农业降低生产成本政策论文

[摘要]本文考察国外农业和农村发展政策的目标体系，财政支农的架构特点，以欧盟的农业支持政策为例，重点研究其在市场价格支持政策、直接补贴政策、政府公益服务支出以及基础设施建设四个方面的具体支出力度和政策的执行情况。文章认为，欧盟的价格支持政策和科研、推广、农业基础设施建设扶持等经验，能够提高农民生产的积极性和农业生产能力，值得借鉴。今天小编为大家推荐《农业降低生产成本政策论文(精选3篇)》仅供参考，希望能够帮助到大家。

农业降低生产成本政策论文 篇1：

农业政策变动下农户种植意愿的影响因素研究

摘要：农业政策涉及农业诸多生产环节、多个品种以及多个经营主体，农业政策的制定不仅要考虑政策实施的预期效果，更要充分考量政策生命周期结束之后的影响。2015年底，中央提出着力推行农业供给侧改革，意味着农业政策变动在今后将更加频繁，而市场能否应对成为我国农业成功改革的关键，这也是评价政策成功与否的重要标准。以我国油菜临储政策取消为例，探究农业政策变动背景下各种因素对农民种植意愿的影响机制，采用Logistic模型对 1 850 份截面数据进行回归分析，结果显示，农机购置补贴政策对农民来年油菜种植意愿影响不显著，油菜生产补贴政策以及收购补贴政策对农民种植意愿具有显著正向影响，农民受教育程度、现有油菜种植面积以及人工成本投入对农民种植意愿具有正向影响，化肥投入以及耕地面积对农民种植意愿呈負向影响。

关键词：农业政策变动;农民;种植意愿;临储政策;影响因素;Logistic模型;回归分析

按照亚当·斯密的观点[1]，经济发展由市场这只“无形之手”所引导，他主张经济发展应尊重自由竞争而反对政府过度干预;与之对立的一种观点则是以凯恩斯为代表的新古典经济学派强调的政府宏观调控作用，经济发展总是围绕政策调整以及市场变化而进行。政策调整应是基于政策的预期目标以及着眼未来发展的综合决策，2017年“中央一号文件”重点提出要深化农业供给侧改革，预示着我国农业改革范围将更加广泛，力度也将更大。2015年年底，习近平总书记多次强调供给侧结构性改革问题，这是基于我国农业当前所面临的现实问题的综合考虑，我国粮食总产量实现十一连增，粮食总产量高达6.21亿t，但我国粮食面临3量（出口量、库存量、总产量）齐增的扭曲状况，且农产品成本“地板”逼近价格“天花板”是大宗农产品普遍面临的问题，国家对几项重要农业政策进行改革：降低玉米最低收购保护价格，2015年玉米收购价格较2014年下降幅度高达11.5%;启动新疆地区棉花的目标价格补贴政策;2015年6月取消油菜临时收储政策。一系列的政策变动意味着我国农业发展迈入新的历史发展阶段。农业的先天弱质性及其社会保障性等特性决定农业发展对政策有着较大的依赖性，导致农业经济发展对政策变动表现出高度的敏感性。以油菜为例，自2015年起由地方政府负责组织各类企业进行油菜籽收购，不再对油菜籽实行国家临时收储，意味着自2008年以来执行的油菜籽保护性收购价格政策被取消，2015年全国大部分地区油菜籽收购价格大幅下跌，部分地区的油菜籽价格跌至3.6元/kg，较2014年同期（5.1元/kg）下跌幅度高达29.4%，降低了农户种植收益，挫伤了农户生产积极性，使得全国油菜播种面积随即迅速下滑。

回顾我国农业发展历程，城乡发展失衡及农业发展水平相对滞后是不可回避的现实，以农业基本生产资料为基础优先发展工业的战略，是国家基于特定历史时期的重大战略决策。重工业优先发展战略是高度集中计划体制形成和发展的逻辑起点，选定优先发展工业就必须形成相应的价格扭曲宏观政策，大多数农业政策主要通过限制农产品价格来促进工业发展，以低价农产品为工业经济发展提供支撑，使得农业成为工业发展的“营养”来源。但自20世纪90年代以来，随着经济总量的迅速增长以及经济结构的快速变迁，我国农业政策方向开始扭转，逐步由歧视农业、剥夺农业向反哺农业、补贴农业转变。朱满德等认为，各项支持政策逐步向农业倾斜，通过调控要素价格、产品价格以及予以政策补贴等方式可保障我国农业健康发展[2]。因此如何科学制定农业政策来保障我国农业经济市场的正常运转是农业经济问题研究的重点与难点。在政策实际落实过程中，改革开放以来我国政府相继出台一系列农业政策，例如2006年全面取消农业税，从2004年开始我国实施了粮食最低收购价、临时收储和直接补贴等一系列农业支持政策，在保障粮食等主要农产品有效供给、促进农民持续增收方面发挥重要作用，各项农业政策的实施是国家基于宏观视角考虑，促进农业生产、实现农民增收的重要举措。

我国是农业生产大国，农业经济发展为国民经济正常运转提供长期动力，农业经济在国民经济中占有重要地位。一直以来，农业增产以及农民增收始终是我国“三农”问题的关键。2008年金融危机席卷全球，我国政府为保护农民种植收益，相继出台了一系列农产品价格支持政策，诸如对部分农产品实施价格保护政策，这些政策对稳定我国农业发展及农民增收贡献巨大。然而，时至今日，农产品供给由之前的严重不足逐渐发展为大量剩余，由于农业生产成本逐步提高以及农产品价格相对较低，农产品比较效益下滑的状况继续恶化，农业增产农民不增收的问题普遍存在。程国强认为，我国对农业的补贴支持已经进入快速增长阶段，农业支持总量和主要农产品补贴水平大幅提高，价格支持和挂钩补贴等措施逐步成为主要政策工具，对市场的干预和扭曲作用日益明显[3]。

自我国家庭联产承包责任制实施以来，农产品的供给由严重不足已发展为目前的大量剩余，农业的“大丰收”一方面归结于农业生产的技术进步及制度的变迁，另一方面则是由于国家对农业给予大量的价格保护政策，刺激了农户的生产积极性，在农产品大量剩余以及大量库存挤压背景下，中央提出要推行农产品供给侧改革，在国家各项农业政策逐步向好的情况下，政策骤变必然会引发市场不适应，尤其在农民这一层面，因此研究农民对政策变化的反应是进一步推进农业补贴政策改革的重要实证基础，厘清农户的行为特征也是在农业供给侧改革背景下必须面临的现实问题。

1 文献综述

农业政策如何影响农业生产，关于这方面的研究目前主要分为2种观点，一种观点认为，农业补贴可以提高农民种粮积极性，进而增加农民收入和粮食产量[4-5]，优化品种种植结构[6];另一种观点认为，农业补贴只是增加了农民收入和福利[7]，实施粮食直补政策会增加农业部门的总产出[8]，且种粮直补政策比生产性专项补贴对增加粮食产量更有效[9]。农业政策对农民行为决策具有十分重要的影响，其具体的影响机制与内容是值得深入研究的问题。陈飞等认为，农业政策成功与否不仅取决于政策的实施环境，更主要取决于农民对政策刺激反应的强烈程度，他认为随着政府对农业投入的增加，各项农业政策对粮食生产均具有显著正向影响[10]。吕晨钟等认为，补贴政策可提高农民种粮积极性，对保护我国粮食安全具有较大的促进作用[11]。

舒尔茨认为，农民是理性的[12]，即农民行为决策通常符合经济人理性，农民生产决策会综合考虑各项成本投入，遵循以最小成本投入獲取利润最大化的原则，而一些农业支持补贴政策通过降低农民生产的直接成本或间接成本来提高农民生产效益，农业政策的目标主要是保障粮食安全、增加农民收入、确保食品安全、增强环境保护和提高农业国际竞争力[13]，而基于微观的视角，农业政策是影响农民生产决策的重要因素[14]。粮食补贴政策最直接的效果在于调动农民的种粮积极性。

上述文献分析了各项农业支持政策对农民积极性的影响以及对农业产业的支持作用，在宏观层面以及微观层面都进行了深入研究，但农业政策对农户以及农业产业的影响不仅限于政策执行过程中，政策取消之后可能产生的影响同样不可忽视。然而已有的文献尚未涉及农业政策取消后可能带来的影响。农业政策不仅应善始，更应善终，国家对农业的支持政策是一种短期或中期扶持政策，不会长期执行，且长期政策支持也不利于产业健康持续发展，因此大多数农业支持政策在执行一段时间之后必然面临被取消的情况，但政策的实施使得农户产生一定的依赖性，导致农业政策由“好”到“坏”的骤变，这是否会引起农民不适应，或者说农业产业是否有能力应对产业政策的骤变，这是对农业产业政策综合评价的关键。本研究深入探讨农业政策取消之后农民的反应，以期为农业支持政策优化改革提供重要借鉴。

2 油菜籽价格变化分析

统计2002年1月至2016年4月期间国内油菜籽月度现货价格数据，将油菜籽日现货价格平均可得出油菜籽月度价格，依据油菜籽月度价格数据绘制出油菜籽价格趋势（图1）。

由图1可知，油菜籽价格变化总体可被划分为3个阶段，第1阶段为2002年1月至2007年12月，在此期间油菜籽价格表现出一定幅度的波动，价格整体呈现震荡上升趋势。自2002年我国加入世界贸易组织（world trade organization，简称WTO）以来，依照世界贸易组织相关协定我国油菜籽市场逐步对外开放，自此国内与国际市场逐步对接，油菜籽市场不再是仅由国内市场构成的封闭市场，油菜籽价格形成受国内外市场环境共同影响，从价格变化状况来看，这一阶段油菜籽价格波动幅度较大;第2阶段为2008年1月—2015年5月，这一时期为油菜籽临储政策执行期，油菜籽价格除受市场供需决定以外，更多的受政府临储收购政策影响，因此该阶段油菜籽价格不能客观反映市场整体供需态势，从价格发展趋势图可以看出，在2008年1月到2009年1月油菜籽价格上涨幅度较大，这主要由临储政策的短期效果所致，自2009年以后油菜籽价格变化整体相对较为平稳，很大程度上是由于政府宏观政策的影响;第3阶段为2015年6月—2016年4月，受2015年6月油菜籽临储政策取消的影响，油菜籽市场价格出现断层式下跌现象，油菜籽现货价格由2015年5月的 4 805元/t 下跌至2016年4月的3 668元/t，下降幅度高达 23.66%，2015年7月以后油菜籽价格一直相对较低，对比油菜市场价格的变化规律和政策变动可以发现，农业政策变动对农产品市场价格变化发挥着关键影响作用。除油菜之外，玉米等农产品的价格变化也是当前农业经济的关注热点，可见农产品价格保护政策放开趋势成为必然。

3 模型的构建与变量设置

3.1 模型选择

关于农户对油菜种植意愿影响因素的研究是一个三元离散性问题，本研究采用多元Logistic模型来分析影响农户油菜种植意愿的因素，将农民对油菜的种植意愿设置为被解释变量，问卷中农民的选项有3种，分别是增加面积、维持面积和减少面积，其中增加面积取值为2，维持面积取值为1，减少面积取值为0，对于任意选择j=1，2，多元Logistic模型公式为

式中;y为农民对油菜的种植意愿，分为3个等级，分别为0、1、2;xi取值为-1、0、1，表示i个影响农民对油菜种植意愿的自变量;αj为截距参数;βj为回归系数。

3.2 变量描述及特征说明

3.2.1 变量描述 表1为对研究样本主要定义及其基本特征（均值、标准差、最小值以及最大值）的简单描述。

户主性别对农民种植意愿的影响具有不确定性，年龄对农民油菜种植意愿的影响可能为正，由于身体原因，年龄较大的农户外出务工机会相对较少，大多会选择留在农村务农;户主文化程度对农民放弃油菜种植意愿的影响存在2种可能，主要是由于受教育水平相对较高的农民能更好地应用先进技术和方法管理农田进而取得较好的收益，但是受教育好的农民，由于其学习能力强，也更有可能从事非农活动，外出务工机会相对较多，因此对种植意愿的影响可能为负也可能为正;劳动力数量以及家庭人口数量对农民油菜种植意愿的影响预期为正，劳动力数量较多的农户从事农业生产的优势更大;耕地面积对农民油菜种植意愿的影响预期方向为正，耕地面积大的农民更可能获得规模效益，其种植意愿也就越强烈;预计现有油菜面积对农户种植意愿为正向影响，农民的种植习惯存在较大惯性，且对一些现有的种植作物农业生产技术掌握较好，后期调整种植结构可能性更小;化肥投入以及人工投入对农民油菜种植意愿的影响可能为负，在种植过程中的投入过多则会降低农民的种植意愿，劳动力成本在一般情况下对农民的种植意愿呈现出负向影响，这主要基于机会成本的视角来考虑。农业政策倾向对农民生产行为的影响较大，一般而言，农业政策支持力度越大，农民的种植意愿越强，按照农业政策的实施阶段，可以将农业补贴政策划分为产前的要素补贴、产中的机械化补贴、产后的农产品价格补贴，实施农业政策的主要目的是促进农民增收，因此农业政策对农民油菜种植意愿的影响预期为正向。

3.2.2 描述性统计分析

由表2可知，在所调查的农户中，有11.30%的农户愿意在来年增加油菜种植面积，75.08%的农户选择维持油菜种植面积不变，13.62%的农户选择减少油菜种植面积。由表3可知，对于生产补贴政策的态度，有 13.08% 的农户不满意，40.86%的农户选择一般，46.05%的农户选择满意。由表4可知，对于收购政策的态度，有 36.22% 的农户不满意，39.57%的农户选择一般，24.22%的农户选择满意。由表5可知，对于农机补贴政策的态度，有11.62%的农户选择不满意，有47.57%的农户选择一般，40.81% 的农户选择满意。

作为因变量，其他变量作为自变量进行回归分析，计算各自变量的方差膨胀因子，然后依次将其他因变量作为自变量进行同样检验，最终结果显示，方差膨胀因子均小于10，表明各自变量之间不存在多重共线性。以年龄为因变量，其他变量为自变量测算得到的方差膨胀因子如表6所示，鉴于篇幅有限，此处不对其他变量作为因变量时的方差膨胀因子进行一一罗列。

3.3 数据来源、模型估计、结果分析

3.3.1 数据来源

本次调查问卷数据由国家油菜产业技术体系团队负责完成，为客观真实反映当前我国油菜生产动态，调查范围涉及各综合试验站合作建立的5个油菜示范县（区）（示范县不足5个的，可根据实际情况来定），每个县随机选择3个行政村（个别较大的区或县级市多于3個），每个村随机选择6个农户（包括未种油菜的农户）进行座谈调查，并填报调查问卷。对选定的生产县（区）、行政村和种植户登记造表。每个综合试验站选派1个工作人员作为调查人员，每个县（区）确定3名农技推广人员协助参与试验站调查工作。2015年、2016年的调查深入乡村，将实地临田考察、集中座谈与逐一上门访问相结合，使调查结果具有较强的随机性与客观性。本次共调查全国冬油菜产区14个省（市、自治区），包括湖北省、湖南省、江西省、安徽省、江苏省、浙江省、上海市、河南省、四川省、贵州省、云南省、重庆市以及广西壮族自治区等，涵盖全部冬油菜主产地区;调查油菜主产县（区）共计125个，占我国油菜生产大县（区）（1.33万hm2以上）的89.27%;涉及387个行政村，共计2 322户农户，收回有效问卷1 850份，有效问卷率为79.67%。

3.3.2 模型估计结果分析

将表1中所设置的因变量与自变量放置于多元Logistic模型中进行回归，结果如表7所示。

3.4 结果分析

3.4.1 农户变量

根据实证分析结果（表7）可知，农户受教育程度在10%的水平上显著正向影响农户油菜种植意愿，表明受教育程度越高，农户的油菜种植意愿越强，主要是由于受教育程度高的农民对市场相关信息的获取能力较强，在调研中发现，在油菜籽价格较低的状况下，一些受教育程度高的农户通过卖菜籽油来代替销售油菜籽;此外，国家取消油菜临储政策，将油菜产业发展交由市场来调节，在一定程度上放开了油菜产业发展空间，受教育程度高的农户对市场变化的应对能力相对较强，因此受教育程度较高的农民会继续坚持种植油菜。

3.4.2 生产变量

由表7可知，农户现有耕地面积在1%的水平上显著负向影响农户油菜种植意愿，油菜的竞争作物主要是小麦，小麦机械化程度相对较高，规模效益突出，因此耕地面积大的农户更倾向于种植小麦，且耕地面积越大，农户种植小麦的比较效益越高。此外，部分耕地面积大的农户的耕地是通过土地流转而来的，土地成本相对较高，这些农户的农产品多用于商品流通，而并非自给自足，因此表现出更为明显的经济理性，在油菜比较效益下滑的情况下，油菜种植面积越大，农户的效益下滑得越严重，因此耕地面积较大的农户油菜种植意愿会下滑。农户原有油菜种植面积大小对油菜种植意愿表现为正向影响，由于油菜的种植相对效益较低，不少农户种植油菜的目的仅在于满足家庭食用，在油菜失去国家保护价格支持的状况下，农户的油菜种植面积对油菜种植意愿表现为正向影响，由于这些农民长期从事油菜生产，对油菜生产农艺相对熟悉，不愿改变现有种植结构，因此对油菜的种植意愿较强。

化肥投入成本对农户的油菜种植意愿呈负向影响，主要是由于化肥作为主要的物质资本投入，其成本的增加必然引起油菜生产总成本的提高，势必会降低农户种植意愿。劳动力价格对农户的油菜种植意愿表现为正向影响，通常情况下，劳动力成本越高，农民越倾向于从事非农活动，但是随着农业机械化比例的不断增加，农民从事农业生产活动的人工投入越来越少，因此在劳动力成本较高的情况下，农民更加倾向于采用机械化方式进行生产，因此劳动力成本对农民的种植意愿表现为正向影响。

3.4.3 政策变量

政策变量中的生产补贴政策以及收购补贴政策对农户的油菜种植意愿均为显著正向影响，显著水平分别为1%和10%。生产补贴政策通常是指政府对油菜种植户予以一定实物或现金补贴，通过降低油菜种植成本来增加农户种植收益，油菜的种植收益越高，农民种植油菜的积极性越强。统计结果显示，在油菜收储政策已经取消的背景下，农民种植油菜的意愿有所下降，但部分省份对于油菜种植大县（区）或大户仍予以一定补贴，即使补贴程度有限;收购补贴政策是稳定农民油菜种植收益的重要方式，主要通过稳定油菜籽收购价格的方式来提高油菜种植户的种植利润，可见油菜收购补贴政策对于农民的种植意愿影响较强。从影响程度方面来看，生产补贴政策比收购补贴政策更能提高农民的油菜种植积极性，由于收购补贴政策是一种最低价格保护政策，对油菜的种植收益影响并不直接，只有市场价格低于最低收购价格时，政策的效果才得以显现，而生产补贴可直接降低油菜的生产成本，农民的受益感受较强烈。

4 政策建议

4.1 合理定位政策预期目标，增强农业经营主体抵抗风险能力

科学合理定位农业政策预期目标是正确农业政策得以贯彻实施的关键，由于农业产业具有先天弱质性，因此通常情况下，农业政策的出台主要是以扶持幼稚产业为目的。短期来看，政策支持力度越大，对农业经济增长能力的促进作用越强，政策效果越明显，但考虑到农业产业的可持续发展，农业政策只能充当辅助和补充作用，不可过分依赖使之成为产业发展过程中的“保护伞”，因此在农业政策设计之初，应充分明确各项农业政策的预期目标，坚持以预期目标为导向，避免对农业产业产生过度保护，培育农业产业的“自力更生”能力。当前，农业市场的风险面临多方面因素的影响，主要表现为2个方面，一方面是农业生产要素以及产品供需市场环境复杂多变：另一方面是农业供给侧改革正迅速推进，各项农业改革将逐步展开，随着一些农业支持政策的取消或国际市场形势的变化，国内市场必然存在诸多不适应，而政策实施重在培育农业经营主体抵御市场风险的能力。目前我国各项农业支持政策较多，农业产业应当建立健全的风险防控机制，着重培育市场主体的抗风险能力，以应对市场异常波动。

4.2 提高农业政策的精准性与全面性

农业包含多个生产环节和多个品种，各环节以及各品种之间存在较大差异，政策的制定应具有针对性，此外，农业政策的具体落实须以财政资金作为保障，如何以有限财政支出实现农业政策效果最大化，应根据各农业产业特征制定相应产业政策，根据产前、产中以及产后所面临的主要问题来制定产业政策。通过本研究的分析结果可以发现，对于降低生产成本、提高农民收益的政策农民较为敏感，建议在开展生產补贴时，增加农资补贴的权重，以实物补贴方式来刺激农民种植积极性。政策制定的全面性也是完善政策的关键，农业政策制定的初衷必然是促进农业经济发展，因此在制定政策时不仅要考虑政策执行的预期效果，同样要将政策取消后的影响纳入考虑范围，唯有综合全面考虑政策执行前后的影响，才能保障政策实施效果的全面性。但在政策执行过程中，农业市场必然会对政策产生依赖性，政策取消时应评估其后期可能会带来的影响，对于政策的取消尤其要采取循序渐进的方式，以减小政策骤变对农业产业带来的不利影响。从油菜临时收储政策取消的市场反应可以看出，政策变化对市场冲击较大，给整个油菜产业发展造成巨大影响。

4.3 科学规划政策导向，构建农民理性预期

农业政策制定的根本目的是促进农业稳定发展以及实现农民增收，那么在政策制定之初，就应当基于目标导向制定各项农业政策，不断完善政策实施机制，避免政策漏洞，使政策的实施基本符合预设方向，基本达到政策目标。此外，要构建市场的理性预期，农业政策的短期作用及长期作用应当明确，及时准确地发出市场信号，使市场对政策进行理性预期，以降低政策变动对市场的冲击。

参考文献：

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[12]（美）西奥多·W. 舒尔茨. 改造传统农业[M]. 梁小民，译.北京：商务印书馆，2006.

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[14]邓小华. 粮食流通体制改革的经济效应分析——以安徽省来安县、天长市粮食补贴改革试点为例[J]. 农业经济问题，2004（5）：64-66.

作者：刘成 冯中朝

农业降低生产成本政策论文 篇2：

国外农业支持政策及其启示

[摘要]本文考察国外农业和农村发展政策的目标体系，财政支农的架构特点，以欧盟的农业支持政策为例，重点研究其在市场价格支持政策、直接补贴政策、政府公益服务支出以及基础设施建设四个方面的具体支出力度和政策的执行情况。文章认为，欧盟的价格支持政策和科研、推广、农业基础设施建设扶持等经验，能够提高农民生产的积极性和农业生产能力，值得借鉴。

[关键词]政策目标欧盟农业支持政策

[基金项目]本文是辽宁省社会科学规划基金项目“超市农产品经营对农民收入的影响研究——以沈阳为例(项目批准号：L07DJYl06)和辽宁省教育厅人文社会科学研究一般项目(2008688)的a-a，性成果，

[作者简介]董运来(1978－)，满族，辽宁本溪人，沈阳师范大学国际商学院副教授，博士。研究方向：WTO、贸易自由化与印度农业。 　

一、国外农业与农村发展政策的目标体系

各国农业与农村发展的总体政策目标有：促进农业生产率提高，促进食品质量安全保障，促进农村区域发展，促进农业多功能性发挥，提高农产品国际竞争力。如果按照“三农”的具体领域，国外农业政策关注的重点可以归纳如下：

(一)对农业问题的关注重点：农产品供给的数量和质量。这是农业问题的核心，也是各国都高度关注的共性问题。一般说来，发达程度越低的国家(如非洲、南亚等)，对数量问题的关注程度越高，因为这些国家的农业生产水平通常较低，农产品供给数量仍然不足，在一些最不发达国家中，粮食安全问题突出，饥饿与营养不良问题普遍，提高粮食等农产品生产数量是最为急迫与重要的农业政策目标。在一些发达程度较高的国家中，农业生产水平很高，生产的农产品数量足以满足本国的需求乃至有过剩问题(如欧洲、美国等)，或者虽然有所不足(如日本)，但是由于经济实力强大，可以通过进口满足国内生产的不足部分。因此，对农产品生产总量的强调程度要低一些，而对农产品质量问题的关注程度很高，尤其是在食品安全质量方面，要求越来要高，农产品检验标准不断提高。

(二)对农民问题的关注重点：农民收入。这是所有国家农民问题的核心。收入问题有种种表现，包括绝对贫困(温饱问题没有解决)和相对贫困(城乡差距与地区差距)。即便是在美国这样高度发达、农业经营规模很大的国家中，城乡之间仍然存在着明显的收入差距。造成城乡收入差别的原因是多种多样的。由于恩格尔定律的作用，随着人均收入水平和生活水平的提高，消费者家庭用于食品等农产品的消费支出比例将不断下降，这使得农业在国内生产总值的比重不断下降，而如果农业劳动力不能够以足够的速度向外转移，就会出现农业就业在社会就业中的比重高于农业在国内生产总值中的比重的情况。也就是说，较大份额的农业劳动力创造了较小份额的财富，从而其所能够分享到的财富比例也较小，从而出现了农业劳动力与非农业劳动力的收入差

距。实际情况正是如此，几乎在所有国家，农业就业在全社会就业中的比重都高于农业在GDP中的比重。

(三)对农村问题的关注重点：公共服务设施和生态环境。农村公共服务设施和生态环境是农村与城市差别的主要方面·越是发达的国家，城乡一体化的程度越高，在上述方面的差距越小；反之则越大。在一些最发达国家中，例如欧盟一些国家和日本等，城乡之间在基础设施上几乎没有什么差别。越是发达国家，越重视农村生态环境问题。近年来一些发达国家突出强调“农业多功能性”，实际上也属于对农村问题的关注。

二、国外财政支农政策架构的特点

(一)市场政策。市场政策主要是指政府通过保护性收购价格政策，使得农产品价格保持在市场均衡价格水平之上。各国的具体价格政策的名称可能很不相同，但是基本原理是相同的。这种政策有双重效果：一是保护农民的收入，防止由于市场价格下降而造成农民收入下降；二是促进生产，因为较高的价格可以刺激农民的生产积极性。

欧盟和美国以前长期实行这类市场价格政策，只是在20世纪90年代以来，逐步地减少了对市场价格的使用。主要原因：一是欧美农产品过剩问题日益突出，刺激生产发展已经不是主要目标；二是世贸组织谈判要求削减“黄箱”政策，尤其是对市场具有直接明显作用的保护性价格收购政策。

(二)直接补贴政策。直接补贴有各种不同的类型。按世贸组织规则，分为“黄箱”政策、“蓝箱”政策和“绿箱”政策三类。(1)属于“黄箱政策”的直接补贴：与当年面积、产量或者价格相挂钩的直接补贴。美国的贷款差价支付政策就是这样的直接补贴。(2)属于“蓝箱”政策的直接补贴：与当年面积相挂钩的直接补贴，但是对面积、牲畜头数或生产总量有限制。欧盟2004年改革之前，所实行的主要就是这种方式的直接补贴。(3)属于“绿箱”政策的直接补贴：与当年的面积、产量或者价格无关。例如，美国实行的脱钩支付政策。此外，对于农民实行了良好的生态环境保护政策而给予的补贴、灾害救济、农民提前退休补贴等，也属于这种类型的直接补贴。

如果按直接补贴的目标和实际效果看，也可以将直接补贴分为三类：促进农民收入，促进农业生产，促进生态环境保护。严格地讲，所有的直接补贴政策都有使农民增收的效果。但是，从补贴的主要目的和主要效果出发，还是有很大区别的。(1)促进农民增收的直接补贴政策：实行这类直接补贴的目的就是为了促进农民增加收入。既不要求环境保护，也不要求发展生产。由于不是以促进生产发展为目的，因此，这种直接补贴与当年生产情况无关，而只是以历史基期的土地情况和种植情况为基础，一旦确定了每个农场享受补贴的计算基数，就不再发生变动。这类似于中国的税费改革时的计税面积和常年产量。这种方式的直接补贴，无论叫什么名称，性质上就是直接增加农民收入。(2)促进农业生产的直接补贴政策。发达国家现在面临着农产品过剩问题，因此，在促进农业生产方面，直接补贴政策的类别不是很多。例如，欧盟对于农民平整土地、购买农机具和建造农业生产建筑等方面的补助，就属于这一类别。这类的直接补贴，目的是促进农业基本生产条件的改善，促进农业的现代化。在实际操作上，政府的补贴属于补助性质，仅仅是能够弥补农民投资的一部分，而不是全部a如果农民没有改善生产条件的愿望和实际投资计划，那么就不能获得这种补贴。(3)促进生态环境保护方面的直接补贴政策。近些年来，发达国家在这些方面的政策措施比较多，具体做法不同，但是总的方向是在特定的一些区域，按照保护生态环境的需要，对农民提出一些农业生产或者工程建筑方面的要求，然后给予直接的补贴。如果农民不参加有关的生态环境保护计划，也就没有资格获得这种补贴。

(三)政府公益服务。政府在农业方面的公益服务

包括农业科研、农业推广咨询服务、培训服务、动植物疫病防治、农产品检验与质量控制、市场促销与认证服务等。政府这些领域中的财政支出，主要用于两个方面：一是支付从事这些活动的人员工资；二是活动的业务费用。提供政府公益服务，主要是提高农业的生产效率，降低农民的生产成本，确保农产品的质量安全等。在这些公益性服务方面，发达国家高度重视，形成了一个相当完备的体系。按照世贸组织的规则，政府在这些方面的财政支出，对市场没有直接的扭曲影响，不需要进行削减。

(四)基础设施建设。主要指利用国家财政资金直接投资进行项目建设，服务于农村区域生产和农村居民生活。农村的电力、道路、饮水系统、燃气系统、电讯电视系统、水库、大中型灌渠等，都属于这类投资范围。而农田平整治理、田间道路、农场建筑等农田和农场建设则不在其范围内，但政府可以给予一定的扶持，包括投资补助或者优惠贷款。政府投资农村基础设施建设方面的措施，具有全面提高改善农村生产生活条件的效果，不仅对农业起重要促进作用，也对农村非农产业的发展起着重要促进作用；不仅使得农民受益，也使得所有其他农村居民受益。发达国家的城乡一体化程度比较高，主要是体现在这些基础设施方面。即在这些方面城乡差距很小乃至没有差距。按照世贸组织的规则，这些方面的财政支出属于“绿箱”政策，也没有限制要求和削减要求。不过，由于发达国家经过几十年乃至上百年的建设，农村的基础已经高度发达，因此，政府现在每年用于这些方面的支出并不是很大。

三、欧盟财政支农政策的总量及结构分析

经济越发达的国家，农业人均财政支农支出越高，农业人均支农资金占人均GDP的比重、财政支农支出占农业总产值的比重也越高。除此之外，研究支农资金的具体使用方向与结构也有重要的意义。以下主要以欧盟对农业的支持情况为例进行具体分析和借鉴。

(一)1995～2003年欧盟农业国内支持总量分析。从总量上看，1995～2003年欧盟对农业的国内支持总量年均保持在850亿欧元左右。其中“黄箱”支出总量最大，除了2002和2003两年的300亿欧元左右以外，其余年份平均都在400亿欧元以上；“绿箱”支出总量最小，年平均在200亿欧元左右；“蓝箱”支出总量介于上述两箱之间，并且从2000年以来呈逐渐上升的趋势，年均支出在220亿欧元左右。另外从支出结构上看圆，“绿箱”支出项目主要集中于家庭农场投资扶助、环境保护项目、落后地区援助等方面；“黄箱”支出项目主要集中于各种专项补贴和市场价格支持方面；而“蓝箱”支出则表现为对限定面积、产量和牲畜头数的补贴。

(二)欧盟共同农业政策的目标分析。欧盟的农业政策称为共同农业政策，其主要目标是：(1)促进生产发展。欧盟(欧共体)成立之初，粮食生产水平总体均较低；粮食自给率也较低，20世纪60年代初期仅为80％左右。因此，提高粮食单产，增加粮食产量，是一个突出的政策目标。后来情况发生了重要变化，由于科技进步等原因，从60年代初期到80年代中期，粮食单产水平不断提高；粮食自给率也从80％提高到110％以上，即出现了严重的过剩。这时，粮食生产数量的增加已经不再是一个目标，生产目标的内容转为强调质量和提高食品的安全性。(2)稳定市场价格。欧盟农业政策的制定者认为，保持农产品市场和价格的稳定，既是生产者的需要，也是消费者的需要。应该说，欧盟所采取的这种价格支持方法适应了当时的欧盟农业现状和发展需要，因而极大地促进了欧盟的农业生产，粮食安全的目标很快得到实现(罗国强，2007)。(3)提高农民收入。70年代中期以来，尽管欧盟农民的收入不断增加，但与工人可比收入的差别却不断加大。这时，不断提高农民收入，缩小工农收入差别，已经成为欧盟粮食政策的首要目标了。通过粮食的市场价格政策来实现农民收入目标，这在80年代末和90年代初达到了顶点。(4)保护生态环境。80年代中期以来，欧盟对农业和粮食生产中的环境问题日益重视。施用化肥和农药造成的对土壤和地下水的污染问题，对农产品的质量和食品安全性问题，对生物多样性和自然生态的保护问题等，日益成为包括粮食在内的农业政策的重要目标，为此引入了一系列限制性(如限制化学品投入量)或鼓励性措施(如休耕补贴)。

(三)欧盟农业支持结构分析：以2003年为例。2003年，欧盟用于农业和农村发展方面的支持总额为779亿欧元。具体项目如下。

第一，市场支持政策。1992年以前，欧盟农业政策的核心是干预收购政策，具体做法是：(1)政府对于各种主要农产品制定出一个保护价格，一旦市场价格低于这个价格水平，政府就开始进行收购，使得市场价格不再继续下降。(2)保护价格每年确定一次，几乎涉及所有主要产品，包括谷物、油料、糖、葡萄酒、牛奶及制品、各种肉类等。(3)同一产品，欧盟内部各个国家的保护价格水平是相同的。(4)政府出资按保护价买断产品，并退出国内市场流通。(5)政府付费委托储藏。政府并没有单独的仓储设施，所购买下的产品，委托普通的私人仓储公司或者农民合作组织代为储藏，政府支付相应的储藏保管费用。这些受政府委托储藏产品者，并不拥有该产品的所有权；如何处置这些粮食，完全听从政府的指令。(6)保护收购总量无上限，有下限。在保护性收购的总量上，上不封顶；由于企业只是依政府指令具体执行收储，所需费用均由政府承担，所以也就没有企业拒收现象出现。保护收购数量有下限，一次出售的粮食数量太少了不行。这是为了便于实际操作和管理考虑。因为每一次收购，政府都要派专门的人员进行核实。90年代中期，欧盟规定的粮食保护性收购的数量下限是每次至少180吨。市场支持政策属于“黄箱”政策。欧盟2003年市场支持政策支出265.4亿欧元。

第二。直接补贴政策。1992年以后，欧盟对其农业政策进行了三次重要改革，总体方向是减弱市场支持政策，为弥补农民因此而造成的损失，引入了直接补贴政策。这主要是因为以往实行市场支持政策，大大刺激了农业生产，使得欧盟的农业生产由80年代中期以前的供不足需，变为供大于求。因此，政策目标发生了变化，开始限制产量、限制牲畜头数，同时给予农民直接补贴，这就是“蓝箱”政策。其特点是按固定的面积和产量进行补贴，补贴的基本原理很简单，但是具体操作方法十分繁琐，对各种情况规定的十分详尽。(1)获得这种补贴的条件是，规模较大的农场(谷物生产总量超过92吨)，必须将土地休耕10％(休耕的土地获得休耕补贴)；规模小于上述标准的小农场，不要求休耕义务a(2)农民根据每年种植的各类作物面积的多少申请面积补贴。(3)每公顷面积的补贴额，各种作物之间有所不同，不同地区也不同。这是因为，补贴标准是按照每吨补贴额与平均单产来确定的。(4)同一种作物，在不同

的成员国，不同的地区，也不一样，因为各个地区的单产不一样。计算单产时，不是具体到某个农户，而是按一个地区的平均产量。(5)有享受补贴权利的土地面积是按基础面积计算的。基础面积是1989～1991年的三年平均值。如果一个地区某年的实际种植面积大于基础面积，则单位面积实际补贴额按超过的比例减少。实际上相当于一个地区的补贴总量是固定的。种植面积和产量越高，单位补贴水平就越低。2003年欧盟“蓝箱”政策支出为247.8亿欧元。除了“蓝箱”政策之外，欧盟还有其他形式的直接补贴，包括：对家庭农场投资(土地平整、购买农机具和建筑物)补贴68.2亿欧元，对各种生态环境保护项目补贴52.3亿欧元，对落后地区援助补贴29.8亿欧元，对烟草、饲草和牛奶的专项补贴29.7亿欧元，以及农业信贷、农业保险、灾害救济、提前退休补贴等等(详见表1)。各种直接补贴合计为463.7亿欧元。

第三，政府公益服务支出。欧盟各国政府都高度重视对农业的公益性服务，包括农业研究、农业推广咨询服务、培训服务、动植物疫病防治、农产品检验与质量控制、市场促销与认证服务等。各国都有比较强大的政府农业科研机构，包括大学里的研究所和独立的农业科研院所，研究设施条件先进，研究经费充足。2003年度欧盟的农业科研经费为8.2亿欧元。在农业技术推广服务方面，近几十年来更是不断发展，从初期的一般性技术推广发展到针对具体每个农场的需求，提供技术、管理、营销等全方位的咨询服务。2003年推广咨询和培训服务的支出为4.4亿欧元。在其他几个方面，政府的服务系统也是相当完备。2003年用于动植物疫病防治的支出为13.7亿欧元，农畜产品质量检验检疫支出3.6亿欧元，市场促销与认证服务11.7亿欧元等。政府服务的支持合计为42.8亿欧元。

第四，基础设施建设。欧盟除了上述对农民进行农场设施建设提供补助之外，还直接投资进行基础设施建设，包括排水干渠、供水供电、农场道路、水库、防洪等。政府在这些方面的扶持，对提高农业生产能力具有长期性促进作用，因为这些方面的投资具有累积效应，当年投入不仅对当年发挥作用，而且会在以后一个相当长的时期内持续发挥作用。这是与市场支持政策不同的地方。欧盟2003年用于农业基础设施的支出为7.3亿欧元。这个数额相对而言不大，主要原因是：(1)没有包括以直接补贴方式提供的家庭农场投资补贴68.2亿欧元；(2)没有包括一般性的农村基础设施，如乡间道路，因为欧盟的城乡一体化水平很高，城乡基础设施的界限比较模糊；(3)欧盟农村的基础设施经过上百年的建设，已经很发达，需要新建设的地方不多。

欧盟的农业政策大大地促进了农业生产的发展，特别是生产总量、贸易额、单产和劳动生产率水平都大幅度提高，同美国、澳洲和南美国家相比，欧盟的农业生产条件与中国的相似性更强一些。欧盟政府促进农业发展的经验，值得我们学习借鉴。这些经验可以归纳为两个方面：一是通过价格支持政策，提高农民增加生产的主观积极性；二是通过科研创新、推广服务和农业基础设施建设扶持，增强农民提高生产水平的客观可能性。用更通俗一点的语言说，前者是调动积极性，后者是提高生产能力。欧洲发展农业政策的成功，也大大促进了农村区域的健康发展。由于农业生产能力提高，农产品供给由不足变为有余，从而可以拿出更多的土地资源进行生态环境建设，农业的多功能性得到了更好的发挥，生态农业和旅游观光农业发展起来，农村区域的生活环境质量不断提高，城乡一体化程度不断提高。

　四、欧盟财政支农政策的经验与启示

　从以上对欧盟国家财政支农支出的分析中，可以得出这样的一些经验和启示。

第一，财政支农支出的强度与整个国民经济的发展水平密切相关。越是发达的国家，财政支农支出的强度越大。这从另一个角度证明了农业与农村发展问题的重大意义：发达国家农业在国民经济中所占的份额已经很低，但是，其基础性地位却没有变化，因此对农业和农村的投入仍然保持较高水平；发达国家的城乡一体化程度比较高，在于国家对于农村给予了较多投资建设，使得城乡良性互动，从而促进了整个经济社会的健康发展。

第二，同一国家，对不同的目标，也要采取不同的措施。如果以保障收入为目标，则最有效的办法是脱钩支付，简便易行。这也是欧盟和美国的最新农业政策走向。而如果以提高农业生产能力或者提高农业竞争力为目标，则最有效的措施是加强农业科研等政府服务和加强农业基础设施建设。这些方面的投入具有累积性和长效性，这些方面的财政支出不仅当年发挥作用，在以后的许多年中即使停止了投入，也继续发挥作用。这是与保护价格收购等市场政策不同的地方。欧盟的经验值得借鉴。

第三，在提供农业基础设施服务方面，采取了两种方法：一种是对较大型和具有公益性的工程，如乡间道路和水库等，全部由政府财政投资建设；而对一些农场自用性质的投资，如田间道路、农机具、农场建筑等，政府往往提供投资补助或者贷款利息优惠。

第四，在提供补贴方面，主要是直接提供给农民，而基本没有对投入品产业和农产品营销产业的补贴。主要原因是直接补贴不经过中间环节，补贴效果最直接。

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作者：董运来

农业降低生产成本政策论文 篇3：

国际农产品贸易自由化进程中的农业环境政策问题评析

摘要：在全球化、可持续发展和机制化相互依赖的复杂环境时代，由于GATT第20条(b)项和(g)项环境保护例外条款的不确定性，WTO《农业协定》“绿盒子政策”的缺陷及各国利益的驱动，农业环境政策问题是在平衡自由贸易与环境保护两种价值中区别于一般环境政策问题的特殊环境政策问题。在研究国际农产品自由贸易与农业环境政策的国际立法、实践及不足的基础上，探讨农业“多功能性”理论的社会环境功能，以实现国际农产品自由贸易与农业环境保护的“双赢”。

关键词：国际农产品自由贸易；农业环境政策；农业“多功能性”

一、导论

在哥本哈根气候变化大会之前以及在会上，农业最终在气候变化谈判中受到了额外关注。农业对生态环境有双重影响，既可能毫无节制地破坏，也可能是保护和改善，反之亦然。这显示了农业的资源性、多功能性、基础性和弱质性。

在自由贸易主导下的环境和风险时代，尽管农产品的国际贸易已有几百年历史，但由于农业的基础性、弱质性、资源性和多功能性，各国在自然禀赋条件、经济发展阶段、国内市场规模、文化历史传统以及社会制度等方面差别及各国利益的驱动，农产品贸易问题被视为特殊种类的社会性产品，一直困扰着WTO多边贸易体制。WTO《农业协议》执行的十余年的结果已注明，不仅不能平衡各国的农业利益，反而加深了矛盾和对农业资源和农业生态环境的破坏。(王传丽等，2008)发达国家的农业高投入——高产出的生产方式，大量消耗自然资源并对环境造成破坏。但凭借其经济优势、知识和技术优势，将资源和环境问题转嫁给发展中国家，以倾销出口换来了优质短缺食物资源。而广大发展中国家为出口创汇，结果是对资源不合理或低效利用，人为地改变农业生态环境，构成了农业生态环境的恶性循环和对国外粮食的严重依赖。来自发展中国家的种种迹象显示自由贸易使进口商品潮水般涌入发展中国家(而它的出口量却丝毫没有增长)，几百万人口被迫离开了自己的土地。随着生物技术的广泛运用，转基因农产品和转基因种子的进出口，进一步加深了依赖性、农业生态环境的恶化和问题的复杂性。2006年9月29日的WTO争端解决机制审的有关转基因农产品贸易的第一个案件，即“欧共体影响生物技术产品批准销售措施案”。该案使我们认识到，对与没有科学依据证明的转基因农产品，将有可能严重损及人类应有的社会价值(生态环境、维护劳工权利等)。转基因农产品贸易问题是法律问题，还是道德问题?(王传丽，2009)它直接挑战WTO争端解决机制，同时激化了各国间的矛盾。

环境与贸易是当今世界的重大问题，环境法、贸易法也是各国国内法以及国际法的重大法律问题和当今研究的重要主题。农业环境政策问题是国际农产品贸易自由化进程中一个特殊环境保护问题。二者的交汇点在哪里?农业自由贸易与农业环境保护两种价值之间的“平衡线”究竟在什么地方?我们今天为什么要把它作为一个重要题目来探索、研究?在法学话语中，是否存在，或者是否需要创设一个农业“多功能性”概念?并且把它作为一种实现农产品自由贸易与农业环境保护的双重目标?本文在经济学、生态学等学科研究成果的基础上探讨上述问题，对实现现代农业文明和十七大提出的生态文明建设具有重大意义。

二、农业环境政策与农产品贸易自由化的内在关联——农业“多功能性”

(一)农业“多功能性”概念的由来与发展

农业“多功能性”是上世纪80年代以来，在国际社会使用较为频繁的一个术语。渊于日本的“稻米文化”，其目的是保护国内稻米市场。1999年联合国粮农组织在马斯特里赫召开了国际农业和土地多功能特性会议上，明确农业具有多重目标和功能，包括经济、环境、社会、文化等各个方面。需要考虑各国不同情况制定相应政策，确保农业所涉及的各个方面协调和有机结合。同时强调建立公平的农产品贸易机制以实现多重目标和功能。

WTO《农业协定》在序言中提及，推行农产品自由化，应“顾及到非贸易因素，包括粮食安全和保护环境的需要……”。《农业协定》第20条(c)款还专门指出，农产品贸易自由化应考虑“非贸易关注”。一般认为“非贸易关注问题”是指那些有悖于WTO自由贸易的基本原则，却涉及个人、国家或整个世界的多方面社会福利的现存问题。从广义上来看，非贸易关注问题包括两个方面：一是指纯粹的农产品自由贸易无法体现和实现农业生产的全部价值，从而导致贸易某一方和利益损失和减少的问题；二是指开展农产品贸易可能引起和影响到的问题。当前农业谈判中讨论的非贸易关注问题其本质上是农业“多功能性”问题。

农业“多功能性”就是农业产业除了具有提供食物和植物纤维等农产品的商品功能外，还能为人类提供环境、社会、文化等方面的非商品性功能(社会功能、社会价值)。该理论强调农业的社会功能显著性和联合性，具有外部性和公共物品特征，市场对之调节的失灵，必有政府政策均衡。(徐崇利，2008)既涉及个人、国家或整个世界的多方面社会福利和社会价值的现存问题，又涉及各国的国家利益。

由于人们对它研究和认识尚有不足，各国农业生产条件和农业多功能性情况不同，贸易自由化对农业非商品产出的影响也因农产品贸易地位的不同而各异，各国农业环境政策选择是否有其合理性和科学性、是否可以通过与贸易自由化目标并不冲突的方式而得以实现等问题上，各国的立场和政策主张，在很大程度迥然不同。国外对农业“多功能性”理论的态度主要有三种：一是日本、韩国和欧盟积极主张农业谈判要考虑农业多功能性，并坚持利用该理论维护国内农业环境支持政策；二是美国和凯恩斯集团坚决反对把农业多功能性的理念纳入农业谈判；当然，美国对农业也维持着较高的环境补贴支持政策，同时还认为环境标准差异造成的成本差别使发展中国家的产品享有了不公正的成本优势，这种不公正的成本优势是一种变相的“生态倾销”；三是部分发展中国家不支持将农业多功能性的理念纳入农业谈判，但借用农业多功能性理论强调农业环境、粮食安全、农民生计和农村发展中的作用。总之，各国对农业社会功能之显著性和联合性的认同程度，在相当大程度上受制于其对本国农业利益的考量。

(二)农业的社会环境功能

以资源和生态环境系统为基础的农业产业在生产农产品的经济活动中，能够维护或改进资源与环境等生态系统的状态。所以，农业产业既是经济性产业，也是环境性产业。农业环境是农业生产的前提和基础，农业生产既是农业环境的保护者，又是农业环境的破坏者。

农业生产活动提供其他产业所不能够替代的农产品，决定了农业生产是人类社会生存与发展的基础。农业在国民经济发展中的地位与作用则随着人类从事农业生产活动产出效率的变化而不断地变换。依据社会经济发展的不同历史时期，形成农业经济时代、工业经济时代和后工业经济时

代三个阶段理论。农业经济时代农业产业的主要功能是提供充足的农产品，满足人口不断增加对农产品的需求；工业经济时代农业产业的主要功能是不断地提高农产品质量，满足人们提高生活质量的追求；在后工业经济时代，农业产业的主要功能则是改善人类生存与发展的环境，(梁世夫等，2003)即现代“农业文明”时代。

农业社会环境功能的显著性。农产品生产所包含的环境功能是其他产业所无法比拟的。农业积极的社会环境功能(社会正外部性)，主要有保护环境(如稻田具有蓄水防洪的作用等)，维持物种多样性(如一国只生产本国具有“比较优势”的出口农产品，将会造成本国物种单一化的后果)，保留乡村景观等。当然，农业也存在着一些消极的社会环境功能(社会负外部性)，如农产品的超量生产会造成农药污染、土壤流失、物种灭绝(如过度开垦所致)等环境危害。又如，转基因农产品的进出口对生态环境和人类健康存在着潜在的严重危害，这种潜在的危害一旦得到证实，对人类及其他物种的影响将远大于一般产品。

农业“多功能性”理论的提出是环境时代经济发展过程中农业支持人类生存与发展功能不断变换的产物，是现代化农业的必然要求和发展趋势。尽管人们对它研究和认识尚有不足，已演变成为同“外部性”和“公共产品”理论一样的分析框架。农业“多功能性”理论是一种以“和谐”为理念，以人为本，能有效平衡不同利益主体的经济与社会价值，依此可以对现行的农业环境政策问题的有效作出更为全面的解释。社会生态观念的加强驱使世界农业开始转向其他农业生产方式，希望通过进一步挖掘农业的“多种功能”，尤其是管理资源、保护环境功能来实现全球可持续发展战略目标。正确运用这一理论，可以在充分发挥农业产业经济功能的同时发挥其生态环境功能，改进资源与生态环境系统状态，实现农业产业的经济效应、环境效应与社会效应的有机统一。

三、农业环境政策确认、实践与不足

(一)GATT第20条环境保护例外条款——农业环境政策的一般条款

贸易与环保，在价值取向上并非决然对立。WTO已经认识到其所追求的终极目的并非贸易本身，而是在环境可承受的范围内实现经济的可持续发展，提高人类的生活水平及质量。

GATI第20条是一个“一般例外条款”，规定了GATT/WTO成员可以采取贸易限制措施从而偏离其在多边贸易体制中所承诺的自由化义务的10项特定事由。这10项特定事由规定在第20条的(a)项到(j)项中，其中(b)项和(g)项因为与环境保护相关而被称为GATT的环境保护例外条款。第20条(b)项规定，GATT/WTO成员可以采取为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施。援引(b)项而采取措施，成员必须满足两个条件：(1)该措施是为了保护人类、动物或植物的生命或健康而设计的。(2)该措施是实现保护人类、动物或植物的生命或健康这一政策目标所“必需的”。第20条(g)项规定，GATT/WTO成员可以采取为保护可用竭的自然资源有关的措施，此类措施与限制国内生产或消费一同实施。成员要援引(g)项，必须要证明三点：(1)其限制措施指向“可用竭的自然资源”。(2)其措施与保护“可用竭的自然资源”相关。(3)此类措施与限制国内生产或消费一同实施。但无论是援引(b)项还是(g)项，成员还需要符合第20条序言的规定，即“此类措施的实施必须以不在情形相同的国家之间构成武断或不合理歧视的手段或构成对国际贸易的变相限制的方式进行”。

GATT第20条(b)和(g)是WTO解决成员间有关贸易与环境问题纠纷时的一般依据，但这些条款的用语并不十分明确，“任意的或不合理歧视的手段”，“对国际贸易的变相限制”，何为“为保护人类、动物或植物的生命或健康”，“必需”要达到什么程度，“可用尽的自然资源”包括哪些，等等，都需要进一步解释。这种需要解释的例外条款使WTO在处理具体争议时存在着较大的不确定性，虽然最终的解释权掌握在WTO争端解决机构之手，但各成员往往会出于自己的需要将该条款向对己有利的方向作出解释。这的确会为采取与环境保护有关的贸易措施的国家所利用，为自己的行为寻求合法性依据。但是，该条款解释的不确定也为质疑该措施的国家提供了申诉的机会。因为，该条款并非是必然适用于任何保护环境的贸易措施的，若想完全获得WTO争端解决机构的支持，需要满足诸多条件。

实践中WTO争端解决机构只有在具体个案中寻找平衡。汽油案、石棉案等都使人们看到了WTO“绿色”的一面。在策略上，WTO更倾向于在尊重成员环保政策的基础上判断争议措施的合法性，以体现对成员主权的尊重也更容易为成员所接受。但争议措施是否合法，最终取决于是否构成“任意或不合理的歧视”或对国际贸易的“变相限制”。而只有无损于贸易价值的环境价值，才可能真正得到WTO的尊重。

经过若干年渐进的发展和WTO争端解决机构的实践，GATT环境保护例外条款的判例法已经基本实现了保护环境和自由贸易之间的微妙平衡，在赋予环境保护价值优先于贸易自由价值的同时，对环境贸易政策措施的采取施加了严格的限制。(左海聪，2008)灵活的协调贸易与环境的关系。这一策略，不仅可以最大限度地避免贸易保护主义，也为肯定合理的环境政策措施留下了空间。

(二)WTO《农业协定》“绿箱”政策——农业环境政策的特殊条款

有关农业环境政策的直接规定，主要包括在《农业协定》附件2中，该附件规定了“绿盒子政策”，这就是人们所称的“绿箱支持”措施。“绿箱”政策包括了政府的一般服务(农业科研、病虫害控制、农民培训服务、推广咨询服务、检验服务、农产品市场营销和促销服务、农业基础设施建设等)粮食安全储备和粮食援助补贴、对生产者的直接支付、收入保险和收入安全网计划以及自然灾害救济、一系列的结构调整支持计划(农业生产者退休补贴、资源停用、投资援助等)结构调整补贴、政府环境保护和计划下的支付和区域援助计划(扶贫支出)等措施。

由于“绿箱支持”措施对贸易没有扭曲作用，对生产没有影响或只有最小限度的扭曲作用或影响的措施排除在综合支持总量的计算之外，所以，免于作出削减承诺。为防止滥用“绿箱支持”，对此规定了较为严格的标准。该基本标准包括：(1)只能通过公共融资的政府计划提供(包括放弃的政府税收)，而与来自消费者的转移无关；(2)不得具有对生产者提供价格支持的作用。《农业协定》做此要求的主要目的是为避免免于削减的国内支持措施产生鼓励生产或扭曲贸易的效果，从而与其逐步自由化的宗旨相违背。

美国和欧盟“绿箱”措施结构比例的前三位也依次是政府的一般服务、环境项目支出、投资援助。日本“绿箱”结构比例依次是政府的一般服务、环境项目支出、投资援助、生产者退休计划、减轻自然灾害支付、食物安全公共储备和归内食物援助。可见，环境项目支出措施已是世界上经济发达国

家“绿箱”措施中的主要项目。比较我国“绿箱”措施，我国在农产品市场促销服务、生产者收入稳定、收入保险、退休补贴、资源停用补贴、结构调整投资补贴等“绿箱”措施上还是“空白”。虽然从结构上看，我国“绿箱”支出中的环境保护支出在“绿箱”支出结构的位次也比较靠前，但由于缺乏财力，其效应比国外差多了。

目前的WTO要求对政府提供的“绿箱”补贴数量没有设定上限，所依据的基础是这些支付只能引起极小的贸易扭曲。因此，政府越来越倾向于把补贴花费转移到该类别。越来越多的证据却表明，WTO“绿箱”农业补贴的规则不能使富国和穷国都能达成类似农业环境保护的重要目标，并更加剧了贫困，扭曲了贸易和伤害环境。这是价值观的判断，而非对政府贸易管理措施是非的判断。在这个意义上，我们会看到法律与司法手段是有局限性的，这也证明了WTO的功能和作用是有限的。法律和法官都不是万能的，在需要止步的地方坚决止步。(王传丽，2009)“司法节制”的价值无论对国内法官还是国际争端解决机制的法官都是适用的。

四、在国际农产品自由贸易中保护农业环境

(一)通过农产品自由贸易进行保护农业环境的优势

农业环境价值本身体现了社会公共利益一面，具有显著的不确定性。由于各国农业利益驱动，维护其农业环境价值的农业环境政策，同样也具有争议性。单独的农业环境政策，在国际农产品贸易自由化的环境中，很难有效地实现农业环境价值。通过农产品自由贸易进行保护农业环境的优势，在于国际贸易体制的完善。

尽管GATT第20条(b)项和(g)项环境保护例外条款在平衡自由贸易与环境保护两种价值时存在着较大的不确定性，WTO《农业协定》“绿盒子政策”的缺陷，但司法性强又具有灵活性的WTO争端解决机制在平衡两种价值上的实践，使人们相信这必将推动农业环境价值在WTO框架内有更合理的安排。体现在：(1)WTO争端解决实践进一步明确并强调了各成员环境政策的自治权，并允许各国在不违反其WTO义务的前提下，根据自己的需要和发展水平制定各自的环保标准，从而保留了国家制定各自环保法规和政策的权利，也体现了对成员国追求各自环境监管目标的尊重。(2)寻求平衡环境政策和自由贸易政策的可行性。明确区分了GATT1994第20条(b)款和(g)款的相符性审查和第20条导言的相符性审查的双重标准。通过放宽第一重标准，使争议措施更容易通过第20条(b)款和(g)款的测试，从而强调并尊重成员的环保权利，释放对环境问题的善意。谨慎灵活对待GATT1994第20条导言，强调环保措施与自由贸易政策的相符性，防范贸易保护主义，体现了WTO试图平衡国内环境政策和自由贸易政策的努力。(3)在个案的基础上，灵活解释和适用GATT第20条，有效发挥了“司法能动”功能，并不失为弥补WTO规则法律空白的有效手段。而且，此种实践也将为日后谈判确立新规则提供基础。(4)尝试援引《生物多样性公约》、《联合国海洋法公约》、《里约环境与发展宣言》、《21世纪议程》等国际环境条约解释第20条用语，体现对国际环境立法的积极配合，并强调多边方式解决环境争端，促进单边环保措施和多边环境协定的协调。

(二)善用农业“多功能性”理论以加强我国农业环境保护

我国农业经济的可持续发展面临的生态环境问题日趋严峻。一方面，现代农业生产方式对农业生态环境破坏主要表现为化肥、农药等现代工业性农业资源的不合理利用以及畜禽粪便和农作物秸杆等废弃物的不合理处置对农业生态环境和农产品品质所造成的污染。全国耕地的17.5％受到了农村工业污染而被破坏。这些污染破坏的耕地意味着1.1亿农民生计受到了严重威胁。(梁世夫等，2003)土壤污染不仅影响了粮食的产量和质量，也严重影响了农业生产，损害了国民的身心健康。另一方面，为了出口创汇，将传统粮食生产转向有利于创汇的经济作物，例如烟草、蔬菜、水果以及园艺产品，从而改变了农业生态环境。面对日趋严峻的农业生态环境问题，实现农业产业的环境功能的主要路径包括国际、国内两个层面。

1.国际层面

在WTO农业议题的谈判中，因农业“多功能性”概念有着丰富的内涵和供解释的差异性，我国可对之加以有效地运用。在反对借用农业多功能理论实施贸易保护主义的同时，也应该利用该理论促进农业多种功能的广泛发挥。因我国农业生产规模小、生产成本高、劳动生产率相对较低，总的处理原则是：对于我国的弱势农产品，我国应强调其生产所带来的社会环境功能，以适当保护国内种植这些农产品的环境利益，如小麦、玉米、大豆等主食品种上不具有比较优势，我国应力主这些农产品生产之社会环境功能的重要性，给予生产农业补贴；反之，对于我国的优势农产品，我国应力争弱化其社会环境功能，以促进这些具有比较优势的农产品的出口创汇，以防止国外利用该社会环境功能保护其国内农业环境。避免自相矛盾，反对借用农业“多功能性”理论实施贸易保护主义。如日本、韩国在WTO多哈回合谈判中，为了保护本国农业，两国均主张基于对粮食安全及环境保护(如稻田防洪)等农业社会功能的考虑，有理由维持本国的农业补贴政策。但在渔业领域，为了保护本国渔民的利益，两国则不顾过度捕捞将造成一些海洋渔业资源枯竭的危险，主张国内渔业补贴之合法性，实际上是否认渔产品的社会环境功能。基于国家利益，在农业和渔业两大领域，日本、韩国均作出了无论是顾及环境保护等社会功能，还是不顾及这些社会功能，都应维持国内补贴制度这样一个自相矛盾的选择。

2.国内层面

一方面，强化对保护环境的农业生产方式的补贴政策予以制度支持。目前我国是在借鉴ISO14000环境管理标准基础上建立的国家环境保护标准、地方环境保护标准、国家行业环境保护标准和《中华人民共和国清洁生产促进法》等环境保护体系。环境保护体系只是环境管理的基础，如何落实，需要政府的环境补贴政策制度的实施机制。我们应该以有效的经济激励手段促进农业清洁生产方式的进行。农业清洁生产方式不仅直接影响农业产业的环境功能程度，也直接决定了农产品的环境品质标准。

另一方面，改进国内农业环境补贴政策。对种粮农户实施直接补贴政策具有生态与环境效应。如果直接补贴的粮食是以一定的环境管理标准下的数量为依据，那么，农业生产过程就会严格按照农业生产的环境管理标准进行，既可以保证粮食产品的环境质量标准，也维护了生态环境质量。对生态农药和生态肥料等农业生产资料予以补贴，促进这些产业部门发展的同时降低生态农业的成本。完善退耕还林、还草和还湖等“一退三还”补贴政策管理机制，提高补贴效率。

参考文献：

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王传丽，2009，WTO“欧共体影响生物技术产品批准销售措施案”专家组报告评析[c]//中国国际经济法学会年会论文集(中)：625－630

徐崇利，2008，WTO贸易议题与社会政策连结的内在途径：以农业“多功能性”为例的分析[J]，法律科学(3)：107－113

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左海聪，2008，GATT环境保护例外条款判例法的发展[J]，法学(3)：561-568

作者：夏志红