公共财政责任与审计论文

摘要：目前高校进入了快速发展期，高校的经济责任审计与评价工作已被提到重要的议事日程，然而经济责任审计工作所承担的任务更重，难度更大。本文通过对高校经济责任审计评价中的几个难点问题进行深入剖析，有针对性地提出完善高校经济责任审计评价的建议与对策。下面小编整理了一些《公共财政责任与审计论文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。

公共财政责任与审计论文 篇1：

宪政视野下的我国公共财政审计

摘 要：基于当前我国行政权“一权独大”的具体国情，宪政建设的重点与难点既在于减少和降低政府行政权在国家权力配置中的权重，又在于完善对政府权力的监督方法，强化监督机制。公共财政审计是一项重要的法律监督权，它与民主宪政建设具有深刻的内在关联性。结合我国宪政建设的薄弱环节和公共财政审计的法治功能，在制度与机制的安排上，须建构立法型审计模式，实行省以下审计机关的垂直领导体制，完善审计法律体系。

关键词：中国国情；宪政建设；公共财政审计； 法律监督

作者简介：刘爱龙，男，法学博士，南京审计学院法学院副教授，从事法学理论、宪法与行政法学研究；郭怡萱，女，扬州大学学报编辑部编辑，从事宪法学研究。

一般而言，所谓宪政是指立基于宪法的法治手段，以民主政治为内容的，以限制国家权力、保障公民权利为鹄的的政治组织形式和运作过程。宪政的精义在于对公共权力的规制与约束，以确保其运作立足于彰显人民主权的实质正义和程序正义这一法治的正当性制度平台。

随着我国国民经济与社会的迅猛发展和建设社会主义法治国家目标的确立，在宪政视野下出于对法治政府、有限政府和高效廉洁政府建构的考量，客观上要求加大对政府行政权的管制与约束，加大对政府财政权力运作的监管力度。因而，一方面国家对原有审计法及其实施条例进行了相应修改以满足急速变革的经济社会的需要；另一方面，各级审计部门尤其是国家审计署加大了审计力度，过去几年更是刮起了为世人瞩目的“审计风暴”。然而，颇为遗憾的是，当前中国审计实务部门的执法的“热”与法学理论界对其学术研究的“冷”形成了巨大的反差，作为规范公共财政运作行为之重要环节的公共财政审计的宪政意涵与制度建构，还没有获得理论界、学术界的足够重视。为此，我们有必要在宪政视野下“认真对待”我国公共财政审计。

一、公共财政的宪政基础与公共财政审计的法治功能

国家有两种基本职能，即政治统治职能和公共服务职能。无论从事何种职能，国家财政都是其必不可少的物质基础。事实上，一切国家财政都是公共财政，是政府经济即公共经济的主要内容。因而，财政制度兼具政治性和经济性双重属性。与此同时，“财政学，作为一门学问，作为一门科学，处于严格意义的经济学和政治学的分界线上，是政治的经济学”［1］（P195）。

公共财政是为市场经济提供公共服务的政府分配行为，其所包涉的主要内容如下：（1）公共财政以市场的基础性作用为分析基点，在市场能够提供而且只能由市场提供才能保证效率优化的私人产品领域，政府不介入；（2）公共财政以市场失效为前提，财政活动只局限于市场失效的领域内，而且在这个领域之内又必须由政府介入，非此则整个市场经济就难以正常顺利运转；（3）区别于企业和个人以要素所有者身份参与经济活动，政府是以政权组织者的身份在市场失效的领域内活动；（4）政府依据政治权力进行资源配置；（5）政府以社会管理者的职能进行分配，而非企业和个人那样以契约方式平等参与市场交易和竞争；（6）区别于企业和个人的自身利益最大化价值取向，政府配置资源的目的旨在满足社会公共需要。［2］

由此，公共财政具有四个方面的特征：（1）公共性。公共财政是一种着眼于满足社会公共需要的经济活动或分配活动，目的旨在提供公共物品。（2）效率性。公共财政的核心是合理配置资源，高效率地提供公共产品。（3）非营利性。公共财政活动范围立足于非市场竞争领域，其立足点是非市场营利性。（4）法治性。公共财政是运行机制法治化的财政。①

事实上，正是公共财政深厚的宪政基础赋予了公共财政的上述内涵和基本特征。在社会契约理论中，一切权力源自人民，政府只是经由人民权力的让渡来从事政治统治和公共事务管理的机构。公共财政渊源于公民的纳税，因而，这种附着于纳税人身上的公民权利保障就成为宪政的出发点和归宿。纳税人通过纳税这种财产权的让渡方式在公民与国家之间形成了双向的契约义务关系。其一，公民有纳税的义务。一切公民都是纳税主体，离开了税收，作为从事政治统治和公共事务管理的国家就失去了维持其正常运转的经济基础。其二，国家有合理支配、使用公共财政的义务。作为受托人的国家不仅必须为公民提供公共产品和服务，而且还负有为公共财政保值增值的义务。因而，“市场经济条件下的公共财政是以税收为基础的有偿财政，是社会公众基于共同利益的需要，通过让渡其部分财产所有权来换取他们所需的公共产品和服务的一种契约安排。国家则是这种契约安排的一个结果，它被要求必须为公众提供他们满意的公共产品和服务，并且接受公众的监督”［3］。

这种立基于公共财政制度平台的国家与公民之间的契约关系有力地说明了公共财政在宪政形成过程中所起到的巨大作用以及宪政对公共财政行为所产生的制度约束。首先，政府征税的目的必须彰显其为人民利益服务的基本宗旨，非经人民同意不得征税；其次，政府的征税权力必须谨慎而恰当地运用。为此，现代国家需要设计相应的控权体制和机制来实施。一是通过政府内部的权力分立和制衡机制来规制政府的征税权，一是通过公民权利对国家权力的制约来实现公民对国家公共财政的监督。前者通过立法、执法和司法等国家权力的分立和制衡来实现，在实践中其具体做法是作为代议制机关的议会或人民会议不仅限制政府的课税权，而且通过对政府预算的审核与监督来提高公共财政的绩效；后者则通过税收法定原则来限制政府课税权力，保护作为纳税人的公民权利。

因而，在制度设计中，现代国家引入了公共财政审计来具体落实上述两个方面内容。对公共财政进行审计的这一监督方式彰显了其基于公共财政之宪政基础上的法治功能。

事实上，审计是具有独立性的经济监督活动。审计的这一本质属性意味着它是一种富勒意义上的“服从规则管理的事业”，是现代社会中法治制度的具体运作形式之一。进言之，审计机构和审计人员应依法独立行使审计监督权，必须严格遵循法定的审计准则和审计标准，按照审计目标、内容和程序进行证明资料的收集，并据此作出审计判断，表达审计意见，提出审计报告。

作为审计的一个重要类别，公共财政审计本质上是对财政运作的合目的性和合规律性的经济监督活动，这种经济监督活动基于其自身独特的法治功能，为宪政国家的建构奠定了法治基础。

首先，基于政府财政的来源性质以及国家与公民的契约伦理，公共财政的唯一目的是公共利益，亦即只能运用于为公民提供公共产品和服务。任何违背此一目的的财政支出都不具有正当性依据。因而，公共财政审计承担的重要任务之一是对公共财政运作的合目的性监督，即必须审查政府财政收支的公益性。由此就需要通过立法为公共财政框定使用范围，进而为审计机关和审计人员提供对公共财政进行合法性审查的法律依据。

其次，从公共财政的公益性目的和公共财政运作的自身规律性出发，公共财政还必须做到“物尽其用”，实现其为公民提供公共产品和服务的最大化。由此，公共财政审计的另一项重要任务是对政府财政支出进行绩效审计。在1986年于悉尼召开的第十二届最高审计机关国际组织会议上发表了“关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明”，对绩效审计作出了如下定义：“它涉及对公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价。”同时还提出了绩效审计的四个目标：“（1）为公营部门改善一切资源的管理打好基础；（2）使决策者、立法者和公众所利用的公营部门管理成果方面的信息质量得到提高；（3）促使公营部门管理人员采用一定的程序对绩效作出报告；（4）确定更适当的经济责任。”至此，绩效审计理论正式宣告产生。不难看出，对公共财政进行绩效审计的目的旨在提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，其宪政法治功能非常明显：通过改进政府管理的绩效水平和提高服务质量来强化国家与公民之间的宪政契约伦理；通过更高质量的政府信息披露制度的建构来提高公民知情权的法律保障水平；通过建立健全政府部门的责任追究制来推动完善高效、廉洁政府建构的相关法律制度。

最后，作为对政府财政运作的合规性和绩效性经济监督活动，公共财政审计还必须彰显审计监督活动自身的合法性与正当性。审计机关和审计人员的职权和责任须由权威性规则明确规定，其在行使审计监督权时必须遵循权威性规则。由此须通过立法来框定审计机关的地位和审计人员的职权，厘定公共财政审计的准则、标准和运作程序；通过审计机关及其人员在审计过程中严格遵循上述规则来凸显实施和执行法律的严肃性，夯实法治运行的基础。

二、公共财政审计与我国宪政建设的内在关联

立基于上述分析，不难看出，公共财政审计所具有的深刻的立宪主义意蕴与浓厚的法治国建构的色彩对于加强与完善当前我国社会主义法治国的相关宪政制度建设具有重要的意义和作用。

当下我国宪政建设的薄弱环节主要在于权利与权力、权利对权力尚未形成有效的监督制衡的机制与体制。一方面，国家权力内部的分立制衡机制及相关制度设计尚不健全，政府“一权独大”，无法真正实现其他国家权力对行政权力的监督；另一方面，基于市民社会建设的滞后性，无法在市民社会和政治国家之间形成实质性的权利监督权力的制衡机制，导致公民监督权无法真正落实。

如果说宪政建设的关键环节是对政府公权力的监督，对公共财政的审计监督是宪政建设的一个重要方面，那么，公共财政审计不仅是我国宪政建设的重要环节，而且对于解决当下我国宪政法治建设的薄弱环节具有重要作用。

对有“宪政之母”之称的英国的历史的考察足以说明：宪政的实质不过是国家权力的不同部分之间的对抗妥协机制，财政因素在宪政的起源过程中恰好担当了对抗与妥协的关键媒介物［4］，英国宪政的基本理念与制度架构在最深刻意义上就奠基于依托税收这一财政平台展开的国王与议会的斗争与妥协中。近代以来在立宪国家中出现的公共财政审计实质上就是借助于对政府的财政监督活动来实现对国家权力的规制。通过合规性和绩效性审计两种主要方式来规范政府的财政权力，从而确保国家财政在法治的制度框架中有序运转。

监督职能是公共财政审计的基本职能。事实上，所谓公共财政审计的监督包括两方面的意涵：第一是审计机关对其他国家机关的审计监督，这是我们通常理解的审计监督；第二是对作为监督人的审计机关自身的监督，这种监督不仅是审计系统内的监督，更多的应是来自审计系统外的舆论监督与法律监督［5］。公共财政审计监督职能的基本理论逻辑是：宪政立基于人民主权原则；人民主权原则要求限制权力、保障权利；限制权力保障权利的重要方法是加强权力监督；权力监督的形式不仅包括权力机关内部的权力分立与制衡，而且还包括公民对国家权力的监督，其最终落脚点是希冀通过财政监督权的落实来确保公民财产权的实现。

因而，要完善我国社会主义法治国家的宪政制度建设，需要大力加强公共财政审计。事实上，处于社会转型时期的当下中国，其宪政建设的重点与难点既在于减少和降低政府行政权在国家权力配置中的权重，又在于强化对政府权力的监督机制，完善监督方法。从近年来由国家审计署在审计实践中所披露的相关情况看，政府为了自身利益违规、违法支配、挪用、侵占公共财政的现象触目惊心，而且屡犯不改。究其根本原因，不仅在于政府行政权力过大，而且其对权力的运作缺乏有效的监督制度和监督机制，更加之由于审计体制与过程设计的不科学、不完善，公共财政审计的监督效果非常有限，即或能发挥作用，也往往只能起到“马后炮”的事后监督作用。

究其原因，在我国目前的公共财政审计制度架构中，审计监督只是政府内部的分权制衡机制的一部分，本质上是政府自己监督自己。更由于作为政府机关的审计机关同样必须听命于同级行政首长，因而，对同级党政“一把手”的审计监督往往只能流于形式。这也是造成地方审计机关在目前的审计实务中难有作为的重要原因。

与此同时，这种实质上的政府内部审计监督模式还弱化了人大作为最高权力机关的法律地位。事实上，在彰显主权在民的代议制机构——议会或人大——对财政权的掌控上，我国与英美国家大相径庭：在英美国家，财政权由议会掌控，议会主权正是因议会掌控财政大权而确立的。而在我国，基于政府对人大负责的基本政制，《审计法》也规定了审计署及地方各级审计机关向全国人大和地方各级人大负责报告审计工作，理论上这是人大实现其财政权的一种重要方式。但由人大审议通过的预算在政府运作财政权的实践过程中却一直都没有严格地实施和执行，造成了政府掌控财政权的既成事实，完全架空了人大的财政权。

造成这一现状的深层次制度原因在于，我国人民代表大会制度实行的是“议行合一制”，其所遵循和实施的乃是行政机关从属于立法机关，行政机关仅是立法机关的执行部门的政体形式和政权活动原则。因而，区别于西方的“三权分立”制度，理论上我们无需在人大与政府之间建构权力制衡机制。然而，其在实践中的进路却往往嬗变为行政权的“一权独大”与代议制机构的日渐式微，人大的权力和权威相对政府而言始终处于弱势地位，导致行政权对立法权负责的制度模式无法落到实处，也从而造就了为世人所诟病的传统上人大的“橡皮图章”之角色。

当然，英国宪政的进一步发展并非依赖于议会紧紧抓住财政权不放，财政的重心已下移到内阁，议会的财政权仅仅体现为税法的通过和预算的审查，但议会主权反而通过内阁向议会负责等控制机制得以巩固［4］。值得注意的是，尽管我国目前名义上也正在实施这种制度，但该制度的实施效果不佳。

因之，通过公共财政审计来实现人大对财政权的掌控就具有重大的宪政意义：一方面，可以依托人大财政权的强化来限制和规约政府权力，在国家权力的内部架构上真正实现立法权对行政权的监督与制衡；另一方面，基于人大的代议制机构属性，加强人大权力、树立人大权威，势必对公民权利的强化产生积极影响。

三、我国公共财政审计制度建构的展望

从当今全球公共财政审计的制度建构模式看，可以概括为三大类型：一是立法型财政审计制度模式，其主要特点是审计机构隶属于国会、议会等代议制机构，不受政府和其他组织的干预，只对议会或国会负责，具有极大的权威性。二是司法型财政审计制度模式，其主要特点是具有司法权性质的审计机关既独立于政府，又独立于议会，按照法律规定审核政府财政收支的实际状况与执行结果，对审计结果具有最终裁决权。三是行政型审计制度模式，其主要特点是审计机关隶属于政府部门，属于内部审计，审计行为不具有司法性，对审计结果没有最终决定权。

在上述三种制度建构模式中，公共财政的审计监督分别通过立法权、司法权和行政权来实现对政府财政运作行为的监督。我国实施的是行政型审计制度，这一模式与当前国家权力机关“议行合一”的制度体制相适应，审计制度的设立体现出了鲜明的政府内部权力分立原则。国家审计署直属于国务院，是这一国家最高行政机关的一个重要组成部分；县以上地方各级审计机关与地方行政机关的关系按照中央审计机关与国务院之间的相同关系来建制。在审计机关与人大的关系上，审计机关对人大负责，一如我国审计法第四条所规定的，“国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。审计工作报告应当重点报告对预算执行的审计情况。必要时，人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告作出决议。国务院和县级以上地方人民政府应当将审计工作报告中指出的问题的纠正情况和处理结果向本级人民代表大会常务委员会报告”。

我国这种行政型财政审计模式的主要优势在于：（1）有足够的专业知识水平和技术力量对财政资金及其使用情况进行审计监督，能有效避免其他监督模式存在的信息不对称导致的“弱监”、“漏监”现象；（2）侧重于对具体主体及其运作财政权行为的审计监督，可以根据公共财政资金的运转情况把审计的触角延伸到各领域、各部门甚至具体事项上，达到对资金流量的全程监控。［6］

我国行政型公共财政审计模式的缺陷也非常明显：第一，尽管审计法第五条规定了“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”，但审计机关作为行政机关的内设机构，其在进行公共财政审计的过程中必然要受到其他各方面权力因素的掣肘，其审计监督权力相对有限，审计权威不足。我国目前实施的是“同级审”与“上下审”相结合的财政审计体制，其中“同级审”是典型的“自己监督自己”，几乎是不可能完成的任务。更由于行政机关的首长负责制，这种内部审计模式对行政首长的审计监督形同虚设。第二，尽管审计法第45、46条规定了对本级各部门（含直属单位）和下级政府、被审计单位违反预算的行为或者其他违反国家规定的财政收支行为，审计机关在法定职权范围内，可以依照法律、行政法规的规定，区别情况采取处理措施，但由于规定得过于原则，对违反公共财政秩序和法律法规的行为处罚不力或者根本无力处罚。

因而，我们有必要参照其他国家与地区的制度设计来强化国家审计的独立性，完善我国的公共财政审计体制。在此，有鉴于当前宪政建设的薄弱环节，我国必须加强审计机关的审计监督权。然而，基于目前我国行政权“一权独大”的具体国情，如果在现有体制中再进一步加强审计权，必然导致行政权的进一步扩张，这与当前我国宪政建设的总体要求相悖，而且，也无法解决行政型公共财政审计模式的固有缺陷。因而有必要对现有行政型审计模式作出重大修正，力图使其符合我国宪政建设的整体要求。

（一）将国家审计机关从行政机关中独立出来，不再作为中央政府的组成部门，隶属于全国人大，设立与国务院、最高人民法院、最高人民检察院平行的国家审计院，实行“一府三院制”，审计院向全国人大及其常委会负责并报告工作。审计长由国家主席提名，由全国人大决定。［6］地方各级审计机关依照中央审计机关产生方法设立。这就意味着要将我国目前的行政型财政审计模式改造成立法型财政审计模式，其目的旨在进一步消解政府“一权独大”的既有格局。这是提高审计地位、树立审计权威、强化人大财政监督权的有力步骤，对于进一步优化国家权力的内部配置，增进权力的分立制衡机制，完善民主宪政的制度架构必将产生重大作用。

（二）在立法型公共财政审计体制下实行省以下审计机关的垂直领导体制。在此体制中，可考虑省级审计机关接受审计署或最高审计院的业务领导，在省以下审计机关实行垂直领导体制，中央审计机关与地方审计机关各司其职，分别负责中央与地方的财政审计。一方面，将地方审计机关相应从各级政府中剥离开来，由审计署或国家审计院垂直领导，其领导任免由上级审计机关决定；另一方面，在地方设立特派员办事处，代表审计署行使审计监督权，具体负责派驻地区的财政审计监督工作。［6］这是提高审计机关地位，落实与强化审计监督权的具体举措。

（三）加强公共财政审计的法制建设，完善审计法律体系。尽管目前我国已出台了以宪法、审计法为基本内容的审计法律，审计署也制定了国家审计基本准则和部分专业审计准则，在规范审计程序、防范审计风险方面发挥了不可低估的作用。但随着现代经济信息化的进一步发展，在审计重心由查错究弊向绩效审计和风险基础审计转变、审计监督形式由事后监管向事前、事中与事后监管并重的全过程、全方位监管模式转型的过程中，原有审计法体系无法应对当前经济与社会的变革步伐。为此，一方面应强化审计立法工作，尽快出台诸如《公共财政法》、《财政监督法》、《预算执行审计准则》、《经济责任审计评价准则》等配套法律法规；另一方面，进一步修订与完善《审计法》、《审计条例》、《预算法》和《税法》等相关法律法规，夯实公共财政审计法律体系。

参考文献

［1］ 詹姆斯·M．布坎南. 民主过程中的财政，唐寿宁译［M］. 上海：上海三联书店，1992.

［2］ 叶振鹏. 建立公共财政基本框架的几个问题［J］. 中国财政，1999，（10）.

［3］ 陈志勇，姚林. 公共财政的宪政分析［J］. 财贸经济，2007，（10）.

［4］ 李龙，朱孔武. 财政立宪主义：我国宪法时刻的理论基础［J］. 法学杂志，2004，（5）.

［5］ 张子成. “审计风暴”的立宪主义思考［J］. 法商研究，2005，（5）.

［6］ “中国转型时期的财政审计研究”课题组. 中国转型时期的财政审计研究［J］. 经济研究参考，2007，（49）.

［责任编辑 李宏弢］

On Public Finance Audit under the Constitutional Vision

LIU Ai-long1，GUO Yi-xuan2

（1. Law School, Nanjing Audit University, Nanjing, Jiangsu 210029, China; 2. Editorial Department of Journal of Yangzhou University, Yangzhou University, Yangzhou, Jiangsu 225009, China）

作者：刘爱龙,郭怡萱

公共财政责任与审计论文 篇2：

高校经济责任审计评价的几个难点问题及对策探讨

摘要：目前高校进入了快速发展期，高校的经济责任审计与评价工作已被提到重要的议事日程，然而经济责任审计工作所承担的任务更重，难度更大。本文通过对高校经济责任审计评价中的几个难点问题进行深入剖析，有针对性地提出完善高校经济责任审计评价的建议与对策。

关键词：高校；经济责任审计；评价难点；评价指标体系

文献标识码：A　

近年来，随着我国高等教育改革的不断深化，中央和各级地方政府对高校的投人不断增加，办学规模迅速扩大，高校内部经济活动日益复杂。众多高校伴随着深化改革，财权下放，使高校有关负责人(指高校内部二级单位负责人，以下相同)的经济决策权越来越大，高校负责人经济责任审计也随之成为内部审计的重点之一。本文从剖析高校负责人经济责任审计评价的几个难点问题人手，研究和探讨完善高校经济责任审计评价的几点对策。

一、高校经济责任审计评价的几个难点问题

(一)高校经济责任审计对象复杂，实体多元化，难以制定统一评价标准

在高校经济责任审计中，其审计的对象比较复杂，涉及职能处(室)、院(系、所)、教辅单位(图书馆、信息与网络中心等)和后勤产业等不同经济运行模式的单位，事业和企业实体均有。既有教学、科研(院、系、所)等主体单位，又有盈利性资产经营公司，还有服务性部门(校医院、饮食中心、后勤中心等)。特别是随着高校近几年出现管理新机制，比如事业法人实体单位增多(如高校在各地举办研究院)，高校基本建设项目委托代建制度的实施，这样就使高校内部经济活动多元化，财务制度类型多，管理体制差别大(高校经济责任审计对象结构图如图1所示)。学校的教学、科研、经营及新的管理体制等带来了多元化的经济活动。同时由于学校规模不同，财务管理体制也各不相同，既有“统一领导、集中管理”，也有“统一领导、分级管理”；会计上既有全校“统一核算”，还有“分级核算”等等。并且，高校负责人经济责任目标没有物质生产企业可以以价值尺度量化的目标那么清晰可测，同时由于负责人要履行的经济职责不尽相同，要用一把尺子统一评价尺度和评价标准，几乎无法实现。

(二)高校经济责任制普遍存在设计缺陷，造成责任制缺失及执行力不够

高校经济责任审计的基础是高校经济责任制的建立。教育部、财政部教财(2000)14号《关于高等学校建立经济责任制加强财务管理的几点意见》对高校建立经济责任制作出了具体的要求：高等学校必须逐步建立健全各级经济责任制……一级管好一级，一级带动一级，一直抓到每一基层经济单位。经济责任制的内容应贯穿于高校财经工作的全过程。

14号文多处强调了建立经济责任制的重要性，但是我们在高校经济责任审计的实践工作中发现，高校经济责任制普遍存在设计缺陷，表现为没有建立起完善的经济责任制、经济责任評价指标和标准体系，尤其是对重要部门、重点资金、重大问题没有相应的责任制来明确其责任、义务，更没有建立起对责任制的监督考核机制。因此造成责任制缺失和责任制执行不力两大问题。责任制缺失是高校经济责任制建立中普遍存在的问题，表现在现有经济责任制的制定普遍缺乏可供考核、操作性强的经济责任约定，更没有评价指标和具体问责措施，特别是对高校二级独立核算单位负责人资金使用权，重大投资决策权等更是没有体现，经济责任人的权利与义务尚不明确，不具体，这就意味着对责任人经济责任的评价、考核缺乏最基本的依据。责任制执行不力，表现为有制度不遵循，“追究问责”没有落到实处，经济责任制最终沦为一纸空文。造成执行不力的原因归纳起来主要有两点：其一由于缺乏科学健全、行之有效的经济责任制条款，审计评价的可控性、操作性难以把握；其二对已建立的经济责任制重视不够，高校大多学院院长、处长是专家学者型的领导，他们甚至不直接分管其单位的财务工作，更不懂财经法规，经济责任意识不强，甚至有部分负责人不知其任职期间还负有一定的经济责任。纠其原因，主要是负责人上任时学校没有按照经济责任制的要求约定经济责任，由于疏于管理，使责任制流于形式，导致各级经济责任制执行力缺失。由于经济责任制设计及执行中存在以上问题，缺乏评价考核内容和标准，审计评价往往只能泛泛而谈，讲“性”多，讲“量”少，审计评价缺乏科学性和可比性。

(三)高校经济责任审计对管理过程及管理控制环节的审计重视不够，容易造成审计评价不准确

高校审计人员大多是财务人员出身，无论是财务收支审计还是经济责任审计，习惯于从审查“财务信息结果人手”开展工作，注意力在会计凭证、会计账簿、会计报表，这样容易使审计工作局限于会计信息，而忽略了管理过程巾其他重要信息。从管理控制要求来讲，关注管理过程及资金活动的过程、关注关键环节，就可能发现很多管理漏洞，若只对经济结果进行审计显然达不到监督的目的。因为经济活动的过程是分阶段，分步骤进行的，每一个阶段需要做什么工作，内部控制是否科学、完善；不相容职务是否相互分离，对资金控制、资金安全会造成哪些负面影响，这些管理过程的重大问题如果关注不够，就难以发现管理中存在的制度缺陷，更难以通过经济责任审计查出违纪违规等重大问题。另一方面，这种仅关注结果，不关注过程的审计方法，审计人员无法全方位地获取审计信息，分析提炼信息，对单位整个业务活动以及与业务活动有关的内部控制也就失去了审计监督，也就无法全面准确评价负责人经济责任履行情况，增加了审计风险，无法实现通过经济责任审计，进一步规范管理，完善整个管理控制过程的审计目标。因此，经济责任审计中缺少全方位、全过程的审计分析、评价、监督，就难以达到以责论绩的目的。

(四)高校现有会计制度提供的会计信息不够真实、全面，难以满足审计评价要求

目前，我国高校实行的会计制度基本上还是1997年颁布的《高等学校会计制度》，至今十余年，没有太大变动。在高校工作实践中已无法满足财务管理和会计核算的需要，会计报表更是无法全面、真实地反映高校经济资源状况。根据高校经济责任审计的有关规定，经济责任人的任期经济责任一般都包括：任期经济责任目标的实现情况；国有资产保值、增值情况；资产、负债、所有者权益的真实性、合法性；各种收人、支出的真实性、合法性等。上述所有的经济责任评价无不依赖高校财务信息的全面性、真实性。不能全面真实反映客观财务事实的财务信息(哪怕它是合法的)，是难以据此作出恰当的经济责任评价结论。从经济责任评价角度，现行高校会计制度提供的财务信息在诸多方面存在局限性，其具体表现为：一是收付实现制显然不能准确反映高校收人、支出和收支结余，更不能如实反映高校的资产和净资产状况。如果一个责任人到任期末，有意拖欠应付款，并且数额巨大，造成后任承担

债务，这对后任任职期间经济效益等财务指标将会造成负面影响；如果一个责任人到任期末，有担保贷款，或者未决法律诉讼，形成或有负债，而在财务账面无法体现，这对后任经济目标会造成很大的影响。二是固定资产不提折旧，不设寿命周期，只要不主动进行清理鉴定，再陈旧的设备仍将全额反映为资产和净资产。这对重视固定资产管理、及时进行固定资产清理的责任人是不公平的。再者，高校固定资产的“家底”都是以固定资产的原值总额为依据，由于高等学校会计制度规定不计提固定资产折旧，缺乏凈资产记录和确认，经济责任审计难以确认责任人任期内资产的保值增值情况。

诸如此类的制度瑕疵，还有很多。然而遗憾的是，审计评价在一般情况下难以对此有所作为，因为这些制度与规范上的瑕疵并不等同于“违法”。

二、完善高校经济责任审计评价的对策探讨

(一)从分析高校经济责任审计对象人手，确定详实的经济责任审计评价内容

界定高校负责人经济责任审计评价内容是科学评价经济责任的基础。笔者认为在明确经济责任审计评价内容之前，先需要了解什么是“经济责任”。经济责任审计中的“经济责任”是指当事人基于特定职务而应履行、承担的与经济相关的职责、义务。首先必须和经济相关，意味着和经济不相关的事项不作评价。经济责任由法定责任和约定责任两部分组成。法定责任是指由国家各类法律法规所规定的各部门负责人在管理工作中必须履行的责任；约定责任是指学校在委托授权各部门和单位行政主要负责人行使管理职责时，对其具体经济责任及应实现经济目标的契约规定责任。各部门负责人必须同时履行法定责任和约定责任。现实中高校经济责任审计对象十分复杂，经济责任在不同类型部门负责人之间存在差异，而且有些部门由于工作性质不同、工作目标不同，管理体制不同，负责人经济责任存在较大的差异。经济责任审计作为一种对负责人经济责任的鉴证手段，它的审计重点是随着经济责任审计对象变化而变化的，不同的部门负责人有着与之职位相应的经济责任范围。因此，高校经济责任审计评价应从研究高校经济责任审计对象的属性人手，分析因被审对象的不同所体现的不同经济责任审计类型，突显不同类型经济责任审计的范围与重点内容。

(二)建立健全经济责任制，进一步完善经济责任体系

明确和落实经济责任制是高校负责人经济责任审计评价的关键所在。经济责任制，从本质上说是在单位内部建立控制和监督制度的一种经济运行监督方式，也就是人们通常所说的内部控制制度，经济责任制应贯穿于高校整个经济循环过程，具体包括日常预算收支的经济责任制、经济政策和财经制度制定与调整的经济责任制、财务管理体制确立与改变的经济责任制、财务主管人员任用和变动的经济责任制、国有资产完整与保值增值的经济责任、重大支出项目安排和对外投资的经济责任制等。

针对目前高校在建立健全经济责任制方面尚不完善的情况，笔者认为要建立完善的高校经济责任制体系，应从签订负责人经济责任书制度开始，在“谁主管，谁负责”和“谁负责、谁签字”的原则基础上，建立健全不同层次、不同形式的若干个责任中心，对各个经济责任中心明确其经济责任和工作目标，特别是应完善对二级独立核算单位负责人资金使用权及重大投资决策权的责任制度，形成一套科学合理的经济责任制体系。同时，逐步建立并完善经济责任报表制度(如财务收支表、固定资产表、制度建设表、重大决策及效益情况表、业绩情况表等)，经济责任报表，是按照经济责任的内容，分类分项的把经济责任细化为不同的模块并反映到表格巾，既能揭示负责人履行经济责任的情况，又是经济责任审计的内容和评价依据。后者是对前者的发展和完善，经济责任书及经济责任报表，两者共同构筑了负责人经济责任体系。在经济责任体系中，经济责任书是标准，经济责任报表是结果，经济责任审计是对二者之间的符合程度的认定，这三者是经济责任体系的重要内容。

(三)把高校经济责任审计评价逐步向被审计对象的管理过程和具体经济行为拓展，提高审计评价真实性

目前高校经济责任审计主要关注经济活动的结果。然而许多问题在结果上无法得以反映，如在对基建处长建设项目财务决算审计中，其决算结果大多没问题，基建项目中的问题往往出在管理过程之中，如采购过程、招投标过程等。这就要求高校对一些关键岗位，如基建处、资产处、后勤处、财务处等负责人的审计，对管理过程的审计远重要于对经济活动结果的审计。如在对基建处处长进行经济责任审计时，要重点关注基建活动及资金活动的过程、关注关键环节，比如(1)建设工程项目是否纳入计划管理，是否按批准的建设项目计划和建设工程投资计划组织开展基本建设工作，有无计划外工程项目和超计划工程项目；(2)工程招标、对外签订合同是否符合规定程序，手续是否完备、合法，合同协议的执行情况如何，有无未经审计后结算工程款；(3)设计变更、施工签证是否完备、真实；(4)有无超预(概)算工程项目和长期未完工项目，竣工项目是否按期交付使用，并办理相关手续等。关注建设工程全过程，就可能发现很多问题，若只对经济结果进行审核显然达不到监督的目的。当然，向经济活动过程延伸，要求审计人员提高审计手段，要了解这些关键岗位的主要管理过程、关键环节，要努力成为这方面的专家。

(四)利用新的《高校会计制度》出台的契机，补充完善高校经济责任信息系统

2009年8月，财政部印发了《高等学校会计制度》(征求意见稿)，由此引发了相关学者对高校会计新制度研究讨论的热潮。《高等学校会计制度(试行)》已实行了十年之久。近年来，随着我国高等教育体制和公共财政体制改革的不断深化，高校的办学体制、经费来源、后勤社会化、校办产业管理等内外部环境都发生了深刻的变化，原制度在某些方面已经不能适应新环境的变化，此时新制度的出台恰好适应了新形势下高校预算管理、财务管理、资产管理、绩效评价等方面的要求，修正的权责发生制更是高校会计制度改革的重要突破点。征求意见稿的出台顺应了高校环境变迁对于会计信息质量和内容方面的新要求，这就能够较好地满足高校信息使用者进行业绩评价、资产管理、预算管理、财务管理的要求。

审计人员应利用高校会计制度改革的契机，研究建立完善针对经济责任考核的经济责任信息系统。我们知道，在经济责任审计评价中，财务会计记录是进行经济责任确认的重要参考资料，但是财务会计报表披露的信息对于经济责任确认来说却存在很大的局限性，高校的财务会计报表是按照高校会计准则和会计制度编制的，而会计准则和会计制度的制订目的是为了记录高校的经济活动，准则和制度是按照一定的会计原则来制订的，而这些会计原则不能满足记录任期经济责任的需要。因此，财务报表中“账面资产、账面负债、账面权益”不能全面、

科学反映责任人的经济活动状况。审计人员应当探索建立与“账面资产、账面负债、账面权益”有所不同的“责任资产、责任负债、责任权益”、“责任业绩”等经济责任的概念信息，运用修正的权责发生制等進行调整，以便更加准确的评价负责人的经济责任。

(五)依托高校现行管理体制，探索设计经济责任审计评价体系的框架雏形

建立健全高校科学、适用的经济责任审计评价指标体系，是完善高校经济责任审计的重要环节。根据高校经济管理的运行模式和特点，笔者认为高校的经济责任评价指标体系应该从五个方面综合构建：依法行政、管理控制、重大决策、遵纪廉政、工作业绩。为了设置简化科学的评价指标，对“依法行政”、“管理控制”、“重大决策”与“遵纪廉政”四个评价模块，可设置通用的经济责任审计评价指标，称之为“共性指标群”，是经济责任审计中均需要评价与审查的内容。从高校经济责任审计客体属性与经济责任审计现行模式，可以发现各类经济责任审计存在“共性指标群”，即经济责任审计中均需要对领导干部经济决策权(经济决策是否按规定的程序进行，效益如何，有无重大损失)、经济管理权(对所主管的财经活动依法履行管理职责的情况，包括有关法规和制度的贯彻执行情况，管理体制、规章制度和内部控制制度的健全和执行情况)、资金使用权(资金的筹集、管理和使用的真实、合法和效益情况，资产的管理和使用情况等)及其自身廉洁(本人遵守财经法规和财务制度的情况)进行评价与审查。而这四个方面评价指标就是构成经济责任审计评价指标体系中的共性指标群。

由于不同类型、不同部门的工作业绩表现不同，所以该模块宜分不同类别设置评价指标。高校负责人经济责任审计评价的差异性主要表现在“工作业绩”评价模块上，而对“工作业绩”模块，可分不同类别、不同岗位设置特别的评价指标，称之为“特性指标群”，因被审计对象的差异而所需要重点审查的特殊经济责任。主要是对主管人力、物力、财力等重要部门负责人有关经济责任(具有部门特点的共性指标群的细化与延伸)的细化界定。如：财务处处长专项经济责任；资产管理处处长专项经济责任；基建处处长专项经济责任；后勤管理处处长专项经济责任；人事处处长专项经济责任；学校资产经营有限公司总经理专项经济责任等。高校经济责任审计指标体系框架表列示如下：

两大指标群组成高校经济责任审计评价体系既兼顾了高校经济责任审计的共性，又突出了各类经济责任审计内容中的个性，重点和难点是重大经济决策和工作业绩的评价。这不仅有助于提高审计质量，降低审计风险，还有助于提高审计效率，降低审计成本，更明确划分了各被审计对象的经济责任，更准确评价高校负责人经济责任。

责任编辑、校对：李斌泉

作者：王亚荣 冯民柱

公共财政责任与审计论文 篇3：

经济责任审计的目标及其确定

摘 要：作为顺应时代发展起来的新兴制度，经济责任审计在我国经济监督方面发挥着重要作用。从经济责任审计的内容和概念以及发展背景角度进行阐述，以此作为其目标的确定依据，并简要概述经济责任审计未来的发展方向以期不断完善和丰富经济责任审计制度。

关键词：经济责任审计 目标 未来发展

一、经济责任审计概述

完善经济责任审计制度在党的十七大上被写入了大会的报告，其内涵在于将健全和发展经济责任审计作为此后我国审计工作的重要任务。经济责任即为受托经济责任，指审计机关等接受有关部门的委托，依据国家相关政策以及法律规定，被审计单位的领导干部在其任职期间所在部门、资金流动的合法性、真实性和效益性，以及该领导干部本人在其任职期间的相关经济活动中应该承担经济责任，并以此评估领导干部履行经济责任情况的较高层次的监督活动。广义而言，所有的审计都涵盖在经济责任审计之中。但从狭隘角度来说，经济责任审计特指明确党政领导干部和国有企、事业单位领导人经营管理责任而进行的一种审计活动。即时下常说的任期经济责任审计抑或离任审计。

二、经济责任审计目标的确定依据

1.依据经济责任审计的内容。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》中对地方各级党委主要领导和地方各级政府主要领导干部以及国有企业领导人员等审计内容做了相应的规定。为了能对领导干部对经济责任的履行情况进行全面的评价，《规定》中重点强调应积极关注领导干部履行经济责任的以下情况：积极贯彻落实科学发展观，推动经济社会发展情况；遵守与经济方面相关的法律法规、贯彻执行党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署情况；制定和执行重大经济决策情况；遵守有关廉洁从政规定的情况等。

2.依据经济责任审计的独特性。经济责任审计与其他审计活动相比具有独特性，具体表现在以下几个方面：

2.1特殊的审计路径。通常所讲的审计多为财务审计，即对经济业务审计进而再考虑责任人。而经济责任审计则是对人，审计方向是从对人的审计，再到对相应的经济业务和责任的审计。

2.2特殊的审计范围。经济责任审计属于国家审计的一个分支，它的审计对象是独特的，是以人为主体的，通常是一个组织机构、单位、部门的党政领导干部。简要来说，使用公共财政物资或接受国家补贴待遇的人员都在国家审计之列。主要审计的是这些党政领导者在组织内的经济决策等行为是否是合理有效。

2.3特殊的审计组织方式。国家审计机关是经济责任审计的主导者，他承担最主要的审计工作，同时还需要人事部门、审计部门、监管部门以及公众的通力合作。在对经济责任审计计划进行编制时，结合不同部门的情况，使审计计划更加完善准确，审计重点更加突出。

3.依据经济责任审计发展的背景条件。经济责任审计不同于其他形式的审计活动，审计对象不是被审计单位的经营管理活动，而是被审计单位的党政领导干部受托经营管理情况。在经济审计过程中，要对领导干部以及他所领导的经济组织的一系列经济活动进行综合的审计评估工作，比如所从事的经营活动是否真实合法，再如对经济的效益性开展审核、检查、评价、等工作。

近年来，我国加大了反腐倡廉的力度，抓出了很多的大老虎和小苍蝇，而这种工作必须依赖审计工作，尤其是经济责任审计的贡献功不可没，它已经成为很多腐败案件刑侦工作的突破口，也成为很多贪污腐败之人的忌惮所在。现在，很多的组织机构在考核领导干部之前也开始尝试对被考核人的前期工作从经济角度进行审计评估。针对组织机构的主要领导开展审计工作工作量虽然巨大，但却是非常必要和重要的。经济责任审计主要目的是对领导者在任期内就能进行监管和监督，预防他们犯错。随时有效维护国家的财政经济秩序。同时还可以通过对在职干部进行有效的经济责任审计，来对他们的工作能力和水平以及责任感进行公平、公正的评估。在给他们树立一面镜子的同时，也可以作为评测领导干部的依据。可见，设立与实行经济责任审计制度，能够强化领导干部的事业心和法律意识，是干部管理机制的一大改革。所以，我国应当从贯彻依法治国的角度出发，从政治稳定、社会进步的高度来充分认识实行这一制度的重要意义，依法实施经济责任审计。

三、经济责任审计的目标

经济责任审计的主要目标是审查经组织机构的领导者、经济责任人在其任职或者卸任后，其是否有效承担了其应当负有的经济责任，其主要任务是监督、监管和评估。同时，也为上级主管部门对领导者的人事调动提供参考依据。此外，从审计署在《国家审计准则》中的相关规定可见，我国从制度层面已基本保证了经济责任审计的施行。但从近期的审计报告来看，我国在经济责任履行方面仍存在诸多问题，经济责任审计尚有待加强。我国学者李岚在其经济责任审计研究报告中曾提出现行经济责任审计目标实现的推动力，其关键在于审计结果的公开。经济责任审计结果的公开一是可以促进审计机关履行受托责任，二也可以让社会能够通过表像从而更加详尽的监督被审单位。这样不仅能够提高审计透明度还可以促进审计质量的提升。可见，经济责任审计结果的公开是实现经济责任审计目标的最佳路径。经济责任审计结果的公开对实现经济责任审计的目标意义重大。其优势在于：

1.公开经济责任审计结果可以及时的反应出领导者在领导过程中现存的主要问题，尤其是领导者在经济活动过程中存在的重大问题，增加领导者在经济管理中的透明度，及時纠正或弥补错误，避免产生重大损失。

2.公开经济责任审计结果可以使公众了解组织运行状况，了解和监督领导干部的工作，尤其是经济活动，促进领导班子廉政工作、有效工作。

3.及时的公开经济责任审计结果可以促进公众与政府的有效沟通。问题只有沟通才会有解决的办法，正所谓众人拾柴火焰高，这样做可以将群众的意见和建议及时的准确的反映给政府有关部门，以此可以建立公信度高的政府。

四、经济责任审计未来的发展

随着经济责任审计的普及，还有很多不完善需要我们去探索、去修正。未来中国经济责任审计的发展应从以下几个方面完善和提高：

1.培养受托经济责任意识，增强领导干部和高层管理人员的责任意识，将自觉接受经济责任审计渗透在企业方方面面。对领导干部的受托经济责任观念的培养非常重要。对于国家政府部门领导干部来说，责任意识是第一位的，法律观念又起着监督和保障的作用，它们决定着组织机构工作中的水平和质量。因而要让每一位领导者都明确自己的责任和义务，而其本人的具体执行情况则直接影响组织的履行职责的情况。因而，树立受托经济责任观对推动接受經济责任文化氛围的形成有着至关重要的作用。

2.全面细致研究和分析经济责任审计的方法体制是实现目标的有效手段也是合理的方法。完善我国的法律法规，使经济责任审计行为遵循规律和规则，实现依法办事。在此方面，我们应积极识别腐败行为和各类舞弊手段，并加以研究，以及对责任量化的研究等等。虽然，我国对《审计法》有了新的规定，但仅仅只是从法律上有所完善，其实际的具体行为并未作详细的规范。单位应由审计主管部门领导的审计专业团体研究制定，经主管部门批准发布。以实践为主旨，避免纸上谈兵。

3.延展经济责任审计的范围。从我国当前经济发展形式来看，未来经济责任审计的范围将有所拓展，经济责任审计范围不仅在经济责任领域，还将或拓展到非公经济领域，让所有的经济主体都能实现经济活动的规范化。这将会使得经济制度更加完善全面，同时也对非公经济领域的监督也起到了积极的作用。

参考文献：

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[3]戚振东，尹平. 经济责任审计产生的动因和权力监督特征研究[J]. 审计研究，2013，01：15-19+27.

[4]齐震坤. 经济责任审计理论与实证研究[D].吉林大学，2009.

[5]李岚. 经济责任审计目标实现的推动力：审计结果公开[J]. 财会通讯，2012，01：94-95.

作者简介：任骊帆（1993—）女，广东省汕头人。专业：审计。研究方向：内部审计。

作者：任骊帆