经济责任审计维护财政安全的实现路径研究

2022-09-11

一、引言

国家良治的实现需要建立有效的国家安全体系, 国家经济安全是国家安全的核心 (蔡春等, 2009;刘家义, 2015) , 而财政资金安全则处于经济安全的首位, 财政资金运行不安全将直接危及国家的经济安全, 导致国家经济社会运行的不稳定 (郭连成, 2010) 。财政资金是指以国家财政为中心的预算资金、国债资金及其他财政性资金, 既包括中央地方政府的财政收支, 还包括与国家财政有关系的企业、事业和行政单位的货币收支。改革开放以来, 我国对财税体制进行了一系列的改革, 重点是调整中央与地方政府之间的财政收入分配关系, 但是依然存在重分配、轻管理的粗放管理现象, 对财政资金运行的安全性关注不够, 财政资金的运行存在许多潜在的问题。随着社会主义市场经济体制下公共财政的逐步建立和完善、财政财务收支规模不断扩大, 财政资金运行的安全性问题就越来越凸显出来。财政资金运行的安全性如何维护及提高, 就成为加强财政资金管理的首先任务, 成为规范财政资金有效运行的前提和保障。

目前涉及财政资金安全的文献较少, 既有文献多从财政部门内部监督的角度来研究保障财政资金安全运行的机制, 如健全和规范预算管理制度、国库集中收付制度、财政部门内部控制管理体系、信息系统、政府采购制度等 (财政部国库司课题组, 2003;齐守印, 2004;广西财政厅国库处、国库支付中心课题组, 2011;马海涛、任文、邓鸿志, 2011;宋立根、周纯朴, 2012) 。而王菱 (2004) 对我国财政资金违规总体状况进行实证研究后发现, 对财政资金安全构成最大威胁的是各地区及部门“一把手”违规使用财政资金的行为。财政部门内部监督的对象仅为涉及财政性资金的单位及事项, 不直接针对各单位“一把手”进行监督, 难以从根本上遏制财政资金违规现象的发生。

20世纪80年代中后期建立起来的经济责任审计制度, 与中央对国有企业以及地方政府的“放权让利”改革相伴而生。“放权让利”的改革赋予了厂长 (经理) 和党政领导干部大量的事权、财权、人事任命权以及在实际决策过程中大量的自由裁量权, 这一方面大大激励了厂长 (经理) 及党政领导干部推动经济发展的积极性, 但另一方面这些过分集中的权力也容易被责任人滥用而出现违法违规使用财政资金的问题。经济责任审计以各部门和单位的“一把手”为对象, 以其所在单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实、合法、效益为基础, 对“一把手”履行经济责任情况进行监督和评价, 揭示责任人违法违规使用财政资金的行为, 并且经济责任审计结果作为干部监督管理部门考核、奖惩、任免干部的重要依据, 对各部门及单位“一把手”起到较强的威慑作用, 从而保证财政资金的安全运行。目前, 据本文所检索的文献来看, 鲜有关于中国的经济责任审计制度是否有助于提高财政资金运行安全性的理论和经验研究文献。

基于以上判断, 本文系统梳理了经济责任审计制度对财政资金运行安全性的影响机理, 研究经济责任审计制度通过哪些途径维护财政资金安全运行。本文的研究有助于客观地理解和评价经济责任审计制度的运行效果, 深化经济责任审计与政府治理的相关理论, 而且对于确保国家财政资金规范安全有效地运行也有重要的现实意义。

二、相关文献

目前, 有关如何提高财政资金运行安全性的文献, 主要是从完善财政部门内部监督管理机制的角度来进行探讨。齐守印 (2004) 指出确保财政资金规范、有效及安全运行的途径为, 深化部门预算改革、国库集中收付制度改革、财政转移支付资金分配方法规范化改革、政府采购改革以及非税收入收支两条线管理改革。马海涛、任文、邓鸿志 (2011) 通过分析前“十二五”期间财政资金运行过程中存在的问题, 如重资金拨付轻管理使用、重支出轻绩效、重赤字轻风险等, 从完善财政预算管理、国库集中收付、政府采购、预算外资金管理以及国有资本经营预算管理、建立绩效问责机制、制定和优化财政收支监督体制等角度构建安全、规范、高效的财政监督体制, 从而降低财政资金运行的风险。广西财政厅国库处、国库支付中心课题组 (2011) 在分析广西财政资金安全管理现状以及存在问题的基础上, 借鉴国外财政资金安全保障机制, 从深化和完善国库集中收付制度、完善财政部门内部控制管理机制、细化部门预算编制、健全国库信息系统、建立有效的财政资金动态监控机制、强化财政资金安全运行检查等方面建立健全财政资金安全保障机制, 提高财政资金运行的安全性, 防范国家资财流失。宋立根和周纯朴 (2012) 从加强财政资金安全意识、完善财政部门内部制约机制、规范财政资金运行操作规程等方面来构筑财政资金安全管理防线。

相比较而言, 有关我国财政资金运行的现状以及造成财政资金运行不安全深层次原因的研究相对较少。王菱 (2004) 通过对财政资金违规典型案例和财政资金违规总体状况的分析, 总结了我国财政资金违规的特点, 发现财政资金违规的高发环节为财政资金的使用环节, 且多为“一把手”涉案违规。将造成该违规现象的主要原因归结为财政职能转变、财政行政管理体制、预算管理体制、财政资金使用监督以及财政法制建设等方面。并分析了造成“一把手”违规的原因为中国社会经济运行体制的转变与个人利益的驱动, 具体说来为“放权让利”的改革打破了传统的统收统支的经济模式, 权力的下放以及监督机制的缺失导致“一把手”权力滥用及权力失控的现象发生。欧阳华生 (2007) 详细分析了我国2003-2006年审计署发布的审计公告中涉及的财政违规资金的规模和结构, 发现财政资金违规行为没有得到有效遏制, 一些违规问题屡审屡犯, 但并没有分析造成屡审屡犯的原因何在。周黎安 (2007) 认为地方分权、财政分权以及以经济增长为基础的政治锦标赛导致地方政府及部门的“一把手”掌握的权力越来越大, 直接支配的预算内和预算外的财政性资金不断增长, 而官员所受的监督和约束有限, 致使滥用财政资金的现象较为普遍。

经济责任审计是监督和制约党政领导干部权力运行的一项重要机制 (刘家义, 2015) , 经济责任审计能否通过约束“一把手”的权力来维护财政资金的安全运行?目前有关经济责任审计与财政资金运行安全的研究大多散见于对经济责任审计作用进行探讨的文献当中。刘满堂 (2000) 认为地区和部门财政财务收支中的违法违纪问题归根结底是人的问题, 经济责任审计对单位领导人员的直接监督能够严肃财经法纪, 并通过列举1998年至2000年上半年经济责任审计查出的各种违反财经法规金额发现, 一些实施经济责任审计的地方其财政资金违法违规情况已呈下降趋势。金基鹏 (2001) 通过实地调查浙江省领导干部经济责任审计实施情况, 发现开展经济责任审计在维护财政经济秩序、防止国家和公有资产流失方面发挥了重要作用。白日玲 (2008) 认为对村级组织负责人实施的经济责任审计, 能够有效地监督和制约其经济权力的运行, 促使“三农”资金切实用在新农村建设上。李江涛等 (2011) 利用中国2003-2008年31个省市的面板数据, 研究发现经济责任审计人员数量的增加能够提高财政财务收支绩效。阎宝泰 (2012) 认为财政审计、投资审计、资产负债损益审计等其他类型的审计, 没有把揭示出来问题的经济责任准确量化落实到有关责任人员, 即对事不对人, 这导致了财政违规金额居高不下的问题, 而经济责任审计能够把违法违规问题的责任准确地落实到有关人员, 从而能够避免屡审屡犯的问题。

经济责任审计能否有效地监督和制约“一把手”的权力运行, 从而具有保障财政资金安全运行的作用是不清楚的。鉴于此, 本文建立一个经济责任审计可能对财政资金运行产生影响的作用机理, 以识别经济责任审计制度的实施效果。

三、经济责任审计维护财政安全的作用机理与路径

首先, 经济责任审计以领导干部任职期间所在单位的财政、财务收支的真实、合法和效益为基础, 以领导干部个人作为直接监督对象, 揭示领导干部权力运行过程中的违法违规行为, 促使以往未能触及而未被发现和揭露的违规资金得以查出, 揭示财政资金运行过程中存在的潜在问题和风险, 从而保障财政资金安全运行。另外, 经济责任审计不仅包括对领导干部的离任审计, 还涉及领导干部的任中以及任前环节, 能够及时获取领导干部履行经济责任的动态信息, 尽早纠正违法违规行为, 进而维护财政资金的安全运行。

其次, 经济责任审计强化了地方官员之间的晋升锦标赛, 进而可能预防领导干部的违法违规行为。政府官员可以选择是否按照政策规定努力工作, 上级政府不可能完全监督官员的努力程度, 这容易引发官员的道德风险问题。上级政府虽然无法直接观察代理人的努力程度, 但通过经济责任审计, 在一定的概率下可以发现官员是否有违法违规行为。如果官员一旦被发现违反政策规定, 则会影响其晋升机会, 由于上级政府选拔官员采取的是锦标赛的方式 (周黎安, 2007) , 一旦官员在本环节落选, 就无缘进入下一轮的晋升。晋升与不晋升存在巨大的利益差异, 这不仅表现为行政权力和地位的巨大差异, 而且在政治前景上也不可同日而语, 不晋升可能意味着永远没有机会或出局, 而晋升意味着未来进一步的晋升机会, 因此经济责任审计大大增加了官员违法违规的成本, 有助于减少官员的道德风险, 提高处于晋升锦标赛中的领导干部保障财政资金安全运行的激励。

再次, 经济责任审计针对揭示出来的违反财经法规的问题, 提出相关的审计建议和报告, 促使政府有关部门建立健全保障财政安全的制度和机制, 进而可能抑制和抵御领导干部权力运行过程中的各种风险。经济责任审计的抵御功能促使揭示的问题得以纠正、发现的漏洞得以修补, 进而缓解财政资金违规行为屡查屡犯的问题。

最后, 经济责任审计虽以财政、财务收支审计为基础, 监督和检查财政资金运行过程, 但不同于财政、财务审计仅对单位做出评价, 经济责任审计需要对领导干部个人进行审计评价, 并明确界定被审计领导干部履行经济责任过程中存在问题所应当承担的直接责任、主管责任、领导责任, 把所揭示问题的经济责任准确量化落实到个人 (阎宝泰, 2012) , 这使得经济责任审计相比于其他类型的审计更有助于提高财政资金运行的安全性。

四、结论

本文系统研究了经济责任审计制度的实施是否能够提高财政资金运行的安全性。研究发现, 经济责任审计由于直接针对“一把手”所在单位的财政性资金进行监督, 并且对“一把手”个人是否守法、守规、守纪、尽责进行鉴证和评价, 其具有揭示财政资金运行过程中的潜在问题和风险、强化领导干部间的晋升锦标赛制度、威慑领导干部、通过健全相关制度以抵御和预防财政资金运行过程中的各种“病害”等作用, 从而能够遏制财政资金违规问题屡审屡犯的现象, 显著提高财政资金运行的安全性。

摘要：财政资金安全的提高客观上有益于我国经济社会转型发展, 但在实践中通常受制于各级政府官员“一把手”的执政理念, 经济责任审计执行则对领导干部的执政理念产生直接影响。本文研究了经济责任审计维护财政资金安全的路径, 揭示其通过揭示财政资金运行过程中的潜在问题和风险、强化领导干部间的晋升锦标赛制度、威慑领导干部、通过健全相关制度以抵御和预防财政资金运行过程中的各种“病害”等作用, 从而能够遏制财政资金违规问题屡审屡犯的现象, 显著提高财政资金运行的安全性。

关键词：经济责任审计,财政资金安全,“一把手”权力,官员治理