实体法上的主体资格，只是行政主体的组成部分，只能以行政主体的名义作出行政行为，其行为的法律后果归属于所属的行政主体。如在法国，“行政机关是指构成行政主体整体结构中的某些单位，它们在一定的范围内，以行政主体的名义进行活动，而效力归属于行政主体。而我国的行政主体理论强调每个行政机关的独立性，认为每一个行政机关都是一个独立的行政主体，需要独自承担行政行为的法律责任。据此理解，在环境管理领域，地方各级人民政府都是独立的环境行政主体；地方各级人民政府的环境保护、土地、矿业、林业、农业、水利行政主管部门以及国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门等也是独立的环境行政主体。但在实际中，这些环境行政主体之间的利益并不完全相同，特别是地方各级人民政府的环境保护行政主管部门与其所属的地方同级人民政府之间的利益冲突是非常明显的。加上环境行政主管部门与其所属的地方同级人民政府之间存在领导与被领导的关系，使得环境行政主管部门在执法过程中陷入了尴尬的境地。一方面，它要维护法律的尊严，严格执法；另一方面，它又要接受同级人民政府的领导，维护政府的利益。而政府的利益在许多情况下与法律相冲突，如政府要发展地方经济就要对当地企业进行保护，当企业实施污染或者破坏环境的行为时，环境保护行政主管部门如果要严格执法，就可能受到所属政府的干预；但如果不严格执法，就会成为行政诉讼的被告，代其所属的政府受过。环境行政诉讼中影子被告最大的危害并不在于环境行政主管部门代其所属政府受过，而是使环境行政诉讼背离了维护和监督行政机关依法行政这一立法宗旨。

(二)原告范围过窄

在我国，行政诉讼的原告是指认为具体行政行为侵犯其合法权益，以自己的名义提起诉讼从而引起诉讼程序发生的公民、法人或其他组织。依据行政诉讼法理论，具有起诉资格的人才能成为原告，才能以原告的身份提起行政诉讼。起诉资格是指个人或者团体所享有的在法庭上对他人，尤其是对政府行为提出控告或者以原告身份向法院起诉的法律权利。

根据《行政诉讼法》的有关规定，公民、法人或其他组织要取得行政诉讼的起诉资格，必须同时具备以下两个条件：第一，认为具体行政行为侵犯其自身合法权益；第二，与被诉的具体行政行为有着法律上的利害关系，即必须承担具体行政行为的法律后果。据此，只有具体行政行为所直接针对的相对人才具有起诉资格，才能以原告的身份提起行政诉讼。笔者认为，在环境行政诉讼中如果严格依据上述条件确定起诉资格，必将导致原告严重缺位，使大量的违法环境行政行为因起诉受阻而得不到司法审查，从而使得公益妨害得以继续存在下去，受害人得不到法律救济。这是因为，环境案件具有特殊性。

首先，环境侵害往往涉及到许多人的利益，如环境行政主管部门批准在某地建设排放污染物的设施，该具体行政行为并不对环境管理相对人的权益造成损害，而是对附近居民、法人或其他组织的合法权益造成损害。依据现行《行政诉讼法》的规定，环境管理相对人具有起诉资格，但由于其是受益者，让其起诉是不可能的；而这些受到侵害的居民、法人或其他组织由于不是环境行政管理相对人，与具体行政行为没有直接的利害关系而没有起诉资格，无法起诉。

其次，环境权益是国家和全体公民的共有财富，环境侵害往往损害到国家和社会公共利益。而依据现行《行政诉讼法》的规定，公民、法人和其他组织只有在自己的合法权益受到具体环境行政行为侵犯时，才能向人民法院提起行政诉讼。据此，当环境行政行为侵犯到国家和社会公共利益时，公民、法人和其他组织因没有起诉资格而不能起诉。加之人民法院又受“不告不理”规则的制约，不能依职权主动受理，从而使这些侵犯国家和社会公共利益的违法环境行政行为逃脱了司法审查，使得审判权对行政权的监督和制约因起诉受到限制而大打折扣。这严重扭曲了行政诉讼维护和监督行政机关依法行政这一立法宗旨。

(三)受案范围较窄

环境行政诉讼的受案范围是指对什么样的环境纠纷能提起行政诉讼。这是决定人民法院能否受理环境行政案件的一个关键因素。环境法律规范规定，公民、法人或其它组织只能对环境行政处罚决定和行政处理决定两类环境行政行为提起行政诉讼。《行政诉讼法》第“条对此作了补充，即规定对申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责而行政机关拒绝履行或者不予答复的环境行政行为可以提起诉讼。从上述规定可以看出，环境行政诉讼的受案范围以特定的行政作为义务领域为限，并不包括一般的行政作为义务领域，即相对人只能对环境行政主体不履行特定环境行政作为义务(行政主体承担的对特定相对人的行政作为义务)的行政行为起诉，而不能对环境行政主体不履行一般的环境行政作为义务(行政主体承担的对国家和社会而非特定个体的行政作为义务)的行政行为起诉。笔者认为，这一规定很不合理。因为，环境侵害的对象十分广泛，环境行政行为往往影响或者损害到相当地区范围内不特定的多数人的利益，而现行《行政诉讼法》对起诉资格规定的又过于严格，被害人可能由于不处在环境行政管理相对人的位置上，或者其受到的损害过于间接，或者由于侵犯的是公共利益，没有直接的利害关系人等原因而不能提起行政诉讼，导

致受案范围十分狭窄，使得这些违法的环境行政行为得不到司法救济。这显然不利于保护公民、法人或其他组织的环境权益。

(四)被告举证困难

根据《行政诉讼法》的规定，行政诉讼中的举证责任由被告(被诉行政机关)承担。《行政诉讼法》之所以作出这样的规定，主要是考虑到：作为被告的行政机关在行政法律关系中居于主动、有利地位，其举证能力强于原告。但在环境行政诉讼中，情况并非完全如此。由于原告多为实施环境污染或者破坏行为的企业，它们拥有雄厚的技术和经济实力，特别是对自己所排放的污染物的属性和技术指标了如指掌，而作为被告的行政机关却不具备上述能力。加上环境案件中的证据的技术含量比较高，又多具有潜伏性、流动性、交叉性等特征。因而对于被告行政机关来说，经常很难判断证据与待证事实之间是否存在因果联系。而《行政诉讼法》又规定，环境行政主管部门要对企业进行行政处罚，就必须取得证明排污行为与损害结果存在因果关系的证据。但实际上这些证据是很难取得的。正是因为取证困难，许多环境行政主管部门明知企业排放污染物或者明知危害结果是由企业的排污行为造成的，却不敢理直气壮地对其进行处罚，结果导致该处罚的没有罚，该重罚的轻罚，使“依法行政”变为“协商行政”，严重影响了环境行政执法的权威性。

二、完善我国现行环境行政诉讼制度的几点建议

完善的环境行政诉讼制度应当具有维护和监督行政机关依法行政、保护行政相对人合法权益这两大基本功能。笔者认为，今后应当围绕这一目标，立足于我国的实际，同时借鉴国外一些国家的有益做法，重点从以下几个方面来完善我国的环境行政诉讼制度：

(一)改变行政主体理论，改革环境行政主管部门的领导体制

1．完善行政主体理论。我国现行的行政主体理论是导致环境行政诉讼被告多为“影子被告”的一个重要原因。而且，这一理论极大地羽化了政府的责任，不符合行政管理的规律。为了强化政府的责任，有必要对我国现行的行政主体理论进行根本性改变，构建新的行政主体理论，具体而言，就是要从整个行政组织建设的宏观视角来分析，以行政管理的连续性和统一性规律为出发点，改变目前以单个的行政机关和组织为分析单位的微观视角，确立大行政主体理论。

2．改革环境行政主管部门的领导体制。环境行政主管部门与同级人民政府之间存在隶属关系是导致环境行政诉讼中的被告多为“影子被告”的另一个重要原因。为此，笔者建议改革环境行政主管部门的领导体制，可以参照工商、海关、国税、金融、技术监督、审计等部门的现行领导体制，规定环境行政主管部门实行垂直领导，不再受同级地方人民政府的领导。这样，就可以使环境行政主管部门摆脱受制于地方人民政府的局面，消除其在行政诉讼中代地方政府受过的顾虑，真正能够依法独立行使职权。

(二)适当放宽起诉资格

扩大原告的范围，关键是要在法律上适当放宽起诉资格。对此，可以考虑从以下几个方面进行：

1．赋予利害关系人起诉资格。环境侵害具有广泛性，环境行政行为往往侵害到或影响到多数公民、法人和其他组织的环境利益。为了使他们受到的侵害能够得到救济，各国纷纷在立法上作出相应的调整，适当放宽起诉资格，赋予利害关系人提起环境行政诉讼的权利，即任何受到或者可能受到环境行政行为侵害或者不利影响的人，都是利害关系人，都有起诉资格，而不论这种损害或者不利影响是直接的或者间接的。在环境管理领域，赋予利害关系人提起行政诉讼的资格，既有利于实现“预防为主、防治结合”原则，又有利于加强对环境行政行为的司法审查，更好地保护环境。为此，建议我国在立法上也赋予利害关系人即与具体环境行政行为有事实上或者法律上利害关系的公民、法人或其他组织，都有起诉资格，都有权以原告的身份提起诉讼。

2．赋予环境保护团体起诉资格。为了更好地保护环境，许多国家除了在法律上赋予利害关系人起诉资格外，又赋予公民(包括公民团体)起诉资格，建立了公民诉讼制度。如美国《国家环境政策法》规定，所有公民都可以对未履行法定环境监督管理义务的联邦环境保护局提起行政诉讼。又如德国法律规定，环境行政诉讼的提起，可以不以原告个人权利受到损害为要件。在环境行政诉讼中建立公民诉讼制度，既有利于实现“公众参与”原则，又有利于加强对环境行政行为的司法审查，这对于更好地保护环境具有重要的意义，对此，我国可以借鉴。考虑到行政诉讼中公民个人普遍存在不愿告、不敢告心理的实际，建议在立法上赋予环境保护团体起诉资格。具体可以规定为：环境保护团体认为环境行政主体不履行或者不正确履行环境保护职责的，有权向人民法院起诉。

3．赋予检察机关起诉资格。为了解决侵犯国家和社会公共利益的违法环境行政行为无人起讼这一问题，我国有必要赋予检察机关提起环境行政诉讼的权利。因为检察院是国家的法律监督机关，专门履行法律监督职能，它应当充当国家和社会公共利益的代表。而且，国外也有立法例可供借鉴。故建议当环境行政行为侵犯国家和社会公共利益时，应当允许人民检察院提起行政诉讼，即赋予人民检察院起诉资格。这样，既可以把这些侵犯国家和社会公共利益的违法环境行政行为纳入司法救济的范围，又可以使人民检察院以国家法律监督者的身份配合人民法院审查、监督违法环境行政行为。

(三)适当扩大受案范围

为了对环境进行更有效地保护，各国在法律上放宽环境行政诉讼起诉资格、扩大起诉主体范围的同时，扩大了受案范围，把政府不履行或者不正确履行一般的环境行政作为义务的环境行政行为也纳入其范围。如美国《国家环境政策法》规定，任何人均可以以自己的名义对政府作出的不履行法定职责或者不正确履行法定职责的环境行政行为提起诉讼。日本和德国等也有类似的规定。这一规定既有利于实现环境保护领域的“预防为主”原则，又有利于保障公民参与环境管理。对此，建议我国借鉴上述立法经验，扩大环境行政诉讼的受案范围，将其从特定的行政作为义务领域扩大到一般的行政作为义务领域。这样，就可以使广大人民群众更好地监督行政机关及其工作人员履行保护环境的职责，更好地保护环境和改善环境。

(四)确立双重的举证责任分担规则制度

解决环境行政诉讼中被告举证困难问题，关键是要改变现行的举证责任分担制度，确立双重的举证责任分担制度。考虑到环境行政诉讼中原告的不同情况，具体可以规定为：第一，当原告为环境污染或者破坏中的受害人时，由于其举证能力弱于被告，故建议仍然依据现行《行政诉讼法》的规定，由被告方承担举证责任；第二，当原告为实施环境污染或者破坏的加害人时，由于其举证能力并非弱于被告，故建议由原告和被告双方依据“谁主张、谁举证”的规则承担举证责任，即作为被告的环境行政主管部门只需要证明所作的具体环境行政行为必须具备的证据和条件；而作为原告的加害人应当证明污染损害不是由自己造成。在环境行政诉讼中依据上述规则分担举证责任，就能解决被告举证困难问题，这有利于实现立法宗旨。

作者：董　红