城镇养老保险制度改革论文

【摘要】城镇居民养老保险制度是惠及民生的政策，也是党的群众路线的践行，国务院决定建立统一的城乡居民基本养老保险制度，使全体人民公平地享有基本养老保障。这是中央在福利问题上消除城乡区别、打破城户籍壁垒，为促进教育、医疗等更多公共服务均等化探路试水。下面是小编精心推荐的《城镇养老保险制度改革论文(精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。

城镇养老保险制度改革论文 篇1：

我国城镇养老保险制度的沿革变迁与稳健对策

导读：城镇养老保险制度作为社会保障的一个重要内容，经过多年的探索和改革，取得了明显的成效，但同时也存在着很多问题，需要政府和全社会共同关注，积极采取相应的对策。梳理与分析我国城镇养老保险制度的基本现状、历史沿革及现实困境，有助于健全和完善城镇养老保险体系，有助于建立稳健增值的多层次保障制度。

我国在2000年就已经进入老龄化社会。2010年第六次全国人口普查数据显示，大陆13.39亿总人口中，60岁及以上人口为1.78亿人，占总人口的13.26%，比2000年人口普查时上升了2.93个百分点，65岁及以上人口为1.19亿人，占总人口的8.87%，比2000年人口普查时上升了1.91个百分点。同时，伴随着我国城镇化水平的提高， 城镇老龄化进程也不断加速。据预测， 我国老年人口占城市人口比例将从2010年的9.66%上升到2020年的13.37%， 2030年进一步增加到17.87%， 2040年将达到最高水平22.47%。[1]

伴随人口老龄化与经济社会的快速发展，我国社会养老保障的需求急剧增加。重视和发展老年社会保障事业，对于解决好老龄问题意义重大。国务院于2011年印发的《中国老龄事业发展“十二五”规划》提出的目标是：健全覆盖城乡居民的社会养老保障体系，初步实现全国老年人人人享有基本养老保障。城镇养老保险制度作为社会保障的一个重要内容，经过多年的探索和改革，取得了明显的成效，但同时也存在着很多问题，需要政府和全社会共同关注，积极采取相应的措施，促进城镇养老保障事业的健康发展。本文介绍和分析了我国城镇养老保险制度的基本现状及存在的问题，并在此基础上就健全和完善城镇养老保险体系提出了相应的对策建议。

从上个世纪90年代开始，我国政府适应社会主义市场经济发展的需要，改革了原有的养老保险制度，建立了新型的制度模式。

（一）改革措施及其现状

1.实行现收现付与基金积累相结合的制度，确立了新的资金运行模式

原有的计划经济时代的养老金收支方式是现收现付，即从企业收入或国家财政收入中随时支付退休金。在收与支之间无资金积累，也谈不上增值。这种办法在退休者大量增加和老年人口寿命不断延长的新形势下，资金供给难以适应需要。因为在人口老龄化的形势下，退休金需求不断膨胀，国家或企业很难从当前的资金收入中解决不断增长的养老金需求问题。

上个世纪90年代改革之后的新制度规定养老保险基金的筹集方式是混合式的，即个人帐户与社会统筹相结合。其特点是综合考虑了当前需要和未来需要，也就是把人口结构老龄化的问题考虑了进去。现收现付部分考虑的是横向平衡。所谓横向平衡是指当年提取的基金总和应与其所需支付的费用总和保持平衡，即保证短期内对已退休人员支付退休金的资金平衡需要。基金积累部分考虑的是纵向平衡。所谓纵向平衡是指在未来的长时间内为参加保险的人员积累的全部基金总和（含银行利息和投资运营收入），应与为他们所支付的费用总和保持平衡，即保证对未来退休者支付退休金的平衡。[2]从形式上看，同一时期内是青壮年在劳动、在创造财富，而老年人在接受养老。从实质上看，对一批人来说则是青壮年时多生产、多创造、少消费一些而留待年老之后享用。[3]这种包含着部分积累式的混合式的基金筹集方式，适合于我国目前的实际情况。

与现收现付和基金积累制度相适应，国家建立了养老保险的社会统筹与个人账户相结合的制度，简称为“统账结合”。一方面，国家通过社会统筹方式，将部分上缴资金作统一调配，按统一标准发放。这种方式超出了单位管理的范围，克服了单位核算的弊端，既便于统一管理和运作，提高工作效率，也可以做到统一发放标准，实现对个人的公平。另一方面，通过实行个人账户制度，将个人投保与企业投保的一部分记在个人名下，与个人利益挂钩，有利于落实个人的责任，调动个人投保的积极性，并且便于劳动者在不同体制的单位之间自由流动。

2.实行国家、企业和个人共同承担养老保险金费用的办法

在养老保障金的来源方面，采用的是国家、企业、个人共同承担的制度模式。1997年国务院发布的《决定》（国发〔1997〕26号）统一了资金收缴标准；2006年开始，按企业工资总额20%收缴养老金，按职工本人缴费工资8%的数额为职工建立基本养老保险个人账户。

3.将城镇全体居民纳入养老保险制度

在扩大养老保险的覆盖范围方面，政府将进入城镇就业的所有劳动者纳入社会养老保障体系，是保证劳动者养老保障权益和社会主义市场经济发展的必然要求。在建立城镇职工养老保障制度的基础上，国家还出台了城镇居民的养老保险制度。国务院常务会议决定，自2011年7月1日起，开展城镇居民社会养老保险试点工作，当年试点范围覆盖全国60%的地区，2012年基本实现全覆盖。这是健全我国社会保障制度的一项重要措施。[4]

目前，我国城镇养老保险制度建设已经取得了很大成效，截止2011年底，我国参加城镇基本养老保险的人数为28 391万人，比上年末增加2684万人。其中，参保职工21 565万人，参保离退休人员6826万人，分别比上年末增加2163万人和521万人。年末参加基本养老保险的农民工人数为4140万人，比上年末增加856万人。年末参加企业基本养老保险的人数为26 284万人，比上年末增加了2650万人。[5]

4.养老保险制度实行社会化管理

在实行养老保险的社会化管理方面，我国各级政府建立了社会保障局（中心）等职能机构，逐步实现养老金的管理和发放以及退休人员管理服务的社会化。通过社会化管理服务，不仅可以使企业退休人员的晚年生活获得经济上的保障，不再与企业经营的风险联系在一起，也可使其晚年生活质量得到管理和服务上的保障，更好地实现老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐。

（二）我国城镇养老保险制度面临的主要问题

1.养老金资金来源不足

改革以后的养老保险制度，实行现收现付与基金积累制相结合、社会统筹与个人账户相结合的制度。在这种半基金积累制度下，养老金的资金来源仍然很成问题。由于我国快速的人口老龄化，退休人员大量增加，养老金不能满足迅速膨胀的需求。很多地区出现了养老基金收的少、发的多的局面，导致资金缺口越来越大。截至2010年底，中国个人账户记账额为1.9万亿元，其中做实账户仅2039亿元，等于1.7万亿元的缺口。[6]

在资金来源方面，引起政府部门不安的是新的资金收缴制度不能顺利执行，阻力很大。各地不断出现企业拖欠养老保险费的问题，有的拖欠数额巨大。2008年全国共清理收回企业欠缴养老保险费289亿元。[7]企业欠缴的原因主要是保护自身利益，逃避社会责任，同时也有政府制度执行不力的原因。

职工个人承担养老保险投保的能力较低。大多数工薪阶层收入比较有限，收支相抵，所剩不多，如果再扣除医疗、住房、子女教育等项开支，很难再有多少剩余，个人投保的经济条件还是比较有限的。虽然近些年来我国居民在银行的储蓄存款增长十分迅速，储量十分可观，截止到2013年我国城乡居民人民币储蓄存款余额已突破46万亿元，[8]但这一点并不能准确反映大多数工薪阶层的实际经济情况。现阶段分配两极分化十分明显，大多数工薪阶层的实际收入仍然偏低。因此，一方面依靠收取养老金费用作用不明显，另一方面，提高个人缴费率也是十分困难的事情。

扩大养老保险覆盖面将会增加资金来源，有利于解决资金紧张的问题，但是，目前我国城镇养老保险的覆盖率并不高。原因首先是管理部门执法不够，其次在企业转制、岗位转换过程中，原来的某些国营和集体企业参保人员流失，中断缴费和保险关系。下岗失业、买断工龄已是造成养老保险覆盖率降低的原因之一。排斥临时工（农民工）进入社会保障制度也是一个重要原因。

2.城镇养老保险的公平性问题

近年来，老年群体在社会保障政策待遇上不平衡以至于不公平问题在社会各个层面凸现出来。早退休人员和晚退休人员之间不平衡，退休人员与在职人员之间差距过大，不同发展水平地区之间老年人社保待遇差距较大等等。在经济发达地区，灵活就业人口、个体工商户、农民工以及外国人、华侨和台港澳人员等均可参加基本养老保险，甚至在向城乡一体化方向发展。而经济欠发达地区却远没有达到这样的程度。[9]企业单位和机关事业单位退休人员之间不平衡：对于公务员以及全额拨款事业单位就业人员，国家财政预算给付水平约为其最后一年基本工资85%的基本养老保险；对于其他事业单位职工、一般企业职工、自由职业者、城镇个体工商户业主以及在城镇个体工商户的从业者来说，其养老金由职工退休时所在地区上年度职工月平均工资的20%～30%及个人账户基金的1/120共同组成。[10]这些问题与体制变革有直接关系，也与政策滞后和政策不完善有很大关系。现实并不完全是合理的，社会上弱势群体的不公平现象对于社会稳定和社会发展有很大的负面作用，需要从立法和政策上，并通过政府财政渠道给以更加合理的解决。

3.养老保险基金保值增值能力不足

由于我国养老保险基金投资环境不佳，养老保险基金结余额只能用于购买特种定向债券和其他种类的国家债券。由此导致社保基金的投资范围狭窄，收益水平很低，应对市场风险的能力很弱，影响其保值增值。

我国改革后的城市养老保险政策的发展基本上适应了社会主义市场经济的需要。这些政策对于保证老年人的基本生活需要起到了重要作用，有利于解决众多老年人的实际生活问题。但是，由于我国正处在市场经济转轨和新的社会福利体制的建设过程中，同时，中国人口变化日渐明显，生育水平不断下降，人口寿命逐渐延长，家庭结构和规模也在不断变化，人口迁移流动不断加快，人口老龄化不断加快，老年人口数量庞大，这些都对社会保障和社会福利提出了新的挑战。在新的形势面前，老年社会保障法规政策发展不足，缺乏系统性，特别是具体的配套措施不充分，也缺乏法律上的保证，在政策落实和公平性上还有较大的差距。

（一）城市养老保险待遇差距过大的问题需要引起更多的关注和采取有效的办法予以解决

退休社会保障属于二次分配的范畴，与工资性收入不同。工资性收入可以有较大的差距，但是作为社会保障的退休待遇则不宜有太大的差距，它不属于直接的劳动报酬。对于城镇养老保险问题，需要由中央和地方财政加大投入——承担更多的责任。对于企业退休金偏低的问题，需要通过国家立法和财政渠道予以解决。在企业转制和重组中，必须合理划分原有的资产。考虑历史情况和企业的负担，可以采取企业与财政共同按比例负担的办法，建立一个各方面都可以接受的制度；适当降低企业的缴费负担和加大财政转移支付和国有资产的返还，是理所当然应该采取的措施。

（二）解决养老金资金来源不足的问题

解决资金来源不足是我国养老金制度面临的主要任务，具体措施应该是：第一，加大国有资产转移的力度，将过去积累的国有资产中的一部分返还给退休者；第二，扩大财政转移支付的力度，强化国家再分配的职能，补充社会保障资金的不足；第三，强化社会保障法制化管理，严格执法，扩大社会保险覆盖面；第四，建立国民养老保险制度，将不便于管理的人员全部纳入国民养老保险，形成多层次的养老保险机制。

（三）建立多层次的养老保障制度

现代社会以市场经济为背景特征的养老保障制度，应该是多层次、多种资金来源渠道的，传统计划经济时期的单一社会保障和农业社会的家庭保障都已经不再适用了。新的体制应该这样设计：第一个层次是政府直接主办的基础养老保险，作为一个养老保底（高于最低生活保障水平）、对所有没有正规就业者都适用的基本保障制度；第二个层次是由政府直接管理的职业养老保险，与就业和工作并与工作绩效相联系的养老保险；再一个层次是由政府支持兴办的企业年金和商业养老保险，作为社会养老保险的补充，适应不同人群的需要。

（四）克服制度障碍，为老年人生活创造更多的方便

随着社会的发展，流动老年人口（包括异地养老）呈现增加的趋势，随之而来的一系列问题也必然出现，需要完善流动老年人口的社会服务和社会保障政策。如流动老年人退休金的异地领取、地区性的老年津贴和福利的转移等，都存在很多困难。建议对老年人的社会保障和社会福利实行全国统一的政策；对于退休金的领取实现全国联网；对于老年福利和救济措施实现政府管理部门的衔接和政策上的统一，为流动老年人的生活创造更多的方便。在社区层面，需要将外来流动老年人与本地老年人同等对待，提供相应的服务，老年人原籍的福利待遇关系应该做到方便地转移，可以通过个人帐户的方式给以解决。

（五）实现城镇养老保险基金保值增值

政府应积极为基金的投资提供必要的环境，拓展其可投资范围，除国债和银行存款外，还可以将养老保险基金投放到较为稳定的、前景较好的政府长期项目进行投资以取得长期稳定的效益，例如基础建设领域。此外，需制定健全的投资政策、成立专门的基金投资机构，完善资本市场的投资工具， 确保养老保险基金安全稳定的运营。

参考文献：

[1]李建民，原新，王金营.持续的挑战——21世纪中国人口形势、问题与对策[M].北京：科学出版社，2000.

[2]姜向群.老年社会保障制度[M].北京：中国人民大学出版社，2005.

[3]瑞传.査瑞传文集[M].北京：中国人口出版社，2004.

[4]中国新闻网.今年城镇居民养老保险试点将覆盖全国60%地区[DB/OL].2011-07-27[2014-04-20].http：//www.chinanews.com/cj/2011/07-27/3214074.shtml.

[5]中华人民共和国劳动和社会保障部.2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报[EB/OL].2012-06-05[2014-04-20].http：//www.mohrss.gov.cn/page.do？pa=40288020246a7c6601246ad9ea22032f.

[6]人民网.缺口1.7万亿！养老金空账怎么填？[DB/OL].2012-03-21[2014-04-20].http：//finance.people.com.cn/GB/70846/17452065.html.

[7]证券之星.人保部布局社保缴纳新标准[EB/OL].2010-02-25[2014-04-20].http：//finance.stockstar.com/SS2009061130270497.shtml.

[8]中国人民银行调查统计司.中华人民共和国中央人民政府网站[DB/OL].2014-04-24.http：//www.pbc.gov.cn/publish/html/kuangjia.htm？id=2013s03c.htm.

[9][10]梁颖，郭俊华.我国城镇养老保险存在的问题及完善对策[J].财经科学.2010（1）.

[11]刘渝琳，蒲勇健.我国养老保险基金运作现状的Granger因果检验及成因分析[J].管理世界，2006（2）.

责任编辑：张 炜

作者：姜向群等

城镇养老保险制度改革论文 篇2：

白城市城镇居民养老保险实施过程中的对策

【摘 要】城镇居民养老保险制度是惠及民生的政策，也是党的群众路线的践行，国务院决定建立统一的城乡居民基本养老保险制度，使全体人民公平地享有基本养老保障。这是中央在福利问题上消除城乡区别、打破城户籍壁垒，为促进教育、医疗等更多公共服务均等化探路试水。在城镇居民养老保险制度实施的改革中，可能还要出现不同的问题，本文从实施镇居民养老保险的重要意义、实施的现状分析两个方面的分析，提出了城镇居民养老保险实施过程中的对策研究。

【关键词】城镇居民养老保险；实施过程；对策

根据党的十七大精神和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《中华人民共和国社会保险法》的规定，国务院决定，从2011年起开展城镇居民社会养老保险（以下简称城镇居民养老保险）试点。国务院近期印发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，决定将现行新型农村社会养老保险制度与城镇居民社会养老保险制度合并实施，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，提出到“十二五”末，在全国基本实现新农保和城居保制度合并实施，并与职工基本养老保险制度相衔接；2020年前，全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度，与社会救助、社会福利等其他社会保障政策相配套，充分发挥家庭养老等传统保障方式的积极作用，更好保障参保城乡居民的老年基本生活。白城市社保局积极按照中央和省委的部署，按步骤、按要求进行开展完善这项工作，取得了一些成效，形成适应地方特色的研究对策。

1.实施城镇居民养老保险的重要意义

城镇居民养老保险在全国层面试点推行，这是继2009年新型农村社会养老保险试点后党中央、国务院为加快建设覆盖城乡居民的社会保障体系做出的又一重大战略部署，是促进和谐社会建设的一项重大民心工程，意味着我国人人都“老有所养”的千年夙愿将基本得以实现。温家宝在《全国城镇居民社会养老保险试点工作部署暨新型农村社会养老保险试点经验交流会议》上强调，公平正义是中国特色社会主义的本质属性。我们党所做的一切，归根到底都是为了让人民平等地过上富裕幸福的美好生活，实现社会公平正义。建立健全养老保障制度是保障和改善民生、建设和谐社会的基础工程，是调节社会收入分配的重要手段。城镇居民养老保险和新农保覆盖的人群大都是低收入群体，通过这两项制度建设，可以把公共资源更多地向他们倾斜，更好地促进发展成果全民共享，缩小收入分配差距，促进社会公平正义，保证工业化、城镇化顺利推进，降低现代化进程中的各种风险。

2.城镇居民养老保险实施的现状分析

据相关材料介绍，我们国家的养老保险制度比较复杂，原先的城市主体制度是城镇职工养老保险，解决企业职工的养老问题，随后出现了城镇居民养老保险制度、农村居民养老保险制度。有些地方把城市居民和农村居民这两个词合并了，演变出城乡居民养老保险。经济之声特约评论员、首都经济贸易大学农村保险研究所所长庹国柱提到，目前我们国家基本养老保险也就是社会养老保险制度，大体上有四类：一类是城镇职工养老保险，一类是机关和事业单位养老保险，一类是新农保，一类是城居保，这四种之间的差距还是比较大的，它们都是在一定历史背景下产生的。现在国务院常务会议决定合并“城居保”和“新农保”，可以使一亿多老年人受惠。“城居保”和“新农保”的合并，是我国首次在福利方面消除城乡差别，促进了城乡融合，也有助于推动人的城镇化。目前已经有15个省份建立了统一的城乡居民基本养老保险制度，而要实现统一的制度和相对的公平，难度很大，因此各地区要尽快建立适应本区域特点的城镇居民养老保险实施方案，更加完善社会养老制度。

白城市全面加大新农保和城居保试点工作實施力度，创新举措，因地制宜，快速推进基本养老保险制度全覆盖工作。经摸底调查工作，2012年期初对全市未启动试点的三个县（市、区）应参加城乡居民社会养老保险人数63.98万人，其中：60岁以上应享受城乡居民养老保险待遇人员11.72万人。确立工作重点对60岁以上老人进行登记，保证将养老金发放到位。从完成信息录入到正常缴费都已完善，最初洮南市1700多人60岁以上老人进行信息录入，通榆县近6000人，洮北区也对区内将进行参保人员的信息登记录入完成。同时，在近两年对大安市和镇赉县积极开展参保扩面，努力提高参保率。最初两县市参加新型农村养老保险20万人，完成省下达指标（15.5万人）的129%；全市参加城镇居民养老保险0.83万人，完成省下达指标（2.33万人）的36 %。经过调查，截止2014年4月18日，个体工商户参保人数为8570人，下岗续保职工2987人。为了确保城居保工作的开展，市试点工作领导小组加强了对全覆盖工作的调度和督察，组织人力深入各县（市、区）开展督察工作，确保全市全覆盖工作按时保质保量完成任务。

3.城镇居民养老保险实施过程中的对策

3.1实施区域协调，健全管理体制

建立健全适应不同地区严格规范的管理制度、严谨长效的管理方法、便捷有序的管理流程和先进高效的管理网络，构成科学简约、调控灵敏的城镇养老保障管理体系，以实现保障到位、基金平衡、调控灵敏、服务周到的管理目标。在组织管理方面，应该建立起相对独立的、专门的养老保险管理机构，同时加强对制度运行的社会监督。在基金管理方面，将城镇居民养老保险基金纳入社会保障基金财政专户统一管理，实行收支两条线管理，单独记账、核算，按有关规定实现保值增值。严格执行财务制度，加强对养老保险基金的管理和监督，探索建立健全基金的风险防范和调剂机制，确保基金安全。

3.2加强日常监督，规范运行机制

首先要合理确定参保范围，明确养老保险重点。城镇居民医疗保险的参保范围主要是不属于城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围中的广大城镇居民。在保障的重点方面，由于当前白城地区生产力整体上还不够发达，且经济发展呈现出很大的不平衡性，所以应因地制宜，确定不同层次和级别的保障标准，现有的两个档次已经不能适应当地参保对象的需求。其次要科学制定缴费收取标准。白城市是一个经济欠发达地区，人均GDP不高，为适应不同层次的投保对象，在缴费上的额度不能过高，以确保支付待遇与缴费水平相适应。再次，要建立一套科学的养老保险保障评价系统。针对养老保险保障的运行特点确定一套全面、科学的评价指标，对参保情况、费用的收缴、管理和使用等进行跟踪，深度研究和评价，以便为制度的进一步完善实施指明方向。

3.3建立网络互联，完善个人账户

城镇居民养老保险机构为每个参保人员建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费、地方人民政府对参保人的缴费补贴及其他来源的缴费资助，全部记入个人账户。建立网络信息机制，形成本省市及跨省市的区域联网，方便个人在任何计算机上查询自己的缴费和资助情况。

【参考文献】

[1]国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见.中央政府门户网站，2011-06-13.[引用日期2013-08-21].

[2]【本期专题——实现“老有所养”千年夙愿】稳步推进城镇居民社会养老保险制度建设.中华人民共和国财政部[引用日期2013-08-21].

[3]年底城乡居民养老保险全覆盖.网易新闻.2011-07-12 [引用日期2013-08-21].

作者：郝欣

城镇养老保险制度改革论文 篇3：

农民增收的制度约束及对策研究

摘要：当前影响农民增收的因素有多种，而制度要素是影响农民增收的重要内生变量。所以，要增加农民收入，必须进行有效的制度创新。

关键词：农民增收 制度约束 对策

The farmer additionally receives system restraint and countermeasure research

Liu Shihua Liang Shuying

近年来，随着中央多个“一号文件”的颁布和推行，农村发展问题受到全社会前所未有的重视，农民增收的政策环境有所改善，外部空间逐步打开，但稳定的农民增收仍然受到诸多制度性因素的约束。如不采取更有力的措施，将直接影响新农村建设的进程。

1.农民增收的制度约束

1.1 产权模糊的农村土地制度。

作为20世纪70年代末制度创新的产物,现行的以家庭承包经营为主要特征的农地制度,曾取得过显著的经济和社会效益。然而随着农村经济的发展,该制度的缺陷日益显现出来。最突出的是,现行农地制度的产权主体不明晰,农民的土地收益难以得到保障。产权主体的不明晰,为一些乡村集体组织和乡村干部侵犯农民的利益提供了方便。他们随意对农民的承包土地进行调整,致使农民的土地使用权不稳定,农民对土地的长期投入缺乏积极性,由此影响了农业的长期发展和农民增收。产权主体不明晰还造成了土地征用过程中农民利益的大量流失。农民赖以生存的土地被强行征用,应得的补偿被大量克扣和截留,直接牵制了农民收入的稳定增长。另外，家庭联产承包责任制“增人不增地，减人不减地”的规定束缚了农村土地资源的有效配置，限制了土地潜力的充分利用和挖掘，进一步固化了农民与土地的关系，不利于规模经营，妨碍了土地资源的充分利用和农民收入的增长。

1.2 低水平的农民组织制度。

低水平的农民合作组织发展程度使农民增收犹如孤军奋斗。上世纪80年代中期以来，广大农民群众适应市场经济发展的要求，在坚持农村家庭承包经营制度的基础上，逐步兴办了各种形式的专业合作组织。农村合作组织的核心作用就是促进农民合作,增加农民收入。目前，加入专业合作组织的成员总数已达3870多万，其中农民（户）成员3480多万，约占全国农户总数的13.8%。据有关方面调查，加入专业合作组织的农户成员收入普遍比非成员农户收入高出20%左右。但在有些方面还存在许多困难和问题：①个别乡镇对发展农民专业合作经济组织的认识不够，宣传力度不大，缺乏引导。有些群众对加入专业合作经济组织存有疑惑，担心经济遭受损失，主动参与意识较差。②农民专业合作经济组织的运作规范化程度低，抵御市场风险的能力还相当有限。③组织内部制度不健全，管理不够规范。有些专业合作组织，日常运作包括重大事务决策往往由个别人说了算。④资金严重短缺。这是导致农民专业合作经济组织发展步伐缓慢的一个最重要的原因。

1.3 城乡分割的户籍制度。

我国现行的户籍制度是建国后逐渐形成的。1958年全国人大颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，以立法的形式确立了城乡居民在户口上的隔离，城乡二元的户籍管理制度正式形成。2001年公安部开始着手推进小城镇户籍管理制度改革，逐步降低农民进城的“门槛”。从2002年起，有许多省份对户籍制度进行“变法”，有些省市全面推行城乡“一元制”户籍登记制度。但从现实的情况看，我国仍存在着歧视性的户籍制度以及由此引起的歧视性就业制度。户籍制度影响农村劳动力转移，最终影响着农民的增收。因为农民收入中的非农收入比重增大，而非农收入与农民劳动力转移联系密切。据有关方面统计，农民工在全国已经超过了两亿人，其中离开了本乡本土到城市做工的大约有1.2亿人左右，另外还有8000万人离土不离乡，在本地的各类乡镇企业中做工。但茫茫城市,没有城市户口的农民兄弟始终只能是城市中的“边缘人”：城市需要的是他们为城市工作,但城市居民所享有的一切福利待遇和他们是无缘的。由城乡分治的户籍制度而带来的最低生活保障制度、社会保险制度、住房补贴制度、子女教育制度等严重制约了农村劳动力的有效转移，限制了农村劳动力的自由转移，进而压缩了他们的增收途径。

1.4 歧视性的农村公共产品供给制度。

一般来说，农村公共产品供给与农民增收有很大的关联关系。但长期以来,我国实行的是城乡有别的公共产品供给制度,城市的公共产品完全由政府保障,而农村的公共产品政府投入的较少,主要靠农民自己解决。不仅加重了农民的负担，还导致了农业基础设施落后、农村义务教育水平低下、农村社会保障缺失等后果，从而严重制约了农民增收。根据国家统计局的数据，目前用于城市居民的人均财政支出是用于农村居民的5倍。我国农村人口占全国人口的70%，但是，国家80%的公共卫生资源投放在城市；义务教育人口的60%在农村，却只有不到25%的资源用在农村。农民一年的纯收入不够农民一次住院费用，一个大学生费用等于一个农民13.6年纯收入。在这样的情况下，广大农民怎么能提高收入？医疗卫生、教育、就业帮助、交通、信息等国家提供的公共服务和福利对于农民收入的增加，影响是不可估量的。

1.5 不完善的农村金融制度。

目前我国还没有形成协调发展、功能互补的完善的农村金融体系。①国有商业银行和邮政储蓄吸取了大量的农村资金，而在农村金融领域的功能却不断弱化，提供的贷款也大多从“济贫”转向“援富”；②农业发展银行作为政策性银行，业务范围仅仅限制在政策性粮棉油收购等流通领域贷款，对农业生产支持不够。③作为支农主要金融力量的农村信用社资金力量薄弱，“独木”难以承受支农之重。由此导致中国涉农信贷供给严重不足，金融服务缺位,发展资金匮乏,极大地掣肘了中国农业与农村经济的发展,限制了农民增收。

2.制度创新是农民增收的治本之策

有效制度供给不足的制度性障碍是导致中国农民收入增长缓慢的重要根源,要切实有效促进农民收入的提高,就必须进行全面的联动的制度创新,为实现农民持续、稳定、较快的增收致富打造科学、有效、稳定的制度平台。

2.1 积极探索适应新形势的农村土地制度。

必须根据变化了的环境和条件，适时探索土地制度改革的新路径。①应明确构建以村为产权主体的农地产权制度。在现行的乡村村民小组三级组织中，由村民委员会来代表农村集体土地的所有者行使土地所有权的职能，既合理又合法。国家应进一步明确村民委员会的产权主体地位。②应改革现行的征地制度，切实保护农民的合法权益。实行最严格的耕地保护制度，按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序，及时给予农民合理补偿，提高征地补偿标准。③实现土地使用权流转市场化。可通过反租倒包、入股等多种形式，实现土地使用权的自愿有偿转让，使出让土地使用权的农户取得相应的土地收益。土地流转实际上是农村土地生产要素的重新整合。地还是那些地，人还是那些人，因为土地经营方式的转变，而使流转的土地能生金。近几年山东省莱阳市积极探索土地流转形式，走出了一条成功的路子。土地流转是一项庞大的工程，也是一个敏感问题。在实际操作中，必须尊重和考虑农民的意愿，不可一刀切，更不能行政命令。

2.2 大力发展农民专业合作组织，提高农民组织化程度。

进入新世纪以来，面对“三农”工作的新形势、新任务和新要求，中央对发展农民专业合作组织做出了一系列的部署。①农村基本经营制度是农民开展专业合作的坚实基础。家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，既是农民专业合作组织产生的土壤，又为其发展壮大提供了广阔的空间。用农民自己的话说，就是“生产在家，服务在社”。②民办、民管、民受益是农民开展专业合作的组织保障。要加强宣传，提高认识，积极引导，使更多的农户加入到农民专业合作组织中来。③以产业发展带动成员增收是农民开展专业合作的内在动力。农民之所以积极开展专业合作，就是因为这种合作形式能够为广大成员提供共同需要的市场信息、技术良种、标准生产等多方面服务。山东莱西迟家庄村小黄瓜长成大产业，完成了农民由原始的“提篮小卖”到“兵团作战”的过渡，是实现农民组织化的成功范例。④政府的指导、扶持和服务是农民开展专业合作的有力支撑。农民专业合作组织的成员主体是农民，经营的产业是农业，盈余主要按交易量（额）比例返还给成员等特性，以及“三农”发展在全面建设小康社会中重中之重的重要地位，决定了对农民专业合作组织需要给予多方面的指导、扶持和服务。

2.3 稳步改革我国的户籍制度。

目前，城乡分割的户籍制度是农村人口非农化和城镇化的壁垒。所以，要突破横亘在城乡之间的户口藩篱，就必须改革现行的户籍制度，逐步取消农业、非农业二元户口性质，实现公民身份的平等。今后，应以具有合法固定住所为基本落户条件，进一步调整户口迁移政策，促进人才交流和人口的合理有序转移；完善暂住户口登记，探索建立居住证制度；放宽夫妻投靠、老年人投靠子女及未成年子女投靠父母落户的条件限制，放宽对投资、兴办实业和购房人员的落户政策，放宽各类人才落户政策，探索建立居住证制度。户籍改革还应当坚持分类指导，兼顾不同地区的特殊性，不搞“一刀切”。在改革户籍制度的同时，积极推进农村人口非农化和城镇化进程，使农村人口不断向小城镇和城市转移和集聚，减少现有农户和自然村落，从而大幅度减少直接从事农业的劳动力数量。这样才能增加留在农村从事农业劳动力的人均土地和其他自然资源的占有量，促进农业规模化、集约化经营，提高农业劳动生产率和农业经济效益，并较快提高农民的收入。

2.4 彻底改变城乡有别的二元公共产品供给制度。

要改变农民的负担和收入现状，就应逐步改变城乡有别的二元公共产品供给制度，让公共财政的阳光普照农村。①要理性理解农民、认识农业。农业是国民经济的基础产业，应尽快结束长期以来通过“剪刀差”和近年来通过“征地”等形式剥夺农民、向非农产业大量转移农业资源或剩余的农业负保护状态，而逐步转入工业反哺农业和对农民的正保护状态?②政府在公共产品供给上，应调整公共支出政策，加大政府对农业和农村的扶持力度，使农村居民与城镇居民享受同等的国民待遇。③要增加对农村基础教育经费的投入，加快实行免费九年义务教育制度，并把已经出台的政策落到实处。对于进城农民工子女的教育问题，也应给予高度的重视，赋予农民工子女和城市居民同等的受教育权利。④要建立切合农村特点的社会保障制度。现阶段，农村社会保障应建立由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体、社会多方筹资，家庭保障与社会保障相结合，互助共济的社会保障制度。目前，在农村，最低生活保障制度已经全面建立，正在不断地扩大覆盖范围，农村的养老保险制度正在积极地探索，农村新型合作医疗制度的改革正在全面推进。城乡医疗救治制度已经普遍建立。同时，要针对农民工流动性强的特点，尽快实现社保一卡通漫游“神州”。

2.5 逐步完善农村金融制度。

我国农村金融改革的总体目标是：建立健全适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系。①要充分发挥商业性金融、政策性金融、合作金融和其他金融组织的作用，鼓励和促进一部分资金回流到农村，支持农村建设。②通过适度调整和放宽农村金融机构的准入政策，降低准入门槛，鼓励和支持发展适合农村需求特点的多种所有制的金融组织，大力培训多种形式的小额信贷组织，引导农户发展资金互助组织，规范和引导民间金融。③要着重开发一些适合农民需要的、适合农产品需要的、适合农业生产发展需要的金融产品，适应农村经济特点和农业产业化、规模化经营发展的需要。此外，在发展农业保险、加大农村金融政策扶持、完善农村金融基础服务体系等方面都应加大力度，切实发挥好促进农民增收的作用。

作者：刘士华　梁淑英