论我国巨灾保险法律制度的构建

2022-12-06

一、巨灾保险法律制度的概念及特点

巨灾保险是指, 针对如地震、飓风、海啸等具有突发性的、无法预料、无法避免的特点且危害特别严重的自然灾害现象所引发的灾难性事故造成的财产损失和人身伤亡, 给予一定切实保障的风险分散制度。①巨灾保险法律制度, 是指调整国家在干预巨灾保险过程中发生的社会关系的法律规范体系。巨灾保险法律制度的特点表现为较强的国家干预色彩, 因为只有在国家干预下才可能纠正巨灾保险市场失灵的现象, 巨灾保险才能顺利开展。又由于巨灾造成的损失极有可能影响一国的经济发展和社会的稳定, 因此巨灾保险还强调社会效益的优先性。再者, 与普通商业保险相比, 巨灾保险在承保范围、险种设计、损失测定等方面实际操作难度更大, 故而对技术性规范的要求也更加苛刻。

二、我国巨灾保险的立法现状及局限性

我国巨灾保险研究起步较晚, 但近年来我国对巨灾保险的立法十分重视。1996年《关于印发<财产保险基本险>和<财产保险综合险条款、费率及条款解释的通知>》将地震风险纳入大部分财产保险的责任免除条款。1998年, 全国人大常委会通过《中华人民共和国防震减灾法》首次对巨灾保险问题进行原则上的规定, “国家鼓励单位和个人参加地震保险”。2000年, 保监会下发《关于企业财产保险业务不得扩展承包地震风险的通知》将“关系国计民生、具有重大社会影响的大型项目”扩展到地震责任。2001年《企业保险扩展地震责任指导原则》对地震保险的承保方式、财务管理等方面都提出了相应的规范性要求。2006年《国务院关于保险业改革发展的若干意见》明确提出了要建立我国财政支持的巨灾风险体系这一建议。2007年《中华人民共和国突发事件应对法》第35条, “国家发展保险事业, 建立国家财政支持的巨灾保险体系, 并鼓励单位和公民参加保险”。

虽然我国出台了这些有关巨灾保险的法律法规, 但不可否认我国巨灾保险立法还存在较大的局限性。一方面, 巨灾保险专项立法缺位。1995年《保险法》并未涉及巨灾保险问题, 2009年修订后仍然缺乏对巨灾保险的规定, 我国《防震减灾法》也仅规定了“国家鼓励单位和个人参加巨灾保险”这一原则性问题, 对于巨灾保险的具体实施方式、承保范围等仍没有专门的规定。另一方面, 巨灾保险相关规定的立法层次较低。已有的巨灾保险相关立法大部分属于国务院的规章或中国人民银行、保监会的规范性文件, 且又都是通过“通知”、“决定”等形式下达, 效力等级明显偏低。再者, 上位法与下位法不相协调。由于巨灾保险业务会涉及到诸多部门, 而各部门基于对自身利益的考虑, 可能制定出与上位法相矛盾的部门规章, 如此会令巨灾保险经营者、投保人感到困惑, 同时也会阻碍我国巨灾保险的大规模发展。

三、我国巨灾保险立法模式的选择

纵观世界各国 (地区) , 大体上有三种巨灾保险立法模式可供参考。其一, 专项型立法模式;即针对主要的巨灾风险分别进行立法, 如美国针对洪水灾害制定的《洪水保险法》。该立法模式不仅法律内容规定具体, 还具有较强的可操作性。其二, 综合型立法模式;即制定一部统一的涵盖多种巨灾风险的法律, 法国《自然灾害保险补偿制度》就是此种立法模式的典型。虽然此种立法模式保障的巨灾保险范围广, 但立法难度较大, 须有与之相配套的法律法规做基础。其三, 补充型立法模式;即通过修订如《保险法》等已实施的法律法规, 在其中加入巨灾保险的相关内容, 从而建立巨灾保险法律制度。我国台湾地区采用的就是此种立法模式, 形成《保险法修正案》来规范巨灾保险。此种立法模式适应性强、立法难度较小且较为灵活, 但有立法层次不高、不易制度化的缺点。

以上三种立法模式各有利弊, 结合我国国情, 专项型立法模式可能更适合我国。第一, 专项立法模式符合我国保险业发展现状。虽然我国保险业已有很大发展, 但巨灾保险涉及多种专业技术, 我国对培养巨灾保险专业技术人才的投入力度有限, 开发设计出的巨灾保险产品类型较为单一, 无法满足综合型立法模式的要求。若针对主要自然灾害风险专门立法, 不仅可以通过对单一巨灾保险产品的开发与管理来逐步提高我国保险业的巨灾风险管理水平, 还可以为日后发展综合型巨灾保险奠定基础。第二, 专项型立法模式可以保证立法质量。我国幅员辽阔, 面临的自然灾害种类繁多, 加之各地的经济水平存在较大差异, 若采用综合型立法模式无疑会大大提高立法难度, 以我国目前的立法技术尚无法实现。而针对某个巨灾风险单独立法, 在很大程度上降低了立法难度, 可以在一定程度上保障立法质量。第三, 专项型立法模式有助于提高巨灾保险的可操作性。巨灾保险涉及的内容纷繁复杂, 若采用综合型立法模式或补充型立法模式, 可能会导致立法中出现大量原则性规定, 留下很大的自由裁量空间, 甚至造成使法律适用混乱。而在专项立法模式下, 一部法律法规仅需对某一种巨灾保险进行立法, 立法者可以运用立法技术对其作出明确详细的规定, 避免法律适用混乱, 大大提高巨灾保险法的可操作性。

四、我国巨灾保险法律体系的搭建

第一, 以宪法保障巨灾保险的立法。将鼓励发展巨灾风险管理体系明确写入宪法, 以国家根本大法的形式为我国巨灾保险立法提供保障。通过社会保障体系、应急管理体系体现巨灾保险思想, 使巨灾保险在宪法的指导下促进巨灾风险得到最大程度上的转移, 保障人民生活安定进行。

第二, 制定《巨灾保险法》明确巨灾保险基本原则。为避免专项法之间或专项法与其他部门法相矛盾的情况出现, 应制定一部独立的《巨灾保险法》作为基本法对巨灾保险的运行进行规制。《巨灾保险法》作为上位法规定基本原则, 在宏观上统辖和指导各专项法的制定和实施, 充分发挥其统筹、协调的作用。

第三, 针对各灾种进行专项立法, 并制定和完善实施细则和部门规章。针对各巨灾风险的专项法律法规是我国巨灾保险法律体系的核心, 以上位法《巨灾保险法》作为指导, 依据不同灾种的具体情况, 对该巨灾保险的投保主体、投保方式、承保范围、赔付方式、法律责任等具体问题进行详细规定。实施细则可以使专项法律中部分较为复杂的规定更细化, 部门规章因其较强的针对性和可操作性在巨灾保险法律体系中不可或缺。

五、我国巨灾保险法律责任的承担

应当对巨灾保险法律制度中涉及的多方主体的不同行为予以定性, 并根据其违反的法律规定而要求其承担相应的法律后果。保险机构及其工作人员的法律责任主要表现在对投保人、被保险人负有赔付责任;如果保险机构擅自设立保险公司或非法经营商业保险业务, 或者经营范围超出所批准的范围, 保险监督管理机构可以采取罚款、责令限期改正、没收违法所得甚至取消经营资格等措施。投保人、被保险人则应遵循最大诚信原则;如果有蓄意隐瞒实情、谎报灾情的行为, 尚不构成犯罪的, 应依法给予行政处罚, 构成犯罪的, 则依法追究其刑事责任。监管机构及其工作人员应当忠于职守、依法办事、公正廉洁;若有利用职务便利牟取不正当利益、违规批准机构设立、违规审批保险费率、泄露有关单位和个人商业秘密、违规实施行政处罚或是滥用职权、玩忽职守等行为, 则应承担相应的行政责任, 已构成犯罪的还应承担相应的刑事责任。

摘要：巨灾保险制度作为一种分散自然灾害风险的重要机制, 可以有效的应对巨灾风险、保障灾民生活的稳定。近年来我国自然灾害频发, 尤其随着汶川地震、雅安地震等一系列巨灾事件的出现, 社会各界关于构建巨灾保险制度的呼声越来越强烈。文章围绕我国巨灾保险法律制度的构建展开, 结合我国的立法现状及局限性提出我国巨灾保险立法模式的选择、法律体系的搭建及法律责任的承担等建议。

关键词：巨灾保险,巨灾保险法律制度