事业单位改革养老保险论文

2022-04-26

摘要：随着社会保障体系的不断完善，事业单位进行养老保险制度改革是时代的需要。事业单位养老保险制度与企业职工养老保险并轨，应当制定统一的事业单位养老保险政策，提高养老保险统筹层次。今天小编给大家找来了《事业单位改革养老保险论文(精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。

事业单位改革养老保险论文篇1：

我国将在五省市事业单位试点养老保险制度改革

日前，在国家人力资源社会保障部得到证实，“事业单位养老保险制度改革方案”已正式下发，山西、上海、浙江、广东、重庆五省市将试点。据透露，本次改革的一个重要内容是，要求事业单位养老保险与企业基本一致。

一石激起千层浪，该提法一经公布，立刻在社会上特别是网上引起了人们广泛关注和热烈讨论，因为截至2005年底，全国事业单位总计125万个，工作人员超过3035万人，是国家公务员的4.3倍，他们关心与自己切身利益紧密相连的养老金改革到底怎么改？更多的人担心事业单位养老保险与企业基本一致，是否会大幅度降低自己的养老金。

普遍关心的

三大问题

从目前情况看，人们对事业单位工作人员养老保险制度改革主要关心三大问题：

一是怎么改？事业单位养老保险与企业基本一致，是“就高”还是向低看齐？据最新统计，全国月人均养老金仅1080元，有人测算认为这个数字“远低于事业单位和党政机关。”社保制度的一个基本特点是“能上不能下”。因而，只能是提高企业的养老标准，使之向事业单位看齐。而且考虑到我国国内生产总值从1990年以来已增长近17倍，财政收入从不足3000亿元增至逾6万亿这样一个事实，事业单位养老金攀升幅度并不大，因此应该让大多数人享受到国家的好处。如果真如人们预计的，将降低事业单位的养老金，向更低水平工资看齐的“均贫”。人们无疑会非常痛苦。

二是为什么公务员游离改革之外？一位网名叫“天行”的网友说，“如果把公务员也纳入到养老金改革的进程中，就会既有效消除事业单位人员的阻力，也能起到带头作用。”

三是事业单位人员关心自己是否应该提前退休？由于担心事业单位工作人员养老保险制度改革后，待遇大幅度降低，一些事业单位快到退休年龄的人开始盘算：是不是该提前退休？

试点方案正在论证中

据了解，山西、上海、浙江、广东、重庆等5个先期开展试点地区，对如何改革，还在进行方案论证中。

专家透露，广东事业单位养老保险具体方案目前还处于收集数据和进行测算阶段，尚未形成具体草案。改革将体现这样一些原则性的内容：

—与事业单位分类改革配套推进。据介绍，从1994年开始，广东很多事业单位就已经按企业养老保险办法参保。目前，还未纳入的主要是公益性的学校及医院两大块。这些公益性单位的情况有差别，其养老保险如何改革，首先要分类明确哪些向公务员方面靠，哪些向企业方面靠，这是一个前提。

—多项措施保证平稳衔接。对于将参照企业养老保险改革的事业单位，新旧办法如何衔接？专家介绍，新办法实施前已退休的“老人”，待遇照旧发放不受影响，可能受影响的是那些已经在事业单位工作而又尚未退休的“中人”。为此，在基本养老金计发上，将有“过渡性养老金”这一项，对此目前国家没有统一的规定，而是留给各省进行试点。

—通过“职业年金”等保持待遇总体不降。目前机关事业单位与企业的退休待遇差别较大也是事实，从长远看，改革后的总体待遇能否大幅下降？权威专家表示，设计“职业年金”就是要解决这一问题，是一种“加法”而不是“减法”。国家目前还未出台具体规定，但“职业年金”类似于“企业年金”（即企业补充养老保险），运作得好，其待遇还可能超过目前水平。

山西省劳动保障厅有关负责人郑其芳在接受记者采访时介绍，事业单位养老保险制度改革只是事业单位改革的一部分，山西省将先对事业单位进行摸底调查，然后分类打包，执行不同的养老保险制度。

“大致分两种情况，一种参照公务员标准执行，一种将划入企业，比如自收自支的单位，也可能包括新闻媒体，剩下的才是事业单位，这部分单位是由财政负担，从事公共公益事务，没有收入。”他说，有的媒体报道养老金大幅降低太不负责任，一些网友言论也太过激烈。“今后企业养老保险金还会上调，事业单位养老金也会增加，改革肯定是朝好的方向改，不会是增加矛盾。”

改革着眼点不是降待遇

中山大学社会保障研究中心主任申曙光教授认为，事业单位养老保险制度改革，着眼点不是降待遇、“甩包袱”，更重要的是要建立一种与社会主义市场经济相适应的可靠的养老保障制度。

其实，目前养老金的实际状况并非像一些媒体所说的那样，企业单位一定是低的，事业单位一定是高的。企业单位中大型国有企业，尤其是垄断性企业，一般都偏高。这些企业的退休人员除了可以领取基本养老保险以外，还有企业年金。另外，他们住房公积金都是按高标准交，到退休时一次性领取本身也带有“养老”的意义。

郑其芳表示：“改革是制度上的改革，先把两种不同的制度在政策上统一，但不会一下子就把现有的待遇做大的变动，会有一个较长的过渡期。”

作者：宗　禾

事业单位改革养老保险论文篇2：

事业单位养老保险制度改革探析

摘要：随着社会保障体系的不断完善，事业单位进行养老保险制度改革是时代的需要。事业单位养老保险制度与企业职工养老保险并轨，应当制定统一的事业单位养老保险政策，提高养老保险统筹层次。

关键词：事业单位;养老保险;制度改革

一、我国事业单位养老保险制度历史沿革

我国养老保险制度始建于十九世纪五十年代初期，1951年实行的《劳动保险条例》规定实施劳动保险制度。计划经济时代的劳动保险推行进度缓慢，“十年文革”期间，劳动保险制度处于停滞状态。1978年，《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》实施，国家对事业单位的干部退休按月发给退休金。1995年实施的《劳动法》提出我国要建立社会保障制度，逐步推行社会保险。我国建国以来一直实行劳动关系、人事关系并存，但劳动关系对应的企业职工和人事关系对应的事业单位专业技术人员所享受的待遇和管理体制是相互不同的两个体系。事业单位工作人员不适用《劳动法》，所以事业单位养老保险制度在法律上没有得到明确。本世纪初，事业单位人事制度改革，推行聘用制，但养老保险制度尚未推广。2008年，原国家人事部、劳动和社会保障部合并新成立了人力资源和社会保障部，国家对人事、劳动关系的管理逐步出现统一的趋势。《国务院关于印发事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》也在2008年开始施行，在全国选定了山西、上海、浙江、广东、重庆五省市进行事业单位养老保险制度试点。事业单位养老保险制度迈出了第一步。

二、目前事业单位养老保险制度存在的问题

（一）全国各地事业单位养老保险推进程度不一致。目前，我国事业单位养老保险制度除了试点的几个省市之外，还有小部分省市也推行了事业单位养老保险制度。1996年1月1日，湖南省颁布实施了《湖南省机关事业单位养老保险制度改革办法（试行）》，在全省各级机关事业单位推行了养老保险制度。2004年1月1日，湖北省实施了《湖北省试点县（市、区）乡镇事业单位基本养老保险实施意见》，在省内进行事业单位基本养老保险制度试点。但是，其他绝大部分省市均没有启动事业单位基本养老保险制度。

（二）缺乏全国统一的事业单位养老保险政策。目前，在已经推行事业单位养老保险制度的各个省市，政策各不相同。从缴费比率、缴费基数、缴费年限、待遇享受等等，都有各自不同的规定。所以，事业单位基本养老保险在不同省份之间，目前还难以实现统一和转移，影响事业单位工作人员跨省市区域的正常流动。

（三）事业单位养老保险推行遇到的阻力重重。一是企业养老保险制度，二是机关事业单位的退休制度，两个不同的制度造成了机关事业单位退休职工与企业退休职工待遇悬殊。在推行事业单位养老保险制度时，势必要减少了事业单位退休人员的待遇，所以，遇到事业单位退休人员的抵制是理所当然。

（四）养老保险统筹层次低。目前，我国基本养老保险制度尚未完全统一，在全国各地也各不相同，绝大部分省市的养老保险统筹层次仍然停留在县级，部分省市的养老保险统筹层次达到了地级市，但尚没有实现了省级统筹，更没有实现全国统筹。

（五）事业单位配套人事制度与现行养老保险制度相冲突。事业单位聘用制在2000年开始实施，但事业单位聘用制度推行效果不明显，尤其是在具有行政管理职能的事业单位中聘用制度没有得到有效的推行，事业单位养老保险也没有明确的法律法规规定。事业单位人事管理制度仍然遵循计划经济体制下的人事管理制度，迟至2014年7月1日实行的《事业单位人事管理条例》才将聘用制和社会保险等进行了明确的规定，逐步与《劳动法》和《劳动合同法》缩小差距。

三、事业单位实行养老保险制度改革的必要性

（一）实行事业单位养老保险制度是体现社会公平正义的

重要措施。目前，企业职工退休与机关事业单位工作人员退休待遇存在较大差异是社会所诟病的一个焦点问题。虽然国家连续十年提高了企业退休人员的退休待遇，正在逐步缩小了与事业单位退休人员待遇差距。但目前仍然存在两个退休待遇计算方式，退休待遇差距依然没有在根本上解决。

（二）有利于划清财政与社会保险的责任。目前，事业单位退休人员的待遇基本是由财政供养，实施社会保险试点的地区，因目前缴费年限较短，仍然依靠财政补贴发放事业单位的退休待遇。财政负担过重一直是我国的难题。实行事业单位养老保险制度改革后，单位、个人、财政共同来负担事业单位工作人员的养老保险，不但分担了财政的压力，也有利于划清财政和社会保险的责任。

（三）事业单位养老保险制度改革有利于事业单位人事制

度改革。事业单位聘用制度一直没有得到很好的实施，原因是多方面的，既有事业单位工作人员抱着铁饭碗的主观心态的影响，也有事业单位工作人员与企业职工之间养老保险没有实行有效的对接，无法办理转移手续成为了事业单位工作人员流动的一大障碍。事业单位推行养老保险制度改革之后，人员能够合理流动，这样才能有效的推进事业单位人事制度改革。

四、事业单位养老保险制度改革策略

（一）应当出台事业单位养老保险的部门规章。我国企业职工养老保险制度已经相当完善，国家也有一套相关的政策依据，但是均散见于各种单行文件。因此，国务院应当授权人力资源和社会保障部制定相关的部门规章，由部门规章对养老保险的缴费比率、缴费基数的确定、缴费年限的认定、退休待遇的计算方式、跨地区的养老保险转移等相关问题进行统一的规定。待时机成熟后应当制定相应的行政法规对养老保险制度进行统一的规定。

（二）提高事业单位养老保险统筹层次。事业单位养老保险与企业职工养老保险有着明显的区别。企业职工养老保险的缴费主体是个人和企业（包含有雇工的个体户），事业单位养老保险的缴费主体虽然是单位和个人，但事业单位的性质决定其养老保险最终来源于国家财政。养老保险统筹层次越高，抗风险能力就越强。通过中央财政和省级财政加大投入，逐步将养老保险统筹过渡到省级统筹，并最终实现全国统筹。通过做实个人账户，解决养老保险转移难题。

（三）推动企业职工养老保险和事业单位养老保险并轨。企业职工养老保险与事业单位养老保险虽然都称之为养老保险，但有着很大的区别。企业职工养老保险在劳动法实施之后已经深入民心，企业和职工都能积极主动缴费，为养老保险待遇发放创造了良好的条件。事业单位养老保险在推动初期遇到了种种阻力，所以要推动企业职工养老保险与事业单位养老保险制度并轨，以先进的企业养老保险制度带动事业单位养老保险事业的发展。破除两者之间的障碍，消灭两者之间的差距。

（四）建立事业单位补充养老保险。事业单位推行养老保险制度的主要阻力来自于退休后待遇下降，建立补充养老保险是对基本养老保险的补充，企业年金制度虽然已经实施，但尚未取得很好的效果，这是因为企业和劳动者的社会保险费负担比重过高等原因导致的。事业单位的工资制度和企业工资体系有着很大的不同，在事业单位推行补充养老保险制度，由事业单位及其工作人员参照企业年金制度缴纳补充养老保险，可以提高养老保险待遇的发放水平，解决事业单位退休人员在退休前后待遇差别的问题，减少事业单位内部的阻力，有利于事业单位养老保险制度的顺利推展。

参考文献：

[1] 田园，谭春萍，方玉姣.我国事业单位养老保险改革现状及对策研究[J].特区经济，2014（2）

[2] 凌静怡.探析寸步难行的事业单位养老保险制度改革[J]青年与社会.2014（1）

作者：李芳

事业单位改革养老保险论文篇3：

基于多源流分析框架的机关事业单位养老保险制度改革

摘要：从“双轨制”走向“并轨”，机关事业单位养老保险制度改革是如何发生的？文章基于多源流分析框架分析机关事业单位养老保险制度的改革过程，认为在此次机关事业单位养老保险改革过程中，问题流是养老金双轨制引发的社会不公，包括二者是否实行统一养老金制度和待遇差距两个层面。政策流是统账结合的基本养老金加职业年金方案、“一个统一，五个同步”的实施策略，政治流是权威决策者形成的“全面深化改革”共识。随着十八届三中全会的召开和中央政府换届，机关事业单位养老保险改革的政策之窗打开，问题流、政策流、政治流汇合，新的机关事业单位养老保险制度出台。

关键词：多源流分析框架;机关事业单位;养老保险;改革

一、问题的提出

2015年1月，国务院颁布《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，标志着运行多年的养老金双轨制开始走向并轨。改革多年从“双轨制”走向“并轨”，机关事业单位养老保险制度改革是如何发生的？如何评价此次机关事业单位养老保险改革？本文将机关事业养老保险视作一项公共政策，基于约翰.金登（John.W.Kington）“多源流分析框架”（The Multiple Streams Framework）分析机关事业单位养老保险改革的政策过程，试图深化对机关事业单位养老保险及中国社会保障改革的认识。

二、研究背景：我国机关事业单位养老保险制度发展历程

1. 机关事业单位养老保险发展概况。潘锦棠（2010）将我国机关事业单位养老保险制度划分为两个阶段。第一阶段为1949年到1991年的国家保障阶段机关事业单位退休制度，第二阶段为1992年到现在的社会保险阶段机关事业单位养老保险制度，划分标志为1992年人事部颁布的《人事部关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》。在社会保险阶段，机关事业单位养老保险改革可以细分为两个阶段，包括1991年～2015年探索与试点阶段和2015-至今的改革与完善阶段，划分标志为2015年国务院颁布的《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》。其中比较重要的改革实践包括1992年机关事业单位养老保险改革试点、2008年五省市事业单位养老保险改革、2015年机关事业单位养老保险改革。

2. 2015年机关事业单位养老保险出台过程。养老金双轨制由来已久，社会呼吁改革声音不断，决策层对改革一直较为谨慎。1991年企业职工养老保险改革方案确定后，1992年机关事业单位养老保险也确定改为统账结合制度，由于当时社会经济条件、工资和人事制度尚不成熟，改革暂时搁置，部分地方自行探索，2008年为配合事业单位改革，国务院出台《国务院关于印发事业单位人员养老保险改革试点的通知》，在地方五省市试点事业单位养老保险改革，由于无顶层设计、改革实施策略不当、人们无稳定预期、财政负担大等原因，改革试点在部分地区遭到机关事业单位人员强烈抵制，以失败告终。2013年3月，人社部会同相关部委及其他研究机构开展养老保险制度顶层设计;2013年10月，党的十八届三中全会召开，《中共中央关于深化改革的若干决定》提出“推进机关事业单位养老保险制度改革”。2014年3月，李克强总理在《政府工作报告》明确提出“改革机关事业单位养老保险”，随后人社部副部长在答记者问提到“机关事业单位养老保险制度已纳入2014年工作重点”。2014年11月16日和12月11日，国务院常务会议和中央政治局常委会先后审议通过了机关事业单位改革方案。2015年1月，国务院印发了《国务院关于改革机关事业单位养老保险的决定》，机关事业单位养老保险改革正式拉开帷幕。

三、分析框架：多源流分析框架

多源流分析框架是美国学者约翰.金登在其代表作《议程、备选方案与公共政策》中提出的政策框架，通过对“问题是如何引起政府官员关注的、备选方案是怎样产生的、政府议程是如何建立的”一系列重要问题进行分析和回答，对公共政策形成过程的核心环节——议程建立和公共政策形成进行了科学的探讨。多源流分析框架将复杂的公共政策过程分解为详细的分析单位，将政策过程总结为问题流、政策流和政治流在政策之窗开启时的交汇融合。这不仅让我们厘清了哪些因素在影响公共政策过程，而且让我们关注了这些因素在政策过程中各自发挥的作用。本文将机关事业单位养老保险视作一项公共政策，选取该分析框架具有一定的理论针对性。

在机关事业单位养老保险改革过程中，问题流、政策流、政治流独立存在已久，2015年政策之窗开启时才交汇融合在一起。问题流是指政府察觉要解决的问题的必要性，养老金双轨制引发社会不公，形成相应的社会问题。政策流指政策建议产生、讨论、重新设计以及受到重视的过程，1992年决策层开始酝酿改革机關事业单位养老保险为统账结合模式，多年来地方试点与专家学者研究积累相应政策实施方案。政治流是指问题解决的政治过程，机关事业单位养老保险涉及利益群体复杂，改革者作为既得利益者，改革动力和改革共识难以形成。大部分时候三条溪流相互独立，互不相交，只有在关键时刻——“政策之窗”打开时汇集在一起，形成公共政策。随着十八届三中全会召开，全面深化改革共识形成，政策之窗打开，机关事业单位养老保险改革纳入政策议程。

四、多源流分析框架下机关事业单位养老保险制度改革过程分析

1. 问题流——养老金双轨制引发的社会不公。在分析机关事业养老保险改革前，我们首先关心的是双轨制议题是如何形成并纳入决策者视野。在机关事业单位养老保险改革过程中，养老金双轨制议题是对现行政策的反馈，经历了问题形成—大众心理感染—形成社会议题的过程。双轨制引发的社会不公表面上是机关事业单位人员和企业职工养老金制度模式不同，实质上是二者缴费、待遇确定和调整机制不同引发的待遇差距。养老保险作为一种收入再分配制度，本应起着调节老年人退休收入，缩小收入差距作用，在现实中却拉大收入差距，引发社会不公。2005年以来企业职工养老金十二连调仍跑不过机关事业单位退休金。从公众情绪来看，两类群体养老待遇差距大引发企业职工群体不满，通过网络、新闻媒体进行社会传播，最终形成具有社会影响力的公共议题。

2. 政策流——统账结合的基本养老金加职业年金、“一个统一、五个同步”改革策略。在公共政策过程理论中，政策方案形成及选择具有重要意义。相较于企业职工养老保险，机关事业养老保险改革是渐进式改革，政策备选方案的产生也是渐进的，随着政策参与者对机关事业单位养老保险认识的深化而不断趋于合理化，政策备选方案被采纳的过程也是政策参与者形成共识的过程。1991年为配合国有企业改制，中央决策层设想建立统一统账结合模式养老金制度，职工群体先行试点，机关事业人员随后统一。由于当时社会经济条件、工资和人事制度尚不成熟，机关事业单位养老保险改革搁置，部分地方自行探索。2001年以后随着企业职工养老保险改革的深入，机关事业单位人员预期自身利益在改革中将要受损，改革阻力增大。多年来政策参与者（专家学者与行政官员）对机关事业单位退休制度是否應纳入统一社会保险制度、破除养老金双轨制是应该“限高”还是“调低”、是否建立强制职业年金、财政压力如何承担等问题一直没有共识，机关事业单位养老保险改革陷入停滞。2008年为配合事业单位分类改革，国务院决定在五省市开展事业单位养老保险改革试点，在公益类事业单位实施统账结合的基本养老金方案，由于没有更高层整体设计，改革统一性、规范性不足，遭到试点地区事业单位人员的强烈反对。随后不同研究者提出改进性政策备选方案，郑秉文（2009）提出机关事业单位改革若干原则与方案：一机关事业单位应实施统一的社会养老保险制度、二机关事业单位养老保险改革应同步实施、三坚持养老保险改革与事业单位分类改革协调原则、四坚持机关事业单位养老待遇不出现大幅下降原则。郑功成（2010）提出公职人员养老保险改革的目标关键是用责任分担方式和多层次养老保险代替政府单一层次退休制度。2013年3月，人社部会同发展改革委、财政部、社保基金理事会、全国总工会组成部际研究工作小组，联合开展养老保险顶层设计研究;同时委托国务院发展研究中心、中国社会科学院、中国人民大学、浙江大学和国际劳工组织、世界银行、国际社会保障协会7家国内外研究机构开展平行研究，最终形成机关事业单位养老改革方案：统账结合基本养老保险加职业年金，改革策略为“一个统一，五个同步”。“一个统一”，即党政机关、事业单位建立与企业相同基本养老保险制度，实行单位和个人缴费，改革退休费计发办法，从制度和机制上化解“双轨制”矛盾。“五个同步”，即机关与事业单位同步改革，职业年金与基本养老保险制度同步建立，养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，待遇调整机制与计发办法同步改革，改革在全国范围同步实施。

3. 政治流——全面深化改革共识的形成。在多源流分析框架中，政治溪流是指解决问题的政治过程，主要由公众情绪、压力集团竞争、政党意识形态和政府换届等因素组成。在机关事业养老保险改革过程中，比较典型影响因素包括公众情绪、压力集团竞争、政党意识形态和政府换届等。在公众情绪方面，养老金事关民众退休切身利益，公众特别是企业职工对养老金双轨制长期存在不满，通过公共舆论自下而上影响机关事业单位保险改革决策。

在压力集团竞争方面，可分为行政官僚和利益相关者两个层级。行政官僚主要涉及人社部与财政部，人社部门负责养老保险事宜，拥有机关事业单位养老保险改革主导权。财政部门负责公共财政，承担相应的财务责任和话语权。在改革方案挑选过程中，人社部门力主统账模式改革，有两种可选择路径：一是削高，即单支柱统账模式改革，降低机关事业单位退休人员养老金替代率，与企业职工持平。二是提低，调高企业职工退休待遇同时在机关事业单位实行统账模式加职业年金，保证两类群体退休待遇均不下降。两方案改革成本及财务负担差异大，两部门间存在分歧，这也是改革方案迟迟无法出台的重要原因。在管理体制层面，改革之前财政部门负责机关事业单位人员工资与退休金发放，统账养老金制度改革后，人社部门负责养老金征缴与发放，管理权限存在冲突，执行难度大。

在利益群体层面，可分为城乡居民、企业职工、事业单位人员和机关人员四类。群体职业和社会地位不同，其利益诉求与否决权也不同。城乡居民群体数量庞大，利益相关性低，在决策过程中基本没有声音。企业职工作为改革利益受损者，对双轨制持强烈否定态度。事业单位人员多为知识和技术精英，资源动员能力强，对机关事业单位养老保险拥有较强否决权。公务员作为社会精英与管理者，负责社会资源分配与执行，对机关事业单位养老保险改革拥有最大否决权与资源动员能力。

在政党意识形态方面，由于我国特殊的政治体制，党对国家实施政治领导、思想领导和组织领导，因此党的治国方针路线对公共政策决策具有决定性作用。2013年10月，中共十八大三中全会召开，全会以“全面深化改革”为主题，强调当前已进入改革深水期，要有“壮士断腕”的勇气自我改革，在全社会范围内凝聚改革共识，为机关事业单位养老保险改革迅速扫除思想障碍，《中共中央关于深化改革的若干决定》提出“推进机关事业单位养老保险制度改革”。在政府换届方面，2014年3月，李克强总理政府换届上台，在《政府工作报告》中提出“改革机关事业单位养老保险制度”，将之纳入2014年政府工作要点，机关事业单位养老保险制度随之进入决策议程。

4. 政策之窗——十八届三中全会召开。在多源流分析框架中，大部分时间三条溪流是彼此独立的，只有在关键时刻汇集，形成公共政策，这个汇集的过程是所谓的“政策之窗”。纵观机关事业单位养老保险改革历程，养老金双轨制是长期形成的问题，统账结合基本养老金加职业年金方案是在实践中逐渐探索出的政策备选方案，“一个统一，五个同步”是学者和行政官员根据实际制定的改革策略，都独立存在过一段时间。机关事业单位改革利益关系复杂，改革者本身是体制受益者且预期自身利益受损，改革动力不足。改革过程中最关键因素是政治流，而政治流中最关键的因素是政党意识形态，十八届三中全会召开直接促进了机关事业单位养老保险改革“政策之窗”的打开。

5. 政策参与者互动与中国式决策模式。在公共政策决策过程中，我们往往关注哪些因素影响公共政策以及这些因素是如何影响公共决策。在多源流分析框架中，约翰.金登认为政策参与者互动是关键之一。参与者分为内部参与者与外部参与者，内外部参与者在议程设置、备选方案阐明中分工不同，可利用的资源方式也不同。在机关事业单位养老保险改革过程中，内部参与者主要包括：权威决策者、行政官员;外部参与者主要包括：公务员、事业单位人员、企业职工、城乡居民等利益相关者，学者、媒体、公共舆论。

在问题流层面，利益相关者与媒体起重要作用。在机关事业单位养老保险改革中，养老金双轨制引发的社会不公以及企业职工长期以来的不满情绪是改革议题形成的重要力量，企业职工不满通过媒体形成公共舆论，自下而上对议程设置产生重要影响。

在政策流层面，专家学者和行政官员对政策备选方案的形成具有重要作用，在政策产生不同阶段发挥作用。在问题产生和分析阶段，专家学者负责分析问题，产生相应的备选方案。在探索和决策阶段，行政官员负责选择决策方案。多年来学界对养老金双轨制产生原因、机关事业单位养老金制度是否需要改革、改革后养老金替代率削高还是填低、改革成本以及财务負担如何分担、是否需要建立强制职业年金和多支柱制度、公务人员缴费基数确定、管理体制、改革推进步骤等研究颇多。在改革酝酿与探索阶段，部分地方也进行了若干轮试点工作，积累了相应的实践经验，体现出“问题导向——专家论证——地方试点——专家论证”的渐进决策路径，这一特点在中央政府的政策出台之前尤为明显。而这一过程也是行政官员和专家学者政策共识逐渐形成的过程，最终形成“一个统一，五个同步”政策方案，两者的互动实现专家研究与政策制定的快速转换，提高决策的科学性。

在政治流层面，公众情绪和压力集团竞争是长期影响因素，政党意识形态和政府换届是短期因素。在机关事业单位养老保险改革过程中，企业职工不满情绪、事业单位人员患不均情绪、公务人员待遇不下降预期、人社部门和财政部门部门利益都是影响政策方案的重要因素，政策过程也是不同群体利益博弈的过程，最终权威决策者做出“增量改革”和“以钱换机制”指示，形成相应政策方案，体现出政府决策与民意的均衡。

事实上，机关事业养老保险政策的出台，也体现中国公共政策决策的一般规律。在中国式公共政策过程中，由于决策权力的高度集中，民众和媒体主要影响公共议题的形成，权威决策者负责制定意识形态与执政方针，专家学者与行政官员共同制定备选方案、行政官员选择合理政策方案，在自上而下的决策体制中，权威决策者在重要公共政策中具有决定性作用。

五、结论与启示

虽然机关事业单位养老保险改革暂时告一段落，但是双轨制引发的养老金差距并没有真正消除。我国机关事业单位养老保险未来的改革方向仍在于缩小群体收入差距、提高制度可持续性。透过机关事业单位改革这一改革案例，我们可以观察到作为一项渐进式改革，机关事业单位养老保险改革迈出了制度转型的关键一步，但总体上维持了原有的利益格局。在具体政策过程中，问题流是养老金双轨制引发的社会不公，政策流是统账结合的基本养老金加职业年金方案、“一个统一，五个同步”的实施策略，政治流是最高决策层形成的“全面深化改革”共识。随着十八届三中全会的召开和中央政府换届，机关事业单位养老保险改革的政策之窗打开，问题流、政策流、政治流汇合，新的机关事业单位养老保险制度出台。在中国式公共政策过程中，内外部参与者在政策过程中发挥作用各不相同，权威决策者在公共政策决策过程中具有决定性作用。

机关事业养老保险政策的出台，也体现我国公共政策决策的一般规律。在中国式公共政策过程中，由于决策权力的高度集中，民众和媒体主要影响公共议题的形成，权威决策者负责制定意识形态与执政方针，专家学者与行政官员共同制定备选方案、行政官员选择合理政策方案，在自上而下的决策体制中，权威决策者在重要公共政策中具有决定性作用。

参考文献：

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