对抽象行政行为审查制度的思考

对抽象行政行为审查制度的思考（精选6篇）

篇1：对抽象行政行为审查制度的思考

［内容提要］尽快建立起我国对抽象行政行为的审查和责任追究制度，特别是确立司法机关对抽象行政行为的司法审查制度和违法文件制定者的个人责任追究制度，对实行依法行政、保障公民权利具有重大意义。

［关键词］对抽象行政行为违法的司法审查和责任追究

在我国的行政立法和理论中，将行政行为区分为具体行政行为和抽象行政行

为。而《行政诉讼法》规定的，即通常我们称之为“民告官”的主要是具体行政行为，而抽象行政行为则规定不能作为诉讼对象。即司法途径无法追究其责任。

一、抽象行政行为违法的几则案例

案例1，违反宪法：《中国青年报》2002年1月9日、11日连续报道，中国人民银行成都市分行年初在媒体上刊载招聘通知，对报考职员的身高作出限制性规定，要求男性身高不得低于1米68，女性身高不得低于1米55，引起**大学一副教授代理求职学生提起诉讼，状告银行的招聘通知侵犯了宪法规定的平等权。

案例2，违反刑法：80年代后期，**市**区副区长储某在为****市驻**办事处d­助办理征地事项的过程中，收受该办事处送给的彩电等物品，被**市**区人民法院、**市中级人民法院两审依据刑法认定构成受贿罪。而1991年底，**市中级人民法院对该案决定再审，判决上述被告人无罪。理由是：上述被告人收受财物的依据是中共**市委，市政府下发的［86］40号文件。该文件规定，为使**市驻昆办事处能够顺利设立，应对当地有关干部给予d­助，对有贡献者可以作出不同程度的奖励。**市中院认为，储某等被告人收受物品的行为，是“受惠于异地政策规定，不能定为受贿”，并报?­省高级人民法院同意，从而将储某的受贿罪改判无罪。

案例3，违反担保法：今年1月12日，《法制日报》刊载出一则题为《政策和法律打架责任?­来承担?》的疑难案例：福建省长乐市财政局先后与27家企业签订周转金借款合同，并由企业所在地的乡镇财政所提供担保（财政所由财政局领导，实际是财政局的派出机构）。这27家企业倒闭后，财政周转金尚有745.8万余元未能收回。长乐市人民法院于是以玩忽职守罪判处该市财政局长王?­锋有期徒刑5年6个月。法院认为，担保法规定：“国家机关不得作为担保人”；王?­锋身为财政局长，应当对财政周转金的发放、回收等工作负领导责任。而王?­锋则大喊冤枉，认为自己不存在玩忽职守的问题，因为他是严格按照福州市榕委（1999）9号文件精神办事的，而福州市政府在2 000年6月还专门以《关于研究d­调第三批产业扶持资金安排有关问题》的专题会议纪要形式，要求坚决落实榕委（1999）9号文件。福州市委、市政府制定的文件违背了担保法的规定，王?­锋因为认真执行违法文件被判犯有玩忽职守罪，而违法文件的制定者却未承担任何法律责任。

案例4，违反药品管理法：《法制日报》2002年1月15日以《部门通知比法还大?》，16日以《岂能变通或“驾空”法律》为标题，报道国家药品监督管理局等二部门以部门通知形式将修订后药品管理法中有关内容推迟2个月实施的违法行为及社会反响。修订后的药品管理法明确规定：“处方药可以在国务院卫生行政部门和国务院药品监督管理部门共同指定的医学、药学专业上介绍，但不得在大众传播媒介发布广告或者以其他方式进行以公众为对象的广告宣传。”该法自2001年12月1日起实施。国家药监局等二部门《关于加强药品广告审查监督管理工作的通知》的红头文件，恰恰是“为了切实贯彻药品管理法”，但此番贯彻却成了对法律的超越和变通。它规定，非抗生素类感染处方药、激素类处方药等三类处方药，以及已?­审批的广告审查批准文号在有效期内的处方药，在2002年2月1日起停止在大众媒介发布广告。这实际是公然以部门红头文件的形式，将药品管理法的实施日期推迟了2个月。

案例5，违反公益事业捐赠法：《**都市报》2001年5月10日以《手机用户状告**省长》的醒目标题报道：1998年，**省政府发布了?­省长签署的（1998）4号文件，规定向当地手机用户收缴每个月10元钱的“帮困基金”，由电信部门为**省政府代收。省政府的这个文件显然违反了公益事业捐赠法第4条的规定：“捐赠应是自愿和无偿的，禁止强行摊派或变相摊派”。2000年8月3日，西安市的两名手机用户—西北政法学院一教师和《消费者导报》一记者向西安市中级人民法院提起诉讼，状告**省政府及省长，请求法院确认政府收取帮困基金的文件违法并予以撤销，判决政府返还所收取的帮困基金及利息。但结果是，这个具有轰动效应的起诉，从西安市中级法院到**省高级法院均遭到驳回。

当然，这只是几则被公开的比较有代表性的案例，在实际生活中行政机关抽象行政行为违法的数量决不在少数。特别是一些政府和部门的乱收费、乱罚款、乱摊派、实行地方保护甚至非法限制公民人身自由和财产权利等违法行为，都是以制定和执行违法行政规范性文件的方式进行的。

二、抽象行政行为违法的成因

1、行政规范性文件的制定中存在“三乱”现象。一是制定主体乱。从中央到地方的各级行政机关以及它们下属的各个职能部门

（包括各式各样的领导小组、d­调小组、指导小组），都可以用红头纸下发各种文件。二是规范的事项乱。行政规范性文件所规定的问题和事项林林总总，千头万绪，无所不包。三是制定程序乱。各个机关、部门究竟是在按照什么样的程序制定行政规范性文件，也是各使其招。而到目前为止，除了个别地方对政府文件的制定程序作出规定外，从保证国家政令统一、建立完备的文书制度的角度看，对?­有权制定行政规范性文件，哪些事项才能由行政规范性文件加以规定，各类主体需要按照什么样的程序制定行政规范性文件，还没有一个比较明确统一的规范。《国家行政机关公文处理办法》只是对行政机关公文的种类和格式、行文规则以及公文的收发管理等形式上的问题作了规定，对行政规范性文件内容本身的违法并不能提供有效的制约。可以说政府红头文件已?­成为规范性文件管理中最为混乱的领域乃至死角。“三乱”现象的存在使行政规范性文件违反法律成为必然。

2、对抽象行政行为的监督实际处于虚置状态。宪法、地方组织法等法律虽然规定各级人大常委会和上级人民政府对本级人民政府和下级人民政府不适当的决定和命令有改变和撤销的权力。但在实际工作中这些规定基本处于虚置状态。不要说红头文件，即使立法法已?­对法规、规章规定了违法审查程序，国家至今也没有对一件违法的法规、规章予以审查撤销，而违背法律的法规、规章决不在少数。监督手段的虚置使已?­违反法律的文件得不到纠正，从而间接放纵了行政规范性文件对法律的恣意冲突。

3、人治思想的影响。依法治国虽然作为一项治国的基本方略被广为提倡和宣传，但行政执法队伍的法律意识和法制观念不强，人治的传统根深蒂固。虽然以宪法为核心的法律体系已基本形成，国家和社会生活的各个方面已基本做到有法可依。但是，一些行政机关特别是行政机关负责人对即使规定得十分具体的法律法规也常常置于一边，过分热衷于用“一枝笔”签署红头文件，而不是直接用法律法规去管理国家、管理社会。因此，红头文件泛滥和违反法律的现象就见怪不怪了。

4、缺乏对公众负责的精神。更深层次的?­因恐怕是，我们还没有建立起一套完备的体制，使各级政府特别是政府组成人员在制定行政规范性文件时，完全以公意和法律为出发点，以高度负责的精神对待广大公民。相反，许多行政规范性文件的出台，看似出于维护公共利益、加强社会管理的需要，实则是强化和扩大行政权力，推进政府及其部门自身利益甚至表明个人政绩的需要。

三、抽象行政行为违法之责任追究体制

根据我国宪法、地方组织法和选举等法律的规定，对行政机关及其工作人员制定违法行政规范性文件，有两个追究途径：一是由权力机关追究。由权力机关对行政机关的规范性文件进行审查和追究责任，我国各级权力机关可以依法动用的追究违法行政规范性文件责任的方式，包括撤销文件和质询、罢免有关行政机关负责人等。二是由行政机关追究。行政机关对违法行政规范性文件的追究属于本系统的内部追究。各级行政机关可以依法动用的追究违法行政规范性文件的方式包括改变和撤销违法文件，任免、考核和处分有关国家行政机关工作人员。行政机关对违法文件制定人员的最严厉的责任追究仅限于行政处分。根据《公务员法》的规定，这种行政处分主要包括警告、记过、记大过、降级、撤职和开除等。但是，这么多年的实践表明，宪法和法律规定的这两种追究途径并不十分成功，各级人大及其常委会对宪法和法律赋予的上述重大权力没有用足用好，而由行政机关对抽象行政行为实行自我追究的效果也并不如人意。所以，笔者认为：可以在保留现行责任追究体制的前提下，探索建立以司法体制为主的责任追究体制，也就是说，对抽象行政行为也可以上告到法院处理。

1、确立司法为主的责任追究体制的必要性

实践需要我们对抽象行政行为的责任追究制度进行重大改革，适时确立司法追究的制度。现在，鉴于抽象行政行为违法的严重危害，各个方面在不断地呼吁修改行政诉讼法，将抽象行政行为纳入诉讼轨道，由人民法院于以审查和裁决。而?­过十多年的行政审判实践，法院已?­积累了审查和处理违法抽象行政行为的?­验和力量，修改行政诉讼法，扩大受案范围不仅是行政法治的需要，也具备了现实基础。特别是在中国加入世贸组织后，为落实我国承诺的司法申查范围，抽象行政行为必然属于司法审查对象。所以，设计这样一种制度，即在维持现行法律有关权力机关审查抽象行政行为规定的前提下，同时赋予司法机关对违法抽象行政行为的审查和处理权，是必要和可行的。

2、司法审查的范围

建立起司法机关对抽象行政行为的审查制度，并不意味着所有行政规范性文件的审查处理权都专属于司法机关。按照宪法和法律的规定，对任何一件行政规范性文件，权力机关都有权予以审查，包括合法性审查和合理性审查。如果确立司法机关对行政规范性文件的审查权，就会出现司法机关和权力机关审查权的重合问题。而一旦两个机关对同一文件都有权予以审查，就难免会出现审查结果不一致的情形。因此，在权力机关和司法机关对违法抽象行政行为的审查方面可以作适当分工，即权力机关审查抽象行政行为的合理性、可行性和适当性，而对抽象行政行为的合法性则交由司法机关审查判断。但是，宪法和法律规定的权力机关对行政规范性文件的审查撤销权可以继续保留，而在修改行政诉讼法时，可以直接赋予司法机关对违法抽象行政行为的审查权。各级权力机关对抽象行政行为合理性的审查应当着眼于对文件制定主体政治责任的追究。而违法抽象行政行为在?­过司法机关审查，并决定其制定主体承担相应的法律责任后，权力机关对他们仍然可以追究政治责任。但是，对于国务院依据宪法而非法律制定的行政法规，则只能由全国人大常委会进行合宪性审查。

3、抽象行政行为司法审查的管辖

司法审查主要是指法院的审查。在我国层级繁多复杂的行政管理体制下，特别是在司法体制改革没有到位、司法体制行政化难以彻底改变的情形下如何处理抽象行政行为违法审查的管辖问题，将是十分重要和敏感的。

我国政治体制的一个重要特点是，行政权比较强大，法院对行政机关的制约受到很大限制，法院系统自身行政等级制的特点也比较明显，因而本文认为，对抽象行政行为的司法审查应确立严格的级别管辖?­则，规定行政机关具有普遍约束力的违法文件由同一级法院管辖。这样，可能会在一定程度上影响诉讼效率，增加当事人的诉讼负担，但由于抽象行政行为的影响大、范围广，因而由同级法院审查是必要的。同时，提高法院的审级，也能调动当事人的诉讼积极性。在确定级别管辖?­则的同时，还要确定法院内部对抽象行政行为的职能管辖。其中，行政法院的审理范围限于对抽象行政行为合法性的判断以及由此带来的行政侵权责任问题。而涉及抽象行政行为带来的民事责任和刑事责任时，则由普通法院审理。但有些抽象行政行为的诉讼不仅涉及行为本身的合法性审查问题，还涉及由抽象行政行为引起的民事责任以及刑事责任问题，可以采取指定管辖的办法。

四、抽象行政行为违法的责任承担

行政机关的抽象行政行为对公民造成了损害，应当承担责任，但应遵?­两大?­则：即公平负担?­则。有些抽象行政行为虽然造成了损害，但这种损害是普遍性的，没有人比他人受到更多的损害，所以都不予赔偿。公务员个人民事责任豁免?­则。抽象行政行为虽然都是由公务员个人具体制定的，但由于个人财力的有限性，对于抽象行政行为带来的损害，公务员个人一般应当免除民事责任。

我国的国家赔偿法没有否认抽象行政行为的赔偿责任，但其他法律也没有建立起抽象行政行为完整的责任制度，特别是赔偿制度。在抽象行政行为的国家赔偿责任方面，应当从我国的实际情况出发，确定适当的范围。就总体上说，对于国务院及其部门的行政法规、部门规章等规范性文件因违背法律而直接造成公民财产损害的，必须是这种损害相当严重并且不具有普遍性，国家才可予以赔偿。而对于规章以下的行政规范性文件违法造成损害的，应当赔偿并确立基本由国家赔偿的制度。

从国际上的一般做法来看，出于保护公民权利和提高行政效率的需要，对公务员因公务过错而制定违法文件带来的损害，通常都是由国家承担赔偿责任。国家赔偿责任不仅包括由国家财政支付赔偿金，还包括由行政主体承担责任。由于行政主体享有实施行政职务的权力，并负担由实施行政职务而产生的权利、义务和责任，所以，其实施的行政行为一旦侵犯了公民权利，就必须承担相应的赔偿责任。哪一类行政主体实施了侵权行为，法律责任则由该类行政主体自己承担。

政府官员在制定行政规范性文件时，需要享有一定的法律豁免权但需要注意的是，政府官员行使自由裁量权或制定公共政策的豁免权又受到两方面的限制：一是这一权力的行使必须是在法律的范围内。二是这一权力的行使必须是善意的和真诚的。否则，个人将负全部的责任。

篇2：对抽象行政行为审查制度的思考

［关键词］行政复议　抽象行政行为

审查　完善

1999年10月1日起施行的行政复议法，在系统总结了多年行政复议?­验的基础上，完善了现行行政复议制度，与行政复议条例相比，进步十分明显。它首次将一部分抽象行政行为纳入行政复议受理审查范围，启动了对抽象行政行为的监督审查权；行政复议的管辖规定更加全面和灵活； 申请行政复议的期限与方式有了很大的突破，极大地方便了申请人，使行政复议成为了一种更为独立的监督和救济制度，标志着我国行政监督救济制度进入了一个新的发展阶段。但在肯定其突破与发展的同时，也应该客观看到它仍然存在某些不足和缺失。本文试就行政复议法对抽象行政行为的审查进行分析，以为不断充实和完善我国的行政复议法律制度提供可供思考的路径。

一、行政复议法对抽象行政行为的审查存在着诸多不足亟待弥补

抽象行政行为是政府行为的一个重要表现形式。行政复议法将一定范围内的抽象行政行为纳入行政复议的审查范围，可以说是一大突破，但与这一规定有关的许多问题尚不明确，有待进一步完善。

（一）可复议的抽象行政行为的范围太过狭?­

行政复议法第7条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出该规定的审查申请：

（一）国务院部门的规定；

（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；

（三）乡、镇人民政府的规定。前面所列的规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”可见，如果相对人认为行政主体抽象行政行为违法的，只有在对据此做出的具体行政行为不服时，一并提出审查申请，而不能单独就抽象行政行为申请复议。另外，法律并没有将所有抽象行政行为都纳入复议审查范围，相对人只能对规章以下的规范性文件申请复议。然而，在现实中，有些地方政府和部门为了自己的利益，制定了一些满足自己利益的违法规章的情况也是存在的，这些规章往往涉及面更广、影响更大，虽然立法法、组织法对规章的审查作了规定，但这些规定在实际中缺乏可操作性，使得对规章的审查处于真空状态。而行政复议法并末将其纳入抽象行政行为的审查范围。

（二）对于“规章”和“规定”的界定不明确

行政复议法用“规定”一词界定附带复议审查的范围，但是“规定”的性质及其在行政法渊源中的地位，无论是理论上还是实务上目前都没有明确的界定，而行政复议法又采用笼统的“规定”一词，不利于执法实践。

规章的制定机关包括国务院的部委、省级人民政府、省会市和较大市人民政府，这些机关在我国的行政管理体制中均居于非常高的层次，而其制定的规章和规范性文件只能在形式上加以区分，在实质上和对社会产生的影响上其实很难区别，两者的界限并不明确，在实际操作过程中缺少明确的标准，影响了行政复议制度功能的有效发挥。而这些规范性文件是否合法又直接关系到法律、法规能否正确实施和行政秩序的维护，更需要纳入行政复议的范围，对其进行审查。

（三）对规范性文件复议审查不具独立性

依据行政复议法第7条和第26条的规定，规范性文件复议审查既没有独立的程序，也缺乏独立的法律效果，而完全依附于具体行政行为复议审查制度上。如相对人对规范性文件审查申请依附于具体行政行为，只有在行政主体依据规范性文件做出具体行政行为条件下，相对人认为该规范性文件本身不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，才可以一并提出审查申请。而在现实中，某个规范性文件对不特定相对人的权益进行了普遍限制，并将这种权力授权给某个民事主体，行政主体本身无需作出具体行政行为，即可达到行政管理目的，因此虽然该规范性文件已实际影响相对人合法权益，但由于没有具体行政行为存在，相对人就不能通过行政复议途径进行救济。这种不独立性从根本上影响了对抽象行政行为复议审查功能的发挥，不利于对相对人权益的保护。

（四）对规定的处理机关单一，处理程序不健全

依宪法和组织法的有关规定，有权处理规范性文件的机关分别是：政府制定的，由同级权力机关和上级政府处理；政府部门制定的，由同级政府处理。对行政复议中附带申请审查的规定，能够处理的仅限于权力机关和政府，对于有领导关系的上、下级部门之间，上级机关无权处理下级机关的规范性文件，这就使得处理机关较为

单一。同时，对那些实行垂直领导的行政机关，如海关、国税、金融、省级以下的工商部门等行政机关，处理机关就不够明确。在行政复议法中虽然允许可以对规定附带申请审查，但并没有规定有权机关的处理程序，也没有规定有权机关未依法处理的法律责任。这种对规定进行监督的操作性不强的事实，很容易使人怀疑这一制度的实际效果。

二、行政复议

法完善对抽象行政行为复议审查制度的几点思考

（一）扩大可复议的抽象行政行为的范围

为了适应现代行政的要求，理论上应当将所有的抽象行政行为都纳入到复议审查的范围之中。我们应当看到，世界上众多的行政法治发达国家，如葡萄牙、法国等国家的行政法已?­将所有的抽象行政行为都纳入到了可审查的范围。鉴于我国行政立法的现状，笔者认为可以将除行政法规以外的所有抽象行政行为（即规章及规章以下的规范性文件）列入行政复议的审查范围。我国近几年法治化进程很快，规章等在行政管理过程中所起的作用已?­越来越重要，但是伴随而来的是存在的问题也相应的增多。一些行政机关为了争夺收费权、处罚权、许可权，推卸职责和义务，不顾法律权限和分工，随意通过制定规章等手段扩张本地区、本部门的权限，导致规章打架、冲突、重复和管理失控。这些行为不仅破坏了我国法制、政令的统一，干扰了执法，也严重影响了政府在人民群众中的威信。而规章比起规范性文件，其范围更广、影响更大，而行政相对人在受到规章等抽象行政行为侵害时，却没有相应的法律途径进行救济，往往投诉无门，只能以上访等形式提出。即使投诉到有关部门，也因没有相应的制度加以规范而不了了之，极不利于对相对人的保护，也影响社会的稳定。因此，鉴于规章等抽象行政行为在行政管理体系中的重要地位，较之规范性文件以下的其他抽象行政行为而言，将其列入行政复议的审查范围，对其实施有效的监督就显得更为突出和必要。

（二）确立对抽象行政行为的独立审查制度

根据行政复议法的规定，公民对行政机关具有普遍约束力的命令、决定等规范性文件即抽象行政行为不服，不能对其直接申请行政复议。但实际存在这样的情况，由行政机关发布具有约束力的规定，非行政主体具体实施，行政机关并没有实施具体的行政行为，但事实上已?­对公民的权益产生了影响。对于这类情况，侵权的根源在于行政机关发布的规定，但由于没有具体行政行为的存在，公民不能通过行政复议、行政诉讼的途径加以救济，民事救济不可能涉及对抽象行政行为的审查，不能从根本上解决问题，使得公民的合法权益难以得到切实有效的维护，造成上访事件不断，矛盾激化，影响社会稳定。因此，应该建立对抽象行政行为的独立审查制度，已受到该抽象行政行为调整而影响其合法权益的公民可以作为适格的申请人，以作出该抽象行政行为的行政机关为被申请人提起行政复议，对该抽象行政行为进行审查。这既可以加强对抽象行政行为的制约和监督，防止行政机关滥用行政权力，又为公民提供了法律上的救济途径。

（三）要明确将抽象行政行为纳入复议范围的条件、管辖和程序

虽然行政复议法将抽象行政行为纳入了行政复议的审查范围，在实际工作中，即使行政相对人一并提出了对抽象行政行为的审查，由于缺少相关的程序规则规定，行政复议机关在进行审查时，由于受到审查权限和审查期限的限制，很难对其作出决定，在实际工作中缺乏可操作性。因此，需要对抽象行政行为申请复议的条件、复议管辖和程序进行明确规定。笔者认为，针对抽象行政行为申请复议，应当以相对人人身权、财产权有可能受到影响为前提条件。首先，复议申请人必须是可能受到该抽象行政行为影响的人，即是抽象行政行为的相对人。要严格以该抽象行政行为直接作用的对象为相对人的范围，不能随意扩大抽象行政行为相对人的范围。其次，抽象行政行为是对未来发生法律效力的行为，作出之后并不一定立即会对相对人产生直接的法律效力，但可能会在将来某一时间发生效力。因此，只要是有可能会对相对人的权益产生影响，就应该受理，而不能以相对人权利已?­受到不利影响为条件，只能以相对人权利可能受到影响为前提。另外，对抽象行政行为的审查应当以申请人所在地的基层人民政府为管辖机关，该管辖机关无权审查抽象行政行为的，应在一定期限内将相关申请案卷材料直接移送至有权机关。虽然，根据立法法、组织法的有关规定，?­则上只有抽象行政行为的制定发布机关或其上级机关才有权对该抽象行政行为进行审查，改变或撤销违法不当的抽象行政行为。也就是说对层次较高的抽象行政行为申请复议，需要到该抽象行政行为的制定发布机关或其上级机关所在地提出该申请，这必然会造成申请人在人力、财力上更多的支出，显然不符合便民的?­则。为了切实保障申请人享有复议申请权，防止行政机关对复议申请互相推诿、拖延审查等现象发生，监督行政机关履行复议职责，将抽象行政行为的复议管辖权给申请人所在地的基层人民政府是可行的，也是符合实际需要的。最后，要明确相关的审查程序，规定受理审查的期限、法律责任等。

（四）将行政立法行为也纳入行政复议范围

行政立法行为侵害公民权利与公共利益的情况已?­越来越多，其危害性也越来越大。因此，为了保证公民在受到侵害时能够获得救济，应当允许公民在对行政立法主体依据法律、法规制定规章等行为有异议时，可以单独提请上级行政主管部门进行监督、予以审查，即将行政立法行为也纳入行政复议的范围。在行政复议机关进行审查的过程中，发现被审查机关行使行政立法权不正常的情况，行政复议机关应当予以纠正或责令其在规定期限内予以改正，从源头上对抽象行政行为进行监督。

结束语

篇3：抽象行政行为行政诉讼制度的思考

关键词：抽象行政行为,可诉性,受案范围

我国的《行政诉讼法》在保护行政相对人的合法权益方面起到了重要的作用, 但在它第12条第2款中明确指出, 对于由于行政法规、行政规章或者行政机关制定、发布的有着普遍约束力的决定、命令而提起的诉讼, 人民法院不进行处理。行政诉讼法制进一步得到了发展, 人们逐渐不能接受行政诉讼法的这一规定。

1抽象行政行为概述

抽象行政行为是相对于具体行政行为的一个学术概念, 它指的是行政主体作出的一种规定, 只对行政相对人具有普遍约束力, 也就是制定行政规则的行为。在我国范围内, 依据效力等级不同抽象行政行为可以分为下面三种:行政法规、行政规章和行政机关制定发布的有着一定约束力的决定和命令。

2抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围的可行性

(一) 具有宪法依据

我国宪法第5条明确规定:所有国家机关、武装力量、各个民主党派、社会团体、企业单位、事业单位都一定要遵守国家法律规定。不管哪一层面出现了违法行为, 都要进行追究。不管什么组织或个人都不能凌驾于法律之上。在此基础上, 行政机关对抽象行政行为、具体行政行为所做出的规定则一定要求在法律许可范围内, 假如出现违法行为则一定要进行处理。宪法第41条也明确指出:凡是中华人民共和国的公民, 只要发现国家机关、国家工作人员存在违法行为, 可以向国家机关进行检举、申诉、控告。

(二) 司法权不会过多干预行政权

当前我国法院可以依法审查行政机关的一切行政行为, 这是国家和权力履行监督和分工的职责。在行政诉讼范围内引入抽象行政行为, 司法权则会在较大程度上制约行政权, 就有可能形成西方国家的三权分立现象, 这种现象不符合我国的人民代表大会制度。所以如果将抽象行政行为引入行政诉讼范围内还需要进行深入研究。但是, 将抽象行政行为引入行政诉讼的受案范围不会形成三权分立的局面。西方发达国家的三权分立其主要特点是三个机关之间互相制约和实现权力分离。而我国基于人民代表大会制度的三种权力之间的关系是分工和监督, 行政权受制于司法权, 而在国家机关中起到关键性作用的则是全国人民代表大会, 对府两院进行监督, 但一府两院不对全国人民代表大会有监督权。因此, 在这种情况下, 司法权虽然过多限制行政权, 但不会出现干预行政权的情形。

3抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围的建议

(一) 修改行政诉讼法

如果把抽象行政行为引入行政诉讼的受案范围则一定要修改行政诉讼法。进行修改时要坚持两个观点:一不能改变行政法的目的。行政法的主要目的就是依法严格控制行政权力, 也就是杜绝出现滥用权力的现象, 以保证人民的权益不受侵害。二法治领域的司法最终原则。进行司法审查主要就是为了保证公民、法人、其他组织的合法权益不受侵害, 以维护统一宪法秩序和宪法尊严为主要原则。建议把《行政诉讼法》第5条、第11条、第17条、第27条、第32条、第41条、第54条等条款中的具体行政行为改为行政行为, 同时把第12条第2款中的行政法规、规章或者行政机关制定发布的具有普遍约束力的决定、命令的条款予以删除。

(二) 规范提起诉讼的条件

把抽象行政行为引入行政诉讼受案范围后, 只有当行政相对人的合法权益受到侵害时才能提起诉讼。一提起诉讼的原告只能是抽象行政行为相对人或检察院。在提起诉讼的基础上, 抽象行政行为相对人的范围不能任意扩大, 诉讼原告应该是抽象行政行为直接影响到的对象和检察院。检察机关履行法律监督的职责, 因此人民检察院应当具有行政诉讼中提到的国家和公共利益的权利。二相对人或检察院提起诉讼, 则只有当其合法权益受到侵害时才能提出。只有当相对人的合法权益受到侵害时就可以以自己的名义提起行政诉讼, 而只有当国家利益或公共利益受到损害时, 检察院才能提出公益诉讼, 这是在行政诉讼制度中把抽象行政行为引入受案范围的基础条件。

总之, 构建抽象行政行为行政诉讼新制度, 首先应确定抽象行政行为的确切含义, 不能只在理论争辩层面采用所谓的通说, 而应该在法律上明确规定抽象行政行为和具体行政行为的种类划分;其次应将抽象行政行为种类明确划分为行政法规、行政规章和行政规定;最后根据我国的现实情况将抽象行政行为分三个步骤全部纳入行政诉讼的受案范围, 第一步先将行政规定纳入行政诉讼的受案范围, 第二步随着司法实践经验的积累, 再进一步扩大到行政规章, 第三步将行政法规在内的所有抽象行政行为全部纳入行政诉讼的受案范围。因此, 只有将所有的抽象行政行为全部纳入行政诉讼的受案范围, 法院拥有既可以依申请也可以依职权对抽象行政行为进行专门审查或者附带审查的权力, 对违法的抽象行政行为作出撤销、要求改变或者确认违法的判决, 才能对行政机关的行为予以有效的监督和控制。我们并不否定对抽象行政行为进行规范和控制的现行体制, 我们强调的是将抽象行政行为全部纳入行政诉讼的受案范围, 以便发挥更好的作用, 从根本上扭转抽象行政行为违法不受制约, 肆意损害行政相对人合法权益的局面。伴随着民主与法制的发展进步, 公民权利意识和法律意识的增强, 将行政行为置于司法监督之下已经成为了一种必然的趋势。

参考文献

[1]刘昕.抽象行政行为可诉性[J].法制与社会.2011 (07) .

篇4：论抽象行政行为的司法审查制度

关键词：抽象行政行为；司法审查；监督

一、两大法系国家对于抽象行政行为的司法审查制度

审查抽象行政行为这一制度的构建是西方法治社会化进程的重要产物。无论是大陆法系还是英美法系，在两个法系的国家遵循的“有权利就存在救济”的精神的指导下，对于行政行为的司法审查和监督都有自己鲜明的特色和精华。

（一）英美法系国家抽象行政行为的司法审查

美国司法对于其本国的司法审查是全面宏观的，这一点在司法审查的范围和对象上顯得尤为突出，它实行的是“可以审查”的假定原则，对于行政行为的划分并不区分具体还是抽象，这些行政行为都要受到法院的审查和司法的监督，在世界范围内而言属于比较完善的司法审查制度。历史上，美国遵循的“无救济便无权利”的法治思维决定了其对行政行为的司法审查的态度。然而，近年来我们也可以看到，美国在排除司法审查对象方面采取了相对限制的措施。英国实行判例法，属于典型的普通法国家，英国对于国家抽象行政行为的司法审查基本上与美国是相同的，都遵循“可以审查”的假定原则，由判例法来规制和确定。英国对于行政行为的司法审查是尽量使其扩大化，而非限制。但是，在判例法的主导下，制定法对司法审查范围的限制也是存在的，只是限制的方面非常有限而已。

（二）大陆法系国家抽象行政行为的司法审查

大陆法系国家主要以法国和德国为主要代表，这两个国家的司法体制不同于英美法系国家。这两类国家制约行政专制的方法是依靠行政法院来制裁和自由裁量权的掌控，拥有专门的行政法院来解决行政纠纷。例如，法国拥有两套完整的法院系统，其中行政法院系统完全独立，继受了孟德斯鸠“三权分立”思想的影响，行政权完全不可以干涉司法权，互不隶属，各自独立。对于行政行为的司法审查都归行政法院管辖，这就是法国这种典型的“双轨制”国家的立法传统。又如，德国在审判体制上也实行双轨制，但行政法院的设置与法国有所不同。德国设有单独的行政法院，独立行使行政审判权，审查行政行为，行政法院属于司法系统。

二、我国对抽象行政行为的司法审查现状

我国对抽象行政行为的司法审查机制目前来看只存在四种形式：

（一）国家权力机关的审查机制

国家权力机关主要通过对立法机关的立法来对抽象行政行为进行监督。主要分为事前监督和事后监督两种。事前监督指授权立法，权力机关在授权给行政机关立法权的时候，应当在授权范围和授权细则上作出具体的规定，不能只在宏观上进行规定。事后监督主要指备案制度，备案后可以撤销与宪法、法律相抵触的抽象行政行为。

（二）行政机关的内部审查机制

这种审查机制指国务院对于行政机关的监督，上级行政机关对下级行政机关的监督。主要由两种制度构成：备案制度、复议制度。备案制度，如上所述，行政机关要对其指定的抽象行政行为进行备案，按照相关备案程序、范围，但目前我国此种备案制度大多流于形式。复议制度中，行政相对人在对抽象行政行为进行复议的范围和方法的给一定细则较为宽泛，行政机关上下级之间存在利益制约，下级服从上级的思维制约着复议制度的推行，危及着上级决定的公信力。

（三）人民法院的附带审查机制

人民法院在审理个案时，需要处理行政法规、行政规章时，必须先对其进行审查，但是这种审查方式只是附带性的，并不是针对性的具体的审查。当出现与宪法、法律相抵触的抽象行政行为，可以直接提出撤销或者改变；人民法院固有的审判权和法的一般原则，使人民法院对抽象行政行为拥有的审查监督具有合宪性的特征，即使它没有直接的宪法依据。

三、应对我国抽象行政行为司法审查中问题的对策分析

对抽象行政行为的司法审查制度西方国家经历了比我国年代更漫长的发展历史，为该制度的进程，保障行政相对人的合法权益开辟了广阔的途径，并为我国抽象行政行为司法监督机制的完善提供了借鉴意义。我国应当在新时期不断改革和创新，积极实现行政救济的最大化。

（一）变革行政监督的双重领导机制

当前行政复议对于抽象行政行为的审查之所以流于形式，是由于行政领导方式的不健全，应当建立单线垂直的领导模式，设立单独的监察机关和部门；监察部门独立行使监察权，与行政权分离开，这是抽象行政行为得意完善的基础和保障。

（二）完善抽象行政行为的法律监督体系

法律监督体系主要涉及法律认定中法定的权限和办事程序。对于抽象行政行为的作出需要法律依据，政府依据法律制定行政法规、规章，这种法律必须要受到限定和规制。政府的违法行为要受到追究，建立健全对抽象行政行为的法律监督体系。

（三）建立对抽象行政行为的听证制度

据《立法法》规定，对涉及公民切身利益的行政法规、规章草案应当听取民众意见建议，可以举行听证会。听证制度西方国家较为完善，如英、美等国。听证制度是现代行政制度的创新，是行政民主化的具体体现，抽象行政行为关乎行政相对人的切身利益，对抽象行政行为举行听证，是最大限度维护行政相对人合法权益和保障行政体制法制化的重要手段。

参考文献：

[1]胡建森.十年行政法——比较研究[M]. 中国政法大学出版社，131

[2]刘俊祥.抽象行政行为的司法审查研究. 中国检察出版社，2005年版

[3]贾志敏.轮抽象行政行为的司法审查. 呼和浩特.内蒙古大学，2005

篇5：行政行为司法审查制度初论

[关键词]司法审查 行政行为 行政法 诉讼资源

随着我国推进依法治国、建设社会主义法治国家和和谐社会步伐的不断加快，现行《行政诉讼法》中一些重要的诉讼制度已经不能适应这一新形势发展的客观需要和依法行政、规范行政的基本要求。尤其是该法初步建立的“行政行为司法审查制度”，由于其初始设计本身固有的逻辑缺陷和审查“鸿沟”的不可逾越，导致人民法院在审判行政诉讼案件中，对于集行政立法、行政执法和行政司法于一身的行政机关所实施的行政行为，无法实施行之有效的司法监督，并经常处于“四面楚歌”、“投鼠忌器”之尴尬境地。其结果都不可避免地损害着人民法院行政审判的公正与效率目标，贬损着国家行政诉讼法典本身固有的尊严和公信力，从而直接阻碍着该法促进行政机关依法行政、规范行政和构建社会和谐、建设现代法治文明的正常步伐。最高人民法院近几年在这方面虽然作了一些有益的探索且这种探索实在难能可贵，但是这些探索毕竟离我们构建真正科学、合理而系统的司法审查制度的目标相差甚远。因此，切实厘清行政行为司法审查制度内在的权力关系及逻辑联系，真正构建科学而合理、系统而可行的行政行为司法审查制度，尤其是赋予人民法院对行政机关具体行政行为所依据的法律规范性文件及其它规范性文件合法性的司法审查职权，不仅是合理配置司法壁垒资源的必然要求，也是践行“尊重与保障人权”的宪法要旨、推进社会主义法治国家建设的重要举措，实乃大势所趋，人心所向，修法之急。本文试就这一课题作一初浅论证，以供大家斧正。

壹、域外司法审查制度的确立及其基本经验

从世界历史的层面考察，一国司法审查制度的确立而且必要，是与这个国家的民主宪政、尤其是与“三权分立与制衡”这一政权组织模式的发展及其需要密不可分的。它最先产生于近代资本主义民主国家。近代资本主义民主国家在西方启蒙法律思潮的充分熏陶下，为了进一步巩固自己的政治统治，防止封建君主集权专制的复辟，迫切需要解决“三权分立”政体运行中的有效制衡问题，由此它们便纷纷探求符合本国政体运行特色的具体解析方案。

众所周知，近现代西方法治国家普遍实行的三权分立政治制度，是在反对封建君主专制制度的政治斗争中，通过张扬“天赋人权”、“主权在民”以及“自由、平等、博爱”的政治纲领和实行资产阶级民主革命换来的，它是近代资产阶级民主宪政的必然产物和典型代表。可以这样说来，没有资产阶级民主革命，就没有近现代的民主宪政；没有近现代的民主宪政，就没有西方国家的“三权分立”。“三权分立”作为近现代西方法治国家民主革命成果和民主宪政秩序的“保护神”地位，已为世界所公认。但是，无论是在英美法系国家内，还是在大陆法系国家内，抑或是在实践三权分立制度不同模式的国家内，其突出的制度性障碍就在于：“三权”中的立法权与行政权都包含有创制法律的权力，惟独司法权却没有这一功能；司法机关的职能性质决定了，它只是根据立法机关制定的法律和行政机关制定的行政规范，去判定具体的案件事实和解决具体的案件纠纷。换言之，作为三权分立体制中的司法权，只能是适用法律，而不能创制法律，它固有的判定其案件所适用的法律规范是否合法的权力，却不为司法机关所行使，而为创制这些法律规范的立法机关和行政机关所包容。以美国为代表的近代西方国家，逐渐从自己的政权体制建设中发现了这一症结之所在。那就是：“三权”中惟有司法权最具有中立性、谦抑性和滞后性，最不容易受到权力与金钱的诱惑与左右，它在“三权分立”格局中的权力分配却最软弱，无法实现对国家立法权、行政权的有效监督与制约。

这一制度性障碍在近现代各国法治实践中的存在越来越令人不安。一方面法律规范的创制数量与门类越来越多，难免发生法律规范的具体内容、立法技术与水平落后于现实社会发展的需要，法律规范之间由于立法目的与保障对象的不同而存在的位阶冲突、新旧冲突、泛特冲突及轻重冲突等等；另一方面法出多门，政出多门，许多部门立法和地方立法都更侧重于部门权力的扩张和地方利益的庇护，而无视甚至于直接侵害国家宪法和基本法律规范的规定，无视甚至于直接侵害兄弟部门的法定公权力和兄弟州市的地方利益。无数的法治实践经验都不可争辩地印证了法国著名的“百科全书式”的启蒙法学家孟德斯鸠的一句名言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[1]而在发明这一制度的西方启蒙法学家那里，无论是英国的洛克，法国的孟德斯鸠、卢梭，还是美国的汉密尔顿、杰斐逊等等，他们一致认同的观点就是：“立法是执法的前提和心脏。”[2]因此，面对行政规范部门化和法律规范地方化冲突日益激烈之情形，本系跛足的司法权企求“掩耳不闻窗外事，一心只断个中案”，并担负起保障国家法律统一实施和实现个体权益平等保护之神圣职责，也只能是“南柯一梦”而已。这正如近代美国著名的思想家、社会活动家汉密尔顿所指出的那样：“立法部门由于其它情况而在我们政府中获得优越地位。其法定权力比较广泛，同时又不容易受到明确的限制，因此，立法部门更容易用复杂而间接的措施掩盖它对同等部门的侵犯。”[3]汉密尔顿进一步指出：“对立法权的这类限制实际上只能通过法院的中介来行使，法院的职责就是审查一切违背宪法原意的法案并宣布其无效。”[4]

西方国家的政治精英们基于对近代法治实践进程的基本判断以及当时主流法律思想的启蒙，相继结合本国国情艰苦地探求着司法壁垒资源的合理而有效的配置之路。其中，美国在十九世纪初叶由于马伯里诉麦迪逊违反司法条例案的具体审理，继而在世界范围内率先确立了自己的司法审查制度。一八00年，原美国《独立宣言》的起草人、联邦党人杰斐逊当选美国第三任总统，前任总统民主共和党人亚当斯利用其交权的间隙在司法系统中极力扩充民主共和党人的势力，并于一八0二年二月通过了修改“一七八九年《司法条例》”第十三条的法案，该法案授权总统可以任命法官。亚当斯据此任命民主共和党人、原国务卿马歇尔为联邦最高法院首席法官，并任命十六名巡回法院法官和包括马伯里在内的四十二名华盛顿特区治安法官。但是由于时间仓促，马歇尔当时还未能将包括马伯里在内的四名法官委任书及时发出，新任总统杰弗逊已入主白宫就职了。杰弗逊一上台，当即命令新任国务卿麦迪逊将这四份委托书扣押不发。马伯里为此依据修订后的“一七八九年《司法条例》”第十三条，将麦迪逊告到联邦最高法院。首席法官马歇尔左右为难，直到一八0 三年才作出判决认定：

一、马伯里依据合法的手续，有权得到法官委任书；

二、麦迪逊拒绝颁发委任书是侵权行为，马伯里有权得到法律救济；

三、修改后的“一七八九年《司法条例》”第十三条与联邦宪法第三条第二项规定相抵触，是无效的，最高法院只能在联邦宪法授权的范围内行使职权，而不能执行与联邦宪法相抵触的任何法律。结论是：最高法院不能执行违宪的《司法条例》。??这一判决作为美国普通法院实施司法审查权的先例，相继被各州法院所效仿，并据此审理政府法令、政令是否违宪，凡被认定违宪的一律宣布无效。联邦最高法院的这一判例由此确立了美国政治生活中的一项重要的法律监督制度，即司法审查制度（也有学者称之为“违宪审查制度”）。

此后，司法审查制度作为现代法治国家的一项重要的司法壁垒制度设计，在美国从而整个西方世界中得到了成功的运用和推广，成为世界上影响最为广泛的一种司法审查模式??“美国式”的司法审查模式。例如：日本国宪法第八十一条就明文规定：“最高法院为有权决定一切法律、命令、规则以及处分是否符合宪法的终审法院。”西方甚至有学者一针见血地指出：“没有司法审查就没有宪法。”[5]

这一司法审查模式甚至于也影响着我国的香港特区。《香港特别行政区基本法》第一百五十八条第二款就规定：“全国人民代表大会常务委员会授权香港特别行政区法院在审理案件时对本法关于香港特别行政区自治范围内的条款自行解释。”

与此相应地，近代的英国、奥地利、德国等西方国家也相继地通过判例或者成文法的途径，建立起自己的司法审查制度。

从世界层面上看来，与两大法系法律制度基本分类有所不同的是，以美国为代表的现代法治国家司法审查制度，大致分化为三种模式：一是美国式的普通法院司法审查模式；二是奥地利式的专门机构（宪法法院或者宪法委员会）司法审查模式；三是英国式的立法机关审查模式。[6]

从美国、日本等国家和我国香港地区实行普通法院司法审查制度的实践看来，美国式的司法审查模式表现为司法审查权交由普通法院实施，且这种审查依赖于权利受侵害主体的告诉，实行的是“不告不理”的原则。这也是近代启蒙法学家们“天赋人权”、“人民主权”思想在这些国家与地区社会与政治生活中的典型体现。应当看到，这种司法审查模式对于制衡国家行政权力、维护国家宪法和法律的统一实施之重大作用，很值得我们借鉴。但是，也应当看到，这种审查模式依然存在自身的不足，它忽视了最高权力机关的裁决权，且以法院简单多数的裁决凌驾于立法机关职权之上，这一点尤其对于实行“议行合一”和民主集中制的我国而言，显然是不可取的。

至于奥地利式的专门机构司法审查模式，其代表国主要是奥地利、德国、意大利和法国，这一制度模式的确立由于深受孟德斯鸠、卢梭等近代法学家的思想影响，因而它认为普通法院的权力只限于民事、刑事案件的审理，司法审查则应由专门的宪法法院进行；其审查形式不仅有对规范性文件在颁布前的“预读性审查”、对具体案件附带提起告诉的审查，还有单独对规范性文件提起的司法审查程序。其中，司法审查程序提起的方式与审查途径上的多样性，以及由专门机构管辖的制度，值得我国借鉴。但其固有的行政案件法院管辖中的“二元结构”，不利于法院及时、有效地处理案件，更难以切实保障国家宪法和法律的统一实施，这也是值得我们进一步斟酌的。

再就是英国式的立法机关审查模式。这一制度模式的诞生和运行则强烈地彰显着英吉利王国议会至上之法律文化传统的特色。在英国君主立宪政体下，议会作为最高的立法机关，可以制定和废除一切法律、法令和政令，包括议会自己所作出的任何决定，而英国法院和其它国家机关则无权推翻议会的决定，包括无权宣布某项立法行为或者其它规范性文件为无效。诚如西方学者所指出的那样：议会“在英宪之下，可以造法，也可以毁法，而且四境之内，无一人复无一团体能得到英格兰法律之承认”，[7]“在法律上它什么都可以做，除了把女人变成男人外。”[8]这一模式的代表国主要有英国、荷兰、瑞士、前苏联等等。其注重国家立法机关对行政行为合法性审查与监督的思想，对于充分发挥我国全国人民代表大会及其常务委员会法律监督职能，具有极为现实的借鉴意义。但其否定法院对行政案件完整的审判权，从而同样制造了行政案件审查裁判管辖上的“二元结构”，也是不可取的。

可见，在西方三权分立国家中，立法权与行政权在创制法律规范上的部门化和地方化冲突之必然，以及三权制衡学说所要求的司法权对于立法权、行政权的制约功能，不仅为西方近代启蒙法学家所预见，而且为西方主要法治国家的实践所证明。因此，为了消除国家立法机关和行政机关在创制法律规范上的部门化和地方化冲突，保障国家宪法和基本法律规范在全国范围内的统一而有效的实施，西方各主要法治国家竞相谋求司法权有效制衡立法权和行政权的制度设计。以美国、英国、奥地利、德国、法国等为主要代表的近现代法治国家，长期以来就是根据本国国情，通过普通法院或者专门设立的宪法法院、宪法委员会，或者议会中的专门机构，来实现司法权对立法权和行政权的制衡目的，即对立法机关、行政机关创制法律规范的行为及其领导人的公务活动是否合乎宪法与法律的规定进行司法审查与监督的。诚然，这些国家在具体设计和运作司法审查制度的过程中，各有所长，也各有所短，但是总的看来，通过司法审查，这些国家的普通法院或者专门机构就可以对立法机关、行政机关所创制的不合法的规范性文件或者判例法、习惯法予以宣告无效乃至于作出撤销、中止其行为实施的实质性裁判，从而有力地平衡和制约国家权力，及时制止国家权力尤其是行政权力的扩张与滥用，促进国家政权机构的稳健运行特别是行政机关的规范有效运作，保障国家法制的统一实施和社会个体的合法权益。

贰、我国司法审查制度的逻辑缺陷与行政行为无限扩张的严重后果

我国虽然实行的是“议行合一”、“民主集中”的政权运行体制，但是由于国家立法权的相对放开，以及中央与地方权力的适度分配，国家权力机关与行政机关在创制法律规范上存在的部门化和地方化倾向日益明显，司法壁垒资源配置上的不合理愈为突出，其违反国家宪法与基本法律制度的现象也愈加频繁，行政权力的部门化、部门权力的利益化趋向也愈趋严重。鉴此，全国人民代表大会七届二次会议通过的《中华人民共和国行政诉讼法》第五条曾作出规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。该条规定在我国的法律体系中，首次直接赋予人民法院独有的“司法特权”，即对行政机关具体行政行为合法性进行司法审查的权力。我国法院的司法审查制度，也因此而发端。

然而，不可回避的问题是：由于我国《行政诉讼法》规定的司法审查制度，其审查对象仅仅局限于行政机关针对特定的行政相对人之权利与义务作出的“具体行政行为”，而不及于行政机关实施这种具体行政行为所依据的法律规范性文件和其它规范性文件，以及我国现行宪法尚未明确人民法院对行政机关行政行为司法审查与监督的职权，因而在实践中，这种司法审查权不仅流于形式，而且人民法院在具体行使这种跛脚的司法审查权时，往往是而且只能是“投鼠忌器”。与此相应地，行政机关依法拥有的行政职权，相对于权力机关拥有的立法权与监督权、司法机关拥有的侦查检察权与司法审判权而言更为宽广，它不仅包括行政法律规范的立法权与执行权，而且包括行政法律规范的解释权与司法权。换言之，在国家行政法律体系中，行政机关依法拥有的行政职权，集立法权、行政权和司法权于一身，人民法院有限的司法审查职权，只能从属于行政机关的行政职权，并成为后者的“残杯冷炙”。因此，行政机关行政职权的无限扩张与滥用，就使得人民法院的这种司法审查职权最终成为其审判行政案件的“软肋”和“绊脚石”，并一直限制着法院审判职能的正常发挥，以致于作为单一制国家所固有的法制统一与尊严被最终打破，国家法制建设上的“诸侯割踞”局面最终由地下走向地上，由秘密走向公开。

篇6：对抽象行政行为审查制度的思考

内容提要

抽象行政行为是政府行为中的重要表现形式之一。现行体制下对抽象行政行为的监督途径很多，但实际收效甚微。因此，有必要加强对抽象行政行为的有效监督，其中最主要的监督途径就是将其纳入行政复议范围。本文根据我国现行法律的规定，结合行政复议实践和海外经验，提出了将抽象行政行为纳入复议范围的必要性和可行性，并对抽象行政行为进入复议范围后面临的申请复议条件、复议管辖、复议效果、复议决定的性质等问题进行了初步探讨。