农业公共政策竞争论文

摘要:社会主义市场经济必须让市场对资源配置起基础性的作用,但是社会主义市场经济又离不开政府及其公共政策的干预。做大社会财富这个“蛋糕”要靠效率,但要分配好“蛋糕”,则要靠公平、正义的分配制度。公共政策的作用主要是弥补市场缺陷,通过制定规则来维护市场和社会秩序,并解决效率(市场)造成的社会不公平问题。今天小编为大家推荐《农业公共政策竞争论文(精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！

农业公共政策竞争论文 篇1：

城乡统筹发展中反哺农业的社会公共政策创新:一个制度供给的视角

摘要：农业的可持续发展是中国可持续发展的根本保证和优先领域。而目前，中国农业反哺政策中所存在的制度供给缺陷，给中国改变城乡二元经济结构、促进城乡一体化发展带来了困难。文章在深入分析了反哺农业制度供给缺陷的原因基础上，从制度供给视角探讨了反哺农业的制度供给目标与路径，并提出要创新中国反哺农业的社会公共政策，加强中国反哺农业的制度构建思路。

关键词：反哺农业；制度供给；制度缺陷；制度构建

一、研究的问题及文献综述

(一)研究的问题

随着中国工业化、城市化和经济结构调整的加速，中国正面临着突出的“三农”问题。农村发展、农民增收、农业增效将成为当前和今后一个时期，中国全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的重点和难点。党的十七大报告指出：“要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展的新格局。”面对“三农”问题，需要推动“以工促农、以城带乡”的发展战略和政策，也就是以工业反哺农业、城市支持农村，实现中国城乡一体化协调发展。

(二)反哺农业的文献综述

“工业反哺农业”理论最初来自美国经济发展学家刘易斯(william Arllwr Lewis)提出的“二元经济结构”理论，并建立了工业反哺农业的发展模型。刘易斯认为传统农业完全是消极的，它的边际劳动生产率等于零，因此农业剩余劳动力的非农化转移能够促使二元经济结构逐步消减。20世纪60年代，费景汉和拉尼斯在刘易斯二元经济结构理论的基础上提出了费景汉一拉尼斯模式，强j周了工农业的平衡发展对二元经济一元化改造的意义。随后，乔根森对刘易斯一费景汉一拉尼斯模型的农村剩余劳动力转移的假设提出了质疑。乔根森认为要使经济持续发展和避免陷入低水平均衡陷阱，那么工业部门积累资本是很有必要的，但其先决条件是正的农业剩余，与此同时，还取决于工业部门的技术进步状况。

国内学者对“工业反哺农业”问题从反哺的概念、主体、原则以及反哺的机制和实现路径等方面都进行了深入研究。简新华、何志扬对中国在工业反哺农业的过程中所应遵循的原则、实现机制以及路径选择等方面都进行了比较独到的见解。学者冯海发、马晓河等对美、欧、日等西方发达国家的“工业反哺农业”过程、经验进行了认真梳理和深入分析，得出了很多宝贵的建议和启示。

国内学者也从法律、经济、教育等视角对中国工业反哺农业战略的实施机理进行了剖析。杨国才认为，中国工业反哺农业的成效关键是发展涉农教育，并认为教育反哺是实施工业反哺农业的着力点。谢仁寿2006年从中国经济发展水平、国名经济分配格局、现行财政体制、基层政府执政能力以及宏观经济政策等方面进行了探讨，并认为建立和完善中国的财政机制对工业反哺农业政策的实施具有积极重要的作用。与此同时，很多学者也强调了法律法规建设对反哺农业的重要性。

二、反哺农业的制度供给缺陷及成因

(一)反哺农业的制度供给缺陷

近年来，中国政府主要采取了加大农业税制的改革、增强粮食生产的扶持、提高农村公共产品的供给以及支持农村剩余劳动力的转移就业等措施，通过全面推行“多予、少取、放活”的方针，来实施中国反哺农业的策略，以促进中国粮食生产安全、城乡协同发展。纵观中国反哺农业的整个过程，却依然存在财政制度、金融制度、土地制度、户籍及就业制度等方面的供给缺陷。

1，财政制度缺陷

在中国，支农资金主要来自国家财政，缺少金融及社会资金的支持，因而中国反哺农业资金的筹措渠道和筹资方式都比较单一。从总体看来，2006—2008年，中国“三农”财政投入分别为3 173亿元、5 955亿元和7 161亿元，虽然增长较快，但占财政总支出的比例均不足8.0％，而相对于中国近9亿农民的庞大基数、落后的农村基础设施、传统的农业生产方式来看，支持三农的反哺资金规模极其有限。

2，金融制度缺陷

一直以来中国金融支农体系都不够健全，支农资金供求矛盾突出。作为政策性银行的农业发展银行因种种原因难以充分发挥其职能；作为商业性银行的农业银行则呈现离农倾向；作为合作性金融机构的农村信用社因体制落后，其发展也受到阻碍；民间资金和外资银行也因中国农业投资的高风险性和低收益而不愿涉人。

3，土地制度缺陷

据2006年农业普查统计，中国有农业生产经营户2亿户，住户农业从业人员3.42亿人，耕地18.27亿亩(1.22亿公顷)，户均耕地9.13亩，劳均5.3亩，人均耕地为1.2亩。这种分散化、小规模化的生产经营方式持续至今，导致农业生成经营成本过高，劳动生产率低下，因此，中国农业及产品缺乏竞争力。近年来，随着农村土地流转的实施，土地在向集团化、规模化、专业化生产经营迈进。但是，由于中国农村社会保障制度的很不完善、集体经济组织的功能没有得到有效发挥、土地征用流转中农民及农村集体利益的被广泛漠视等，这造成了中国土地制度改革向良性方向发展举步维艰。

4，户籍制度缺陷

建国以来，中国一直实行城乡分离的户籍管理制度，这种制度限制了农村劳动力向城市的正常、有序流动，使农民受教育机会、就业机会与城市居民截然不同。这种户籍管理制度损害了农民分享现代工业、城市文明和社会福利待遇的权利，也限制了农民自由流动、迁移的权利。如从社会福利待遇来看，1995—2008年间(表1)，城市居民所占比例较高，占据其收入的20％左右；而农村居民所占比例较低，约占其总收入的5％。

5，就业制度缺陷

改革开放以来，中国城乡居民收入快速增加，但城乡收入差距也在急剧扩大。在中国建立社会主义市场经济体制过程中，由于农业生产的比较效益持续下降，因此农民选择了外出就业，但是中国在计划经济体制下形成的城乡劳动力市场分割状况仍未发生根本变化，进城农民与城市居民的就业权利始终是不平等的。与此同时，农民的工资性收入已经逐渐成为其收入的主要来源，约占其总收入的1／3(表1)，但家庭经营即农业生产性收入仍然占据主导，加上各种就业歧视依然存在，农民依然是弱势群体，收入增长依然缓慢，并且不可持续。

(二)反哺农业的制度供给缺陷的原因

1，历史原因

在中国的工业化过程中，农业曾一直是工业部门扩张所需资金积累的主要来源。农业主要通过三种方式为工业化提供资金积累，即税收方式、“剪刀差”方式、储蓄方式。据统计，1952—1990年，中国从农业中调动了约1万亿资金支援工业化建设，占整个国民收入积累额的22.4％。在很长一段时间内，为了继续支援中国工业和城市化发展，中国的农产品价格一直在低位运行，农业税收也一直持续到

2006年底才停止征收，低利率的储蓄至今也依然持续。长久以来，“农业滋养工业”的发展战略，导致了中国农业发展的资金严重缺乏、农业投入的严重不足，造成了中国农业生产率提高缓慢，农业现代化步伐迟缓。

2，农村市场体制不健全和不完善

实践表明，农业生产比较利益的下降、农民收入水平的徘徊不前、农产品流通不顺畅、农业科技含量不高以及农民负担过重等矛盾，这些构成了阻碍中国农业、农村发展的主要制约因素，但其根本原因还是在于中国农村市场经济体制的不完善和不健全。主要体现在：(1)目前，中国的国家宏观调控体系还不完善，导致城乡二元经济结构长期存在，城乡发展分离，城乡收入差距老大；(2)农产品和要素市场发育迟缓，生产要性要素不能自由流通，市场配置资源的功能受到了极大限制；(3)据统计，2006年，中国仍有60％的村、20％的乡镇没有农经服务组织，45％的村没有农技服务组织，25％的乡镇没有农技推广综合服务站，36％的县没有农技推广中心。这种分散化、缺乏统一领导的小规模社会化服务组织，直接导致了其服务范围狭窄，服务水平不高。

3，政府职能履行水平低

政府职能是指政府在一定时期内，根据国家、社会发展的需要，在管理国家事务和社会公共事务中所负有的职责和应发挥的作用。它反映政府的实质和活动的内容与方向。它要求政府在履行其职责过程中：一是政府要充分运用市场机制，强化其宏观经济调控职能，从而促进社会与经济的协调发展，并强调效率、民主与公平。二是政府职能要随经济环境的变化而适时调整，以适应经济社会发展的要求。然而，中国政府在实际运行中却存在：政府职能转变还不到位，社会管理和公共服务能力仍较薄弱，形式主义、官僚主义、腐败现象仍较严重。这种低水平的服务，直接导致了政府在反哺农业的过程中存在农村公共产品供给不足、农村社会保障体系不健全、农业产业化发展滞后、农业技术推广力度小等问题。

三、反哺农业的制度供给目标与路径

(一)反哺农业的制度供给目标

从工业化国家或地区的工业反哺农业的历史经验看(表2)，截至2008年底，中国在人均GDP、非农产业比重、非农产业劳动力比重、城市化水平的4个指标都已经达到并超过；同时，截至2008年底，中国轻、重工业比重分别为28.9％和71.1％，其中高技术产业增加值占规模以上工业增加值的比重达到9.6％。显然，中国坚实的工业基础和较强的工业竞争能力为反哺农业政策创造了有利的条件。但是，中国的反哺农业政策应该是“造血型、重点型、适度型”的反哺，应该是把实现农业的现代化、提高农业的可持续发展能力、消除城乡二元经济格局、实现城乡经济一体化发展为目标的农业反哺。

(二)反哺农业的制度供给路径

1，财政反哺

过去，中国以“经济建设为中心”，其实质就是以“工业发展为中心”。长期以来，以“农业滋养工业”的政策，造成了中国农业、农村发展的全面落后和农民收入的增长缓慢。2004-2008年，中央的5个“一号文件”，明确把财政反哺农业的问题提到发展战略高度，并成为各级政府工作中的中心问题。因此，需要完善中国反哺农业的财政制度，加大财政反哺农业的力度。一是在国民收入分配和再分配、固定资产投资和信贷投放等方面，按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，不断增加对农业、农村的投入。二是要在扩大公共财政覆盖农村覆盖范围的基础上，把国家对基础设施建设的重点逐渐转向农村。三是要加大对财政投入使用效果的监督检查力度，确保财政资金使用效益最大化，并做到专款专用。

2，技术反哺

胡锦涛总书记曾指出“解决农业的出路既要靠政策，靠改革，靠调动农民的积极性，又要靠科学技术，从长远和根本上说，开辟中国农业发展的广阔前景，关键在于农业科技进步”。毋庸置疑，要促进农业发展，强化农业技术的反哺是必然选择，它是推动中国农业经济增长的重要源泉。在强化农业技术反哺的过程中，需要努力做到：一方面，要在中国形成多元的农业技术发展投入机制。在稳定政府投入的基础上，通过制定相应的激励政策，努力增加企业。民营机构和社会的投入，为农业技术的发展提供足够的资金保障。从而建立起中国的以政府投入为主导、其他投入为重要组成的多元化的农业技术发展投入体系。另一方面，强化中国农业技术的推广。要改变中国农业技术推广乏力的局面，就需要在政府的指导下：一是切实加强以科技和信息服务为重点的农业社会化服务和建立相应的农业技术服务组织；二是要充分调动农民、企业及科技人员在农业技术推广方面的积极性；三是要在农业推广过程中实行“三结合”，即政府主导与市场引导相结合、农业技术专业化队伍与农民相结合、技术推广中的无偿服务与有偿服务相结合。通过这些措施，增强中国农业技术的推广力度和提高中国农业的技术含量。

3，涉农教育

通过涉农教育和培训，完善中国的涉农教育反哺，促进中国农村人力资本的形成、农业从业人员素质的提升。首先，建立中国涉农教育体系。中国涉农教育体系应包括农村基础教育、农民职业教育、农业专业教育、农民工职业前教育等几个方面。通过这种体系，可以不断提升农村劳动力的工作技能、技术水平，从而持续提高中国劳动者的素质。其次，完善中国涉农教育的投资体系。基础性的农村义务教育属于纯公共产品，显然，政府应是其投入的完全承担者；各种职业教育、农业专业教育等应在政府主导下，积极引入企业、社会资金，以壮大中国涉农教育和培训的规模，满足劳动力的各种培训需求。再次，加强涉农教育和培训的法律法规体系建设。涉农教育是一种公益性、基础性的事业，需要尽快出台《农村义务教育法》、《农民教育法》、《农民技能培训法》等专门的教育培训法规，为涉农教育营造一个良好、有序的发展环境。最后，促进涉农教育和培训的良性发展。关键在于完善对农业专业技术人员的管理。一方面，提高农业从业人才的待遇，消除各种制度性歧视，提高其工作的主动性。另一方面，制定各种激励措施，提高农业专业技术人才对农业技术的推广、农业技术指导以及解决各种农业技术问题的积极性。总之，通过积极地涉农教育反哺，以实现中国农村人力资源到人力资本的转变，是工业反哺农业的一个基础而重要的内容。

4，户籍制度

改革户籍制度，实质是要消除户籍政策中歧视农民的做法，按照公平的原则，降低农民进城“门槛”，保护进城务工农民的合法权益。认同进城农民为城镇居民，既是对现实的承认，也是城市作为带动农村发展的火车头的时代责任。实行以固定住所和稳定就业、收入为依据，申报城镇户口的政策，实现农民工向稳定的城市市民转变在住房、就学、社会保障、社会管理等方面推行与户籍制度改革相关的配套改革。实现城乡户籍管理的一体化，消除户籍管

理制度中的各种不公平规定，使城乡居民都能享受到同样的权益，从而促进劳动力等要素在城乡之间能自由流动，加快中国工业化、城市化和促进城乡一体化建设。

5，就业制度

目前，工资性收入已经成为农民增收的重要来源，然而，城乡分割的就业制度严重阻碍了农民的增收，现实看，中国农民已成为中国最大的弱势群体，因此，需要政府积极转换职能，加快建立中国统一的城乡就业体制。首先，要把中国的农民就业纳入到国家就业计划，积极引导、激励和支持农村劳动力的转移就业，继续实施农村劳动力转移培训工程，促进农民积极就业。其次，深化城镇就业制度改革，取消对农民进城就业的各种限制和歧视性政策，尊重和保护进城农民依法享有平等就业和自主择业的权利，从而改善农民进城就业环境。最后，积极壮大县域经济、小城镇经济和发展二、三产业，鼓励和支持农民自主创业，为农村劳动力提供尽可能多的就业和增收机会。

6，农村土地制度

土地作为农业、农村、农民的最基本生产资料，它在农业发展、农村稳定、农民生活改善中具有不可替代的作用。但是，近年来，土地荒漠化、土地低价强制征收、土地资源流失严重等现象愈演愈烈。温家宝在2009年政府工作报告指出：“坚持和落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，严守18亿亩耕地红线部动摇。”因此，完善中国农村土地制度刻不容缓。首先，稳定土地承包权。必须毫不动摇地坚持农村基本经营制度，赋予农民更加充分而又保障的土地承包经营权，保持农村现有土地承包关系不变。其次，健全土地经营权。政府要采取严厉措施，坚决制止侵害农民土地的违法行为。积极引导农民依法通过转包、转让等形式进行土地经营流转，确保土地在流转中坚持“依法自愿有偿”和价格“公平合理”原则，增加农民的土地收益和财产性收入。最后，完善土地征用机制。推进征地制度改革，建立健全征地补偿机制和被征地农民安置政策体系。无论是公益性还是经营性征地，都要及时足额给农村集体组织和农民以合理补偿。与此同时，改进耕地征用补偿的分配办法，完善被征地农民社会保障体系，确保其生活水平不降低、长远生计有保障。

四、反哺农业的社会公共政策创新

(一)创新反哺农业政策的意义

政策作为社会上层建筑的一项重要内容，集中体现了执政党和政府的能动性，它作为社会发展的指示器，起到资源配置调节器的作用。对政府来说，公共政策的最主要价值取向就是追求社会公平和社会正义。我们作为一个社会主义国家，对社会公共政策的公平、正义追求更是如此。

当前，“工业反哺农业、城市支持农村”的发展战略及政策，正是对过去“农业滋养工业”政策的纠正，回到追求社会公平、正义的应然轨道上来。从实践看来，目前，中国反哺农业的社会公共政策建设不甚理想，表现在：第一，缺乏关于反哺农业的社会公共政策的体系建设，在政策的形成机制上，往往是应对性的滞后反应性规范较多，较多地是解决突发性农业社会公共事件的产物。第二，关于反哺农业的社会公共政策具有较强的原则性、针对性和灵活性，但缺乏稳定性和连续性。因此，创新中国反哺农业的社会公共政策，强化反哺农业的制度构建具有重要的时代意义。

(二)反哺农业的制度构建

各国因农业现代化的自然资源禀赋和经济社会基础不同，而有不同的路径选择，既有以提高劳动生产率为主要目标的模式，也有以提高土地生产率为主要目标的模式，还有以提高劳动生产率和土地生产率为主要目标的混合模式。中国目前的整体生产力水平还不高，又属于人多地少、耕地资源短缺的国家，应采混合模式。反哺农业的制度构建的重心应当着重围绕以下内容展开。

1，农业重点保护制度

反哺农业必须有重点地逐步推进，选择一些重点保护领域，以点带面促进农业的整体发展。目前中国农业已进入新的发展阶段，农业受市场和资源约束越来越明显，农业增长方式从依靠投入为主向依靠资本和技术密集方向转化，注重保护生态环境。因此，中国当前的农业立法应侧重于这样几个方面。

(1)加快农业科研、教育及技术推广体系建设。改革开放30年来，受教育程度稍高的农村青年大部分离开农业生产部门，科技和人力资源富集于城市，农业劳动力素质整体下降，制约着农业劳动生产率。目前中国农业生产力水平还不高，与发达国家平均水平相比科技贡献率低20～30个百分点。因此，应当通过立法促进科技兴农，建立农业科技激励机制、评价机制、经费投入机制和风险控制机制，将科研力量引入农业，大力开展农村科普教育和技能培训，促进农业生态环境保护和资源的合理利用。

(2)引导农业走上产业化道路。中国有2.5亿左右农户，数量多，规模小，结构、行为相似，难与高度社会化、强调分工协作的现代市场经济有效衔接。因此，反哺农业，推进农业现代化，必须建成农工贸紧密衔接、产加销融为一体、多元化的产业形态和多功能的产业体系。但农业产业化无论采取松散式、过渡式还是紧密式，都有程度不同的契约关系，存在经济责任、权利和利益的冲突。特别当农业产业化跨越行政区域充分发展时，“经济人”之间的理性协作将更为必要。中国一些地方因龙头企业违约，出现农户毁坏经济作物、贱卖生猪、大量弃置牛奶等现象，说明超越微观经济主体和地方行政力量的限制，进行宏观指导、调控，建立合理的利益协调机制是农业产业化建立和发展的关键。

(3)增强农业发展的基础设施建设。农业具有天然的弱质性，一次突发事件和自然灾害就可以将数年的发展化为乌有，因此，必须高度重视农村基础设施建设。日本在反哺农业中财政补贴重视水利建设、农地整治、机械设备等基础设施建设的经验值得重视。改革开放后，由于家庭承包经营制度取代了集体农业制度，中国农村公共产品的供给长期呈下降趋势，而市场经济的发展又增加了相应的需求，必须引起高度重视。

(4)重塑农村社会保障制度。中国现行城乡差别待遇的以土地为基础的农村社会保障，农民无法分享工业化的发展利益，直接束缚了土地的流转和集约经营，约束了农村土地制度的改革，已经越来越不适应经济社会发展的需要。由于土地作为农民基本社会保障的功能正逐渐减弱，在制度设计上应将土地对农民的保障功能从直接的有形保障转化为间接的价值保障。同时，应让农民就整个国有资产享有社会保障利益。中国农村社会保障制度的构建是一个复杂的过程，在相当长的时期内，实行全国统一、城乡一体化的社会保障制度不具有现实可行性，应考虑在社会救助范围内首先打破城乡二元格局，实现城乡一体化，并逐步推广到整个社会保障体系。

2，农业产权制度

土地是农村最主要的资源，农业的发展离不开农村土地产权的持续改革，土地权利的独立性和可流转性是现代社会生产社会化和资源利用的高效化，物权从所有为中心到向利用为中心转变的必然

要求。土地权利的核心必须是增加保障土地权利的独立性和可流转性，使土地利益主体能自主地享有土地利益、决定土地的利用。提高土地权利的独立性可以通过重视土地的价值利用，使土地所有权和用益权均衡发展，缓和所有权对用益权的制约的方式实现。可以考虑：(1)确认权利主体的处置权，允许土地权利适度流转和抵押，提高土地利用的规模效益并从根本上解决农业投入问题；(2)统一农村建设用地使用权与城市土地建设用地使用权市场，使农业分享应有的土地发展权益。提高土地权利独立性的另一个要求是排除公权力的不合理干预，这在中国尤其具有现实意义。

在农业产业化特别是在过渡型或紧密型的农业产业化形式中，个体农民、农村承包经营户和农业合作经营组织等各类主体，在采用合伙、合作、租赁、股份合作等各种方式经营中都不可避免地存在产权问题。产业化经营中资产评估、民主决策、利益分配等都以产权的科学安排为前提。各类社会主体对农业的投资，如大型农业基础设施和大型公益项目同样存在产权问题。必须加大保护力度，明晰产权，防止基层公权力和地方势力的侵害，保证各方主体的利益完整、平衡。

3，农业主体制度

人类社会的发展总是沿着两个方向进步：物质资料再生产与社会关系结构再生产，两者相互促进。后者在法律制度上表现为主体类型的多元化发展：伴随社会的发展，国家职能、市场结构和国家干预经济方式与性质在不断变化，法律主体制度进一步演变为国家主体、社会主体和市场主体三元互动的局面。

在市场经济条件下，农业主体制度上的缺失是农业弱势的根源之一，导致农业的发展权在生产、交换、分配、消费等环节上都不同地萎缩。农业社会主体可以分为公权力主体、农村自治主体和市场主体。目前，中国农村自治主体和市场主体处于相对弱势，公权力主体占绝对主导地位。进行制度创新，提高农民组织化程度，是今后农民问题解决的基本问题之一。韩国、日本有遍布全国的农业协同组合(即“农协”)，全国绝大部分农户都加入其中。日本在《农业基本法》对务农人员和农业团体的地位作了规定，并制定了《农业协同组合法》，日本农户有97％加入了日本农协，农户97％的农产品销售和80％的生产资料购买通过农协进行。德国《农业法》、美国《农业调整法》也对农业主体制度有相应的规定。中国应当借鉴其先进经验，通过立法推动农村社会主体的发展。具体可以分步进行：首先，提高现有的村民委员会的自治程度，按照宪法的定性将其从目前的准权力主体改造成为权利主体。其次，培育与完善各类农村市场主体，加快制定以农民合作经济组织法为中心的合作经济组织的立法进程，促进农业协会的发展。

4，农业发展宏观调控制度

市场经济的特点就是信息不对称，并因高度的社会分工和一体化带来巨大的风险。市场经济在强调经济主体自主性并削弱政府的微观经济管理职能的同时，更强调宏观调控的作用，通过计划法、预算法、产业法、投资法、金融法、财政法、税法等宏观调控法律制度的完善，为农业的发展提供合理的制度规范。首先，须完善财政税收支农体制。按WTO协议计算口径，发达国家财政支农水平一般约占当年农业总产值的30％～50％，巴基斯坦、泰国、印度、巴西等发展中国家约为10％～20％。1996—2000年。中国农业支持总量分别占当年农业总产值的4.9％、5.3％、7.4％、7％和8.8％。在结构上，政府财政农业支出用于人员供养及行政开支部分大体维持在70％左右，用于建设性的支出比重不高。应当逐步扩大财政支农份额，形成稳定的支农资金增长机制。调整政府支农资金投入结构，提高资金利用率。其次，强化农业金融信贷服务，加快建立和发展农业保险服务业。最后，通过税收杠杆和利益引导机制吸引社会资金进入农业。

作者：张邦辉 胡智强

农业公共政策竞争论文 篇2：

效率公平与政府的责任

摘要:社会主义市场经济必须让市场对资源配置起基础性的作用,但是社会主义市场经济又离不开政府及其公共政策的干预。做大社会财富这个“蛋糕”要靠效率,但要分配好“蛋糕”,则要靠公平、正义的分配制度。公共政策的作用主要是弥补市场缺陷,通过制定规则来维护市场和社会秩序,并解决效率(市场)造成的社会不公平问题。

关键词:市场经济;公共政策;价值取向,效率;公平;正义

当前,我国已经初步建立起了具有中国特色的社会主义市场经济体制。从实践来看,在市场经济条件下,如果只注重效率与增长,而不注重公平、正义,人民群众就有可能分享不到经济社会发展的成果,不但不能成为改革的受益者,反而会成为改革的牺牲者。

一、当前经济社会发展中存在的问题

改革开放以来,我国经济社会发展形势总的来说是好的,但也存在一些不容忽视的问题。从深层次看,这些问题的出现,既与政府的职能缺位、越位有关,也与公共政策的价值取向有关。

(一)GDP的增速高于居民收入增速

改革开放以来,我国GDP年均增速达9.8%。2007年我国GDP是1978年的15倍,而城市、农村居民2007年人均实际年收入则只有1978年的7.5倍、7.3倍。从1983年以来,居民收入占GDP的比重就一直是下降的。1995—2007年,劳动者报酬在GDP当中的比例从51%下降到39%,同期企业盈余从23%上升到31%。在发达国家,工资一般会占企业运营成本50%左右,而在中国则不到10%。发达国家劳动报酬在国民收入中所占比重一般在55%以上,在中国则不到42%。

当前收入分配问题的症结在于国民收入在政府、企业和居民之间的比例失衡。总体上讲,收入分配是向政府和企业倾斜的,而不是向居民倾斜的。在这种情况下,虽然经济发展了,但民众尤其是以工农为代表的底层民众却没有能享受到经济社会的发展成果,甚至经常受到资本和权力的侵害。党的十七大提出了增加群众收入的口号,但相关政策却一直没有跟上。

(二)贫富差距有拉大的趋势

2009年9月中国社科院社会学研究所和社会科学文献出版社联合发布的《社会蓝皮书——2010年中国社会形势分析与预测》指出,尽管近年来政府采取了一系列措施,包括大规模的财政转移支付,但居民间的收入分配却越来越不公平。城乡收入差距、高收入阶层与低收入阶层的收入差距、行业之间和地区之间的收入差距,使贫富差距在不断扩大。2008年城镇人均可支配收入与农村人均纯收入的比例达到331%,即城镇居民收入相当于农村居民收入的3倍多。而收入最高的10%人群和收入最低的10%人群的收入差距,则达到 24倍。从2000年开始,我国基尼系数已越过0.4的警戒线并逐年上升,2009年已升至0.496。

收入分配不仅仅是一个经济层面的问题,更不能将收入分配改革简单地理解为加工资,或者对社会保障体系进行改革。邓小平早年就指出,收入分配是一个大问题。制度经济学认为,收入在社会成员之间的分配,主要依据两个因素:权利界定和市场供求。即“收入”首先是一项权利。每个人通过工作获得收入的过程,不如说是实现权利的过程。以此不难发现,现实中很多劳动者之所以不能获得更高的收入,其根源就在于权利的缺失。现行的城乡户籍制度、就业制度等,使得农民不能获得像城里人那样收入更高的工作机会;现行的土地制度也使农民很难获得财产性收入。收入分配是一个制度安排问题,而制度安排的核心就是权利的分配和保障。在各种“不公”中,最严重的就是公民基本权利的不公。前者是现象,后者是本质。也即先有权利的不平等、不公平,才会出现起点和机会的不平等,进而产生收入和贫富差距的拉大及其他一系列不公平。

(三)政府的公共支出比例过小

改革开放以来,我国经济年均增长保持在9%以上,国家财政收入更是保持在年均15%以上的增速,到2009年,我国财政收入已达到6.8万亿元。与国家财政收入迅速增长相比,国家对社会事业的投入严重不足。2007年的统计数据显示,我国教育、医疗卫生和社会保障三大民生支出占财政总支出的比例为29.2%,比人均收入相当的国家低24.8个百分点。1993年,中共中央、国务院制定的《中国教育改革和发展纲要》中就明确提出,要逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例,在20世纪末达到4%,但迄今为止,“4%”的政策目标尚未实现。世界卫生组织提出,一国的卫生总费用占GDP的比重应不低于5%。发达国家如英国为8%、德国为11%、美国则超過了15%,发展中国家如印度也超过7%。 截至2008年,我国卫生总费用占GDP的比重依然不足5%。 从1994—2009年的国家和地方政府的财政预算来看,支出最大的两部分依然是“经济建设”和“政府行政管理费用”。政府公共支出不足,不仅影响到医疗、卫生、文化等社会事业的发展,而且制约了整个社会的消费。

(四)政府直接干预市场

在大力培育和发展市场经济这支“看不见的手”的同时,政府这支“看得见的手”也一直在发挥作用。在本次金融危机中,政府对经济的干预达到了高潮。特别是各级地方政府,已经成为企业和个人之外的又一经济主体。

在经典经济学家看来,一个市场是不可能有企业和政府两个经济主体的。作为政府,只能充当“掌舵人”、“守夜人”、“裁判员”的角色,除了监管、调控市场外,就是提供私人不愿意也无力提供的公共产品,除非遇到像金融危机这样百年不遇的重大事件,政府是不会直接插手市场的,更不会充当经济发展的主体。财政专家倪红日指出,中国30多年增长的全过程,政府部门始终都是经济活动中最重要的投资者。可以说,政府最擅长的不是掌舵和服务,而是“投资”。

有人说中国模式就是政府和市场同时起作用,这是当前的事实。但其弊端却是显而易见的,不能因本次金融危机的个案而证明其合理性。长期来看,政府直接干预市场,是政府职能的错位和越位,其结果不但会破坏市场秩序,而且会损害整个社会的公平和公正。

二、市场失灵与政府的责任

实践证明,市场机制是一种有效的资源配置方式,通过合理的市场竞争能够有效解决效率问题。但是,市场并不是万能的,市场机制对资源的配置也会产生其自身无法克服的缺陷,这就是所谓的“市场失灵”。 “市场失灵”既有损于经济效率,也破坏了社会公平。第一,由于市场存在外部性,单纯的市场机制不能调节公共产品的供给,也不能解决生态与环境的破坏等公共问题。第二,由于市场竞争的不完全性,市场机制本身孕育着潜在的垄断因素,市场竞争不可避免地导致垄断。而在无外界力量干预的条件下,垄断会反过来破坏市场竞争的公平原则。第三,市场不能完全实现公平的收入分配,市场的自发调节易引起收入差距扩大,引发社会矛盾。第四,单纯的市场调节具有一定的盲目性,单靠市场本身并不能保持国民经济的综合平衡和稳定增长。

社会主义市场经济是市场调节与政府作用有机结合的经济。市场调节的效率、政府作用的优劣,都取决于政府职能的准确界定。

(一)市场经济中的政府调节应着重总量调节

由于市场竞争的盲目性、分散性以及市场机制的不完备,总供给与总需求之间的不均衡成为一种常态,引入政府的调节,可以减少不必要的资源消耗和浪费。另外,对于一些关系到国计民生的产业,比如农业,由于生产周期较长、抗风险能力低,一旦受到市场的冲击,在短期内将遭受重大损失,也需要政府干预。对于一些带有战略意义的领域或部门,因为成本高和不确定的发展前景,单纯依靠市场难以实现充分发展,引入政府调节也成为必要。

(二)市场经济中的政府调节应是第二次调节

市场调节是市场经济中第一层次上的调节,市场能够调节的政府就不必再去干预,而市场无力调节,或者在资源配置上低效率时,则由政府再调节。市场的第一次调节和政府的第二次调节在市场经济中具有同等的重要性。相对市场调节,政府调节是更高层次的调节,是总体上、全局上的调节。一般说来,现实中的市场调节以效率优先,而政府通过社会保障等方式进行的第二次调节则更为注重公平、正义环境的营造。

(三)政府应尽可能提供足额、优质的公共产品

市场机制难以在一切领域达到“帕累托最优”,特别是在公共产品方面。这就需要政府出面弥补这种“市场缺陷”。 公共产品和公共服务是由公众共同享受的物质生活的重要内容,在社会物品总量恒定的情况下,政府提供物品的增加,就是市场生产物品的减少,政府提供物品的多少是衡量政府责任的重要指标。公众赋予政府权力,尤其是税收和举债的权力,就是为了获得或者说购买政府提供的公共产品。政府的财力可能有限,但政府可以通过掌握的公权力对社会财富进行重新分配,尽可能满足公众对公共产品的需求。西方财政理论认为,当代政府在履行资源配置、公平分配和稳定经济的三大职能时,既克服着市场失效所产生的效率损失、分配不公,其本身也是提供公共产品的过程。

在市场经济条件下,政府的公共政策具有双重功能,即:一方面,政府的公共政策必须保障、促进市场配置资源作用的充分、有效发挥,而不是人为地改变乃至扭曲这种作用;另一方面,政府又要通过公共政策的制定和实施,克服和矫正市场的固有缺陷,解决那些市场解决不了或解决不好的问题。这样,政府的公共政策就面临着效率和公平的挑战。

三、公共政策的价值选择

实际上,政府在行使公共权力的同时,也就承担起了相应的公共责任。政府向公民提供公共产品和公共服务,不是政府的恩赐,而是政府的责任。如果政府抛弃自己的责任,或者将自己的责任转嫁给市场主体,那就是政府的失职。

(一)公平正义是公共政策最重要价值标准

作为政府权威输出的公共政策,其价值偏好是对社会期望的适当回应,社会大多数人期待公平正义,公共政策就必须将公平正义作为首选价值目标。美国政治学家戴维·伊斯顿指出:“公共政策是对全社会的价值作有权威性的分配”。公共政策的权威性根源于它以效率为前提,承认、维护并增进了社会的公共利益,因而得到了公众的普遍认同和支持;公共政策的社会性在于它以促进全社会的进步和正义为宗旨,维护和增进的是社会公共利益,而不是某些个人或集团的私人利益;公共政策的公共性表现为制定公共政策的主体表面上看是握有公共权力的政府,实则为社会公众。在宪政背景下,尽管公共政策的作用对象是作为客体的社会公众,但因为主权在民,政府也仅仅是在授权治理而已。公共政策的这三个特点都是以经济效率为其存在基础、以社会公平为其根本目标的。公共政策不承认、不促进效率,就会丧失其有效性、权威性;不维护、不保障社会公平,社会成员就会抵制它,它就会失去存在的基本价值,更难以得到有效执行。公共政策的公平正义应体现在公共政策过程的各个环节上,应寓于公共政策的全过程。除满足大多数人的利益外,还应考虑或兼顾社会弱势群体的利益, 这也是公共政策道德性要求的必然结果。

(二)公共政策要在效率与公平之间寻找最佳的平衡点

在市场经济条件下,市场机制与公共政策作用范围的不同,规定了市场机制主要解决效率问题,而政策机制主要解决公平问题。市场机制作为一种基本的调节手段,在资源配置中发挥基础性的作用。市场机制的竞争性为效率的实现提供了保障。但是,市场机制也有其自身克服不了的缺陷,这些缺陷归结到一点就是使社会失去公平,进而可能有损于效率本身。公共政策作为一种正式的制度安排, 为弥补市场缺陷而登场,其本质功能就在于维护一个公正、有序、健康的公共秩序和提供市场提供不了的公共产品。要完成这个使命,公共政策就必须在效率与公平之间寻找一个合适的平衡点。首先,公共政策要强调效率效应。要在科学发展和可持续发展的思想指导下,追求高效率的政策产出,把“蛋糕”做大, 为公平的实现提供基础。政策的效率效应的高低实际上是政府能否对社会进行有效管理的一个衡量标准,如果公共政策的效率效应很低,那么久而久之,将会使社会陷入无序状态,进而造成资源的极大浪费,这不但无法实现公平,甚至会破坏公平。其次,有了较高的政策产出效率效应并不必然导向社会公共福利的增长与良好社会秩序的维持。要考察政策产出效率效应的转化结果,还需要引入另一个变量,即公平。只有当一个公共政策承认、维护并增进了社会的公共利益时, 它才能得到公众的普遍认同和支持。这就要求在追求政策产出高效率的同时,还要充分贯彻公平原则,兼顾个人、集体、国家等不同主体的利益主张,统筹短期利益和长期利益、微观和宏观等因素,平衡与之相关的利益冲突,使政策的效率产出最终导向公共利益实现的方向。

(三) 公共政策将公平正义作为首要价值目标的重要意义

从市场经济运行和公共政策作用的实践经验来看,政府公平职责的发挥,不仅有利于维护市场公平,而且可直接实现社会公平。市场公平是一种“场内公平”,是靠市场本身的运行来实现的,但在许多情况下,它也需要政府在遵循市场规律的前提下加以维护;而社会公平则是一种“场外公平”(对市场来说是一种外在的公平),只能靠政府通过公共政策机制來实现。政府利用经济、政治、行政、法律等公共政策杠杆,调节收入差距(限制过高收入,扶持过低收入,取缔非法收入),才能使整个社会维持相对的公平。如果公共政策将效率放在公平正义之前,政府就会像企业那样追求自身收益的最大化,就会对除经济以外的其他公共性职能丧失兴趣,忽视甚至放弃维护社会秩序、提供公共产品和公共服务的职责。这样,不仅由政府承担的非赢利性公共事业将处于全面衰败之中,腐败现象也会愈演愈烈。与传统政府习惯于单纯追求公平的“分配型思维”相比,现代政府则越来越注重既承认效率,又重视公平的“生产型思维”。这种新的价值取向,既有利于维护市场公平,为提高效率提供最起码的保证,更可以直接、有效地实现社会公平,完成政府的特定职能和社会分工。

应该特别指出的是,公共政策的价值取向及目标以公平正义为主,与当前我国社会主义市场经济条件下“效率优先,兼顾公平”的原则并不矛盾。解决公平问题主要靠政策机制,而解决效率问题则要靠市场机制。建立社会主义市场经济,必须以市场机制为基础,让市场对资源配置起基础性的作用,就必然地要坚持“效率优先”的原则。另一方面,建立社会主义市场经济又离不开政府及其公共政策的干预,公共政策的作用主要是弥补市场缺陷,通过制定规则来维护市场和社会秩序,并解决效率(市场)造成的社会不公平问题。

参考文献:

[1] 戴维.伊斯顿.政治生活的系统分析[M].北京:华夏出版社,1999.

[2] 陈庆云. 公共政策分析[M]. 北京:中国经济出版社,2000.

作者：李发戈

农业公共政策竞争论文 篇3：

中国公共政策评估理论的基本问题研究

刘嘉音 臧忠鸣 潘旭山 杨立娟

摘要：公共政策评估是指采用客种调查、研究、分析的方法，产生和形成与公共政策相关的信息，使之有可能用于解决特定政治背景下的公共政策问题，包括社会、经济、环境等问题。本文从实践积累出发，结合理论，试图通过对公共政策的界定、效果分析、目的等这些基本问题剖析研究，为中国公共政策评估理论体系的搭建作些铺垫。

关键词：公共政策　政策评估　政策目的　相关利益人群　政策周期

政策评估是一个新兴的领域，其起源可追溯久远，但政策评估的正规、科学方法的研究始于20世纪30年代，而直到20世纪50年代后期，社会科学方法才开始在公共政策评估方面出现小规模的应用。

20世纪60年代，美国政府干预政策的盛行导致了公共政策评估的快速发展。美国国会关于项目评估的立法对此也起到了很大的推动作用，各州政府的评估人员大大增加。同时，大量的评估活动要求政府各级机构寻求私人咨询公司的帮助，反过来又促成私人部门大量参与政策评估活动，并最终导致评估产业的形成。除此之外，主要的大学也纷纷建立了政策研究机构，提供研究数据，并为不断扩大的政策分析市场培养人才。

就我国而言，正式的公共政策评估活动和研究工作尚处于初级阶段，公共政策评估实践仍停留在较为初级的层面，缺乏系统的理论指导和经验积累。但可预见，随着党中央加强执政能力建设政策的提出，公共政策评估作为一种有力的手段，将成为各级政府日益重视的问题，与此相应也必将促进中国公共政策评估理论的发展。

公共政策评估理论的建立首先需清晰界定公共政策评估的几个基本问题，如公共评估政策的界定、公共政策效果、公共政策目的、目标政策的相關利益群体分析、公共政策评估时点等。这些基本问题的明确，是开展公共政策评估的基础，是建立适合中国国情的公共政策评估理论体系的基石。

一、公共评估政策的界定

公共政策评估工作的第一步是确定要评估的公共政策是否需要评估，是否能被评估，也就是要界定什么样的公共政策是可评估、能评估的政策。为便于操作，我们对公共政策作如下界定：公共政策的范围可限定在政府的重大政策、决策、法律、法规、规章、政府发文、政府会议决定的相关事项等，主要涉及经济调控、社会管理和服务、城市建设、政府自身建设等方面。

由于我国公共政策的范围较广、种类繁杂，为便于进行评估，结合中国实际，我们对需要评估的公共政策进行了分类、筛选，认为除如下几类公共政策外，一般的公共政策都需要进行评估：

1、表彰类；

2、任免类；

3、机构设立、调整类；

3、政府内部工作规范；

4、法律、法规、规章的废止；

5、部门日常性工作；

在当前政府资源有限的情况下，并非所有需要评估的公共政策都评估，而是对具有以下特点的政策进行重点评估：

1、解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题的公共政策；

2、政策的目标明确并能进行量化的公共政策；

3、有明确时间节点的公共政策；

4、对政治、经济、社会、文化全局产生重大影响的公共政策；

二、公共政策效果分析

如果公共政策已确定要评估，第二个问题就是对公共政策的效果进行分析研究，以确定评估方法，选择调研人群。公共政策的效果有其两面性，即显性化效果和隐性化效果。显性化效果是指公共政策所达到的效果是明显的，能为公众直接感知到。隐性化效果是指公共政策实施后所产生效果并不明显，只能为公众所间接感知的非直接效果。

公共政策评估者既应关心政策效果的显性化因素，也应考虑到政策效果的隐性化因素。以国家的计划生育政策为例，其显性化效果是有效地控制了全国人口总量的机械增长，为中国经济的高速发展奠定了良好的基础，但其隐性化效果是导致大城市(如上海)老龄化社会的提前来临，社会保障压力日益沉重。政策评估者在评估类似公共政策时，既要反映公共政策的显性化效果，也要反映出政策效果的隐性化因素。

三、公共政策目的

公共政策的目的是公共政策评估的灵魂，公共政策评估的目标就是看公共政策实行后是否达到了其预期目的。所以，公共政策目的决定了公共政策评估的方法、主体、调研对象、评价标准等一系列政策评估的基本问题。因此，公共政策评估者需要分析公共政策目的。根据我们的研究，公共政策目的可分为终极目的、次级目的和具体措施三个层次。

(一)终极目的

从操作层面考虑，可将公共政策的终极目的细分为四种基本类型：

1、伦理目的，亦是道德目的，即政策制订与执行的价值判断，显示了公共政策制订者和执行者的价值追求，也显示了政策的终极关怀，是公共政策目的的最高层次。如公平正义。

2、政治目的，即政策制订与执行所追求的政治上的目标，更大程度上体现了执政党的执政目的，具体表现为是否符合最广大人民群众的根本利益，是否受到广大人民群众的欢迎。

3、经济目的，即政策制订与执行中的成本效益分析，具体表现为政策所追求的目的和效果是否支付了相对应的成本，是成本大于效益还是效益大干成本。如果一个公共政策的伦理目的和政治目的是可行的，但要支付相当大的经济成本，以至效益小于成本，那么从经济目的来讲就是失败的。

4、社会目的，即政策制订与执行的社会效益分析，与经济目的相对应，一个公共政策如果在政治、经济上是可行的，但造成社会的负效益，引发社会不和谐甚至分裂，那这一公共政策也是不可取的。

以廉租房政策为例，从伦理目的而言，它体现了政府出于公平正义的要求，出资对社会弱势群体的住房要求作出回应，实现居者有其屋的大同理想；从政治目的而言，作为一个代表绝大多数人民群众根本利益的执政党，必须照顾到社会最广大人民群众的切身利益，弱势群体无力通过自身条件来改善住房，那么政府出资改善最弱势群体的住房条件，必定会让这部分群体对执政党产生强烈认同，从而维护执政党的执政地位；从经济目的而言，政府在推进廉租房政策的过程中，充分考虑了政府财力与社会需求之间的经济关系，量力而行，量入为出，从最具有迫切改善居住需求的最低收入阶层入手，计划分若干年逐步解决弱势人群的住房保障需求，而不是希图一次性解决所有人的住房保障需求，从而在经济成本可以承受的范围内实现其政策目的，从社会目的而言，廉租房政策保障了社会最低收入人群的最低住房保障需求，是一个社会托底政策，对于整个社会而言，并没有造成社会群体之间的不平衡，反而提升了整个社会的住房保障水平，实现了其社

会目的的帕累托最优。

公共政策终极目的的四种类型，是一个公共政策终极目的的四个方面，对一个好的公共政策而言，必须在以上四个方面都有所考虑，而在具体评估时，也要考虑这四个方面的终极目的的实现程度。

(二)次极目的

即公共政策的直接目的，系指该项政策出台所要达到的直接目标。一般来说有以下几个方面：促进经济发展、维护社会稳定、调节社会分配、改善城市环境、提高生活水平、加强政府自身建设等。

(三)具体措施

即为达到公共政策的直接目标，政府所采取的具体措施，可分为以下几类：

1、抑制类措施：对有关事项明确禁止或抑制的相关措施。

2、促进类措施：对有关事项明确进行鼓励或促进的相关措施。

3、建设类措施：涉及城市发展建设等相关的措施，如城市道路建设、城市绿化、环境保护等。

4、规范类措施：对某一行业或领域加强管理，进行规范的相关措施。

5、规划、计划类措施：对某一行业或领域的长远规划及相关计划的相关措施。

6、分配类措施：如调整个调税率、增加低收入人群福利保障、扶贫工程等具体措施。

为提高公共政策评估的可操作性，应尽可能地对公共政策的次级目的和措施进行量化，而目前，我国公共政策的目的往往有两种情况：

1、目标比较明确。此类政策已有明确的量化指标，可以按确定的指标进行评估，并评估量化指标的质量。

2、确定了总体目标，但没有明确的量化指标。对这种情况，在评估时需要建立量化指标，根据政策的总体目标和具体措施，提出较为明确的指标。通过实施前、实施后不同时期的具体数据变化，评价公共政策的效果。

而在政策评估的量化过程中会遇到以下困难：

1、目的的量化比较难以确定。由于政策的制定时，就没有明确的量化要求，也一般没有就量化目标分析政策的执行成本，因此就很难在政策估计中重新确定政策的量化目标。

2、具体量化的目的指标有水分。有具体量化目的的指标还需进一步进行细化，以挤干指标中的水分，实事求是地达到具体指标。

3、次极目和具体措施分不清楚。要分清次极目的和具体措施之间的区别，具体措施是为达到公共政策制定的目的，采取的措施，这些具体措施往往会有一定的量化目标，这一种量化目标和政策次极目的之间是有区别的。在公共政策评估中，即要评估政策的具体措施是否已落实，也要评估具体措施落实后，政策目的是否能达到，即是否对期望目标产生效果，从而进一步评估政策的效率和成本。

对上述困难，我们提出如下的解决方案：

1、对公共政策的直接目的分解量化指标，但对没有量化目标的政策，只作量化指标的动态分析，不直接指出是否达到目标，将重心放在研究公共政策出台后量化指标的变化。

2、在评估过程，将定性指标和定量指标相结合，既有定性指标也有定量指标，既有感性体会也有实际效果。

3、对具体措施应尽量确定明确的目标，以利于评估公共政策的落实程度。

四、相关利益人群分析

公共政策目的决定了公共政策的相关利益人群，而相关利益人群的行为特征又决定了公共政策的评估方法。当前公共政策理论普遍认为，公共政策的核心要素是“利益”，公共政策的本质是社会利益的集中反映，公共政策的带制定与执行是社会各种利益群体相互竞争、冲突、博弈、妥协、均衡的集中反映。不同利益群体对政策制定施加不同程度的影响，同一政策也对不同利益群体产生了各种影响和效果。所以，在政策评估的研究中，尤其是确定调查人群、样本规模时，非常有必要对利益群体分类，研究对不同利益群体进行政策评估的特殊性。

利益群体是指基于某种共同价值、共同利益、共同态度或者共同职业的利益个体所结合形成的正式或非正式的利益集合体。利益群体既可以相对稳定的社会组织(如政府机关、事业、企业、社团、协会、地下组织等)形式存在，也可以松散、无固定组织、变动性大、流动性强的个体总和。确定公共政策评估的调研对象时，需要对相关利益群体进行分类，而分类方法一般有以下几类：

1、根据利益群体所属的社会阶层进行分类

国内不少学者参照中国社科院《当代中国十大阶层》的研究报告，以职业分类为基础，将中国的利益群体划分为十大类：党政领导干部、企业经理人员、私营企业主、专业技术人员、办事人员、个体工商户、商业服务业员工、产业工人、农业劳动者、无业失业半失业者。

这一分类方法在对涉及中長期发展计划和规划，国家宏观政策，事关广大人民群众利益，涉及面广、影响范围大的政策(决策)的评估时可以参考借鉴。比如对国家建设社会主义新农村的决定、创建和谐社会政策的评估、政府实事工程、实事项目政策的评估就可以按此分类确定样本调查人群，进行合理分类。

但随着中国社会的迅速发展，新的职业、新的阶层产生，十大类利益群体有时并不能囊括所有利益群体。以中国的一些大城市(如北京、上海等)为例，至少还有非城市户籍的外国人阶层和外来农民工阶层。而且在对一些事关特定群体利益的政策、加强特定领域管理的政策、促进行业与产业发展政策进行评估时，这一分类方法的实践操作意义显然不大。

2、按政策执行的作用分类

按公共政策实施是直接还是间接地作用于目标群体，可将利益群体划分为直接相关利益群体、间接相关利益群体、潜在相关利益群体和非利益相关群体等。

直接相关利益群体是指在政策执行中、实施后直接产生效果并受影响(获益或者受损)的利益群体。直接相关利益群体所受的影响一般是政策制定者原有的期望和目标。

间接相关利益群体是指不直接受政策执行实施的影响，但间接地受到政策执行的影响的利益群体。间接相关利益群体所受的影响一般是超乎政策制定者原有的目标和期望的，是政策实施的附带溢出效果。

潜在相关利益群体在政策执行中、实施后短期内未受影响或受影响但难以被察觉，但长期会受影响或在以后会表现出来的利益群体。潜在利益相关群体包括潜在直接利益相关者和间接利益相关者两类。在后续的操作中，分别把这两类潜在人群与直接和间接利益相关群体等同来处理。

这一分类方法基本可囊括所有相关利益群体，而日.在政策评估的实践操作性很强。以国家税务总局、财政部、建设部《关于加强房地产税收管理的通知》为例，直接相关利益群体包括购房者、开发商、政府税收部门等，间接相关利益群体包括房地产中介公司、建筑公司、房屋装潢公司等，潜在相关利益群体包括有住房但打算今后改善住房条件的市民、近期无购房计划但

打算今后1－2年购房的市民。

一般在政策评估确定调查人群时，直接相关利益群体所占比重最高，间接相关利益群体次之，潜在相关利益群体最小。

3、按政策的利益影响进行分类

将公共政策执行实施中有关群体是否获益，将相关群体分类为获益者群体、利益相对受损群体和利益不受影响群体。

一旦某项公共政策付诸实施，必然是一部分人获得利益，另一部分人未获得利益，甚至失去原有的利益或利益受损，这就是政策所起到的利益分配作用。从这个角度出发，无论是直接利益群体，还是间接利益群体，都可分为获益者群体、利益相对受损群体和利益不受影响群体。

以2005年上海市调整轨道交通票价政策为例(调价方法：基准票价起价由2元调整为3元，每段进级1元；起乘里程6公里，之后按10公里进级。乘距在28公里以内的，票价提价1元；28－40公里的，票价水平与现行持平；40公里以上的，票价下浮1－2元。)获益者群体包括轨道交通公司、40公里以上的乘客；利益受损群体包括乘距28公里以内的乘客；利益不受影响群体主要是28－40公里之间的乘客。具体评估，确定调查人群时这三类乘客都要占据一定比例，且比例相当。

在对涉及老百姓切身利益的民生类公共政策的评估，尤其是价格调整类公共政策的评估时，可用这一分类方法选取调查人群并进行合理分类。

在相关利益群体分析中，政策评估者需要分别就所评估政策的相关利益人群的上述三个方面的属性进行定义，从而为后续的公共政策评估方案提供设计依据。

五、公共政策评估时点

什么时候进行评估，是公共政策評估工作的重要一步，而公共政策评估时点的选取与公共政策周期、公共政策影响周期密切相关。公共政策周期是指公共政策经制定、执行、评估、监控、终结几个阶段后形成的一个完整周期。公共政策影响周期是指一个政策在执行、实施后对相关目标群体影响的时间，一般是从政策的出台开始，到政策的终止结束。

需要指出的是，公共政策出台并不意味着政策起效。公共政策出台后，有一个宣传、消化、吸收的过程。上海市政府督查室的调查研究表明市政府政策出台到起效所需的时间不一，多数在3个月内，有的甚至在半年以上。

1、短期起效政策。政策影响人民群众(或特殊利益群体)切身利益，实施后即对相关利益群体产生较大影响的公共政策，由于政策目标清晰，与相关利益人群的利益切身相关，政策从出台到落地所需时间较短，政策发布后短期内甚至立即就会产生较大反应，但随时间推移，或投诉、抗议无效后，相关利益群体会逐渐接受并习以为常，反应越来越小，政策步入常态管理阶段。所以，这类政策影响周期相对较短。政策通常在1年以内产生影响，如中国人民银行调整人民币存贷款利率的政策。

2、中长期起效政策。政策对政治、经济、社会、文化发展全局产生影响，政策起效一般为3年左右。如环保、卫生三年行动计划等。

3、长期起效政策。对政治、经济、社会、文化发展全局会产生重大影响的宏观公共政策由于其政策目标模糊，政策发布后短期不会产生强烈反应，但与人民群众的长远利益相关，影响深远，政策起效周期的长达3－5年，甚至更长。如国家的“十一五”发展规划。

公共政策评估的时点选取建议：

公共政策评估的重点是公共政策执行的效果，由于不同的公共政策起效周期不同，政策从出台实施后，真正落地、发挥作用、产生效果的时点也就不一致，导致了不同公共政策的评估时点的选取也不一致。

1、短期起效政策。短期政策直接影响人民群众切身利益，实施后即会对相关利益群体产生的较大影响，政策公布后即会起效，因此政策出台后短期内即要进行评估。

如关于增加城镇退休人员养老金的办法，政策公布后广大市民即反应强烈，这就需要在政策出台后几天内即要进行政策评估。

2、中长期、长期起效政策。对发展全局产生重大影响的宏观公共政策由于起效的周期较长，政策环境的不确定性，为确保对政策效果进行客观、全面的评价，评估时机的选取就不应只一个时点，而应根据政策具体情况，结合政策环境的变化，综合考虑影响政策变动的各方面因素，分阶段、分时期选取多个时点进行评估，尤其当政策环境发生重大变化时。

如“十一五”规划、“环保三年行动计划”等应至少每年评估一次，评估年度完成情况和执行效果。

3、对涉及老百姓切实利益的公共政策在政策公布后、正式实施前甚至酝酿期间就可能产生影响，评估时点要适当前移，在政策正式公布后就要展开相应评估工作。如调高房地产契税的政策。

4、公共政策评估是决定政策未来走向(延续、调整、终止)的重要依据，所以对任何政策，当决策者需要对政策未来走向做出基本判断，决定政策是微调还是大改，是废止还是替代时，都需要进行政策评估，换言之，政策变化、终结之前的时机也是政策需要评估时机。

5、政策终结时，需要对政策的最终效果作出全面的评价，因此应将政策终结时点作为公共政策评估的一个时点。

作者：刘嘉音　　臧忠鸣等