巨灾保险体制研究论文

2022-04-18

摘要：通过对市场经济国家巨灾保险制度建设的三种典型模式比较分析显示，这些国家巨灾保险制度建设的法律保障机制比较健全，注重发挥市场机制在应对巨灾风险中的作用，政府给予不同程度的政策支持，大多设立了巨灾风险基金。作为世界上自然灾害严重的国家之一，我国应研究和借鉴其他国家的有益经验，加快构建巨灾保险制度。下面是小编精心推荐的《巨灾保险体制研究论文(精选3篇)》的相关内容，希望能给你带来帮助!

巨灾保险体制研究论文篇1：

巨灾保险体系构建研究：一个国际比较的视角

摘要：本文在借鉴国际巨灾保险制度经验的基础上，提出了我国构建巨灾保险制度的几点建议：建立巨灾保险基金；明确政府定位，实行政府与商业保险公司相结合的巨灾保险制度；培养公民的保险意识，建立强制投保的巨灾保险制度等。

关键词：巨灾保险；巨灾保险基金；商业保险公司

近年来，我国巨灾发生频率和由此造成的损失程度呈上升态势。继2008年年初我国南方特大冰雪灾害后，“5.12”汶川大地震再次给我国造成巨大的生命和财产损失。这两次重大灾害暴露出了我国现行巨灾保险制度存在的重大缺陷——巨灾造成的损失平均不到5%能获得保险赔偿，远低于30%的全球平均水平，绝大部分损失靠政府的补贴和扶持。国内防范巨灾风险的基本险种几乎是空白，巨灾保险制度的构建已经迫在眉睫。

一、巨灾保险述评

巨灾保险制度，是指对由巨灾风险发生造成的生命与财产损失给予切实保障的风险分散制度。但对于所谓的巨灾风险，目前并没有一个具体的定义。赵苑达[1]将巨灾保险定义为：“可能突然发生的严重灾害或灾难，它将带来巨大的损失。”李勇权[2]认为：“巨灾保险作为一种特殊风险，是指在未来可能对人类社会财富和生命安全造成损失非常巨大的风险。”美国保险服务局（ISO）以定量的方法将巨灾保险定义为：“引起至少2500万美元被保险财产损失并影响许多财产和意外险保户和保险公司的事件。”与普通的风险相比，巨灾风险具有发生频率低、难以预测、损失巨大、损失风险难以分散的特征。巨灾一旦发生，可能会威胁整个社会群体，短时间形成巨大的理赔金额，严重影响保险公司的偿付能力，因此单纯依靠商业保险公司无法保证巨灾损失的赔付，使得保险机制难以有效发挥作用。

根据巨灾风险的特点，按照建立在风险组合理论基础上的传统可保条件，巨灾风险是不能单纯依靠商业保险公司来承保的风险，原因主要有三个方面[3]：一是巨灾风险导致大量保险标的因同一风险事件而同时遭受损失，保险事故引发的连锁理赔严重影响了保险经营的稳定性；二是巨灾风险意味着极高的保险赔付支出，如果保险人根据可能损失收取保费，投保人将难以接受，巨灾保险需求市场将无法扩大规模；三是巨灾风险不符合“大量同质风险单位”的要求，这给保险经营带来技术上的困难，也制约了保险供给市场的发展。

国际上应对巨灾风险的方式有很多，除了建立巨灾保险制度以外，还通过再保险市场和资本市场向国际金融市场转移巨灾风险。发达国家商业巨灾保险的发展经验表明，商业巨灾保险或者再保险市场只能部分化解巨灾风险，国家政府与商业保险公司合作的保险计划是国际趋势，一些国家已经通过政府支持的国家巨灾保险计划来化解巨灾风险。国际上诸多国家采用图1的巨灾保险制度体系：

我国是发展中国家，要结合本国特点借鉴发达国家的体系构建方式。巨灾发生频率提高加重了保险业的负担，而我国商业保险公司对巨灾风险的规避与其经营技术的落后制约了巨灾保险的发展。因此我国开展巨灾保险必然要靠政府来推动，利用这只“看得见的手”的力量激励巨灾保险制度在我国的迅速构建，由政府与商业保险公司一起承担巨灾风险，同时利用再保险市场与资本市场对巨灾风险进行分散。

我国的自然灾害发生频率正迅速提高，自然灾害严重地恶化了中国的生产和生活环境，给我国人民造成了巨大的经济损失。特别是进入20世纪90年代以来，伴随着经济的快速发展，自然灾害损失日趋严重，其中直接经济损失每年都在3000亿元人民币以上，2003年我国爆发的“非典”，使中国内地经济的总损失额高达179亿美元，占中国的GDP的1.3%；2008年年初雪灾造成的经济损失超过1500亿元；汶川大地震造成的经济损失至今没有准确的数字，据业内人士估计，可达2000亿元之多，对经济造成的“余震”无法估计。巨灾风险作为一种极为特殊的风险，已经成为我国保险制度建设的焦点。

二、巨灾保险制度国际经验借鉴

世界各国在与巨灾风险斗争的过程中，均建立了与国家自身政治、经济等条件相适应的巨灾保险制度，在灾后的经济补偿中，来自保险的赔付平均能占到直接经济损失的30%左右，美国、欧洲和日本甚至更高。尽管这些国家的国情与我国存在差异，但其巨灾保险制度有很多经验值得我们借鉴。巨灾保险制度比较成熟的国家主要有美国、英国、日本和新西兰。

（一）国际巨灾保险制度

1.美国

美国的巨灾保险体系相对完善，其中著名的是国家洪水保险计划和加利福尼亚地震保险计划。

（1）国家洪水保险计划

美国的洪灾占全部自然灾害的90%。为了促进本国巨灾保险的发展，美国颁布了一系列洪水保险的相关法令。早在1956年，美国国会就通过了《联邦洪水保险法》，并据此法令创设了联邦洪水保险制度；1968年，美国国会又通过了《全国洪水保险法》，次年制定《国家洪水保险计划》，建立了国家洪水保险基金，开始实施国家洪水保险计划；1973年12月，联邦政府颁布《洪水灾害防御法》；1994年，美国国会再次颁布了《国家洪水保险改革法案》[4]。美国所有的洪水保险制度，基本上都是依照上述法律条令实施。

美国的国家洪水保险计划（NFIP）是一项政府行为，由隶属于联邦紧急事务管理局（FEMA）的联邦保险管理总署（FIA）管理。商业保险公司在实施洪水保险时，实际上是在执行政府的计划，其保费收入上缴国家洪水保险基金，赔付也由这一基金支付。由此可见，美国政府的洪水保险保单主要是通过保险公司代为销售，保险公司通过销售保险获得佣金收入，巨灾保险的保险风险和承保责任由政府来承担。资料显示，美国全国每年的洪水保险保费收入达16亿美元，约434万份保单，洪泛区社区投保率高达90%以上[5]。

巨灾保险贵在风险防范与损失补偿相统一，为了避免逆向选择的发生，即灾害高风险区的居民倾向于购买巨灾保险，美国国家洪水保险计划中规定，一个社区可以不参加国家洪水保险计划，但它要被作为非受益地区对待；购买或重建特定洪水风险区中的房屋时，要想接受联邦或者与联邦有关的财政援助，条件也是购买洪水保险。反过来，要想参加国家洪水保险计划，就要满足相应的安全条件。这样的一种约束机制，不仅保证了一定的风险覆盖面，而且使洪水风险损失从根本上减少了。

（2）加利福尼亚地震保险计划

美国加利福尼亚州在历史上是一个地震多发区域。1994年1月，加州发生了里氏6.7级的地震，造成了约200亿美元的财产损失，被称为美国历史上代价最昂贵的地震，保险业为此次地震支付的赔偿远远高于地震发生前30年收取的保险费的总和，致使一些保险人处于危机边缘。为了应对这场危机，1996年，加州立法部门以立法的形式确立了一个为房主提供地震保险的计划，规定凡在加州出售房主保险的保险公司必须同时出售地震保险；此外，建立加州地震保险局（CEA），向加州居民提供价格适中的地震保险使其免遭地震损失。

美国加州政府并未从需求方面实行强制保险，而是从供给的角度实行强制供给，其地震保险通常附加在火灾保险之内，由许多商业保险公司承保。保险公司将投保人的保险单转由加州地震管理局控制，由该局负责赔偿任何损失。如果加州地震管理局所付的保险赔偿费超过了该局的财力，该州财政厅将发行债券或由政府担保得到多达10亿美元的其他财政借款，这笔借款将通过将现有保险费增加 20%来分摊给每个被保险人。

美国除了利用发达的再保险市场分散巨灾风险以外，还借助强大的资本市场来分散巨灾风险，并由此诞生了一系列巨灾保险衍生产品与筹集巨灾保险资金的方式，如：芝加哥期权交易所发行的巨灾期权；保险和再保险公司可以通过巨灾风险交易所直接进行风险交换的交易；保险公司还可以将个别公司的巨灾风险证券化，使风险转嫁。

2.英国

英国虽然不是一个洪水灾害严重的国家，但仍有许多地区时常遭受洪水灾害的影响，英国政府在加强防洪工程措施的同时，开始重视非工程措施，最重要的一个措施就是发挥保险的作用。为此，60年代初政府与保险行业协会签订了一份“协定”，该协定规定了政府和保险业在应对洪水灾害中所承担的责任，即政府承诺继续建立有效的防洪工程体系，以使保险损失控制在可以承受的范围之内；保险行业保证向位于任何洪水风险区域的居民和小型企业提供财产洪水保险，以便在出现洪水损失的情况下给予补偿。

英国采用的保险模式是以市场化为基础，风险由保险公司承担，政府与保险行业建立战略伙伴关系，保险行业自愿将洪水风险纳入标准家庭及小企业财产保单的责任范围之内，业主可以自愿在市场上选择保险公司进行投保，保险公司通过再保险公司进一步分散巨灾保险风险。

3.日本

日本地处太平洋火山地震带，是世界上少有的地震国，也是地震保险制度相当完备的国家。1966年，日本政府和灾害保险界经过研究颁布了《地震保险关联法》，为地震制度的创设打下了基础。

日本地震保险是自动附加于火灾保险上，客户主动表示不保才可将地震保险排除在外，保险金额以火灾保险契约的30%至50%为限。日本地震保险制度的一个显著特点，是将家庭财产地震保险与企业财产地震保险明确分开，政府对二者采取完全不同的政策。前者由商业保险公司与政府共同充当承包主体，后者则完全是商业保险负责。家庭财产的地震风险是以超额赔款再保险的方式承保的，具体做法是：750亿日元以下的理赔由民营保险公司负责(含产险公司及地震再保险公司)；如果理赔金额达750亿日元至8186亿日元则由日本政府及民营保险公司各负责50%；若理赔金额达8186亿日元以上至41000亿日元,则由日本政府负责95%，民营保险公司负责5%[6]。与家庭财产地震保险不同，日本企业财产的地震保险是商业性的保险，其承保主体只是民间保险公司，而政府并不作为承保主体参与其中。

由于国内保险公司的受理能力有限，而国外的保险公司不受理分担责任的再保险，因此根据地震保险法规定将地震保险分为三级机制，第一级由民间的产险公司以火灾险附加方式承保住宅的地震保险后，再由国营再保险公司(JER)分担再保险，发挥第二级机制功能，JER再将超额损失以再保方式转予政府承担，由政府承担最后一级的风险。

4.新西兰

新西兰地处澳大利亚板块和太平洋板块碰撞的位置，是一个地震火山海啸之国，历史上全国各地都发生过地震，地震保险因此应运而生。

新西兰政府通过的立法《地震与战争损害法案1944》和《地震委员会法案1993》确立了新西兰的巨灾保险体系。新西兰对地震风险的应对体系由三部分构成，即地震委员会、保险公司和保险协会，分别属于政府机构、商业机构和社会机构。一旦地震发生，如果索赔金额在新西兰地震委员会最高责任限额之内，全部由地震委员会赔偿；如果索赔金额超出地震委员会最高责任限额，限额内的部分由地震委员会赔偿，超出限额的部分由保险公司依据保险合同的约定进行赔偿；而保险协会将启动应急计划。地震保险在新西兰保险业属于强制保险品种，政府规定所有购买火险保单的房屋所有者，必须同时购买地震保险，法定保险费按每户每年60新元收取，保费被加在保险公司收取的火险保费上，由保险公司代收后交给地震委员会。但对于采用了隔震技术的建筑，投保费用一律降低。保险公司一般将全国各地按地震风险的程度不同划分成315个区域，并充分考虑建筑物的结构、强度、高度以及使用年限等因素，厘定不同的费率。

（二）对我国巨灾保险体系构建的启示

以美国为代表的西方发达国家的巨灾保险制度发展已有多年的历史，对于我国巨灾保险体系的构建有重要的启示：第一，合理定位政府角色，采取适合本国特点的巨灾保险模式。根据本国巨灾发生的地区与概率的特点，政府以合理的方式参与巨灾保险体系构建，发挥政府的协调作用，选择合理的巨灾保险模式。第二，设立专门的巨灾保险基金。政府强力支持巨灾保险体系的构建，建立不同层次的保险基金，缓冲巨灾发生时的巨大经济冲击。第三，保险公司承担有限责任。承担巨灾保险责任的保险公司，实行限额支付保险金额的保险办法，承担巨灾保险的有限责任。第四，通过巨灾保险的相关法律制度。巨灾保险体系的构建需要有相应的立法支持，规范巨灾保险体系的构建与实施方式与方法。第五，开拓更多的巨灾风险分散渠道。再保险市场与资本市场是较为常见的巨灾风险分散渠道。

三、我国巨灾保险制度发展现状及面临的问题

改革开放时期，针对我国企事业单位的财产保险、机动车辆保险、船舶保险、货物运输保险的责任范围均包含了洪水、地震等巨灾保险，同时，居民家庭财产保险的保障范围中包括了各类巨灾风险。另外，在这个时期，我国的农业保险也得到快速发展，为农业生产的巨灾风险提供了保障。因此，从这个时期的保险供给看，巨灾保险的体系建设已见雏形。但后来我国保险行业监督管理机构从控制和防范保险公司经营风险的角度出发，要求保险公司停办地震保险，因此我国保险业提供的各类企业财产保险和家庭财产保险中均将地震风险列为除外责任，巨灾保险体系构建遭遇新的危机。近年来，由于自然灾害的频繁发生，我国在探索建立农业巨灾风险的转移分担机制上迈出了重要的一步，但是在地震、洪水、台风等其他相关领域，巨灾保险依然缺失。

总的说来，我国巨灾管理水平较低，现有的巨灾保险风险保险体系和制度安排存在很大缺陷，建立完善的巨灾保险制度面临诸多问题：

（一）政府尚未建立完善的巨灾风险管理机制

2006年6月，我国政府在保险业发展的纲领性文件《关于保险业改革发展的若干意见》中明确表示：中国要建立国家财政支持的巨灾风险保险体系。这就明确了我国实行的是由公共财政支持的中央政府主导型巨灾救助模式，主要工作由民政、地震、防汛抗旱等政府部门承担。然而，政府没有明确自身在巨灾体系构建中的地位，没有建立一个统一协调管理自然灾害的国家级政府机构，财政部门也没有建立巨灾风险管理的专项基金，灾害发生后，各个部门、各级政府并没有有效地发挥职能作用，甚至出现职能重叠与职能盲区的现象，这种分散管理十分不利于巨灾风险管理体系的形成与运作，也不利于巨灾保险体系的构建。

对于巨灾风险，政府多采取灾后应急措施被动地进行应付，并没有进行事先的防御措施，如对于自然灾害多发区没有严格规范建筑标准等。即使实施了一些风险减低措施，普及程度也很低。巨灾发生后，政府习惯于运用行政手段进行灾害管理和救助，灾后安置和灾区重建基本依靠政府补贴和社会捐赠，利用保险手段分散巨灾风险的手段十分有限。

我国保险市场缺少风险分散途径，再保险市场不发达，资本市场仍然不完善。目前国内办理再保险业务的专业再保险公司只有中国再保险(集团)公司，且所承保的再保险业务主要是根据《保险法》的规定由各保险公司必须分给它的部分，超出范围的再保险业务并不多，涉足巨灾保险再保险的业务更是少之又少。我国资本市场发育很不完善，导致保费资金应用渠道狭窄，风险增加。现在我国保费资金应用渠道主要有储蓄、债券、股票和其他少量金融衍生工具，但都由于市场效率低的原因，并不能保证资金的安全和增值。其次，巨灾风险证券化(如震险债券)是一种有效转移巨灾风险的手段，它需要通过资本市场来发行。我国虽然在这方面作了一些探讨，但都由于资本市场发育的不完善而仅停留在理论层面。

（二）商业保险公司的经营技术落后，不能完全适应经营巨灾保险的需要

巨灾保险具有发生频率低，损害巨大的特点，因此保险费率的厘定比较困难。经营巨灾保险必须涉及地质、地理、气象、土木工程等多学科的专业技术知识，因此技术门槛与投入成本都比较高，巨灾发生后，保险公司不但面临着复杂的理赔情况，还要进行大量的查勘、定损等工作，对保险公司的经营技术要求特别高。而我国商业保险公司正缺乏这方面技术的专业人才，无法对自然灾害可能造成的损失有一个准确的把握，不能厘定合理的费率，致使保险公司无法设计出种类丰富的巨灾保险产品，更无法完善巨灾保险制度。

巨灾保险本身对于商业保险公司是一个挑战，巨灾发生后，很可能造成大面积范围内同类或相似风险载体的严重损失，结果会使许多受害的被保险人同时向保险人求偿，也就是所谓的“风险累积” [7]。这必然会严重影响保险公司的偿付能力，甚至会导致资本不足的保险公司破产。

（三）与巨灾风险相关的保险覆盖面有限

一个险种只有在达到一定的覆盖面之后，保险公司在经营上才会相对稳定，保险的作用才会凸显。巨灾发生后的理赔率很低，并不是因为保险公司没有理赔，而是因为很多风险损失根本没有保险。针对企业各类财产和居民家庭财产的巨灾保险，基本上没有相应的险种；作为巨灾保险重要险种之一的农业保险，在我国并不普及，而且负增长势态持续上升，除了个别省区市保留了少部分农业保险业务以外，农业保险市场实际上已经名存实亡。

我国的巨灾主要是地震与洪水，虽然地震保险与洪水保险作为财产保险的责任范围在承保范围之列，但是没有专门针对自然灾害损失设立的险种，在缺乏政策支持的条件下，国内商业保险公司因为地震与洪水风险的集中性和损失的巨大性，对巨灾保险一直采取谨慎的投保策略，地震等自然灾害引起的损失因此被列为免赔范围，只在少量建工险中作为附加险。因此巨灾后能够得到的保险赔付的损失几乎微乎其微。

巨灾保险险种的缺失，一方面会导致巨灾损失得不到赔偿，另一方面使得保险公司难以形成规模效益，对高赔付率的巨灾保险望而却步，

（四）社会公众的保险意识差

我国保险业的发展起步较晚，又经历了50年代至80年代初长达20年的国内业务的中断，1980年我国的保险业才真正开始发展起来，在这短短的二三十年的时间里，人们的保险意识没有有效建立起来。尤其是对于发生的频率低的巨灾保险，其保险意识就更弱。其实，社会公众的保险意识差除了收入水平低的原因外，另一个更重要的原因是我国人民根深蒂固的保守思想，不愿意拿出一部分钱去购买发生率极低的巨灾保险。再者，巨灾发生后，习惯性的都是由政府财政与社会捐赠来进行补偿，公民由此产生对政府与社会的过度依赖，制约了巨灾保险的发展。

（五）巨灾保险制度法律缺失

巨灾风险作为一种特殊的风险，是风险管理研究的一个重要组成部分。目前世界上主要的灾害多发国家和地区，都已经基本形成了一套较为成熟的巨灾保险制度，其中最重要的一点就是有明确的法律法规的支持。由此可见，巨灾保险制度建设的关键就是为巨灾保险制度提供一套具体的法律法规。目前，我国的巨灾保障仍然停留在政府救济层面，国家财政是最终的“救助者”，表明了我国的巨灾保险制度法律制度严重缺位，作为公共政策的制定者，政府对于很多有关巨灾保险的基本问题缺乏起码的制度界定，这在很大程度上制约了我国巨灾保险的发展。由于缺乏法律支持，再加之巨灾风险的集中性与损失的巨大性，巨灾保险业整体上处于阻滞状态。

据了解，到目前为止，我国已制定了《防洪法》、《气象法》、《防震减灾法》、《地震灾害防治管理条例》等20多部有关自然灾害应急的法律、法规和部门规章，初步建立起了自然灾害应急法律制度，但专门涉及巨灾保险的法律法规几乎还是空白。

四、构建我国巨灾保险制度的路径选择

面对巨灾发生频率的不断增加，巨灾保险体系的构建迅速引起政府与业内人士的重视，建立一套完善的巨灾保险制度已经刻不容缓。

（一）建立巨灾保险基金

成熟的巨灾保障机制应包括政府的基础应急机制、保险业的补偿机制和慈善民间救助三个层次。目前全球共有12个国家建立了巨灾保险基金，我国应借鉴国际经验，结合我国实际情况，建立企业、非政府组织、普通民众、国际社会和灾民自己的社会化救灾资金投入体系，将分散在社会各个方面的资金聚合起来建立专门的巨灾保险基金[8]。建立巨灾保险基金可以通过以下渠道来进行：第一，保费收入。由商业保险公司将巨灾保险保费收入按一定比例扣除相关费用后剩余部分。第二，国家财政支持。国家每年从财政预算中按一定的比例提取资金。在首次建立巨灾保险基金时，可由财政多划拨部分资金，以后每年再按一定的比例提取。第三，税收优惠。利用国家财税杠杆，实施减税政策，降低现行保险企业的营业税税率。第四，巨灾风险证券化。除了以上三种途径以外，还可以通过巨灾风险证券化从证券市场募集资金。

巨灾保险基金应实行统一管理、统一运作。巨灾基金建立后，应由国家指定专门的机构，对巨灾基金的收缴、使用以及日常运作情况进行严格监管，可以考虑将巨灾保障基金委托给具备一定资质的、市场信誉良好的商业保险公司代为管理和运作，这样既可以充分利用商业保险公司在风险管理方面的经验和灾害损失数据平台，又便于提高巨灾保障基金与商业保险资金在保险赔付中的结合力度，充分发挥其对巨灾保险制度运行的保障作用。

（二）明确政府定位，实行政府与商业保险公司相结合的巨灾保险制度

国际上巨灾保险体系的构建几乎都是在政府的支持下实现的，单纯的商业巨灾保险——政府放任模式在我国难以形成有效市场已得到了充分的印证。巨灾管理模式主要有两种，一是主要由国家政府筹集资金并进行管理的巨灾风险管理体系，二是政府和保险公司共同合作的管理模式。中国再保险股份有限公司董事长刘京生指出：仅以商业运作方式开展巨灾保险业务难以扩大承保面，制约了巨灾业务规模的扩大和巨灾保险作用的发挥。商业保险公司自身的经营技术与专业水平一时不能迅速改善，在巨灾保险制度建设初期，只能依靠政府支持。中国人民保险集团公司建议，应以政府出资的巨灾救助资金为基础、商业保险体系为主体、其他社会力量为补充，建立多层次的巨灾风险损失补偿体系。

针对我国再保险市场不发达的现状，可以选择由政府介入巨灾再保险市场，即政府作为保险人对部分巨灾进行保险，国家应该明确规定，巨灾保险再保险是法定的，不论哪家保险公司承保巨灾保险，都必须按照规定的比例向政府或专业的再保险公司分出业务，让政府与商业保险公司在一定的范围内各自对巨灾进行保险，体现全社会的灾难由全社会共同承担，减少保险公司的偿付压力。

此外，政府应该在税收、再保险安排和资金支持等方面给予政策支持和税收优惠，最大限度地支持商业保险，鼓励商业保险成为巨灾风险应对的主力，充分发挥保险机制对财政收入的显著放大效应。

（三）培养公民的保险意识，建立强制投保的巨灾保险制度

提高风险意识与保险意识是巨灾风险管理的重要内容，居民投保意识不强已经成为我国建设巨灾保险制度的障碍。政府应该加强对保险知识的市场推广与宣传，强化公众保险意识，提供补贴鼓励投保，推动巨灾保险规模的扩大。另外，还要提高公民防灾减灾意识，进行防灾减灾培训，增强全民减灾意识，为深入开展巨灾保险工作打下基础。

从目前我国公民投保意识还很弱的特点来看，在巨灾保险制度运行的初期，采取强制性的模式可能更有利于制度的推行和完善。再者，由于巨灾风险分布的地域性差异很大，只有把巨灾保险作为基本国策，适当采取强制性措施，并辅助以相关的鼓励、扶持政策，才能使巨灾保险成为有效的巨灾风险管理手段。政府可以采取有效地措施，在大灾易发多发地区，结合当地经济发展水平和居民支付能力强制投保，并提供一定的保费补贴，这种做法在国际上有很多先例，如美国对农业保险的平均补贴达到保费的50%左右，其中巨灾保险补贴全部保费[9]。应以巨灾多发区为基点，然后在全国范围内展开，克服公众收入水平对巨灾保险的限制，避免投保人逆向选择和道德风险，扩大保险的覆盖范围。

（四）健全我国巨灾保险相关法律法规

从国际经验看，相关法律法规是发展巨灾保险的重要保障。巨灾保险是特殊的保险险种，要强调权利和义务的统一，除了强调设置全国性的、强制性的保险之外，还要相关法律的支持。我国的商业保险市场不能满足巨灾保险的需要，不应该用立法来禁止巨灾保险的发展，而应该通过具体的法律法规来规定巨灾保险体系的构建。我国应尽快制定《巨灾保险法》及《地震保险法》、《洪水保险法》等具体的巨灾保险法律法规，对巨灾保险进行详细规定。如前所述，各国的巨灾保险制度也是在不断的实践中，以立法为依据，通过对法律法规进行不断的修改与完善不断健全。我国应该以此为鉴，建立强有力的法律体系为巨灾保险提供司法支持，使强制巨灾保险的开展与实施有法可依。

（五）发展和完善资本市场

经过多年的快速发展，资本市场已演化成一个大规模、多品种的证券和金融衍生工具交易市场，已经形成一套支撑复杂金融工具交易的有效制度。我国的巨灾风险管理正逐步从计划模式转向市场模式，金融手段在巨灾风险管理中的重要作用将会越来越明显，我国应该借鉴国际上发达国家分散巨灾风险的方法，利用金融市场解决巨灾保险资金的来源问题，进一步推动我国巨灾保险市场的发展。

无论是传统保险和再保险产品，还是巨灾期权、巨灾期货、巨灾债券等多种形式的巨灾保险衍生品，它们运作发生的前提和运作成功与否都需要借助资本市场来完成，因此发展和完善资本市场同样是构建巨灾保险制度的关键。

参考文献：

[1]赵苑达.再保险学[M].北京:中国金融出版社,2003:178.

[2]李勇权.巨灾保险风险证券化研究[M].北京:中国财政经济出版社,2005:25.

[3]刘新立.中国巨灾保险“短板”凸显[J].世界知识,2008,(7):48-50.

[4]黄勤.美国洪水保险体制的启示[J].时代经贸,2007,(87):83.

[5]夏益国.美国洪水保险计划的运行及特征研究[J].上海保险,2007,(4):60-63.

[6]赵苑达.日本地震保险:制度设计·评析与借鉴[J].东北财经大学学报,2003,(2):18-21.

[7]陈华.金融监管、最后贷款人与存款保险相关制度研究[J].山东经济,2007,(5):63-65.

[8]孙秀清.我国区域保险差别及其效应分析[J].山东经济,2007,(5):69-70.

[9]杨宝华.政府在巨灾保险体系中的角色定位与作用机制[J].上海保险,2008,(2):24-27.

（责任编辑：张艳峰）

作者：陈　华　赵俊燕

巨灾保险体制研究论文篇2：

巨灾保险制度建设:国际经验与借鉴

关键词：巨灾保险；巨灾风险管理；巨灾保险制度；巨灾风险基金

我国是世界上自然灾害严重的国家之一，自然灾害种类多、分布地域广、发生频率高，70％以上的城市、50％以上的人口分布在气象、地质和海洋等自然灾害严重的地区，重大灾害频繁发生，灾害损失巨大。据统计，仅2010年上半年，全国洪涝、干旱、低温冷冻和雪灾、风雹、地震、泥石流等自然灾害受灾人口就达2.5亿人(次)，因灾害直接经济损失2113.9亿元。防范巨灾风险是我国经济社会发展中必须引起高度重视的问题，特别是近年来的低温雨雪冰冻、汶川特大地震和青海玉树地震、甘肃舟曲县特大山洪泥石流灾害等更加突显了建立巨灾保险制度的迫切性。研究和借鉴其他国家在巨灾保险制度建设方面的经验，对于加快构建我国的巨灾保险制度具有重要的现实意义。

一、巨灾保险制度建设的国际模式

从世界范围看，巨灾保险制度建设大体可以分为三种模式：

1.政府承担主要责任的模式。这一模式的典型代表是美国洪水保险计划和新西兰地震保险制度。

美国洪水保险计划。1968年美国国会通过了联邦洪水保险法，1969年联邦政府制定了国家洪水保险计划。该计划的主要特点：一是政府组织实施洪水保险业务，费率体系、承保范围、促销等均由政府专门机构负责设计制定。二是政府委托保险公司销售洪水保险保单，保险公司获得佣金收入。三是建立由联邦政府提供全额担保的国家洪水保险基金，其收入来源包括保费收入、投资收益、政府拨款、银行贷款等。基金由联邦政府专门机构管理，出现资金缺口时，可以要求国家财政拨款。四是主要以国家认定的洪水风险区域的社区为单位投保，投保的前提是地方政府必须承诺采取有效的防洪减灾措施，未购买洪水保险的社区，无权享受联邦政府在洪灾发生后实施的灾害救济和援助。

新西兰的地震保险制度。1944年新西兰国会通过地震与战争损害法案，自1945年起实施地震保险制度，保险范围限于家庭财产。其主要特点：一是由政府组建的地震保险委员会是地震保险制度的营运机构，负责提供地震保险产品、履行赔偿责任、向国际市场购买再保险等。二是地震保险强制附加于住宅火灾保险。三是保险公司受政府委托代收地震保险保费，扣除必要费用后，全部转入自然灾害基金。四是自然灾害基金由地震保险委员会负责管理，基金来源主要是保费收人及其投资收益。五是当自然灾害基金和再保险无法完全补偿法定的灾害损失时，剩余部分由政府承担无限清偿责任。

2.以市场化运作为主的模式。墨西哥、英国、挪威等国家采用了这一模式。

墨西哥的地震保险制度。该制度完全由私营保险公司运作。其主要特点：一是地震保险属于火险附加险。二是根据地质条件，全国划分为7个费率区域，在每个区域又将投保建筑物划分为6个等级，分别实行不同的费率。三是通过再保险机制分散绝大部分地震风险。保险公司每年至少向再保险公司提供两次相关地震资讯，再保险公司据此随时调整再保险费率。

英国的洪水保险制度。该制度完全实行市场化运作。其主要特点：一是洪水保险业务全部由私营保险公司提供，风险也全部由保险公司承担，投保人可自愿选择保险公司投保。二是保险公司通过再保险市场进一步分散风险。三是政府不参与洪水保险的经营管理，不承担洪水风险损失赔偿，其职责主要在于加强防洪工程建设，建立有效的防洪体系。根据2002年政府与保险行业协会签订的合作协议，只有在政府履行了改进防洪设施、提供洪水风险评估服务等职责的地区，保险公司才会提供相应的洪水保险。

挪威的自然灾害保险制度。该制度由自然灾害共保组织和由政府管理的自然灾害补偿基金构成，实行市场化运作和商业化管理，政府参与程度较低。其主要特点：一是所有承保非寿险的保险公司都必须加入自然灾害共保组织，共保组织内的保险公司所出售的火险保单必须强制附加自然灾害保险，所有购买火灾保险的投保人必须同时购买自然灾害保险。二是由保险公司制定并收取自然灾害保险的保费，并负责赔偿事项。保险赔款根据保险公司的市场份额，在成员公司之间进行分摊。三是自然灾害保险通过再保险方式分散风险，由共保组织在国际再保险市场进行安排。四是自然灾害损失必须通过保险机制才能获得补偿。除非在正常保险机制不能提供保障且符合规定条件的情况下，自然灾害补偿基金才给予补偿，否则，不论投保与否，补偿基金都不予补偿。

3.政府和商业保险公司共同参与的模式。日本、土耳其、法国等国家的巨灾保险制度采用这种模式。

日本的地震保险制度。日本于1966年颁布地震保险法，并据此逐步建立了由政府与商业保险公司共同参与的政府主导型地震保险制度。其特色体现为五个方面：一是成立“日本地震再保险株式会社”作为制度运行的核心机构，由其负责安排巨灾风险的分散。二是地震保险作为火灾保险的一般附加险出售，只有客户主动表示不投保地震险时，方可排除不保。三是对家庭地震保险和企业地震保险实行不同运作方式。家庭地震保险由商业保险公司和政府共同经营，政府对家庭地震保险提供赔款准备金和再保险政策支持。企业地震保险由商业保险公司提供，政府不承担经济责任，只以监管人身份控制市场风险。四是再保险业务只在国内分保，地震保险责任完全留在国内。保险公司在承保家庭地震保险业务后，全额向地震再保险株式会社分保，由其集中后再向参与该计划的保险公司和政府转分保。五是发生事故后的赔偿，按照赔偿总额的大小划分不同层次，在每一层次分别确定保险公司、地震再保险株式会社和政府分担的责任，赔偿额越大，政府的赔偿比例越高，最高可以达到该层次赔偿总额的95％。

土耳其的地震保险制度。2000年，土耳其颁布了强制地震保险计划法案，该计划由土耳其政府、保险公司以及世界银行共同合作建立的“土耳其巨灾保险基金(TCIP)”负责执行和管理。其主要特点：一是法律规定市区内的所有住宅建筑物必须投保地震保险。强制性地震保险独立于火灾保险，保额为2.5万美元，超过部分实行商业性自愿保险。强制性地震保险条款由政府主导开发。二是地震保险主要依赖国际市场进行分保。土耳其国内的保险公司出售强制性地震保单后，以分保的形式将保单所有风险转移给巨灾保险基金，巨灾保险基金再将其中95％的风险分散到国际再保险市场。三是灾害损失实行分担机制。lO亿美元以内的损失分别由土耳其巨灾保险基金、再保险公司和

世界银行来承担赔偿，政府承担10亿美元以上20亿美元以内的损失，其中70％仍通过再保险公司形式由国际再保险市场承担。

二、市场经济国家巨灾保险制度建设的主要经验

综观上述国家的巨灾保险制度，尽管由于社会制度、经济发展水平、保险市场发育程度、灾害救助体制等不同，各国巨灾保险制度的具体设计也不尽相同，但有些做法带有一定普遍性，其中的一些经验值得借鉴。

1.巨灾保险制度建设的法律保障机制比较健全。从已经建立巨灾保险制度的国家看，这些国家都十分注重以法律形式来推动巨灾保险的发展，其巨灾保险的相关法律比较健全和完善，如美国的《国家洪水保险法》、日本的《地震保险法》、新西兰的《地震与战争损害法案》、挪威的《自然灾害法》等。法律先行，保证了巨灾保险制度的顺利实施。

2.注重发挥市场机制在应对巨灾风险中的作用。商业保险作为一种“少数人损失、多数人分摊”的制度安排，可以大大增强抵御巨灾风险的能力。特别是通过再保险等制度安排，可使巨灾风险在更广泛的区域甚至全球范围进一步转移分散。实践表明，绝大多数国家和地区都注重利用保险市场来应对巨灾风险，商业保险已经成为各国巨灾风险保障体系的重要组成部分。2007年，全球40％的巨灾损失是通过保险市场赔付的。商业保险作为市场化的风险转移机制、社会互助机制和社会管理机制，在应对巨灾风险方面具有独特优势。

3.巨灾保险制度离不开政府的支持和推动。从上述国家的实践来看，不论采用何种模式，这些国家的巨灾保险制度都有政府的支持，只是支持方式和力度有所不同。政府的作用主要体现在以下三个方面：一是财政资金的支持，如日本政府为地震保险提供保费补贴、后备保证金和政府再保险，美国由政府支持建立政策性洪水保险，新西兰政府对地震保险承担托底责任等。二是优惠政策的扶持，如日本政府对保险公司经办地震保险实行所得税减免，土耳其政府对巨灾保险基金和其收入免征相关税费。三是重视防灾和保障制度的稳健运行，美国、英国等大多数国家都把灾害预防作为政府的重要职责，对可能出现的严重自然灾害使巨灾保险制度难以正常运行，政府提供融资担保等，充当巨灾保险制度的“后盾”。政府推动和政策支持，对建立巨灾风险管理体系十分必要。

4.通过巨灾风险基金的运作来应对巨灾风险。目前，世界上已建立巨灾保险制度的国家，多数设有巨灾风险基金，通过统筹安排分保，充分利用再保险的机制和资本市场的作用分散风险，同时汇聚部分保险资金，实现基金的滚动积累，以弥补保险业的保险金和提供再保险赔付等。基金来源主要包括政府投入、保险公司保费的提取、基金投资收益以及市场筹集等多种渠道。从实践看，很多国家和地区都通过巨灾保险基金的运作，实现了巨灾风险的合作分担机制。例如，1980年挪威议会建立挪威自然灾害基金，其作用是在保险公司中分散巨灾风险损失，建立巨灾的再保险机制，在基金和成员之间订立分担巨灾损失的契约。法律规定，凡巨灾保险的所有损失必须告知基金管理委员会，并由委员会根据费率高低和市场份额将总损失在成员公司间分摊。

三、我国巨灾保险制度建设的几点建议

在我国这样一个自然灾害频发的国家，巨灾保险的发展程度却很低。目前，我国的巨灾保险供给主要包括两部分：一是由商业保险公司承保的对建筑物和财产的风险保障，二是在农村地区试行的以种植业和养殖业为标的的政策性保险业务。存在的突出问题是，巨灾保险责任主要由保险公司承担，缺少国家层面的巨灾保险制度安排，导致商业保险市场隐藏着极大的巨灾风险损失偿付危机。恩格斯有句名言：“没有哪一次巨大的历史灾难不是以历史的进步为补偿的；一个聪明的民族从灾难和错误中学到的东西要比平时多。”因此，应借鉴国外的有益经验并结合国情，加快建立我国的巨灾保险制度。

1.加强巨灾保险的法制保障。完善的法律法规是发展巨灾保险的重要保障。应认真落实《突发事件应对法》、《防震减灾法》等法律中有关建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加的规定。制定出台巨灾保险条例，促进巨灾保险制度尽快启动。同时，应在审议中的保险法修订草案中增加与巨灾保险制度相关的规定，并进一步完善其他已实施的相关法律，为巨灾保险制度的建立提供法律保障。此外，还需要建立政府层面的多种制度保障，比如建立包括风险评估认定、防灾减灾、灾后应急、灾后重建和风险转移等内容在内的操作制度和办法。

2.建立政府财政支持和发挥商业保险公司专业优势相结合的巨灾保险管理机制。要明确政府和市场在巨灾风险管理体系中的角色，实行政府支持与市场化运作相结合。一方面，应发挥保险公司在巨灾保险制度建设中的作用，充分发挥商业保险在防损减灾和灾害事故处置中的重要作用，将商业保险纳入灾害事故防范救助体系。保险公司可以充分发挥销售渠道广泛、分支机构众多的优势，提供巨灾保险的承保服务以及出险后的查勘定损和理赔服务，加强风险预防和管理。另一方面，考虑巨灾风险损失巨大，商业保险公司难以完全靠市场化运作独立承担风险责任，必须通过政策优惠和财政补贴培育巨灾保险市场。中央和地方财政对巨灾保险保费给予一定比例补贴，以鼓励居民投保。同时，对保险公司和保险基金管理机构经办该项业务给予必要的税收优惠，并由政府主导，加强防灾减灾体系建设等。

3.建立巨灾保险基金，增强风险分散能力。建立政府支持、市场化运作的巨灾保险基金及其管理机构，统筹运作巨灾保险业务。基金来源于保险公司承保后划转的保费收入及其投资收益等，政府财政可视情况给予一定的资金支持。巨灾保险基金的经营不以盈利为目的，基金管理机构可在国内和国际市场集中运作基金，通过统筹安排再保险或发行巨灾债券等方式来分散风险。

4.建立巨灾风险分担机制。巨灾保险不同于普通保险，具有小概率和大损失的特点。应当建立由保险公司为主体的、政府支持的巨灾风险比例分担机制，形成投保人—保险公司—再保险公司一国际再保险公司一资本市场运作—政府财政参与的巨灾保障体系。政府不充当第一保险人，而应定位于最后的再保险人，对巨灾保险项目的损失总额提供有限担保。

5.加强巨灾风险管理基础设施建设。健全灾害监测体系，加强巨灾风险管理平台建设，推动建立科学透明的灾害信息监测系统，建设灾难损失监测、采集和评估体系。完善防灾减灾设施，加大科技投入，提升防灾技术和装备水平以及应急通讯、指挥和交通装备水平。开发满足人民群众需要的巨灾保险产品。当前，应首先将巨灾保险从普通的财产保险产品中分离出来。考虑到地震和洪水是我国最为严重的两大自然灾害，可从地震保险人手，建立政策性家庭财产地震保险，然后择机建立洪水保险，进而在国家支持下，联合推行强制性、非营利性的巨灾保险产品。同时，强化全民风险教育，加大对巨灾保险的宣传力度，增强全社会防灾减灾意识。

参考文献：

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责任编辑：马泰

作者：付强孙仁宏

巨灾保险体制研究论文篇3：

自然灾害巨灾保险与政府主导

摘要：近年来，中国各地频频发生地震、干旱、洪水等自然灾害，给人民群众的生命和财产造成了损失，影响了社会经济的运行。巨灾保险作为一种有效转移自然灾害风险的市场手段，对分担巨灾带来的经济损失、稳定社会经济发挥着重要的作用。而当前中国巨灾保险体系的建设还离不开政府的主导推动，只有政府和保险公司紧密合作，加大巨灾险种的引进创新，利用好再保险和巨灾保险基金等多样化风险转移工具，尽快构建巨灾保险体系，才能有效保障中国经济继续保持又好又快增长。

关键词：巨灾；可保性；巨灾保险；政府主导

一、自然灾害给经济社会造成重大伤害

中国幅员辽阔，地质条件和气候条件十分复杂，是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一。随着全球气候变暖的影响加剧以及中国粗放式经济发展方式没有得到根本改变，中国遭受重大自然灾害的风险仍在积累。2010年中国的西南5省的旱灾导致5 000多万人受灾，当地居民面临饮用水断绝的威胁；2008年中国四川汶川大地震直接经济损失达8 451亿元。近年来，中国各地频发的自然灾害给当地人民的生命和财产造成了巨大的损失，严重影响到了中国社会经济的正常运行。自然巨灾主要有地震、洪水和台风等，根据瑞士再保险公司的研究报告指出，2009年全球发生了133起自然巨灾，灾害主要是台风和地震。2009年自然巨灾和人为灾难在全球造成620亿美元的直接经济损失，近9 000人因自然灾害死亡或失踪，其中保险公司遭受的自然灾害保险损失额约为220亿美元。从图1中可以看出，自1970年以来全球自然巨灾发生的数目有着不断增长的趋势，全球正在进入一个灾难频发期。

另外，根据慕尼黑再保险公司的统计，自1900年以来全球十大伤亡人数最多的地震灾害中，中国就占有四起（见表1）；而自1980年以来中国频发的洪水灾害也造成了巨大的人员伤亡和经济损失（见表2）。

中国自然灾害的多样性、频发性和危害性已经引起众多学者的关注。赵玉光（2000）论述了防灾减灾建设在中国经济可持续发展战略中的重要地位，并提出了具体的防灾减灾措施。谢家智（2004）比较了国家灾害补偿机制、市场风险转移机制和分摊机制，以及政府和市场相结合的混合机制及特点，认为中国应该建立政府诱导型的自然灾害补偿机制。史培军等（2006）根据当前各国及地区对自然灾害风险管理的行政管理模式，以及区域自然灾害系统复杂性和链性的特征，提出建设区域自然灾害风险的综合行政管理体系。刘荣茂、邱敏（2007）分析了中国农业自然灾害的特点，提出了建立农业政策性保险来应对自然灾害风险。郑伟（2008）讨论保险在地震等巨灾风险管理中的角色，分析中国地震保险的历史和现状，并在国际地震保险典型模式比较基础上，提出了中国地震保险制度构建的框架规划。王权典（2003）从立法角度强调法制建设在中国灾害防治中的重要作用。孙祁祥等（2004）分析了发达国家的巨灾保险体制，着重强调了大力培育再保险市场，从而加强中国的巨灾风险管理。杨宝华（2005）认为传统的商业保险承保巨灾能力不足，再保险市场也无力为巨灾提供充分保障，因而在中国发行巨灾债券，将巨灾风险向资本市场分散势在必行。转移自然巨灾风险，分担自然灾害给社会经济带来的损失，需要尽快健全自然灾害风险分担机制。尽管中国政府一贯十分重视对自然灾害的救助，并颁布实施了《自然灾害救助条例》，但是由于中国还没有建立起应对自然灾害的保险制度，保险业在自然灾害管理中的地位和作用不明确，影响了保险在自然灾害管理中“减震器”作用的发挥。巨灾保险作为一种有效转移自然灾害风险的市场手段，对于缓解巨灾带来的经济损失、稳定社会经济应当发挥其重要作用。

二、自然灾害风险的可保性及政府介入

（一）自然灾害风险的可保性

在商业保险市场上，一般来说可保风险需要满足以下条件：存在众多独立同分布的风险单位，保费应该经济可行，损失应该是偶然的，损失的时间、金额和类型应该容易确定。但对于自然巨灾风险来说，它显然并不符合可保风险的原则。对于保险公司来说，一般是通过将统计上相互独立的风险单位汇聚成一个大集合来分散风险。但对自然灾害来说，风险单位不是相互独立而是相关的，这与保险分散风险基础理论“大数定律”相矛盾，集合中的所有风险单位就都有可能因为一项自然巨灾而遭受损失，所以风险单位之间进行风险分散的效果就会大大削弱。同时，巨灾风险可以在短时间内猛烈地冲击保险公司和保险市场，会引发连锁理赔反应，这也与保险业务普遍具有的长期性特点相矛盾。因此，自然巨灾的发生可以轻易打破保险公司的常规经营，导致保险公司发生巨大损失，甚至破产。另外，由于自然灾害发生具有局部性特点，面临某种自然灾害时，各地区的脆弱性不同，可以分为高风险区域和低风险区域。由于易受灾地区面临潜在的自然灾害风险更容易发生灾害造成损失，所以处于易受灾区域以外其他地区的公众就不愿意与处于高风险区域的公众共同分担损失。因而，对于自然灾害所带来的巨灾风险，一般保险公司都不愿意进行承保。

由于信息不对称，自然灾害的可保性还存在道德风险和逆向选择的问题。如果投保人投保后能够通过采取某种行为来增加其预期赔款，就容易产生道德风险问题。保险人通常会在保险合同中规定免赔额与共保等条款，来规避道德风险。但由于监督成本很高，保险人就会制定相当高的免赔额或高额的保险费，这样又会降低公众投保的意愿。风险厌恶者通过巨灾保险把不确定的损失可能转嫁给保险公司而实现期望效用的增加。但是，由于自然巨灾保险的赔付率非常低，如果保单价格超过风险保费与损失的期望值之和，理性的风险厌恶者就不会购买保险。在需求方面，中国的自然灾害高风险区域中，除了企业之外，生活着大量中低收入者，收入的微薄、对政府救助的依赖以及参保意识薄弱，使得他们对巨灾保险的购买需求十分有限。

（二）政府的角色定位

一般来说，自然灾害风险属于基本风险，以及巨灾保险供求两亏的局面，需要政府的介入，进一步凸显了国家和政府在巨灾风险管理中的作用。自然巨灾保险的准公共产品的性质，必然要求政府来主导以及相关部门的合作，例如数据共享、相关立法等，否则单凭保险业自身的力量，难以推进其发展。但是，政府介入的原则应该是社会福利的最大化。社会福利是指消费者剩余和生产者（保险人）剩余之和。由于巨灾保险的准公共产品性质会造成市场失灵，仅靠市场手段是行不通的，会引起整体社会福利的减少，需要政府的积极干预才能解决。减轻风险需要政府和市场两方面共同发挥作用。

图2显示了保险市场中自然巨灾保险初始的供需均衡状况，此时投保人由于受支付能力的约束和对政府救助的依赖，对巨灾保险的需求较低。保险人也因为保险成本较高和缺乏政府政策支持，对巨灾保险的供给也较少。此时巨灾保险的供给曲线S1和需求曲线D1相交于点M，社会福利为消费者剩余和生产者剩余之和OPM。当政府介入自然灾害保险市场之后（如图3），自然巨灾保险供给曲线由于受政府给予保险公司减免税赋等政策扶持影响，从S1移到S2；需求曲线也由于政府给予的保费补贴等措施而从D1移到D2。这时供给曲线与需求曲线相交于点N，社会的总福利也增加至OPN。从图3中我们可以看出，自然巨灾保险市场的干预有利于整个社会福利水平的提高，从而也说明了政府的干预是有效率的。

巨灾保险制度的建立需要一套科学精确的风险地图，这同样需要政府组织各个部门和保险公司紧密合作进行绘制。另外区域之间自然灾害风险的潜在不一致性也是需要政府介入巨灾保险市场的重要原因。虽然巨灾保险具有很强的调动和整合社会资源的能力，是强调市场发挥作用，但是政府这只“看得见的手”在推动巨灾风险分散转移方面，仍然发挥着重要的作用。国外开展巨灾保险的经验显示，巨灾保险的发展离不开政府的推动，即使像美国这样市场经济发达的国家，对地震、水灾、风灾这样的保险也由政府来做，政府通过强制保险、补贴费率等措施鼓励居民购买巨灾保险。因而，中国在当前国情下应建立政府主导下的商业保险公司主体运行的巨灾保险机制，政府给予保险公司适度的政策性补贴和政策支持，同时政府应该成立专门的巨灾风险管理机构，帮助保险公司和各政府部门间进行沟通协调。

三、中国巨灾保险市场的培育发展

（一）推进巨灾保险的险种引进与创新

由于受到经营管理、产品技术开发设计以及偿付能力限制等因素制约，中国巨灾保险呈现出产品少、保障面窄、保障程度低、发展尚不充分等特点。中国保险公司应加强国际交流与合作，积极引进国外成功的经验。从单个险种的引进，到根据中国实际情况进行创新应用，从实践中积累经验，从而逐步推动中国巨灾保险险种的发展。以农业保险为例，农业保险是一个与巨灾风险联系紧密的险种，中国是农业大国，农业的发展影响着中国经济社会的平稳发展，暴雨、雪灾、干旱等各类自然灾害对农业生产的影响是很大的。中国目前实施的政策性农业保险，已经取得了很大的成效，对农户风险防范起到了积极的作用。但传统的政策性农业保险也存在一些问题：一是存在信息不对称、监管困难下的道德风险和逆向选择问题；二是核灾定损带来的较高经营管理成本问题；另外还有农业巨灾风险分散和费率厘定的问题。为了解决这些问题，更好地促进农业保险的发展，中国应借鉴当前国际社会上出现的创新性风险管理工具，大力推行天气指数保险。

天气指数保险是一种将传统保险权益和金融期权加以组合的新型保险产品，它是指把一个或几个气候条件（例如降雨量、气温等）对农作物的损害程度指数化，在保险合同规定的区域农作物生产阶段中，当实际气候条件达到一定水平时，保险合同将被激活，保险人将根据实际天气指数对被保险人给予相应的赔付。政策性农业保险的顺利发展需要政府进行高额的补贴，而中国是一个发展中国家，国家财政支付能力有限。天气指数保险则可以有效地解决传统农业保险的弊端，能克服信息不对称问题，有利于控制逆向选择与道德风险；降低了查勘定损的成本；有利于农业保险费率的科学厘定；有利于保险产品标准化、证券化，易于再保险等优点。尽管天气指数保险有诸多优势，但天气指数保险也不是完美的，要成功地运营农业天气指数保险，需要有效地控制基差风险。基差风险指实际损失与指数保险合约中所选指数之间的低相关性。由于天气指数保险最终的赔付依据所选的地区天气指数进行，因此保户可能遭受了损失却没有得到赔付，也可能没有遭受损失但却得到了赔付。

在中国，天气指数保险等新险种的开展离不开政府的引导和扶持，需要政府在政策、法律、资金、技术等多方面给予大力支持，为巨灾保险的险种引进与创新运用创造良好的环境。

（二）巨灾保险的分区域分险种的非均衡发展

中国巨灾保险的发展应该以单个类型风险的巨灾保险为突破点，分区域分险种非均衡发展，走先单个类型风险保险再综合性保险、先部分区域试点再全国性推行的发展路径。

中国自然灾害的空间分布与自然和社会经济环境的区域差异紧密相关，就宏观分布而言，暴雨、洪涝灾害主要分布在广阔的东部季风区，集中在七大江河中下游流域；干旱主要分布在西北、黄土高原和华北；森林火灾主要分布在东北和西南林区；地震主要分布在西南、西北和华北的活动构造带上；台风、风暴潮多发生在东南沿海地区。因而，可以根据自然灾害的区域特征，先分区域进行特定险种的研发开展，还可根据各区域的风险级别差异，实施不同的巨灾保险费率。另外，为了有利于巨灾风险在空间上的分散，应大量吸引风险承担者，进行风险汇聚。例如洪水保险应尽可能涵盖七大江河中下游流域的洪水风险区，虽然对其中某一区域来说，洪水发生时可能有大面积的损失，但对于整个大区域内的众多单位而言，在短时期内同时发生巨灾损失的概率却比较低。

另外，中国巨灾保险的发展要做好城乡区分。中国的农村与城市由于自然条件、社会经济条件、减灾能力等有较显著差异，具有相对不同的脆弱性，因而在两者间重点开展的巨灾保险险种应有所不同。城市所处的地势大多低洼平坦，人口高度密集，社会财产密度大，经济发达，第二、三产业发展迅速，防灾基础比较雄厚。但同时也由于人口数量多，财产价值高，所以一旦发生自然灾害造成的损失也是十分巨大。尤其是中国多数城市还不能有效地抵御地震等巨灾，所以在城市应重点先推行居民住宅地震保险，保障居民财产安全，逐步推进巨灾保险发展。农村相对于城市经济发展水平不高，主要以农业生产为主，抗灾能力低。因而应继续加强农业政策性保险发展，大力推行天气指数保险，用农业保险覆盖包括农作物、禽畜、地震、洪水等巨灾，进行农业保险项目试点，待经验逐步积累再深入推进，循序渐进、有选择、有重点地推进农业保险。

四、政府主导下中国自然巨灾保险体系的构建

自然灾害造成的损失是巨大的，中国传统的政府行政性救助体制不仅给政府带来了沉重的财政负担，而且也挤占了用于社会其他方面建设发展的资金，并且这种传统的救济体制还容易使民众对政府产生依赖心理，从而降低了自身主动防灾减灾的积极性。因此，我们需要改变这种传统的救灾体制，必须建立巨灾保险制度，更多地运用市场手段来分散风险共担损失。

（一）推动自然灾害风险分担手段多样化

对保险公司而言，巨灾保险作为具有正外部性的准公共产品，而保险公司的承保能力有限，需要借助多样化的风险分担工具来转移超额风险，完善巨灾保险体系。

设立政府巨灾保险基金。中国巨灾保险基金的设立可以适当借鉴土耳其巨灾保险基金的经验，由政府和保险公司联合设立巨灾保险基金，巨灾保险基金实现专项管理。基金的资金来源可由几部分构成：保险公司出售巨灾保单的保费收入占主要部分；中央和地方每年从财政预算中提出一定比例资金注入到巨灾保险基金中；社会捐赠的一部分，巨灾保险基金在市场投资中获得的收益等。巨灾保险基金的管理、投资、运作由专门成立的巨灾保险基金核心机构负责。巨灾保单由国内的商业保险公司出售，然后商业保险公司以分保的形式将保单所有风险转移给巨灾保险基金，巨灾保险基金再把其中大部分风险转移到国际再保险公司，巨灾保险基金在运作过程中获得的利润也用于充实该基金。巨灾保险基金应根据区域的风险差异性，制定不同水平的费率级别。政府在巨灾保险基金中应处于主导地位，除了提供资金外，还应在有关基金运作制度的制定、运作机制的安排、基金运用税收的减免及基金监管等方面提供支持。

加强国际合作，发展巨灾再保险。巨灾再保险是一种传统、有效的巨灾风险分散机制，又被称为“保险的保险”，是指原保险人在原保险合同的基础上，通过签订分保合同将巨灾风险分散给其他的保险人。通过再保险，可以将大数法则运用到更加广泛的区域内，在全球范围内分散风险，使在局部区域内不可保的风险成为可保风险或准可保风险，从而有利于提升承保能力。再保险公司还可以提供风险管理技术和服务。中国巨灾的高风险和高赔偿额，需要充分运用国内、国际两个再保险市场，不但分保给国内再保险公司，还需加强与国际再保险公司的合作。中国保监会发布的《再保险业务管理规定》，也鼓励国内外再保险公司积极为农业保险和地震、台风、洪水等巨灾保险提供再保险服务。据统计，目前所有国外再保险公司在境内再保险市场占比总和仅为10%，其余90%均为中资公司所有，其中中国再保险集团市场份额占到了约80%。④加强和国外再保险公司的合作，充分利用其资金技术和经营管理的优势，增强国内保险市场的巨灾风险承保能力。另外，应在引进国外再保险公司的同时，培育国内再保险市场，健全再保险中介组织，活跃再保险市场。

逐步推动巨灾保险风险证券化。由于自然灾害频发，传统的巨灾保险和再保险已经不堪重负，巨灾保险风险证券化应运而生。巨灾风险证券化，是将资本市场上每一个投资者当成一家再保险单位，利用资本市场为数众多的投资者来分散巨灾风险。巨灾风险证券化是解决商业保险赔付能力不足的有效手段，通过把保险风险转移到资本市场，提高了保险公司和再保险公司的承保能力。目前资本市场分散巨灾风险的主要方式有：巨灾债券、巨灾期权、巨灾股票卖权、巨灾互换等。巨灾债券是目前中国讨论最为热烈的巨灾保险风险证券化产品，国际上也使用得最为广泛，其运行过程是保险公司将承保的巨灾风险以不同的方式进行组合归类，通过特殊目的机构发行巨灾债券，投资者通过购买债券来获得风险收益，如果在债券约定的时间内没发生巨灾损失或发生的巨灾损失小于一个确定数额，债券发行人须向投资者偿还本金和支付较高的利息。反之，发行人则将发行巨灾债券所筹集的资金用于支付赔款，投资者可能会因此而失去部分甚至全部的本金和利息。巨灾风险证券化需要以一个发达成熟的金融市场为前提，而目前中国金融市场发展还很不完善，巨灾风险证券化运作还有相当多的问题有待解决。为了解决这些问题，应当做好加快发展完善金融市场，健全法律法规，建立巨灾数据库，完善资信评估机构等工作。巨灾保险风险证券化为中国巨灾风险分担提供了一个很好的发展方向，建设中国巨灾保险体系需要把保险市场与资本市场联接起来，在不断完善发展中国金融市场的前提下，逐步推进巨灾风险证券化发展。

（二）抓紧制定巨灾保险法规条例

巨灾保险体系的建立，离不开政府的立法保障。从国外巨灾保险立法来看，日本的《地震保险法》，美国的《国家洪水保险法》，法国的《自然灾害保险补偿法》等都大大促进了本国巨灾保险的发展。中国应尽快制定《自然灾害保险法》、《地震保险法》和《农业保险法》，立法明确巨灾保险的性质、承保主体、巨灾保险的筹资管理运行、险种设计、保险人和投保人的权利义务、保额和费率厘定依据、理赔规则、补贴和税收优惠、再保险要求等内容。通过巨灾保险立法促使巨灾风险管理体系中的各个部门、各种职能的相互协调。

（三）加强巨灾保险的宣传和扶持，建立巨灾数据库

充分的参保率是保证保险能够有效运行的关键，应加强对巨灾保险的宣传，提高民众的自然灾害保险意识，使民众认识到巨灾带来危害的严重性和巨灾保险在应对巨灾中的重要作用，在发展经济增加收入的基础上，努力使民众对巨灾保险的潜在需求转变为巨灾保险有效需求。政府还应对政策性巨灾保险项目予以财政和税收优惠扶持。同时，需要根据《巨灾保险数据采集规范》，加快相关部门共同研究采集，推动巨灾保险数据库的建立，绘制巨灾风险地图，为巨灾保险模型的设计提供技术支撑。

在自然灾害面前，政府和市场需要各司其职，着重处理好政府的角色定位，按照“政府主导，市场运作”的原则，切实运用好巨灾保险和再保险等巨灾风险分担工具，尽快建立完善中国巨灾保险体系。现阶段我们需要大力借鉴国际技术经验，大力开展主要针对农业的天气指数保险和针对城市的居民住宅地震保险，加快建立巨灾保险基金，同时要完善再保险体系，逐步引进国外大型的再保险公司参与到巨灾风险的应对体系中来，并随着中国金融市场的逐步成熟健全，开展巨灾风险证券化的实践运用。

注释：

①资料来源：Swiss Re，《sigma，NO.1/2010》。

②资料来源：慕尼黑再保险公司《2009年全球自然灾害报告》。

③资料来源：慕尼黑再保险公司《2009年全球自然灾害报告》。

④http：//insurance.hexun.com/2010-12-30/126495068.html。

参考文献：

［1］赵玉光，肖林萍.防灾减灾建设在我国可持续发展战略中的地位和作用［J］.西南交通大学学报，2000，（4）.

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