镇规划县域经济论文

编者按：镇域经济乃国之根基，民生之本，是全国范围最广的区域经济。在转变经济发展方式，实现包容性经济增长，建设城乡经济社会发展一体化新格局的历史进程中，如何推进镇域经济的持续发展和高位崛起，是值得高度重视和认真研究的战略性大问题。下面是小编整理的《镇规划县域经济论文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。

镇规划县域经济论文 篇1：

强镇兴县

镇强则县强。镇域经济3.0时代，推动粗放县向精细县转变。

当下中国，在“新型城镇化”的指挥棒下，万镇竞发。

从浙江到四川，从广东到黑龙江，各种强镇方略竞相施展。县域，正由“粗放型”向“精细化”方向发展：镇强，县才强；县强，省方兴。

因地制宜，特色发展；地域是根，文化铸魂。审视镇的发展历程，镇的生命力与发展动力，都脱不开地域与文脉。

本刊关注“扩权强镇”之后，再次将目光投入县域为数众多的镇，试图推动镇域经济的进一步壮大，于四川而言，则是进一步夯实“多点多极”的底部支撑。

镇强，则县强，则省兴

他山之石，可以攻玉；他山的坚石，更是磨砺美玉的利器。

市场经济最前沿的浙江省，向来不乏敢闯敢试的创新基因，其借鉴的“坚石”，正是欧美成熟的特色小镇发展经验，瑞士达沃斯，法国格拉斯，美国格林威治……产业与美艳相融合，精细化正从县域向镇域迈进。

镇强，则县强；县强，则省兴。

一组数据很有说服力：“七山一水两分田”的浙江，陆域面积10余万平方公里，人口约5500余万，是全国最小的省之一，可其2015年GDP在全国31省区中却排在第四位，达42886亿元，仅次于广东、江苏和山东。2015年中国“百强镇”，浙江省就占20席，其他大部分“百强镇”席位也为广东、江苏获得。

镇是县的细胞，细胞充满活力，则县的机体就盈满生机。

浙江省的“小镇经济”撑起全省经济命脉。“小镇经济”发轫于“块状经济”。浙江是中国“块状经济”的起源地，其30年工业经济发展与“块状经济”结下不解之缘，如大唐的“袜艺小镇”、海宁的“皮革时尚小镇”，以及桐乡的“毛衫时尚小镇”，都是“块状经济”的产物。

可是，这些曾经为浙江经济立过汗马功劳的“块状经济”，近年也陷入了层次低、品牌小、结构散的困局。浙江困惑了：为何当年灵丹妙药式的经济发展方式不灵了？

任何一种生命体，都有“产生—发展—成熟—老化”的过程，强势如浙江的镇域经济，如果死抱着已显僵化的成熟教条，将逐渐丧失动力。此时，西方各类小镇的成功经验进入了浙江高层的视线，多番考察调研之后，浙江决定：镇域经济转型升级。

2015年以来，浙江着力创新，引导“小镇经济”转型升级，将文化内涵、旅游功能与产业支撑融合起来，创建100个省级特色小镇。如今，首批37个省级特色小镇逐渐建成，杭州玉皇山南基金小镇、余杭梦想小镇、西湖云栖小镇、嘉善巧克力甜蜜小镇等引来了全国乃至全球的关注，全国都在学习浙江特色小镇，一批批调研团前往浙江取经。

浙江经验告诉我们：强镇也需要转型，也需要以创新的方式，源源不断地注入生机与活力。

西部的内生强镇路径

如今，东部沿海发达地区的镇域经济，已进入转型升级的3.0时代，在强势的工业经济支撑下，东部镇已向宜居宜业宜旅的精致化方向发展，一批精美特色小镇脱颖而出。

西部，以及作为西部火车头的四川，又当如何撑起西部标杆？《当代县域经济》记者了解到，西部的特色小镇正在崛起，正走出一条内生强镇路。

立足于优美的自然环境和厚重的历史文化积淀，早在10年前，成都就开始打造“十大古镇”，从水乡古镇黄龙溪、竹编胜地怀远到西部客家第一镇洛带等，沉浸在历史人文中的风情小镇往往引来游人如织。

更具特色的四川“十大古镇”，汉代的江口古镇，元末明初的福宝古镇，明清时代的李庄、郪江、柳江、西坝古镇，清代的上里、龙华、磨西、罗泉、铁佛古镇，都已成为全国的旅游名镇。

旅游名镇，正在旅游大省四川兴起。而文旅镇，仅是四川坚实镇域经济的六条路径之一。

四川从来不乏改革与创新精神，当东部沿海打造镇域经济3.0时，西部之远的四川亦正跨越式抢道镇域经济3.0。

2012年8月，山东省推出“百镇建设示范行动”，很快，四川版的“百镇建设试点行动”发布，以更加吸引眼球的方式，推出六条发展路径：工业园区、旅游观光、商贸物流、生态宜居、现代农业、创新创业，六大特色发展的方式，每年推出100个，总计300个特色小镇的建设，在西部抢先发力。

百镇引领，千镇共进。四川以300个特色小镇为龙头，带领全域2000多个镇竞相发展，吸引全国关注。

泸州市二郎镇和遂宁市沱牌镇发掘川酒千年文化内涵，推动“名酒·名园·名镇”互动发展，成为展示四川厚重白酒文化的特色名镇；成都市新繁镇发展四川泡菜和家具之都产业园，年实现总产值175亿元……是为工业园区特色镇。

甘孜州磨西镇打造以低海拔冰川和多民族风情为主题的特色旅游镇；南充市将搬罾镇打造成城郊“锦绣田园”乡村观光旅游镇……是为旅游观光特色镇。

成都市濛阳镇建国际农产品交易中心，创建国家级蔬菜博览会品牌发展农业贸易重镇；宜宾市新市镇依托长江、金沙江黄金水道，建辐射大小凉山的物资集散中心；泸州市九支镇依托川黔交界区位优势建设商贸物流重镇……是为商贸物流特色镇。

攀枝花市红格镇利用冬季气候温和盛产温泉的优势，打造阳光旅游品牌小镇；眉山市高庙镇依托峨眉山秀美风光和森林资源富集的优势，打造七里坪国际康养度假基地；郫县友爱镇、合江县福宝镇、广安市代市镇等一大批生态宜居小镇已经初具规模……是为生态宜居特色镇。

资阳市龙台镇突出柠檬种植优势打造“中国第一柠檬小镇”；内江市镇西镇发展无花果、大头菜等特色农产品；西充县多扶镇发展有机农产品和休闲观光等产业……是为现代农业特色镇。

郫县菁蓉镇打造“创客小镇”品牌，推动产、镇、人融合发展，仅一年时间就集聚创业创新人才上万人；华蓥市电子信息产业园在两年多时间内，就吸引3000余人才创业就业，一个“无中生有”的电子产业名镇在大巴山麓深处崛起……是为创新创业特色镇。

这是一条内生强镇之路，四川不靠边不临海，唯有依托自身内力潜心发展。四川省委政策研究室深入调研之后，总结出四川“百镇建设行动”的几大启示：以“人”为核心、“改革创新”为驱动、以“共建共享共富”为目标，将加速四川新型城镇化的发展进程，为四川经济转型升级注入强大动力，更加坚实四川多点多极支撑发展的基础，必将有力地推动四川脱贫致富奔小康。

“乡土四川”正加速向“城镇四川”迈进。

由粗放县向精细县转变

粗放：粗略豪放、粗耕粗种。《当代县域经济》提出“粗放县”一词，意指以往一些县的发展方式缺乏统一规划与前瞻，偏重于县城的发展，而缺乏对镇、村的统筹与协调。

当前，西部不少镇域经济的发展面临四个问题：数量多、规模小，“苗多不壮”；基础条件差，“先天不足”；产业趋同、缺乏特色，“竞争力弱”；发展缺乏扶持政策和资金投入，“营养不良”。

2014年3月16日，中央和国务院发布《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，再次明确要有序推进新型城镇化。

可是，因为以往粗放式发展，仍有一些矛盾和问题需要加以重视和解决：大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后；“土地城镇化”快于人口城镇化；城镇空间分布和规模结构不合理，与资源环境承载能力不匹配；城市管理服务水平不高；自然历史文化遗产保护不力，城乡建设缺乏特色；体制机制不健全等。因而，向“精细化”发展已成县域不可回避的命题。

镇是县域的细胞，镇域的发展与千千万万的人的个体密切相关；县域将更多的人力财力物力转向镇域，扩权强镇，是县域“精细化”发展的需要。简单粗放式的发展与中央、国务院精神相悖，也与时代需要相悖，百姓需要宜居宜业的工作生活空间。

2016年2月14日，国务院下发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，明确提出，要“加快培育中小城市和特色小城镇”：提升县城和重点镇基础设施水平，加快拓展特大镇功能，加快特色镇发展，培育发展一批中小城市，加快城市群建设，做好城镇发展规划与安全生产规划的统筹衔接。

对城镇化的发展，国家发展改革委副主任胡祖才一针见血地说：“突出问题是城镇化质量还不够高，城市数量不足、功能不够完善。”此说用一些数据可以印证：我国城镇人口有7.7亿，但城市只有653个，而日本只有1.1亿多人口，却有787个城市，美国则有10158个城市。

《当代县域经济》记者初步统计发现，中国有约2800多个县市区，全部建成城市，与3.1亿人口的美国相比，城市数量也远远不足，需要有大量的镇发展为小城市。

因城市不足，一些县城的“城市病”已开始显现，点击百度，“县城堵车”越来越受关注，词条达2020000个：浙江各小县城堵车日益严重；三线城市开始堵车了；大家开始买车了，西部县城越来越堵……

镇域的转型升级，推动县域“精细化”发展，已成为摆在县域主政者面前的一道绕不开的题目。

强镇已铺向全国

《当代县域经济》注意到，未来强镇势必会发展成为小城市，在东部，一些特大镇的城市化道路早已开启。

早在2014年，国务院就公布了62个特大镇改市的试点。“镇改市”是新型城镇化发展结果，镇改成的市将有更大的权限，更多财力，更多的机构设定，获得更大的发展空间。“镇改市”也将成为城市群的重要组成部分。

据不完全统计，人口在10万人以上的镇，全国约有200个，这些镇被称为“特大镇”，主要分布在东部沿海发达地区。

在中西部，也有一些镇已经城市化。如成都近郊的双流区华阳镇，随着天府新区的迅速发展，其镇域范围已全部划入新区，城镇规模早已城市化。

在四川，随着成渝城市群的规划，有序引导发展壮大“特大镇”也应成为新型城镇化的一个方向。强镇将有更加优美的环境，更为灵活的政策，更大的人口承载能力，更强的经济发展活力，从而成为县域经济发展的强大动力。

早在2013年，北京自然辩证法研究会秘书长林坚博士就注意到了强镇的巨大潜力与作用，他提出，“城镇化别忽略强镇主题”“国际上的城市结构，是多中心、组团式的，单个城市规模不是很大，但有一定的分工，若干个城市连成一个城市带或城市群”，他说，可以统筹考虑把县镇做强、做实，建设创新型城镇。

四川的“扩权强镇”试验早已开始。2011年初，川南宜宾县推开强镇实验，县级的部分人权、财权、地权、审批执法权、融资权、管理权下放到一些人口大镇，从而激发了镇的活力，观音镇、孔滩镇、蕨溪镇等一批强镇脱颖而出。2015年，宜宾市全域推开“扩权强镇”。

2010年，富顺县启动“扩权强镇”试点，2012年7月开始全域实施行政管理“放权”、财政管理“放宽”、人员管理“放活”，涌现出长滩镇、童寺镇、代寺镇等一批强镇。

强镇的建设行动也早已进入国家选项，2014年12月，国家财政部、发改委、住建部等联合下发《关于开展建制镇示范试点工作的通知》，在2014年7月确定的3675个全国重点镇中，选择90个建制镇试点，获批的试点乡镇可获中央财政每年2000万元转移支付补助，连续支持三年。四川三台县西平镇、合江县九支镇和阆中市老观镇进入试点。

在西平镇，近三年投入各类资金2亿余元，全镇道路、水利、场镇基础设施等发生了巨大变化。目前，西平镇正把生态建设放在突出位置，做实规划，做强产业，做优城镇，打造“四川最美古镇”，力争成为全省乃至全国新型城镇化的亮点。

镇强则县强。镇强民富，是县域的未来；强镇的城市化，是县域的明天。

作者：车文斌

镇规划县域经济论文 篇2：

推进镇域经济高位崛起

编者按：

镇域经济乃国之根基，民生之本，是全国范围最广的区域经济。在转变经济发展方式，实现包容性经济增长，建设城乡经济社会发展一体化新格局的历史进程中，如何推进镇域经济的持续发展和高位崛起，是值得高度重视和认真研究的战略性大问题。

2010年，山东省经济学会和山东省镇域经济年会组委会在国务院经济发展研究中心、莱芜市委市政府、枣庄市诸城区委区政府、胶州市委市政府等有关部门的支持协助下，先后三次举办了“当代中国镇域经济发展战略高层论坛”，在国内率先开展了镇域经济发展战略的研究，并着力总结了镇域经济特色产业发展战略及典型范例的实践经验。现将论坛主题报告《推进镇域经济的高位崛起——镇域经济特色产业发展战略与实践范例研究》节选发表，希望借此推动学术界对镇域经济发展问题的关注和深入研究。

［摘要］巨大的城乡经济差别、区域经济差别和阶层收入差别，使得“镇域经济”成为继“三农”、“乡镇企业”、“县域经济”之后当代中国改革开放和经济发展的又一理论研究和改革实践新领域。推动镇域经济的高位崛起，必须通过实施市场化、产业化、现代化、城镇化、信息化、民营化、融资形式多元化、经济组织企业化、镇域环境生态化、镇域民众知识化等多元化、整合性发展战略；重点打造特色化、园区化、集群化、科技化和品牌化的镇域经济重点产业，并强化镇域产业的品牌文化取向及品牌营销。

［关键词］镇域经济；区域经济；产业发展

［

［收稿日期］ 2011-03-10

镇域经济的高位崛起，是践行科学发展观的内在要求。科学发展观，其“第一要义是发展”，其中也包含了镇域经济发展；“核心是以人为本”，其中更要重视对占全国半数以上镇域特别是农村人口的以人为本；“基本要求是全面协调可持续”，其中更要把城乡经济，其中包括镇域经济全面协调可持续发展作为基本要求；“根本方法是统筹兼顾”，其中统筹城乡发展，包括镇域经济发展，构建城乡经济社会发展一体化新格局，则是统筹兼顾的重中之重。也就是说，镇域经济的发展和崛起，是贯彻落实科学发展观的当务之急和必然选择。

一、 镇域经济的战略地位

“镇域经济”是继“三农”、“乡镇企业”、“县域经济”之后，当代中国改革开放和经济发展的又一理论研究和改革实践新领域、新焦点。镇域经济，主要是指县城以下镇乡范围内，以农业为基础，三次产业共同发展的区域性经济。由于一些县市的城区街办与农村地区划为一镇，也被视作镇域经济。如果仅看某一个镇域的经济，它只是中国最小地域的区域经济，其兴衰强弱如何，似乎无足轻重，无碍大局。但从中国有4万多个镇域经济来看，镇域经济则是重如泰山，左右全局。所以，应从新的思维视角来认识镇域经济的战略地位。

（一）镇域经济是民生之本和国之根基

从农业的基础地位来看，说镇域经济是民生之本和国之根基，是因为镇域经济包含和集中了以农业为基础的全部产业。如果说“民以食为天”，而食则是以农为本，农以地为根，根以镇为域。也就是说，人们所需要的各种农林牧渔产品，其中包括农业种植业中的粮、棉、油、麻、丝、茶、糖、菜、烟、果、药、杂等农产品，都是由镇域经济提供的。无论科学技术和工业化水平发展到何等高度，人们对各类农产品的社会需求都是无可替代的。除此而外，很多现代工业，其原材料也是农产品，是无可替代的。正因如此，党和国家历来强调要“坚持把发展现代农业、繁荣农村经济作为首要任务”。

（二）镇域经济是全国范围最广的区域经济

从区域经济的总体构成来看，镇域经济是全国最大范围的区域经济。全国4万多个乡镇及其所属农村，占据了绝大部分国土面积，在总体上是全国最大面积的区域经济，而且也是构成县城经济、省城经济乃至整个国民经济的基础所在。如果说，企业的发展和崛起，是中国经济发展和崛起的中流砥柱，而镇域经济的发展和崛起，则是中国经济发展和崛起的坚实基础。这是因为，镇域经济不仅包括了作为第一产业的农业，而且还包括了作为第二、第三产业的工业和服务业。

二、镇域经济的发展契机

30年来，中国以年均9.7%的经济增长率和GDP增长80倍的经济规模，走过了西方国家工业化和市场化近300年的发展道路，一跃而成为世界第二经济大国。由于走得急、走得快，也积累了一些新的社会问题。其中有些问题至今尚未引起真正重视，更未得到真正解决，“三农”问题就是其中一例。对于有些问题，之所以一直未能得到有效解决，反而日趋严重和复杂，正如《光明日报》2010年12月6日在发表中国农业大学校长柯炳生文章前所引诗句所言：“我们已经走得太远，以至于忘记了为什么而出发”。镇域经济的发展问题，大概也是仿如此言所说。在城乡经济差别、区域经济差别、阶层收入差别的两极分化中，其最低端都在镇域经济上。

中国的经济改革和发展，首先是从农业承包制打开突破口，并取得巨大成功的。乡镇企业的异军突起，也为国有企业改革和城市经济发展提供了开创历史先河的经验借鉴。中国农业更是创造了世界奇迹，在占世界8.1%的耕地上，每年生产出占世界25%的粮食，养活着世界20%的人口。中国的单位面积产量和人均粮食占有量，都超过了世界平均水平。然而，虽然中国按GDP计算的经济总量已位居世界第二，但人均GDP排名还非常靠后，大大低于世界平均水平。从这个视角看，中国农业的崛起，才是中国经济崛起中的真正崛起。然而，遗憾的是，这些本属于镇域经济的真正亮点，都被人们逐渐忘记，也被城市经济的倾斜发展所逐渐遮掩，从而造成镇域经济发展相对滞后的严重局面。时至今日，推动镇域经济的快速发展和高位崛起，契机已到，势在必行。

（一）城乡经济差别的最低端在镇域

缩小和消灭城乡差别，是马克思主义和共产党人的社会主张，也是社会主义制度的本质属性和内在要求。然而，据国际劳工组织最近发布的世界36个主要国家的数据显示，绝大部分国家的城乡居民人均收入差距是1.6︰1，只有3个国家超过2︰1，中国是其中之一。而且，中国城乡居民人均收入差距，已从上世纪80年代的1.84︰1，扩大到了2009年的3.33︰1。若加上城市居民比农村居民多享受的社会公共福利，其实际差距当在6︰1左右。城乡居民人均储蓄7︰1的差距，能比较准确地反映城乡经济两极分化的现实。实事求是地说，这不仅是一个严重的经济问题，也是一个严肃的政治问题。

（二）区域经济差别的最低端在镇域

在中国东、中、西部地区人均GDP 3︰2︰1的差距中，既包括着省内县域间的经济差距，也包括着镇域之间巨大的经济差距。仅从县市行政区人均财政收入最高与最低的差距来说，1995年是27.3倍，2003年则扩大到181.2倍，现在则高达数百倍。至于镇域行政区人均财政收入最高与最低的差距，因在中国及省市统计年鉴中缺乏统计资料，难以做出准确断定，但其差距肯定大幅度高于县市行政区，少则是数百倍，多则是近千倍。而这些差距的最低端，也都集中在镇域范围。

（三）阶层收入差别的最低端在镇域

据国家公布的数据显示，全国10%收入最高人群与10%收入最低人群的收入差距是23︰1，经济学家调查确认的差距在40︰1左右。而这收入最低的10%的人群，绝大部分都集中在镇域农村范围。全国1万个亿元以上富翁，与镇域1万个万元以内收入的农民家庭相比，其收入差距是1万多倍。

由此可见，镇域经济虽是民生之本和国之根基，但三大经济差别的最低端都集中在镇域。中国经济崛起，犹如迅速成长起来的东方巨人，块头虽大，个子虽高，但脚跟不稳，气力不足。因此，要把“脆弱的中国”变成真正强大的中国，必须厚民生之本，固国之根基，实现镇域经济的协调发展和高位崛起。对此问题，《中国青年》2010年第22期发表的日本学者加藤嘉一的文章说得好，“一个国家的真正实力和本来面貌，取决于生存在最底层的群体在什么样的环境下过着什么样的日子”，“北京国货的银泰中心或上海陆家咀的环球金融中心绝不象征着中国的崛起”，“百姓们的生活状态才是衡量中国崛起的核心标准”。老子曾说，“知人者智，自知者明”。中国的真正崛起，既需要知人之智，学其所长，又需要自知之明，知其所短。正是从这个意义上说，时至今日，镇域经济发展和崛起的契机已到，势在必然。对此，我们应当记取那句诗句的告诫，不要因为我们走得太快太远，而忘记了当初我们为什么出发。我们今天所进行的改革开放和经济发展的根本目标，是要实现城乡人民的共同富裕，而绝不是城乡两极分化。

三、镇域经济发展的整合战略

镇域经济处在城乡经济差别、区域经济差别、阶层收入差别两极分化最低端的严重局面，通过取消农业税和增加财政转移支付等举措，虽然有所缓解和改善，但差别扩大的惯性趋势并未得到有效遏制。对此问题，既不能用平均主义大锅饭的方式来解决，更不能用“杀富济贫，替天行道”的梁山手段来处理。从根本上来说，还是要靠镇域经济自身的发展和崛起。正如《中共中央关于建设社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中所指出的那样，“社会要和谐，首先要发展”。全国千亿大镇和山东数十个百亿大镇的横空出世说明，镇域经济的发展和崛起已经自然而然地凸现在当代中国经济发展历史进程的新起点上。这个新起点、新转折、新趋势和新里程，不仅预示着中国经济高位崛起的新态势，也预示着镇域经济后来居上的新希望。

镇域经济的发展和崛起，如同国家、省市县域的经济发展和崛起一样，关键在于科学发展战略的研究、制定和实施。从战略指导思想上来说，灵魂是创新，关键是技术，基础是农业，主导是工业，配套是服务，底蕴是文化，目标是崛起，核心是富民。山东诸多百亿大镇发展和崛起的实践说明，必须实施多元化、整合性发展战略。

（一）镇域经济的市场化

在当今世界和中国市场经济环境中，镇域经济的所有产业、行业、企业、农村和农户的生产经营，都必须以市场需求为导向，资源配置以市场为基础，通过市场化改造实现镇域经济与市场经济的有机衔接，从而在市场通达和扩展中实现发展和崛起。

（二）镇域经济的产业化

镇域经济特别是农、林、牧、渔业的发展，必须延伸和扩展产业链条，通过农、工、贸联合体等形式，在深度加工及市场营销中增加农业产品的附加值，通过综合生产力的提高，来促进和实现镇域经济的发展和崛起。

（三）镇域经济的现代化

现代化，是一个具有丰富时代内容和高科技含量的大概念。仅就镇域经济的现代化而言，不仅要提高三次产业中的科技含量，以及乡镇和农村公共基础设施的现代化程度，还要实现生产和生活方式的现代化。

（四）镇域建设的城镇化

乡镇建设县城化，农村建设乡镇化，即镇域建设城镇化，是中国农村城市化的必由之路。在这个问题上，莱芜市提出和实施的“城乡规划布局一体化、产业发展一体化、公共服务一体化、就业社会保障一体化、社会管理一体化”的新举措，是推进和实现镇域城镇化的实践典范。不过，有些地方以圈占农村土地为目的，违背农民自主意愿，不顾农业生产方式的内在规律及要求，大规模合并村庄，圈地盖楼，兴建所谓农村新社区的作法，是超越现阶段农业生产力发展水平的盲目之举，是对历史的犯罪，有可能造成比“大跃进”和“人民公社化”更为严重的社会后果。至于在农村城镇化过程中，因农村人口自然减少而空余的宅基地，可通过村庄自然缩小、耕地自然扩大的自然过程去解决。事实上，在很多地方，农民已经把空余的宅基地改造为庄园农业或村内农业。

（五）镇域经济的民营化

镇域经济，应当是以民营经济为主体的区位经济。广东容桂千亿大镇崛起的重要经验之一，就是所有制形式的民营化，5 000多家企业多是土生土长的民营企业。山东所有百亿大镇崛起的基本经验，也是如此。而且，民营化也多是通过多种形式的股份制实现的。

（六）经济组织的企业化

在镇域经济发展中，特别是在农业生产经营中，只有经济组织形式的合作化、协会会、股份化，特别是企业化生产经营模式，才能使千家万户的分散性生产经营与市场有效对接，并产生规模效益。胶州市目前登记注册的各类农民专业合作经济组织已达到483家，会员4万多个，带动9万多农户，各类二、三产业行业协会60多个，带动工商企业和工商业户2 000多家，为全市18个乡镇的经济崛起奠定了组织基础。

（七）融资形式的多元化

镇域经济的发展和崛起，需要大量资金，而多元融资则是筹集资金的有效形式。除争取信贷和财政资金外，各种招商引资的融资形式，以及像莱芜市创造的“飞地经济”，即资源短缺的乡镇到资源丰富的乡镇开发经营，胶州市的引导社会资本向农业流入的经验等，都是多元融资的有效举措。

（八）镇域经济的信息化

当代经济，是以信息为先导的社会经济。在镇域经济发展中，只有将传统农业改造成为信息农业，将传统工业改造成为信息工业，将传统服务业改造成为信息服务业，才能实现三次产业的迅速发展和崛起。胶州于家镇所以能够把小辣椒做成大产业，成为全国辣椒产业的集散地和价格中心，产品畅销全国各地和世界多个国家和地区，年交易额40多亿元，其重要经验之一就是市场信息通达中外，并成为国内外辣椒生产经营的信息中心。

（九）镇域环境的生态化

加强和优化生态环境保护，是保障镇域经济可持续发展，构建文明和谐家园的战略要求。莱芜市在镇域经济发展战略中提出和实施的“净化、绿化、美化、优化”四化要求，把创建整洁、舒适、文明、优美的生产生活环境作为重要战略目标，极大地优化了镇域生态环境，给人耳目一新的深刻印象。

（十）镇域民众的知识化

“建设全民学习、终身学习的学习型社会”，是党的十七大提出的战略要求，也是所有百亿大镇崛起的基本经验之一。他们都是通过各种技术培训和知识传播，提高了镇域民众的知识水平，从而才有了镇域经济的新发展。

四、镇域产业发展的战略要点

由于产业发展是镇域经济发展的核心和基础，所以，必须从理论与实践的结合上把握镇域经济产业化战略的核心要点，并借鉴行之有效的实践经验。

（一）镇域产业的特色化

产业化虽是镇域经济发展和崛起的必由之路，但在全国数万和全省数千个镇域，由于自然资源、气候条件、地理区位、传统习惯、地域文化等方面的千差万别，再加上不同地域市场需求的多样性，所以，镇域产业必须走特色化的发展道路。应当说，这也是镇域经济产业发展中最重要和最核心的发展战略。而镇域产业的特色化，应当重视和把握特色化发展的三个核心要点。

首先，是“因地制宜，扬我优势”的战略原则。也就是说，镇域经济特色产业的定位和发展，应当是因地制宜，发扬优势，宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜渔则渔、宜工则工、宜商则商、宜文（文化产业）则文、宜游（旅游业）则游。在农业种植业中，则是粮、棉、油、麻、丝、茶、糖、菜、烟、果、药、杂，能够搞活就搞活。如胶州大白菜，天下无可替代，现已做成驰名中外的大产业，认证生产单位34家，种植面积6000亩，并带动全市6万亩大白菜生产，年生产总值高达14.6亿元。

其次，是“资源开发，创造优势”的战略原则。也就是说，要以创新的视角重新审视当地资源，把潜存的资源优势转变为现实的产业优势，实现产业发展从无优势向有优势的战略转变。如夏津县地处鲁北平原，既不靠海，也不靠山，主要特色产业就是棉花生产和深度加工。但黄河故道森林资源被称为“江北落叶乔木森林博物馆”，并有“小杂果之乡”的称誉，是沉睡千年的珍贵资源。现在开发成为“黄河故道森林公园”，并建设了“杏坞园”等多个园区，每年游客人数高达60多万人，成为江北旅游业发展的新景区和新亮点。

最后，是“借船过河，塑我特色”的战略原则。在镇域产业特别是工商业发展过程中，既要贯彻“靠山吃山，靠海吃海”，“因地制宜，扬我优势”的战略原则，又要从资源制约型经济模式中解放出来，以“借船过河，塑我特色”的拿来主义，用“他山之石”和“他海之水”，来兴我方之镇，富我方之民。如临清烟店镇，既无铁矿石，也无炼钢厂，但把小轴承做成了集加工、商贸于一体的特色大产业和大市场，经营轴承型号10000余种，产品销往全国各地和亚欧拉美等20多个国家和地区，市场交易额高达100多亿元。2010年，被认定为山东省“百亿大镇”和山东省强镇扩权试点乡镇。

（二）镇域产业的园区化

小型工业园式的集约化经营，是镇域工业科技发展的重要域位载体和平台，也是商业等服务业配套一体化的区位主体。这是山东所有百亿大镇的共同经验，也是胶州市18个乡镇的普遍经验。胶州市18个乡镇，都建有自己的工业园、科技园或物流园，为各个镇域特色产业落地和发展创造了环境和条件。仅从镇域财政收入上看，所有乡镇都超过了2000万元，有8个镇突破1亿元，1个镇突破4亿元。

（三）镇域产业的集群化

镇域经济发展和崛起的实践说明，基础在农业，主导在工业。而在工业发展中，单个企业或几个企业的单打独斗和一支独秀，难以开创镇域特色产业的总体优势。只有集群化的发展模式或方式，才能有效推动镇域特色产业的崛起。如胶州市李哥庄镇把小帽子做成了特色大产业，现有226家帽子企业，生产620个花色品种，布帽产量占全国40%，远销国内各地和欧亚拉美等国，年生产总值高达26.8亿元。

（四）产业发展的科技化

科学技术是第一生产力，也是特色产业发展的第一生产力。实践说明，只有以先进的科学技术改造传统的落后技术，提高产业、行业、企业及产品的科技含量，才能实现特色产业的迅速发展和高位崛起，最终形成特色产业的镇域优势。工业如此，农业也如此。2010年，农业科技贡献率已超过52%。如胶州市胶莱镇加大科技投入，着力提高农业管理精细水平，建起了3万亩高效农业示范区，引入国家级农业科研项目12个，建成节水灌溉示范区2万亩，在218座高档冬暖大棚中，计算机控温湿大棚20个，电子诱蛾杀虫灯示范区1000亩，并建成青岛市级农产品安全检测中心。全镇仅蔬菜种植收入就达4.5亿元，人均农民纯收入10465元。

（五）特色产业的品牌化

镇域产业贵在特色，重在品牌。只有将特色产业、企业和产品塑造成享有盛誉的名优品牌，才能真正实现特色产业的发展和崛起。这是因为，当今世界和中国的市场竞争，越来越集中表现为品牌的竞争。实践反复说明，在“品牌兴企”、“品牌兴村”、“品牌兴产”和“品牌兴镇”战略实施中，只有将特色产业优势升华为特色品牌优势，才能抢占市场竞争的制高点，开拓市场销路，从而扩大特色产业的生产规模，提高经济效益。如胶州市在“创品牌，拓市场”中，已拥有国家级品牌产品1个，省级品牌产品13个，中国驰名商标2个，省著名商标17个，从而开创了镇域特色产业繁荣发展的新局面。

五、镇域产业品牌的文化取向

品牌，有产业品牌、企业品牌、产品品牌、服务品牌之称，并有世界品牌、国家品牌、区域品牌之说。就企业品牌来说，品牌是企业产品社会品位和市场价位的标志，也是企业素质和无形资产的集中体现。品牌实质上是经济因素与文化因素相互交融渗透的产物。在品牌建设中，创新是灵魂，核心是技术，基础是管理，底蕴是文化。如果说，品牌是文化的载体和基础，而文化则是品牌的灵魂、品格、血脉、基因和动力。所以，在镇域特色产业发展中，必须把握好品牌建设的文化取向。

作为品牌建设的文化取向，其核心内容和本质含义，是指人的以创新为灵魂的科学精神和积极向上的人文精神。其中，作为品牌建设文化取向的人文精神，又主要是指以理想信念、企业宗旨、道德品格、诚实守信、团队合作、敢为人先和竞争共赢等为核心内容的企业精神。道家文化中老子“尊道贵法”的文化理念，即“道生之，德富之，物形之，势成之，是以万物莫不尊道而贵法”的至理名言，是品牌建设最基本和最重要的文化取向。由本文作者所撰著的我国第一部《中国文化经济学》提出的“品牌建设文化取向的十二定律”，是品牌文化建设值得借鉴和遵循的规律性基本法则。

（一）高度定位视野

有高度，才有宽阔的视野境界和远大理想。“鲁花”品牌所以能够享誉大江南北，首先是因为他们有“产业报国，惠利民生”的崇高理想和企业宗旨。

（二）角度调整观念

能够站在不同的角度观察问题，进行换位思考，才会有正确的利益观和价值观。“时风”品牌所以能够畅销国内外，是因为他们有“消费者利益第一，经销商利益第二，时风利益第三”的利益视角和原则。

（三）广度积累博学

尊重知识，尊重人才，尊重创造，广纳精英，积累博学，才会有名优品牌的不断产生。陵县所以能够成为品牌大县，拥有国家级品牌14个，省级品牌7个，就是因为高度重视了博学的广度积累。

（四）深度探求真知

对生产经营项目具有真知卓见，才能创造出“人无我有，人有我优”的名优品牌。泰山集团所以能够成为迄今奥运会上的最大供货商，是因为他们拥有多项体育设施和器材的技术成果，拥有100多项自主知识产权的国家专利。

（五）疑度感悟创新

一切创新其中包括品牌创新，都是以对原有定型规范的怀疑或事物发展的零起点为基础的。山东景芝酒厂，正是在白酒原有香型千年不变的基础上，创造出了芝麻香型新白酒。

（六）时度超越自我

在品牌竞争中，真正的强者是能够不断实现超越自我的企业。“海泉”品牌所以能够称誉中国，畅销世界，是因为他们有能够不断推陈出新和更新模式的技术准备和产品准备。

（七）精度创造卓越

只有在技术上精益求精，才能塑造和熔铸出名优品牌。“鲁花”品牌所以成为“人民大会堂指定用油”，仅在北京地区年销售就额高达4.5亿元，是因为他们精心研究和创造了“5S纯物理压榨油”，彻底去除了花生油中的黄曲霉素，敢于承诺“绝不让消费者食用一滴不利健康的油”。

（八）丰度塑造完美

丰富、丰满、丰裕、丰足和丰美的多元化生产经营，既是创造名优品牌的成功之道，也是抗击经济危机的战略之举。“时风”集团不仅能够生产拖拉机、联合收割机和农用三轮汽车，而且还能够生产四轮轻卡汽车、电动汽车、发动机和轮胎等产品，这使得“时风”能够从一个小工具厂发展为占地1500亩，年主要经营收入200亿元，出口额近亿美元的大型机械企业。

（九）智度化解风险

市场经济路漫漫，繁荣昌盛伴风险。经济危机有成因，周期波动难避免。就是名优品牌，也有市场竞争和经济危机冲击的风险。而化险为夷和转危为机，靠的是企业智慧。夏津造纸厂在危机中看到了机遇，以每吨3000元的低价从国际市场购买了大量纸浆原料，现已涨到6000多元一吨，从而为企业发展抓住了机遇。

（十）信度赢得自立

诚实守信，货真价实，是品牌建设的生命线。淄博商厦不搞虚伪打折，承诺若举报本商厦同品牌产品价格高于本地其他商场属实，举报者可获奖励。从而使商厦取信于民，商品销售额位居全市第一。

（十一）尺度把握人生

做人，要有做人的道德尺度。成就品牌辉煌，同样也要把握好经营的道德尺度。应当说，这是所有名优品牌和成功企业的共同经验。“三鹿”奶粉品牌所以灰飞烟灭，是因为经营者缺失做人和经营的道德尺度。

（十二）力度成就辉煌

名优品牌的熔铸和创造，需要“十年磨一剑”的倾斜投入。“新郎·希努尔”所以成为全国最大的西服产销企业，不仅有技术装备上的倾斜投入，而且有品牌文化建设上的倾斜力度。如为了给西服品牌命名，就先后征集考察了30多个名字。最后命名为“希努尔”，“希努尔”在法语中是“中国人”的意思，英语谐音是“一颗明星”，中文意思则是“希望你努力”。

六、品牌营销的思维方式

品牌产品的市场营销，是一个比生产过程更为复杂难测的经营过程。如马克思所说，这“是一个惊险地跳跃”。而品牌产品的文化命名与品牌宣传的思维方式或艺术，则是品牌市场营销的两个核心性关键环节。

（一）品牌命名的思维方式

品牌产品的本质特征，是同品不同名。例如，不同厂家用同一原料生产的同浓度、同香型的酒，在品质上是基本相同的，但在品牌名称上则是绝对不可雷同的，否则，就是侵权和违法。所以，品牌的文化命名必须自主创新，无中生有，各自有别。

品牌文化命名最常用的创新思维方式，就是标新思维与立异思维，即标立新生、与人有异的创新思维方式。同是面粉，则有“富强”、“民天”、“发达”、“雪花”等品牌之别；同是花生油，则有“鲁花”、“胡姬花”、“金龙鱼”等品牌之别；同是大米，则有“东北”、“黄河”、“渔台”、“江南”品牌之别。除此而外，还有“喜旺猪头肉”、“王光烧牛肉”、“德州扒鸡”、“北京烤鸭”、“栖霞苹果”、“青州蔬菜”等丰富多彩的食品文化命名。就是虾酱，也有了“威海”与“渤海”之别。

在酒类、汽车、服装等品牌的命名中，则有更多的文化含量或文化底蕴。例如武城白酒“古贝春”的品牌命名中，既有武城县古渭“贝州”，“买好酒，到贝州，大船开到城门口”的历史积淀，又有月亮姑娘化贝酿酒的文化传说。但就所有品牌产品文化命名所应用的思维方式而言，都是标新思维与立异思维的创新思维方式。当然，其中也包括着灵感思维与顿悟思维、发散思维与收敛思维、逻辑思维与无控思维等思维方式的选择及应用。

（二）营销宣传的思维方式

各种形式的广告宣传，是品牌产品的重要促销手段。而在广告宣传中，覆盖面最大、辐射程最远和最具力度的广告形式，则是电视广告。而且运用不同思维方式的广告宣传，会产生不同的宣传效果。

一是渗透思维方式的选择应用。渗透思维，是逐渐深入人心，给人留下深刻印象的创新思维方式。如脑白金的广告是天天做，月月做，年年做，把“今年过节不收礼，收礼还收脑白金”的广告用语传遍千家万户，给人留下永远难以消除的记忆。

二是冲击思维方式的选择应用。冲击思维，是在“求真务实，辉煌包装，闪电冲击，一次成型”的原则下，给人留下强烈冲击印象的创新思维方式。如辽宁电视台2009年2月14日所做的“巴玛亚·AB组合”的去疤膏广告，主题词是“只有抹不掉的记忆，没有除不去的伤疤”。一个帅哥的配音是，“因为这块伤疤，多少次与心爱的人擦肩而过。现在没有了伤疤，我与心爱的人携手并行”。此广告一次集中播放九遍之多，给人留下有疤必买的强烈冲击效果。另外，美国一家广告公司为日本电动汽车做广告宣传时，用的不是娇姿美女，而是几只训练有素的黑猩猩，也给人们留下强烈的冲击印象和思维启示。

三是发散思维方式的选择应用。发散思维，是在思想充分放松和自由状态下，把握思维取向的创新思维方式。曾经有一个老板让甲、乙、丙三个员工去和尚庙推销梳子，丙说用这梳子梳头发，越梳越黑，越梳越亮。和尚们笑而不语，丙没有卖出一把梳子；乙说用这梳子梳头发，可激活大脑皮层细胞，越梳记忆力越强，会把佛经倒背如流。和尚们觉得有道理，每人买了一把；甲说你们寺庙香火旺盛，但远路而来的香客头发散乱，是对佛祖的不敬。若赠送梳子给香客，寺院香火会更旺，施主的捐赠会更多。和尚们受到启发，一次就买了几百把梳子。老板根据他们的不同表现，聘任甲、乙为市场营销部经理和副经理。丙虽没有卖出一把梳子，但实话实说，可信可靠，就聘他为财务部经理。

一个创新思维方式的恰当选择和应用，会打开市场的大门，使产业或企业得到迅速发展和崛起。

(责任编辑：李秀荣)

Promoting the Rise of the Township Economy

——A Study on the Township Industry Development Strategy

Lu Xiyue1,2 Cao Shouzhong

（1.Shandong University of Finance,Jinan,Shandong 250014;2.Shandong Economy Society,Jinan,Shandong 250014）

Key words:Township Economy；Regional Economy；Industrial Development

作者：卢希悦 曹守忠

镇规划县域经济论文 篇3：

国民经济和社会发展规划环评:实施条件机制与法律保障

摘要:国民经济和社会发展规划是国家最高层次的规划,对之进行环境影响评价不仅非常必要,而且意义重大。我国目前已初步具备开展国民经济规划环评的法律、政策、技术等方面的条件,应适时开展这类环境影响评价。国民经济规划环评可分为预先评价、整体评价、评价审查三个阶段,每个阶段有不同的评价重点,分别由不同主体组织实施。我国应修改《环境保护法》、《环境影响评价法》等,为国民经济规划环评提供更有力的法律保障。同时,应考虑国民经济规划环评与其他类型的规划环评之间的衔接与协调,避免对同一对象重复评价、冲突评价。

关键词:国民经济规划;环境影响评价;有利条件;实施机制;法律保障

国民经济和社会发展规划(简称国民经济规划)环境影响评价(简称环评)是指在编制国民经济和社会发展规划的过程中,对规划实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,并对相关措施的实施进行跟踪监测的一系列活动。国民经济规划环评属于规划环评的一种,可分为国家层面的国民经济规划环评和地方层面的国民经济规划环评。自《环境影响评价法》实施以来,我国已普遍开展了对一般指导性规划和专项规划的环评,实践中也出现了地方层面的国民经济规划环评,但对于更高层次的国家层面的国民经济规划环评,不仅立法没有规定,学界也很少有人关注和研究。本文探讨国家层面的国民经济规划环评。

一、开展国民经济规划环评的背景和意义

1.我国战略环评制度的不足

近年来,我国环评制度不断发展,但仍然存在明显的不足,突出表现在两个方面:第一,在评价体系上,缺乏更高层次的规划环评。在我国,规划各种各样,不同规划在规划体系中所处的层次也各不相同。从乡(镇)、县(区)规划到地区、省级规划、国家专项规划、国民经济和社会发展规划,每一层次的规划都可能对环境产生相应的影响,因此,对不同层次的规划,都应当进行环评。但是,按照我国《环境影响评价法》的规定,需要进行环评的仅限于部分综合规划和专项规划。较之这类规划,国家和地方国民经济规划在规划体系中所处的层次更高,是国家和地方其他规划的源头,处于规划决策的更前端。没有国民经济规划,其他规划就是“无源之水、无本之木”。我国现行立法所规定的规划环评仍然是低端的、低层次的、不完备的战略环评,许多更大的环境问题需要在更高层次的规划环评中予以解决。对国民经济规划进行环评,就是在更高层次上解决环境问题的重要途径。第二,在评价范围上,缺乏全国范围的整体性规划环评。目前,我国所有环境影响评价都是针对单一、分散、局部的项目或规划可能产生的区域性环境影响进行的单独评价,缺乏针对更大范围的整体性环评。实践证明,项目环评或规划环评的单独实施可能不会对局部环境造成负面影响,但其整体实施可能会对环境造成危害。换言之,即使每个地方、部门、行业的建设项目、专项规划或综合规划都能预防、控制局部的环境影响,但环境是一个完整的大系统,各个项目、规划实施后的局部环境影响叠加起来,通过环境因素之间的传导、扩散和放大,就可能突破整个环境系统的容量或资源承载能力,产生整体性环境问题。我国目前尚未将对全国范围内的环境具有整体性、综合性、全局性影响的规划纳入环评范围,从而不可能从全国范围和高度来预防和解决环境问题。战略环评制度的上述不足是导致我国局部环境质量有所改善、整体环境状况却不断恶化的重要原因。要改善整体环境质量,仅对建设项目、专项规划和一般指导性规划进行环评是远远不够的,必须提高规划环评的层次,扩大规划环评的范围,对国民经济规划进行环评。

2.实施国民经济规划对环境的影响

一项战略规划是否需要进行环评,根本标准是看它是否可能对环境产生重大影响。在我国综合规划中,地位最高、作用最大的是国民经济和社会发展规划,其对环境的影响很大。与国外任何规划或政治决策不同,我国国民经济规划具有非常明显的特色,它是对整个国家未来五年发展的总体规划,所产生的影响具有整体性、持久性、累积性的特点。第一,国民经济规划是对各个地区、各个行业、各个领域未来发展的目标规划,其影响在我国规划体系中是最广泛的,几乎影响整个国家的生态环境系统和社会生活的方方面面。第二,由于国民经济规划在国家规划体系中具有最高权威性,是制定其他规划的依据和基础,且其规划的是国家未来五年甚至更长时期的发展目标和方向,所以其实施必然会对经济社会发展、资源利用和环境产生持久性影响。这种持久性影响一旦具有负面性,要予以消除不仅需要很长一段时间,而且要付出很大的社会经济成本和代价。第三,国民经济规划对整个国家环境资源影响的整体性和持久性必然会导致影响的累积性。国民经济规划对环境资源的上述影响是建设项目规划和一般规划所无法达到的,必须从国民经济规划的制定和实施层面来预防和控制环境问题的发生。新中国历史上一些重大规划决策正是因为没有充分考虑其实施后可能产生的环境影响,结果给环境和经济社会发展造成了严重的负面影响。

3.开展国民经济规划环评具有重要意义

首先,国民经济规划是国家规划体系中层次最高、影响范围最广的综合性规划,开展国民经济规划环评可以从国家决策源头预防环境污染和生态破坏问题的发生。虽然我国国民经济规划中已有关于环境保护的篇章(说明),但它主要是国家对环境保护工作的目标和措施的规定,不足以预防国民经济规划实施后可能产生的负面环境影响。因此,在国民经济规划中已有环境保护篇章(说明)的情况下,仍有必要对其进行环评。其次,国民经济规划环评的核心和目的是使环境因素与社会、经济等因素一样能在国家最高规划决策中得到充分考虑和重视,为科学决策服务,其具有监督规划编制和优化规划方案的作用,可以提升并保障国家编制国民经济规划的科学性与合理性。再次,国民经济规划是国家实施宏观调控的重要手段,对之进行环评是将环境保护纳入宏观调控范围的重要手段。通过严格执行国民经济规划环评,可以合理布局生产力,抑制对环境有重大不利影响的固定资产投资,缓解过剩行业的供需矛盾和压力,优化产业结构和经济增长方式,提高经济发展的质量。最后,通过国民经济规划环评将环境保护提升到国家最高层次的决策之中,可以从更高层次、更宽范围、更广视野来综合考虑解决经济、社会、资源与环境问题,有助于科学协调整个社会经济发展与资源承载力和环境容量之间的关系,从决策源头根除可能产生环境污染和生态破坏的因素,在全国范围内有效实现对生态环境的整体性保护。目前,我国《国民经济和社会发展第十一个五年规划》已经执行过半,有关部门开始着手编制国民经济和社会发展“十二五”规划草案。研究国民经济规划环评,为“十二五”时期国民经济规划环评工作的开展奠定必要基础,不仅具有理论价值,而且具有现实意义。

二、我国开展国民经济规划环评的

有利条件、不利因素及其克服我国开展国民经济规划环评的有利条件表现在七个方面:第一,有科学发展观作指导。党中央提出的科学发展观为我国开展国民经济规划环评提供了科学理论指导,它从理论和实践上解决了环境保护与经济发展的关系问题,是我国开展国民经济规划环评的极为重要的理论依据。第二,有相关政策保障。2005年,国务院发布《关于落实科学发展观加强环境保护工作的决定》,指出“必须依照国家规定对各类开发建设规划进行环评。对环境有重大影响的决策,应当进行环境影响论证”。2006年,国务院新闻办公室发布《中国的环境保护》白皮书,强调“严格环境准入,加强规划和重大决策的环境影响评价,从源头防治环境污染和生态破坏”。2008年,国家环境保护总局升格为环境保护部,其职责之一是“加强环境政策、规划和重大问题的统筹协调”、“承担从源头上预防、控制环境污染和环境破坏的责任。受国务院委托对重大经济和技术政策、发展规划以及重大经济开发计划进行环境影响评价”。以上举措为开展国民经济规划环评提供了有力的政策支持和组织保障。第三,有重要的法制基础。1998年,国务院颁布实施《建设项目环境保护管理条例》,使环评制度进入了操作层次。2003年实施的《环境影响评价法》将环评范围从建设项目扩展到了政府专项规划和部分综合规划。为配合《环境影响评价法》的实施,原国家环境保护总局专门发布了《规划环境影响技术导则(试行)》和《开发区区域环境影响技术导则(试行)》两个行业标准。2009年,国务院颁布了《规划环境影响评价条例》,对综合规划和专项规划环评作了具体规定。为了指导规划环评实践,原国家环境保护总局还先后制定了《专项规划环境影响报告书审查办法》、《编制环境影响报告书的规划的具体范围(试行)》和《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围(试行)》。以上法律文件为实施国民经济规划环评提供了十分重要的法制支撑。第四,有必要的技术依托。经过多年的环境影响评价实践,我国环评队伍建设呈现良好发展态势,环评从业人员不断增多,形成了一批环评管理和技术机构,国家还成立了战略环评专家咨询委员会和国家环境咨询委员会,为实施环评提供重要的技术支持。第五,有深厚的公众参与基础。我国实行环境质量公告制度,为公众参与环境影响评价创造条件。《环境影响评价法》有关环境信息公开、对涉及公众环境权益的发展规划和建设项目征求公众意见的规定,为公众积极参与、支持国民经济规划环评提供了社会基础。第六,有宝贵的地方试点经验。自《环境影响评价法》实施以来,我国先后对内蒙古、新疆、广西等省、自治区以及大连、武汉等城市的国民经济和社会发展规划进行了环评试点,为开展国家层面的国民经济规划环评积累了宝贵经验。第七,有可资借鉴的国际经验。美国1969年《国家环境政策法》中就包含了规划环评的要求,欧盟2001年颁布的《战略环评指令》拓展了规划环评的范围,2004年,波兰开展了对国家发展规划的环评。这些国家或地区开展国民经济规划环评的经验为我国提供了有益的参考。

我国开展国民经济规划环评所面临的不利因素主要有:一是认识不足。受传统发展观影响,一些产业部门、地方政府和企业认为开展国民经济规划环评会制约经济增长,有可能对该项工作持不支持的态度。二是评价技术不成熟。规划环评在理论上还处于初步发展阶段,实践中在评价方法、手段等方面还不成熟,相应的评价指标体系有待逐步建立。三是制度保障不力。我国《环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》都未将国民经济规划纳入环评范围。另外,我国目前的行政协调机制、监督机制、公共决策的透明度等与开展国民经济规划环评的要求还存在一定的距离。

为了克服以上因素的影响,建议加强五个方面的工作:第一,切实提高思想认识。必须从落实科学发展观和维护国家长远利益的战略高度,充分认识开展国民经济规划环评的重大政治意义和经济意义。开展国民经济规划环评是落实科学发展观,实现资源优化配置、产业结构升级和生产力合理布局的必然选择,其所带来的决策成本的增加是短期的、微小的、可控的。第二,努力培育技术能力。要逐步建立稳定的国民经济规划环评技术投入机制,推动技术创新,提高国民经济规划环评的技术水平。要抓紧建立国民经济规划环评指标体系,为开展这类规划环评提供相对统一、合理的技术依据和标准。第三,加快完善相关法律政策。要及时修改《环境保护法》、《环境影响评价法》、《规划环境影响评价条例》、《全国人民代表大会议事规则》等相关法律规范,从建立国民经济规划环评实施机制的角度,在立法中明确国民经济规划环评的评价时机、主体、方法、程序等。此外,应当研究制定一系列政策,为公众和专家积极参与国民经济规划环评提供激励和支持。第四,继续深化体制改革。国民经济规划环评需要相关部门加强协调、共同推进,为此,国家要继续深化行政管理体制改革,在行政协调、行政监督、政府信息公开等方面建设配套制度,为提高国民经济规划环评工作的协调性和有效性提供更加有力的制度和组织保障。第五,不断推动地方试点。在实施国民经济规划环评之前,国务院环境保护部门可以制定具体实施方案,先行用于指导地方国民经济规划环评和跨区域规划环评。通过不断探索,及时反馈经验,总结得失,为实施国家层面的国民经济规划环评奠定基础。

三、国民经济规划环评的实施

根据规划编制的程序和特点,国民经济规划环评可以分三个步骤、由不同部门组织实施。第一步,预先评价。地方、部门和行业在上报本领域的规划草案(部分)时,应预先对拟上报的规划草案(部分)进行环评并出具评价和审查意见,然后连同规划草案(部分)上报国家发展和改革委员会。预先评价由各地方、部门、行业分别组织实施。第二步,整体评价。国家发展和改革委员会对上报的规划草案(部分)进行汇总后形成整体规划草案,整体规划草案在上报国务院前,由环境保护部组织对之进行环评并出具评价文件。整体评价是开展国民经济规划环评过程中最核心、最复杂、最关键的步骤,也是需要法律作出重点规范的步骤。第三步,评价审查。整体规划草案及其环评文件经国务院审查通过并提交全国人大后,在全国人大审议之前,由全国人大环境与资源保护委员会组织对评价文件进行初步审查,并将审查意见随同规划草案和环评文件报全国人大审议,规划草案在全国人大审议通过后正式实施。以上三个步骤及其相互关系如图1所示。

在这三个步骤中,预先评价是整体评价的前提。整体评价时,评价主体既审查、鉴别预先评价文件,又适当吸收预先评价文件中科学合理的评价意见,以减少、避免工作重复。评价审查是对整体评价意见进行审核监督,并为全国人大的审议提供初步审查意见。通过预先评价、整体评价、评价审查三个步骤,可以实现国民经济规划环评与规划编制的同步进行、滚动发展、互相反馈。这有助于及早分析和预测国民经济规划草案可能产生的环境影响,并使评价意见能够在规划编制的各个阶段被及时有效地吸收,为规划内容寻找环境上合理的替代方案,最终促使国民经济规划编制更加科学合理。

需要说明的是:第一,整体评价由国家环境保护部组织进行比由规划草案编制部门(国家发展和改革委员会)自行组织实施具有明显的优势,如评价主体中立超脱,评价程序独立公正,评价技术力量较强,公众参与程度较高,能够有效发挥专家的作用,评价结论更具公信力等。当然,必要时,环境保护部也可以吸收相关部门的人员参与规划环评工作,以进一步增强国民经济规划环评的科学性和专业性。第二,国民经济规划实施后,环境保护部还应当组织进行跟踪评价,以便及时发现规划实施后暴露出的环境问题并尽早提出应对措施,及时报规划审批机关。国民经济规划在实施过程中如需进行调整或修改,还应对调整或修改后的规划启动新的环评程序。第三,开展国民经济规划环评应当明确评价重点,这样既能提高环评工作的效率,又能增强环评工作的针对性和有效性,否则,“眉毛胡子一把抓”,不仅会丧失规划环评的主攻方向和战略机遇,还会盲目增加财政负担和人力成本。一般而言,国民经济规划中有关产业结构、生产力布局、区域经济发展、环境资源保护等方面的内容对环境的影响较大,这些内容应当成为环评重点,需要配备主要技术力量。第四,评价技术包括评价指标体系和评价方法两个方面。

评价指标体系要真实、完整、科学、合理,能够反映国民经济规划环评所要解决问题的各项目标状况,并基本上能为有关部门和专业人员所接受或适用。评价方法必须具备系统性和整体性,各种评价方法相辅相成、互相促进,构成方法系统。评价方法要在实践中不断修正和完善。第五,公众参与应当贯穿国民经济规划环评的全过程。考虑到国民经济规划的特点,公众参与宜以召开专家论证会或座谈会、咨询相关单位和社会团体的意见等专业性较强的方式为主,以其他方式为辅。这样既能保证公众有序参与,又能提高公众参与的效率和有效性。第六,国民经济规划环评是一项重大、复杂的系统工程,有很多基础性工作需要提前开展,如研究制定国民经济规划环评实施方案,建立国民经济规划环评指标体系,进一步加大试点力度等。以“十二五”国民经济和社会发展规划的编制为契机,建议有关部门尽早推动开展对国民经济规划环评的研究和试点工作,为贯彻落实科学发展观,实现经济、社会和环境全面、协调、可持续发展奠定更为坚实的基础。

四、开展国民经济规划环评的法律保障与关联机制

国民经济规划环评的顺利开展必须有相应的法律保障。对此,建议从三个方面完善立法:第一,修改《环境保护法》,在该法中对国民经济规划环评作出原则性规定。具体内容可设计为:“国家实行环境影响评价制度,对国民经济和社会发展规划、综合规划、专项规划、区域规划和建设项目进行环境影响评价。”第二,修改《环境影响评价法》,在该法中明确规定开展国民经济规划环评的具体条款。主要修改思路是对该法第二章“规划的环评”的内容作扩充,将其中“规划”的范围扩大到“国民经济和社会发展规划”。考虑到《环境保护法》作为环境基本法的修订难度较大,可以在对其未作修订的情况下,先行调整《环境影响评价法》,在该法中按照前述思路对开展国民经济规划环评作出程序性规定。第三,完善与开展国民经济规划环评相配套的规范性文件。一方面,可以借鉴《全国人民代表大会议事规则》关于全国人大财政经济委员会职能的规定,在该规则中专设一条规定全国人大环境与资源保护委员会对国民经济规划环评文件进行审查的权限和程序。另一方面,国务院可通过制定或修改有关规范性文件,对开展国民经济规划环评的实体性和程序性事项作出更为系统的规定。国务院或者环境保护部还可以通过制定相关规范性文件,对国民经济规划环评的某些专门事项作出具体规定。

开展国民经济规划环评必然会对我国规划体系和环境影响评价体系产生深刻的影响,因此,应考虑国民经济规划环评与其他类型的规划环评之间的衔接与协调。从理论上讲,战略环评为项目环评提供依据,项目环评则促进战略环评的深化和完善。具体到国民经济规划环评,它可以为项目环评提供宏观指导,项目环评则在更具体的层面深化、落实国民经济规划环评的要求。按照《环境影响评价法》中有关规划环评与项目环评关系的规定,我国在处理国民经济规划环评与其他类型的环境影响评价的关系时,一方面,如果国民经济规划对建设项目或其他规划的某些事项已作了比较详细、明确的规定,且其环评文件也对这些事项的环境影响作了具体评价,则该项目或规划的环评组织单位可以据此对该项目或规划环评文件的内容作适当简化;另一方面,在项目或其他规划已作环评的情况下,国民经济规划环评单位可在经过相应的审查程序后,适当吸收该项目或规划环评文件中合理的评价结论或意见,避免对同一评价对象重复评价。

参考文献

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责任编辑:邓林

作者：孙佑海 唐忠辉