政府生态责任机制论文

摘要：落实绿色发展新理念，走向绿色治理，重点在地方，关键在于构建和创新县级政府绿色治理机制。县级政府绿色治理机制是指县级政府治理共同体以绿色内涵为价值向度和行为逻辑的一种治理机制，其基本要素包括目标、主体、动力、场域和方法。今天小编为大家精心挑选了关于《政府生态责任机制论文(精选3篇)》仅供参考，希望能够帮助到大家。

政府生态责任机制论文 篇1：

政府生态责任：理论源流、基本内容及其实现路径

摘要：政府生态责任来自于社会成员与政府之间的契约。主体、认同、运行和监督是政府生态责任的四大基本内容。当前，应加快政府转型，优化政府生态责任共同体；树立生态-行政意识，增进政府生态责任认同；加快推进政府治理，规范政府生态责任运行；完善外部监督，倒逼政府切实负起生态责任。

关键词：政府生态责任；理论源流；生态-行政意识；政府治理

基金项目：教育部人文社会科学研究专项任务项目（中国特色社会主义理论体系研究）“协商民主视域下民族地区社会治理创新研究”（15JD710046）；广西高等学校优秀中青年骨干教师培训工程资助成果（GXQG022014062）；钦州学院科研项目“协同治理视角下地方政府管理创新研究”（2014XJKY-55B）。

作者简介：梁芷铭（1981-），男，广西玉林人，中共钦州学院委员会宣传部副部长，钦州学院思想政治理论课教学部副教授、硕士生导师，广西高校人文社会科学重点研究基地海洋文化研究中心研究员，主要研究方向：政府行为与政策分析、公共治理与媒介传播。科技的飞速发展为世界注入了新的活力，改变了人们认知世界的方式，也改变了社会本身。时至今日，人类依然沉浸在科技发展带来的狂欢中。但生态环境恶化已经悄然出现——无论是海洋还是陆地，无论是城市还是乡村，生态环境都已今非昔比。从党的十七大到十八大，再到十八届三中全会，生态文明、建设美丽中国常被普通民众和政府官员提起，《关于加快推进生态文明建设的意见》更是从战略高度提出生态文明建设“事关‘两个一百年’奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的实现”。而与之相关的政府生态责任也逐渐进入公众视野。无论是生态文明建设，还是建设美丽中国都始终离不开政府及其机构，以及政府权力的运行（但实际上并不局限于此）。在科技对自然生态破坏日趋加剧，一些地方政府过度追逐经济增长而肆意破坏自然，资本利润裹挟生态环境的当下，有必要梳理政府生态责任的理论源流、基本内容，并在此基础上探索政府生态责任的构建路径。

一、问题的提出：政府生态责任的概念辨析及其理论源流

政府生态责任的提出，既反映了词语本身的变化（由责任，到政府责任，再到政府生态责任），也反映了词语的时代背景（突出“生态”方面的责任）。就词语构成而言，“政府生态责任”由“政府责任”与“生态”组合而成。

关于政府责任，陈建先等人认为，现代社会各国都普遍追求“政府责任”与“责任政府”，现代政府有着明确的“责任”意识，而政府责任是一种“责任形式”，责任主体是政府，政治信念是“人民主权”，以法治“治理政务”，强调的是“负责任的政府”。[1]杨楠认为，政府责任可以分为政治责任、行政责任、法律责任、道德责任和其他责任，是由“理念、制度和行政”组成的有机整体，与公民权利是硬币的两面，政府责任实质上就是“公民的权利”，政府责任的扩大意味着“公民权利的扩大”，而政府责任的重要特征则表现为“权责一致”。[2]蔡放波认为，政府责任可以分为“宪法责任”“政治责任”“行政责任”和“道德责任”，宪法责任是“核心的责任”，而政府责任实际上与政府获得的权力相对应，是政府合法性的核心要件，负责任则是“现代政府应具备的主要品质”。[3]汪旻艳把政府责任置于生态文明视域下考察，认为“生态文明视域下的政府责任是政府生态价值观、生态服务理念的形成与内化，是政府生态职能的建立和完善，是政府外部高回应性的体现”。杨雪冬认为，政府责任是改革开放以来政府变革的重要内容，但在政府责任实现过程中出现政府责任内容“泛经济化”和责任实现机制“泛政治化”，并给经济社会发展带来了负面效果，阻碍了政府改革。[4]

正是政府责任内容的“泛经济化”和责任实现机制的“泛政治化”直接导致了生态环境的恶化，经济社会发展面临的资源能源问题更加突出。在此现实境况下，政府生态责任被提上了议程，并逐渐成为政府和国家发展战略的重要内容。黄爱宝认为，政府生态责任既是一种“政府责任”，又是一种“生态责任”，是指“在民主和服务价值理念指导下，以追求与实现自然生态平衡和稳定或人与自然的自然性和谐作为价值目标，在特定的生态责任制度安排中，与特定机构与职位相联系的义务与职责。”[5]与此相联系的是，政府生态服务[6]和生态型政府[7]的提出，而在此语境中，政府生态责任得到更多的强调。龙献忠等人认为，政府生态责任是“政府在科学发展观的指导下，通过经济、行政、教育、法律等手段，积极地履行其在生态保护领域应尽义务与法定职责，从而满足可持续发展的需要”，其实现的基础是“责任政府的建立”，通常情况下，政府生态责任受到政府官员生态责任意识、行政问责体系、责任监督机制、政府与企业及NGO生态权责关系等因素的影响。[8]李亚认为，政府生态责任主要包括“树立生态理念，保证生态和谐的制度供给、发展生态经济”，这既是对自然的生态责任，也是对市场和公众的生态责任。[9]

无论是对政府责任的界定，还是对政府生态责任的探索，都始终围绕着以下四个要素：一是政府及其权力。政府是政府生态责任的核心主体，并在政府权力的运行中承担生态责任，当然，政府也极有可能借助权力逃避生态责任。而政府所应承担的生态责任又往往与其所掌握的权力大小密切相关。由此可见，政府及其部门权力在实现政府生态责任中起着至关重要的作用。二是责任。如今涌现的生态环保问题是否仅是政府的责任，如果不是，又该由哪一方共同承担政府生态责任？如何使得政府生态责任的划分始终体现正义？而一旦明确了不同主体的生态责任，又应当如何确保相关生态责任得以实现？三是科学发展。无论是强调政府生态责任，还是把政府责任放置于生态文明建设和科学发展观视域下考察，都始终与经济社会的科学发展密切联系在一起。可以说，实现政府生态责任的过程本身即是一个科学发展的过程，而其终极目的也是要实现科学发展、和谐发展。四是法律。这里所说的法律至少包括了宪法和法律，但在强调法律的同时，不可忽视的是宪法及其权威。宪法与政府权力的边界、公民的权利与义务密不可分。如果政府权力运行违背宪法精神而免遭制约，如果宪法赋予公民的权利得不到保障，如果宪法确定的公民义务得不到切实履行，那么政府生态责任也就无从谈起。

二、四位一体：政府生态责任的基本内容及其具体展开

政府生态责任形成于政府运行过程中，与政府权力的扩张相随，关注生态环境的平衡，彰显着对人与自然和谐的不懈追求。它建基于责任主体的普遍认同，借助政府及其机构而运行，为社会公众检视、监督，有着丰富的内容。

1主体。政府生态责任主体是政府生态责任的承担者，也是政府生态责任得以存在、运行的核心要件。根据对生态环境影响程度的差异和承担相关责任的差异，可以把政府生态责任主体分为直接主体和间接主体。

无疑，政府是政府生态责任的直接主体。一方面，地方政府执行中央政府的政策、方针，是经济社会发展的直接推动者，对本区域或周边区域生态有着极为重要的影响，既可因执行相关政策方针而对生态形成良性影响，又可因执行政策方针出现偏差而对生态形成恶性影响，因而，地方政府是政府生态责任的关键性主体。另一方面，中央政府在国家经济社会发展中同样有着重要影响，扮演着政策方针的制定者、引导者、监督者等角色，深深影响、塑造着一国乃至周边国家的生态，因而，中央政府也应当是政府生态责任的另一关键主体。在这一主体视域下，生态责任表现为：生态环保工作的“宏观性、指导性、监督性和协调性”；生态政策、法律制定的“可行性、前瞻性和国际比较性研究”；国家重点工程生态环保的“示范性和效应性”。在地方政府为主体的视域下，生态责任则有明显的区域特色。[10]

与政府这一直接主体相对应的是包括企业、社会组织和公民个人在内的间接主体。粗看起来，政府生态责任仅应属于政府及其机构，但实际上，与生态责任紧密相关的生态治理并不局限于政府及其机构，而是始终与企业、社会组织和公民个人联系在一起，且这三者并非孤立地参与生态治理，而是在政府及其机构的主导下参与生态治理。这三者在很大程度上影响到政府生态责任的实现，可以说，这三者所承担的生态责任是政府生态责任的延伸与拓展，缺少了其中的任何一方，政府生态责任的整体性和完整性就不复存在。

2认同。政府生态责任认同是政府生态责任主体基于生态问题的认知、体验和情感而形成的共同价值观念，是就生态环境工作一系列问题而形成的基本共识。这样的认同主要包括了价值观念层面的认同、制度层面的认同和实际工作层面的认同。高度的认同是政府生态责任得以顺利实现的前提条件。

价值观念层面的认同，至少涉及何为生态、生态保护、生态治理及其终极追求等方面。价值观念层面的认同是生态责任得以确立的精神支撑。价值认同具有自主性、过程性、异质性和流动性，且经常处于变化与不断更新之中，价值观念的时效性因此而缩短，价值认同的多变性因此而更加明显。[11]价值观念层面的认同直接影响到制度层面的认同，直接影响到实际工作的有效开展。它深藏于人们的内心，彰显在政府生态责任主体的工作章程与宗旨之中，不受利益集团、部门利益和地区利益的干扰与驱使，不为政党力量、政治势力、行政权力和宗教力量所左右。只有在价值观念层面取得最大共识，才能减少制定相关政策、制度和法律法规的阻力。

制度层面的认同，至少包括对相关政策、制度和法律法规层面的认同。制度层面的认同上承价值观念层面，下接实际工作层面，是政府生态责任认同的中枢。制度层面的认同缺失，不仅影响到相关政策和制度的执行，还会导致相关法律法规的相互冲突，给政府生态责任运行带来巨大阻力。制度层面的认同，是中央政府和地方政府之间、政府与企业、政府与社会组织、政府与公民个人之间的认同。通常情况下，社会组织和公民个人之间容易形成制度层面的认同，而企业与政府之间，企业与社会组织、公民个人之间，甚至政府部门之间则难以形成制度层面的认同。

实际工作层面的认同，至少包括对工作程序、工作方式、工作力度和工作效果的认同。这是价值观念认同和制度认同的具体体现，是政府生态责任认同的重要一端。通常情况下，建立在价值观念认同和制度认同基础上的工作程序、工作方式、工作力度和工作效果也能获得较高的认同。

3运行。政府生态责任运行建基于政府生态责任主体的生态责任认同，与相关政策和制度的制定、执行、反馈密切相关。相关政策和制度的制定，是政府生态责任运行的第一阶段。在这一阶段中，多元政府生态责任主体在就生态环保问题取得共识的基础上，针对过去遗留的生态环保问题、现存的生态环保问题和未来可能面临的生态问题，在民主的氛围中制定相关政策和制度，并建立相关机构以执行政策和制度。相关政策和制度的执行，是政府生态责任运行的第二阶段。在这一阶段中，相关机构和人员依据自身职能与职责开展工作，借助资金、设备、技术和人力资源推动解决生态环保问题。相关政策和制度执行的反馈，是政府生态责任运行的第三阶段。在这一阶段，企业、社会组织、公民个人和社会舆论将对相关政策和制度的执行情况进行反馈，这些信息集中于社会舆论平台和政府相关信息平台，并经过分析与综合后成为制定与修正相关政策、制度的依据。

政府生态责任运行是一个过程，多元主体参与其中，深受多元利益影响，并在实际上重构着经济社会利益格局，重塑着人与自然的关系、人与人的关系、人与社会的关系、企业与政府的关系、中央政府和地方政府的关系。无论是政府生态责任运行的第一阶段还是第三阶段，都离不开公众的广泛参与。这既是公众的权利，也是政府生态责任运行顺利进行的重要前提。若无公众的广泛参与，政府生态责任运行难免会演变成为集团利益、政府部门利益和市场利益的相互追逐，而利益集团、政府部门和市场虽然能获得短期利益，但最终将和社会共同利益一起陷入生态环保困境。萨缪尔森认为，“当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府便失灵了。”[12]在经济领域存在“政府失灵”，在政府生态责任运行过程中，同样存在“政府失灵”，也即政府生态责任运行不可避免地受到政府组织的内在缺陷、寻租行为和低效率的影响，致使政府生态责任运行脱离社会公共利益，达不到预期目标，或者为此付出了高成本。

4监督。政府生态责任监督是对政府生态责任运行的监督，可以简单地将其分为内部监督和外部监督。内部监督，也即通过政府内部监督机制、评价机制和考核机制对生态责任运行进行的监督，其效果在很大程度上受到监督主体、监督氛围、监督力度和监督机制、评价机制、考核机制本身的制约。一方面，在形成生态责任共识的多元监督主体主导下，其能在短时间内形成监督氛围并在长时间内维持监督氛围，并维持适当的监督力度，以适应政府生态责任运行的实际需要。同时，相关的监督机制、评价机制和考核机制也将逐步建立并得到完善。另一方面，完善的内部监督机制、评价机制和考核机制能在最大限度上约束政府生态责任运行主体，规范相关监督主体行为，使内部监督制度真正发挥作用，为政府生态责任运行提供良好的制度保障。而在内部监督主体无法形成生态责任共识或者相关内部监督制度尚未完善、行政权力无法形成内部制约与牵制的情况下，内部监督就极易失效。内部监督失效并不意味着政府生态责任监督的完全失效，此时外部监督就显得尤为重要。外部监督至少包括了企业、社会组织和公民个人的监督，而力量最为强大的莫过于舆论监督。卢梭认为，舆论具有强大力量，“为了代表公共意见而设置的法庭里，并不需要丝毫强制力”。[13]强大的外部监督，将给政府生态责任运行带来新的景象，也将倒逼内部监督制度趋于完善。但在政府政绩冲动的驱使下，以舆论监督为主的外部监督往往容易受到行政权力的干预、阻挠和打压。如果内部监督失效，外部监督又常受压制，政府生态责任运行就会陷入困境。

三、整体推进：政府生态责任的构建机制及其路径选择

十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“建设生态文明，必须建立系统完善的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度、完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”[14]据此，必须积极探索政府生态责任的构建路径，控导政府权力，以加快推动生态文明建设，消解人与自然的紧张、矛盾、冲突，建立起人与自然的和谐关系，实现社会和谐。

1加快政府转型，优化生态责任共同体。政府是政府生态责任的关键性主体。探究政府生态责任的构建路径，必须加快政府转型，吸引多元主体参与政府生态责任体系架构，优化生态责任共同体。

加快政府转型是优化政府生态责任共同体的起点。政府转型是在坚持建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府方向的前提下，“改革和调整政府与经济、社会的关系以及政府管理社会、经济的方式，以利于经济的发展和社会的稳定繁荣。”[15]就政府生态责任而论，一方面，部分生态责任应从政府剥离出来，使政府“瘦身”，把原属于社会的还给社会，把原属于市场的还给市场，明确政府的生态责任。另一方面，尽最大努力减少行政权力对经济的干预，以避免因过度追求GDP而对生态环境带来破坏，使行政权力服务于经济社会的发展，服务于生态环境的保护。

社会组织是政府生态责任共同体的重要部分，必须加快培育社会组织。中国社会组织面对的基本情况是“经济社会的转型及其带来的社会利益分层和社会问题的多元化”，如今，大量的社会组织已经产生，并向社会和公众提供服务，实际上，在“以政府逻辑为主导的多层次制度逻辑共同作用下”，中国社会组织在方方面面都对国家有所依赖，具有明显的“依附式自主”特征。[16]如前所述，社会组织是政府生态责任的重要间接主体。在加快政府转型、建设服务型政府的视域下，应当加快培育社会组织，使之具有真正的独立性和自主性，而不是“依附于”政府机构，进而密切政府与社会组织的合作，以加强和巩固政府生态责任共同体。

公民个人是政府生态责任共同体的细胞，必须加强公民意识的培养。每一个公民都生活于一定的生态环境之中，受生态环境影响至深。每一个公民既是生态环境的受益者，也是生态环境的维护者。必须借助现代国民教育体系、社会培训体系、行业协会和社会团体，加强公民意识培养，使之形成牢固的权利意识和义务意识，明确自身的权利与义务。当公民意识觉醒，当他们具有强烈的权利意识和义务担当时，政府生态责任共同体才真正形成。在这一共同体里，无论是政府部门，还是企业行业，无论是社会组织，还是公民群体，都能就生态问题、政府生态责任、公民生态责任形成最大共识，维护政府生态责任的整体性和完整性。

2强化生态-行政意识，增进生态责任认同。高小平认为，生态行政即“政府生态管理”，是指“政府致力于保护、改善和修复生态的管理组织和管理行为”。[17]在政府生态责任视域下，生态-行政意识就贯穿于“政府生态管理”的全过程。构建政府生态责任，必须强化不限于政府这一主体的生态-行政意识，增进政府生态责任认同。

强化生态-行政意识，必须以强化政府的生态-行政意识为先导。这是由政府在政府生态责任共同体中的地位决定的。较强的生态-行政意识能促使政府不同部门在生态责任问题上形成最大共识，并使其行政行为尽可能地围绕生态环境的保护与修复进行。强化政府的生态-行政意识，必须是面向所有的政府部门，而不能仅仅局限于政府某一部门，否则，必然使其他部门成为“短板”而不利于政府生态责任的实现。

强化生态-行政意识，不应忽视企业、社会组织和公民个人的力量。虽然，这三者并不属于“行政”系统，甚至连参与“行政”的机会都甚少，但生态-行政意识对其同样重要。借助强烈的生态-行政意识，能及时发现政府是否有违生态环境的保护与修复，是否以牺牲生态环境换取短期政绩，是否致力于生态环境的改善。而也正因有了强烈的生态-行政意识，他们才能更加积极地参与到政府相关决策及其执行之中，这在无形之中能促进政府生态责任的落实。

强化生态-行政意识关键在于促进生态责任认同，也即促进政府生态责任主体的价值认同、制度认同和实际工作认同。而生态责任认同的增进又能使生态-行政意识得到进一步强化。可以说，它们始终处于双向、多向互动影响之中，人们的理智、对生态环境的情感、对人与自然和谐的追求深深地影响着生态-行政意识的形成，影响政府生态责任认同的形成。与此同时，政府利益、部门利益和企业利益的相互争夺、掣肘又无时不在消解着人们的努力。双方始终在进行着一场角逐，当生态-行政意识和生态责任认同占了上风，便能大大促进政府生态责任的实现，相反，政府生态责任则为自身利益、部门利益和企业利益所“绑架”。

需要指出的是，生态-行政意识和生态责任认同并非在短时间内就可形成，而需要经过长时间的积累与沉淀。在现实中，无论是政府公务人员，还是企业经营管理者，或者公民个人，并不乏认知和了解生态环保相关问题、知识、信息的机会，对与生态环保相关涉的主题亦能侃侃而谈，但这些信息、知识和问题并未对其行为产生正面影响。实际上，他们深陷“沉默的螺旋”——出于“从众心理与社会压力”，摒弃了自己的“另类”意见，而表达了他们眼里的主流意见。[18]显然，这并非真正意义上的价值认同，而是政府生态责任认同的对立面，必须对这样一种情况有深入的认识。

3加快推进政府治理，规范生态责任运行。政府生态责任运行是“权、责、义”的统一、“科学决策与科学调节”的统一、科技与人文的统一、“中央与地方”的统一，也是“伦理与法律”的统一。[19]但这仅是政府生态责任运行的理想状态，要达到如此的理想状态，则必须加快推进政府治理，规范生态责任运行。

政府为了实现包括经济职能在内的各项职能，必须通过实施行政管理发展经济，但政府机构本身并非“没有自身利益的超利益组织”，无论是政府官员，还是政府机构，都有自己的“行为目标”，政府机构“有自己的利益”，[20]在这样的前提下，一旦政府利益偏离了其固有的轨道，政府生态责任的运行将令人堪忧。如何避免政府利益偏离固有的轨道？唯有推进政府治理。一方面，政府一切权力都应接受法律的审视，要对政府权力进行合法性评价，不仅权力必须具有充足的法律依据，而且权力的行使不得违背程序法与实体法，且权力拥有者本身也应接受法律的审视。另一方面，必须在政府生态责任运行中维护宪法和法律的权威，维护宪法和法律赋予企业、社会组织和公民个人的权利，行使宪法和法律赋予政府的权利并承担相应义务。同时，必须鼓励、引导和支持企业、社会组织和公民个人参与政府治理，规范政府的生态决策，提高政府生态决策的科学性、民主性和实效性，降低政府生态责任运行的行政成本。

政府生态责任运行是政府为实现资源节约、人与环境友好而运用其权力和配置相关资源的过程。在此过程中，权力、资源配置是不变的主题。因而，在规范政府生态责任运行的过程中，还必须正视权力的分配与资源的配置。就权力分配而言，尤其要注意维护政府环保部门及其权力行使的独立性，简单地说，需保证环保部门财政预算和用人的相对独立，减少其对本级政府的依赖，使之能对政府有违生态责任的行为形成强有力的制约，而不至于因受本级政府的制约而无法发挥其应有的职能。就资源配置而言，则与不同政府之间“分担生态责任的大小”密切相关。一方面，需承认公民享有平等的环境权利；另一方面，依据“权利与义务的公平交换原则”在不同政府间分配生态责任。[21]基于这两点，规范政府生态责任运行还应正确认识发达地区省（自治区）、市、县与欠发达地区省（自治区）、市、县，地方政府与中央政府，东部地区、中部地区与西部地区的生态责任差异，而不应一味强调对生态责任的全面承担，违背政府生态责任运行过程中的资源配置正义主张。

4完善外部监督，倒逼政府切实负起生态责任。童兵认为，舆论监督是指“公众了解情况之后，通过一定的组织形式和传播媒介，行使法律赋予的监督权利，表达舆论，影响公共决策的一种社会现象”。[22]监督是政府生态责任构建路径不可或缺的一部分。就内部监督而言，如前文所述，可以通过政府转型、强化生态-行政意识和推进政府内部治理得到解决。而对于外部监督，则主要通过完善社会公众舆论来实现，也即借助舆论监督，影响政府在生态以及相关问题上的“公共决策”，倒逼政府负起生态责任。

警惕媒体失语。现代媒介是舆论监督的主要平台和主要力量，不同的媒介在不同程度上对权力组织及其人员进行批评和监督，影响着政府公共决策。但同时，现代媒介又时常处于权力组织管控之下，一旦媒介的舆论监督与权力组织利益发生冲突，而权力组织的力量又远超媒介之上，则媒体失语不可避免。这样一来，政府及其部门就有可能借此逃避生态责任。虽然网络媒体的兴起为舆论监督带来了活力，自媒体正在释放出巨大能量，但这也无法避免媒体的失语——借助于信息技术的网络监管通常能对相关的舆论监督进行屏蔽。

警惕新闻寻租。新闻寻租是指“新闻界或新闻从业人员利用新闻报道权、舆论话语权和媒体传播权转移财富分配，为团体或个人谋求不正当利益，对其他社会主体利益造成损害的一种非生产性活动”。[23]新闻寻租以获取“不正当利益”为目的，其虽有形成舆论监督、倒逼政府负起生态责任的可能，但实际上对政府承担生态责任并无促进，相反，会导致媒体公信力的丧失，削弱媒介舆论力量。

完善新闻立法。科学的新闻立法能为舆论监督提供充分的依据，这是借助舆论监督倒逼政府生态责任的关键环节。在新闻法制语境下，新闻传媒及其从业人员的舆论监督权利得到保障，舆论监督空间得到拓展，而新闻传媒及其从业人员的舆论监督阻力也将减少。无论是新闻法、还是出版法，无论是新闻记者法、还是大众传媒法、都为当下所必须，也为完善外部监督、倒逼政府负起生态责任所必须。

参考文献：

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[23]梁君，顾江.新闻寻租的博弈分析[J].当代传播，2009，（5）.

【责任编辑：张亚茹】

作者：梁芷铭

政府生态责任机制论文 篇2：

县级政府绿色治理机制：概念、要素、问题与创新

摘 要： 落实绿色发展新理念，走向绿色治理，重点在地方，关键在于构建和创新县级政府绿色治理机制。县级政府绿色治理机制是指县级政府治理共同体以绿色内涵为价值向度和行为逻辑的一种治理机制，其基本要素包括目标、主体、动力、场域和方法。县级政府绿色治理机制创新在理路上必须以绿色向度理念的创新为基本前提，以县级政府绿色治理体制创新为重要保障，以构建县级政府绿色治理机制谱系为核心内容，进而全面推进县级政府绿色治理体系和治理能力现代化。

关键词： 县级政府； 绿色治理； 机制创新

党的十九大报告提出，要坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。作为新发展理念的重要组成部分，绿色发展意味着我国发展必须坚持绿色价值向度，通过绿色理念引领国家治理体系和治理能力现代化。当前“绿色”正成为我国国家治理的一个价值向度，或者说传统型的国家治理正向绿色治理转型。县级政府是具有完整意义上政府职能的最基层政府，县级政府治理是国家治理的基础。长期以来，学术界以县级政府治理机制为研究对象的研究成果很少，专门从绿色治理视域下研究县级政府绿色治理机制的成果更是付之阙如。当前，以绿色治理为视角，探讨如何在县级政府落实绿色治理价值理念，加快构建和创新县级政府绿色治理机制，这对于深入推进国家绿色治理体系和绿色治理能力现代化都有重大的理论和现实意义。

一、 县级政府绿色治理机制的概念与构成要素

研究县级政府绿色治理机制，查摆当前县级政府绿色治理机制运行中的问题，必须从界定县级政府绿色治理机制概念出发，在明晰县级政府绿色治理机制构成要素的基础上，才能开展更为深入的研究。

1.县级政府绿色治理机制的概念

县级政府是指管理一个县级行政区域事务的政府组织的总称，是中央政府、省级政府、地区级政府与乡镇政府、行政村联系的中间环节，是整个国民经济和社会发展的基础行政区划。县级政府在国家治理体系中处于关键层级，所谓“郡县治则天下安”。绿色意为生命，象征青春、和平、安慰、朝气，对事物的发展充满希望。随着生态环境问题日益得到广泛关注，绿色的涵义得以引申，而泛指保护地球生态环境的活动、行为、计划、思想和观念等，由此出现了绿色食品、绿色产业、绿色经济、绿色政治、绿色行政、绿色城市、绿色治理等一系列概念。公共管理领域引用绿色一词源于生态问题。绿色治理中的“绿色”，核心内涵为可持续、低碳、健康与和谐。首先，在治理效果上是可持续的，可持续型治理，“是一种‘前瞻式’的治理态度、治理思維和治理路径”[1]。也就是说，我们在构建治理愿景，设置治理目标时不应局限于此时此地的思维模式，而应以跨越时空的思维模式追求可持续的治理效果。换句话说，我们论及的绿色治理效果应该是长青的而不是一岁一枯荣的，更不是昙花一现的。其次，从治理目标来看，就要实现人与自然、人与人之间的和谐，实现低碳的经济发展、健康的政治发展和兴盛的文化发展。关于治理，学者们有着不同的界定，但就其内涵特征上基本达成以下共识：一是治理的对象或内容是公共事务；二是治理的目的在于维护和增进公共利益；三是治理的主体是多元的；四是治理的基本方式是协调与合作。基于治理理论与绿色发展理论，我们认为绿色治理是一种以绿色作为价值向度和行为逻辑的治理范式。绿色治理“是当代中国国家治理现代化的基本内容，基本目标和基本途径”[2]。具体而言，绿色治理是指政府以提供公共服务为核心职能，领导多元绿色治理共同体构建和谐互信的合作关系，搭建规范、高效的多元合作共治平台，通过健全绿色治理体系和绿色治理机制，实现、维护和增进公共利益的活动或活动过程。

机制原指机器的构造和动作原理，借指一种生物功能的内在工作方式，包括有关生物结构组成部分的相互关系、其间各种变化过程的物理化学性质和相互关系；现泛指促进事物发展变化的内部机能、功效[3]。在社会科学领域内，机制指的是，“在人们交往过程中的某个场域内，通过某种动力促使参与主体通过某种方式、途径或方法趋向或解决目标的过程。机制有内外两层涵义： 其一，从表象来看，机制往往外显为某种方式、方法或途径；其二，从内在来看，机制是主体之间趋向或解决目标的动力”[4]。

县级政府绿色治理机制是指县级政府绿色治理共同体在治理场域内，针对绿色治理问题，以绿色内涵为价值向度和行为逻辑，协调各种绿色治理主体间关系，形成绿色治理合力，从而实现县级政府绿色治理目标的过程和方式。这种过程和方式往往外显为某种方法或途径。绿色治理机制有其独有内涵：一是以绿色治理共同体为运行主体。任何机制的运行都有其对应的主体，正如讲市场机制是指关于市场主体及其主体间关系的机制一样，绿色治理机制是指以绿色共同体为主体的运行机制，重点探讨绿色共同体各主体要素间的关系，以及关系的表现方式等。二是以共建共治共享为主要方式。机制会表现为某种方式、方法或途径，绿色治理机制运行的主要方式则是共建共治共享。十九大报告中提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，为县级政府绿色治理机制创新提供了思路启迪和方向指引。三是以可持续、低碳、和谐、健康为构建原则。构建原则源于“绿色”的价值内涵，可持续指的是治理目标和治理效果的可持续，低碳对应的是经济生态的绿色要求，健康是政治生态的绿色要求，而和谐指的是人与自然、人与人之间关系的绿色要求。

2.县级政府绿色治理机制的构成要素

要素指构成系统的基本单元，“与‘系统’相对。在系统中，要素之间相互独立，存在差别性，各要素之间又按一定方式相互联系和相互作用，形成一定的结构。要素和系统既相互依存又相互转化。没有无要素的系统，也没有无系统的要素”[5]。从上述机制的定义分析，“机制的构成要素不仅包括动力、目标和过程，还包括场域、主体”[6]。那么对应来讲，县级政府绿色治理机制也包括目标、主体、动力、场域、方法这五个基本要素。

一是目标要素，即县级政府绿色治理机制要实现的功能和效果。显而易见，这一目标的制定是源于绿色治理的价值内涵，即可持续地实现人与自然、人与人之间的和谐，可持续地实现低碳的经济发展、健康的政治发展和兴盛的文化发展。所有治理机制的构建和优化都是围绕实现绿色治理的价值内涵的。目标要素是县级政府绿色治理机制的价值所在。

二是主体要素，即绿色治理过程中涉及的各个利益相关者。治理机制首先表现的是不同治理主体间的互动关系。严格讲，这并不是一种人为的关系设定，而是绿色治理进程中的自发需要和自我演变。从统治到管理，从管理到治理，再到绿色治理，某种程度上体现了政府、企业、公民、社会组织等不同主体之间的关系演变。就当前而言，县级政府绿色治理机制的主体应是一个绿色治理共同体，这种多元绿色主体是绿色治理的内在要求，也是绿色治理目标得以实现的基础。

三是动力要素，即不同主体趋向同一目标的推动力。不同的主体有着不同的利益偏好，如何揉和不同的利益需求，进而产生实现目标的合力，有赖于有效的动力要素发挥作用。这种作用方式并不以单一机制形式而孤立存在，而是包括了激励机制、责任机制、评估机制、监督机制等一系列机制的集合。可以说，动力要素是促使绿色治理机制主体实现绿色治理目标的催化剂。

四是场域要素，即治理机制发挥作用的范围和环境。机制不是万能的，它只能适用于一定的作用范围和机制环境，脱离治理领域谈治理机制是没有意义的。机制与机制环境要适配，当前县域财政制度、权力结构等方面的改革都会改变绿色治理机制的环境因素。因此，场域要素是县级政府绿色治理机制运行的基本载体。

五是方法要素，即不同主体在实现目标的过程中外显的关系方式。这种关系方式涉及以何种安排来实现各个要素间的自洽与协调。比如主体间利益矛盾的调适，机制环境变化的调适，等等。一个好的绿色治理机制应具有较好的自适性。在一个系统内可以依托要素间的自洽来消除变量的干扰。因此，方法要素是治理机制的重要内容。

二、县级政府绿色治理机制的问题审视与障碍分析

自“绿色发展”新理念提出以来，全国县域对经济社会发展的“绿色化”已有着比较深入的认识。一些县域通过构建绿色治理机制，加快推进县域绿色治理机制创新。然而，由于积重难返的历史和现实原因，当前我国县级政府绿色治理机制还存在如下一些比较严重的问题：

首先，绿色治理机制的缺位。就县域治理来讲，很多矛盾与问题都是在积累到一定程度的时候，才会引起有关部门的注意。比如早期的环境污染问题，就是由于县级政府长期以来唯“GDP”式发展模式造成的。由于县域绿色治理机制的缺乏，导致环境污染问题不断恶化。一些县域甚至一度以牺牲环境，乃至牺牲人民群众的生命为代价，去换取经济的一时增长。甚至时至今日，绿色治理的理念也没有得到完全普及。一些地方绿色治理问题并没有得到应有的重视，更没有形成绿色治理机制去推动县域绿色治理创新。因此，在当前而言，县域绿色治理机制的缺位，是一个比较大的问题。

其次，绿色治理机制不成熟。在某些绿色治理领域，县级政府可能已经形成了一定的绿色治理机制。但距离体现“绿色发展”的绿色治理機制的要求还相差较大。比如随着公民权利意识的觉醒和社会组织的不断成熟，公民参与的意愿越来越强烈。多元社会主体构成的绿色治理共同体对县域绿色治理机制创新提出了更高的要求。但在县级政府绿色治理实践中，绿色治理的参与机制还有待优化。一是社会主体参与的领域相对较窄，很多领域还是政府关起门来决策；二是参与主体自身也有局限性，往往能够参与的是社会精英人士或大型企业，还不能够充分代表民众利益；三是参与主体间的关系失调，基本上还是县级党政领导“一言堂”，没能够真正实现绿色治理主体间的平等合作。

再次，好的绿色治理机制没有得到好的运行。机制形成和机制有效运行是两码事。从当前绿色治理实践来看，好的机制并不总是能够得到好的运行。很多时候行政权力还是居于首位的，有时候会凌驾于机制之上。长官意识和行政命令会干扰机制运行和机制间的良性自洽，这样就会让好的绿色治理机制成为一种“摆设”。同样以环境治理问题为例，在某一行政领导任期内，可能已经形成了一系列行之有效的企业约束机制、政府监管机制等，但很可能在下一任行政领导任期内，这些机制会淡化甚至废止，出现人亡政息的现象。

最后，绿色治理机制间缺乏衔接与互动。县域绿色治理是一种综合性、系统性、整体性治理。县级政府绿色治理机制也不单指某一种机制，而是多种机制的集合。机制与机制之间是相互联系而又相互影响的。正如一个系统，系统要素间的关系与系统要素一样都是整体系统绩效的自变量，绿色机制不仅要求机制是绿色的，也要求机制间的关系是绿色健康的。因而，针对不同治理领域构建有效的治理机制是必需的，而追求不同机制间的调适与互动同样也是必要的；否则就可能会头痛医头，脚痛医脚，开出的治理药方顾此失彼，有失调和。以动力机制为例，解决了治理主体参与治理的动力问题，但如果没有责任机制和监督机制的约束与监管，很容易会造成治理的放任化，映射到治理实践中，就会造成许多治理资源的浪费和治理的无序。

三、县级政府绿色治理机制的创新理路

创新是引领发展的第一动力，创新是一个国家和民族兴旺发达的源泉。创新也是治理机制走向完善的必由之路。新时代催生新使命，新矛盾提出新要求。在新时代背景下，紧抓新的社会主要矛盾，落实十九大提出的新的基本方略，构建县域绿色治理机制谱系，是县级政府绿色治理机制创新的基本理路（图1所示）。探讨县域绿色治理机制创新，必然要以绿色治理理念创新为前置条件，以绿色治理体制创新为重要保障，通过理念创新带动体制机制创新，才能实现绿色治理目标。而各种绿色治理机制只有在创新中遵循整体性原则，形成一个有机的绿色治理“机制谱系”，才能真正像音乐家那样，演奏出一部县域绿色治理机制创新的和谐乐章。

1.绿色向度理念创新：县级政府绿色治理机制创新的基本前提

绿色治理是绿色发展理念在治理领域的延伸，有其特有的核心内涵和内在要求。探讨以“绿色治理”为愿景的治理机制创新，必须以绿色向度的理念创新为前置条件。

（1）追求可持续的治理效果

十九大报告指出，我们要努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。可以看出可持续是发展的落脚点。“‘可持续型’治理作为传统政府治理思维和行动的替代路径，……是对政府治理时间维度的深刻诠释。”[7]也就是说，我们在构建绿色治理愿景，设置绿色治理目标时不应局限于此时此地的思维模式，而应以跨时空的思维模式追求可持续的治理效果。“可持续发展内蕴了‘整体、内生、综合’的系统本质；可持续发展揭示了‘发展、协调、持续’的运行基础；可持续发展反映了‘动力、质量、公平’的有机统一；可持续发展规定了‘和谐、有序、理性’的人文环境；可持续发展体现了‘速度、数量、质量’的绿色标准。”[8]绿色本意即代表着生机，预示着可持续发展。绿色治理机制的构建和完善，是我们走向绿色治理，推进县域绿色治理体系和治理能力现代化的关键点和突破口。对于县级政府而言，如何规避因长官任期制带来的战略短视行为，更需以完善的绿色治理机制保障县域绿色治理的可持续性。

（2）追求人与自然的和谐共生

围绕生存和发展的命题，人与自然的关系是最基本的关系之一。实现人与自然的和谐，就是要加强生态文明建设。十九大报告指出：“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策……坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。”[9]在新时代，要深刻认识推进生态文明建设对实现我国发展战略的重大意义，深刻认识加强生态文明建设是实现可持续发展的必然要求，是满足人民群众日益增长美好生活的需要，是建设美丽中国、健康中国、平安中国的必由之路。县域绿色治理必然要求县域绿色治理共同体在以人为本的基础上，尊重自然、保护自然、顺应自然，构筑尊崇自然、绿色发展的生态体系，合理调适人与自然的生态关系，实现人与自然的和谐。

（3）追求低碳的绿色经济发展方式

十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。为推动我国经济持续健康发展指明了正确方向。十九大报告强调，要加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系。经济的高质量发展是以低碳环保为前提的，追求低碳的绿色经济发展方式需要运用生态学的概念范畴来分析经济行为、经济运作机制及其发展规律。在生态系统与经济系统的交互过程中，生态系统实际上是一种经济投入要素，与其他资源投入一样有损耗有产出。当前，气候危机和金融危机预示了以追求经济无限增长为目标的旧经济模式正走向终结。“新倡導的绿色经济内在地包括了经济高效、规模有度、社会包容等要素，相对于以往不涉及经济模式变革的浅绿色改进，是一种深绿色的变革。”[10]综观当前关于经济领域的发展新要求来看，最核心的要求就是低碳。所谓低碳即降低温室气体的排放，包括低能耗、低污染、低排放的低碳经济及低碳生活等方面内容。就县域经济发展而言，县域绿色治理就是要追求一种以低碳为核心的经济生态和经济发展方式，着力保护县域的“绿水青山”。

（4）追求健康的政治生态

十九大报告提出，要发展积极健康的党内政治文化，全面净化党内政治生态。政治生态是一个地方的政治生活现状以及政治发展环境的集中体现，是政治各要素相互作用的结果。政治生态与党的执政能力密切相联，对全面推进国家治理体系和治理能力现代化有着极其重要的影响。习近平总书记在2014年政治局第十六次集体学习时首次提出“要有一个好的政治生态”。他强调“自然生态要山清水秀，政治生态也要山清水秀”。十九大报告中多次强调要营造风清气正的政治生态。在新时代的中国，科学系统的政治生态观主要体现为： 保持“山清水秀”是政治生态健康的基本目标；惩治腐败是政治生态健康的现实路径；全面从严治党是政治生态健康的根本保证。从中国特色政治体制和新时代政治发展而言，政治生态应着重于党建领域。要追求政治上的风清气正，就要首先打造一个健康的执政党生态，以积极向上的执政党生态引领并整合政治生态。就县域绿色治理而言，就是要通过绿色治理机制的创新实现县域的政治清明，促进健康的党内政治生态，并以健康的县域党内政治生态推进健康的县域政治生态。

（5）追求和谐的社会生态

广义上来说，和谐社会之和谐应包括社会关系的和谐和人与自然的和谐两个方面。这里探讨的社会生态之和谐指的是社会关系意义上的和谐。社会生态系统理论“把人所处的社会环境如家庭、机构、团体、社区等看作是一种社会性的生态系统，强调每个人的生存环境应是一个完整的生态系统体系，即由一系列相互联系的因素构成的一种功能性整体”[11]。该理论以宏观的角度去理解“人类的社会功能”，强调个人、家庭、群体、社区及其他社会环境之间的和谐互动，强调人的社会生活方式和社会生活状态，实质就是要实现人与人的和谐。就县域社会治理而言，不管是从学理上还是从绿色治理实践要求来看，都必须以十九大报告中提出的“坚持在发展中保障和改善民生”为出发点，紧抓人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，创新绿色治理机制，促进共建共治共享，追求和谐的社会生态，实现人与人的和谐。

2.绿色治理体制创新：县级政府绿色治理机制创新的重要保障

不同的治理体制衍生不同的治理机制，治理机制应适应治理体制。治理机制的运行需要以治理体制为依托。体制通常是“国家机关、各企事业单位的机构设置、隶属关系和权限划分等方面的体系和制度的总称……它的好坏和是否完善，关系到社会机体各方面、各组成部分的协调和发展”[12]。体制是机制的场域要素内容，可以说，体制创新对于机制创新具有先行意义。尤其对于全新的绿色治理机制而言，要实现真正有效的绿色治理机制创新，打破体制桎梏显得尤为重要。

十九大报告中提出了“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。这种“五位一体”的社会治理体制是我国向现代社会转型，实现治理体系和治理能力现代化的根本性制度保障。就县域绿色治理体制创新而言，当务之急在于打造一个基于“五位一体”的县域绿色治理共同体，以此为主体来提高绿色治理社会化、法治化、智能化与专业化水平。

按照马克思主义的观点，“人的本质是人的真正的共同体”[13]。在马克思那里，共同体是人类存在的基本方式。所谓“共同体”是指在特定共同性基础上结成的多元主体共在共处的类组织形式，一般具有共在性、共同性、共通性、稳定性和闭合性等特点[14]。“治理共同体”是指多元治理主体按照公共性规范和民主治理结构建构起来的一种合作治理公共事务的治理载体。治理共同体既是一个利益共同体，也是一个目标共同体，更是一个价值共同体。在县域绿色治理共同体中，各主体间是各负其责又协同合作的关系，实现这一关系的重要前提是要充分认识到政府从包揽一切到引导为主的角色转换。在社会发展过程中，民众的需求越来越多元化，政府没有足够的公共资源来及时回应民众的利益诉求和公共服务需求，而且在很多领域，政府也不是最合适的问题裁定者和服务提供者。为此，政府必须对自身角色和功能进行重新定位，进而进一步转变政府职能与服务方式。绿色治理共同体在于建立多元主体联动的协同共治局面，“共治意味着公权力释放更多的空间，社会组织透过自治规范进行治理，而公权力仅处于补充性地位，时刻处于备位状态”[15]。当前，县域应加快构建以“共建共治共享”为主要特征的绿色治理共同体，这是县级政府绿色治理体制创新的重中之重，而县级政府绿色治理共同体如何实现良性互动，则有赖于进一步创新绿色治理机制来加以支撑。

3.构建绿色治理机制谱系：县级政府绿色治理机制创新的核心内容

县级政府绿色治理机制并非是对传统治理机制的全盘否定和改弦易张，而是在社会体制与社会发展大体相适应的基本判断下，通过引入绿色治理价值理念对既有治理机制的一种完善与创新，以达到优化治理机制的目的。县级政府绿色治理机制创新主要在于构建出符合绿色治理价值理念的机制谱系。只有创新多层面、多维度的绿色治理机制，并在实现县域各种绿色治理机制有机衔接和良性互动基础上打造出一个和谐互动的“机制谱系”，才有可能真正让县域绿色治理共同体运作起来。县级政府绿色治理机制是绿色治理共同体在治理场域内，针对绿色治理问题，协调各主体间关系，形成治理合力，实现县级政府绿色治理目标的过程和方式。根据这一定义，可以把由十二个绿色治理机制构成的县级政府绿色治理机制谱系分五大模块（如图2所示），分别为目标模块、驱动模块、合作模块、优化模块和控制模块。各模块之间各有侧重，又相互联系。机制谱系存在于一定的治理场域内，围绕一定目标，各主体依照相应的动力要素，采取合作模式进行县域绿色治理，全程实施有效控制，完成持续的绿色治理机制优化。

（1）目标模块

目标模块主要包括县域绿色治理机制谱系中的问题机制和目标机制。县域绿色治理问题具有复杂性和潜在风险性，对治理问题的识别考验着治理主体的治理能力。因而，发现并聚焦问题是绿色治理机制创新的重要前提。社会问题层出不穷，如何及时识别出绿色治理問题，正确分析绿色治理问题，不能完全寄希望于政府官员参差不齐的个人能力，实际有赖于绿色治理的问题机制。分析绿色治理问题后需要形成科学的绿色治理目标。绿色治理目标如何形成、如何分解，这需要构建并创新绿色治理目标机制。目标设计是人为的结果，是绿色治理共同体相互协商的结果，必然会涉及各主体的利益问题。如何协调各方利益诉求，形成可行性的绿色治理目标，有赖于目标机制是否科学有效。

（2）驱动模块

驱动模块主要包括县域绿色治理机制谱系中的动力机制和责任机制。长期以来，县域治理失效和社会失范在一些地方是比较严重的问题，比如高污染、高能耗企业的长期存在，官民矛盾、医患矛盾等长期得不到缓解。这些问题直观反映了县级政府绿色治理能力低下，但深层次的原因可能是绿色治理动力机制和责任机制出现了问题。长期以来，在很多县域治理中形成了政府包揽一切的局面。一旦政府出现懒政无为或有过无责现象，治理问题将会持续恶化，并威胁到政府的合法性。因此，绿色治理机制创新要求必须对既有的县域治理动力机制、责任机制进行优化。就动力机制而言，一方面通过建立健全绿色考核指标体系促使县级政府勤政廉政、履职尽责；另一方面要充分挖掘社会内生动力源泉，有效汇集社会诉求，发挥社会自治作用，并对政府形成有效监督，形成一种倒逼政府勤政有为的局面。就责任机制而言，在县域绿色治理结构中，应让“不同的治理主体在多中心治理运转中承担最优化的公共职责”[16]。责任机制回应的是治理责任如何分担和治理行为的责任追究问题，它强调绿色治理共同体的协作共治和对公共权力的有效约束。

（3）合作模块

合作模块是县级政府绿色治理机制谱系中的核心模块，主要包括参与机制、整合机制、决策机制与合作机制。这一模块是绿色治理共同体各主体在治理场域中的存在方式与相互关系的最重要体现。多元主体参与绿色治理活动是当前绿色治理的应有之义，但在实际治理实践过程中，能够真正发挥参与效用的领域很少，归根结底，是因为缺少长效的绿色治理参与机制。从工具理性角度看，一个好的参与机制应有利于识别绿色治理问题、形成绿色治理目标，促进绿色决策的形成和高效解决绿色问题。从价值理性来看，在绿色治理机制中，多元主体参与更具有民主价值的意蕴。公民参与是对公民权利意识和民主意识的承认，是协同治理、民主治理的必要途径。不同治理主体有着不同的治理资源，这些治理资源如何有效聚集、合理配置，需要一套整合机制，最终形成有效的绿色治理合力。面对复杂的治理问题，如何通过绿色治理共同体作出绿色决策，而非单一的政府决策，就需要形成一套绿色治理决策机制，来回应不同治理主体的利益诉求与主体间利益博弈的问题。同时，在绿色决策形成和绿色政策执行的过程中，需要一套绿色合作机制来规范绿色治理共同体的治理行为。这四种绿色治理机制的结合，最终回应了绿色治理共同体间以何种方式存在、以何种关系共处的问题。

（4）优化模块

优化模块主要包括测评机制与创新机制。测评不仅限于治理效果的测评，更重要的是对各类机制本身是否有效、机制间是否良性互动的测评。机制具有动态性，不存在永久有效的固定机制。绿色治理机制是存在于一定治理场域和机制环境中的，治理体系因素的变动都将引起治理机制新的调整和优化，因此，绿色治理机制需要持续创新。在治理领域，创新驱动也是走向绿色治理的关键动力源泉，包括治理组织、治理理念、治理文化、治理体制、治理机制的创新，等等。县级政府绿色治理创新要从治理机制的构成要素出发，如图2所示，不同的机制模块都应走向机制创新，而机制创新也作用于所有机制模块。

（5）控制模块

控制模块既调适各治理要素，也调适机制谱系的各模块关系，主要包括协调机制与监督机制。在县域绿色治理中，由于治理主体多元化，协调显得尤为重要。协调的对象从以往的政府内部，扩展为政府、企业、非营利组织、其他社会组织、公民等多元主体。协调的客体关键是绿色治理共同体内部的利益诉求，比如不同治理目标的协调，不同治理权责的协调，不同治理资源的协调。总之，协调强调的是关系的和谐。在以绿色治理共同体为运行载体的县级绿色治理机制谱系中，协调机制是调适主体间关系必不可少的一个环节。此外，作为我国行政区划中有着完整职能的县级政府，“一把手”往往掌握着不受监督的权力，如果不有效监督县级党政主要领导的权力，县域绿色治理共同体就无法建构，县域绿色治理机制也就无从创新。为此，要与时俱进地创新包括党内监督、行政监督、法律监督、群众监督、舆论监督在内的县域绿色监督体系等，发挥各种绿色监督机制的整体效能。

四、結 语

作为一个具有完全职能的基层政府，县级政府是全面落实绿色发展新理念，走向绿色治理的关键。而县级政府绿色治理的关键点和突破口在于创新县级政府绿色治理机制。县级政府绿色治理机制基本构成要素包括目标、主体、动力、场域和方法。在对当前县级政府绿色治理机制聚焦与审视的基础上，通过绿色向度理念的创新，带动县级政府绿色治理体制创新，进而在创新各种绿色治理机制的基础上形成县级政府绿色治理机制谱系，这是加快县域绿色治理体系和治理能力现代化，进而深入推进国家绿色治理体系和绿色治理能力现代化的理性选择与基本路向。

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作者：史云贵　谭小华

政府生态责任机制论文 篇3：

制度视域下政府生态责任完善的法制保障

摘要：政府生态责任是现代政府的一项重要职责，其作为目标之落实，需要科学的制度创新和法制保障。从现实实践看，政府生态责任制度创新方向是实现可持续发展、维护公众环境利益和保障生态公正。政府生态责任完善的法律保障应着力于强化可持续发展的政府综合决策责任，健全资源有偿使用制度和生态补偿制度，完善环境影响评价制度，保障公众参与制度以及建立生态文明考核评价和多元生态行政问责制度。

关键词：政府生态责任；可持续发展；法制保障；制度创新

文献标志码：A

生态责任是当今时代各国政府为实现可持续发展战略而承担的一项具有重大意义的政府职责，是现代民主政治条件下，人类社会在特定发展阶段的必然要求。当前，我国经济发展与生态恶化的矛盾日益突出，资源、环境代价付出过大，生态环境形势严峻。环境管理中的“政府失灵”现象之所以发生， 其根本性、基础性原因在于制度上的缺陷，这种缺陷鲜明地表现在我国环境法律在制度设计上缺乏防止“ 政府失灵”的制度安排。强化政府生态责任的制度要求，构建防止资源环境领域里的“ 政府失灵”的法律制度，保障公共环境利益实现的制度条件，建设生态文明的目标才能最终实现。

一、制度视域下的政府生态责任检视

政府生态责任涵盖了生态管理责任、生态服务责任和生态恢复责任等主要责任：生态管理责任集中于对自然资源的分配责任、生态环境的保护责任和生态问题的治理责任三个层面；生态服务责任包括环保资金的投入、环保基础设施的建设、环保决策的制定等；生态恢复责任要求政府协调经济发展与生态环境的二律背反矛盾，对已经产生的生态环境问题积极进行恢复治理，对可能发生的生态环境问题从源头上进行防控，实现经济与环境、人与自然的和谐发展。[1]在生态文明时代，在责任政府的现代化背景中，政府生态责任的提出，有助于政府对生态环境的开发、保护以及对损害生态环境行为约束等进行积极的责任担当，保证生态和谐的制度供给，积极发展生态经济。政府生态责任是责任政府应该具有的一种本质属性，是现代政府政治责任、伦理责任的自然延伸，并体现着政府的社会责任和经济责任。然而这种属性是否能够作为“目标”加以实现却不是必然的，需要科学的制度设计和制度创新，以确保政府环境治理真正走出“经济片面性”、回归“公共性”。

政府生态责任的制度设计和创新不仅要推动生态环境面的可持续，而且要保障制度层面的永续性。“所谓社会制度层面的永续所关心的重点是，在什么样的政治结构、法令基础、执行体系以及社会结构下，才能促成永续发展。资源生态面的永续，有必要籍社会制度面的永续来维持。”[2]而保障社会制度永续性实现与政府责任密不可分。在环境治理领域，政府生态责任的明确与合理，有助于确保环境治理的整体规划和相应的管制措施、公共政策的正当性，从而获得民意的认同和社会公众的配合，保障政府的环境管理体系、措施和政策科学有效，促进政策与管制目标的实现。同时，政府生态责任制度化，有助于环境治理融入社会整体法治进程中，获得全方位的制度支持，确保资源节约、环境保护与生态维护的有序和理性，保障生态秩序。

当前，我国制度规范中的政府生态责任存在缺失。主要表现在《环境保护法》中缺失政府环境保护中积极和消极责任规制，政府生态责任成了“空头支票”，其他各相关的法律法规也存在诸如此类的问题。在生态环境立法中，重视政府环境管制权力，忽视政府环境指导和环境公共产品提供的服务责任；重视追究行政相对人的生态环境问责制，轻视政府环境义务和追究政府生态环境法律责任；重视政府第一性生态责任，轻视政府第二性生态责任；重视政府环境保护行政主管部门的生态责任，轻视政府负责人的生态责任。而关于政府生态责任的责任追究及问责机制规定又过于原则性并缺乏可操作性，适用性不强，无法将政府生态责任落到实处。制度规范中政府生态责任的不足和缺失影响了现行环保法律法规的正当性和有效性，需要科学的制度创新和法制保障加以完善。

二、政府生态责任制度创新方向

政府的生态责任是集合了生态危机意识、人类生存发展需要、政府价值选择、政府工具理性的综合系统。只有围绕实施可持续发展战略、维护公众环境利益和保障生态公正所设计的政府生态责任制度创新，才能实现经济与生态的双赢发展。

1.实现可持续发展。可持续发展是现代政府能力的一个重要组成部分，综合的、动态的可持续发展是政府环境责任评价的基本取向。可持续发展遵循健康的经济发展，建立在生态可持续能力、社会公正和人民积极参与自身发展决策的基础之上；以人类的需要得到满足、个人充分发展和保护资源和生态环境，不对后代人的生存和发展构成威胁为目标，以经济、环境和社会三方面的指标为衡量要求。[3]

目前，我国的经济结构依然以高投入、高消耗、高污染的粗放式的经济发展方式为主导，经济增长大量依靠消耗自然资源，靠损害可持续发展为代价来维持。资源的低利用率、资源短缺与环境代价大、环境低容量之间的矛盾突出，环境透支已经成为制约我国实现可持续发展的瓶颈。解决这种生态危机离不开政府管理的基础性作用，只有借助于作为社会和国家利益的代表—— 政府的统一协调规制，才能推动企业生产实现环境成本的最小化，化解来自于市场经济而形成的唯利是图本性与社会公共利益之间的矛盾。因此，政府应承担调控作用，要从以牺牲生态环境换取经济增长的发展方式转向以生态环境保护优化经济增长，以实现经济的可持续发展。

然而，从我国的法律法规体系来看，仍然存在短期与长远利益、局部与整体利益、经济和环境利益、人的自我实现与环境资源价值之间的冲突，可持续发展理念是缺失的。与传统的不可持续发展模式相对应，我国法律在某些方面加以保护的只是眼前的、局部的和直接的利益，或单项的、非综合性的效益，特别是只顾经济效益和单纯的经济增长指标。[4]因此，要通过法律来对环境污染、生态破坏和资源浪费的个体行为进行调节，围绕实施可持续发展战略设计制度。依靠完善的法律、政策体系和强有力的监督体系、社会保障体系， 并建立促进可持续发展的综合决策机制和协调管理机制， 使经济发展政策与生态环境的可持续发展相吻合，才能真正保障可持续发展战略的贯彻落实。要实现这一目标，迫切需要强化政府生态职能和完善政府生态责任。

2.维护公众环境利益。公众环境利益作为一种公共利益，属于公共物品，为民众提供环境保护所需的有效的公共服务、公共物品和维护公众环境利益是政府的责任。公众环境利益作为政府生态责任的根本指向，是政府生态责任实现状态的评判标准。环境利益作为社会公众的基本生存利益，是政府责任的目标之一。由于资源和生态环境容量的有限性，从生态环境与经济发展的规律来看，在没有外力强制约束的情况下，环境利益的博弈易引发公地悲剧甚至生态危机，最终导致整体范围内的生态危机和失序。在生态环境受到严重破环和公众环境利益日益受到非法侵害时，政府的中心任务与职能就是承担自身的环境责任，维护公众的生态安全，发挥控制、引导和保障等社会管理功能。政府作为公民意志代表，一方面要通过公共环境利益的保障来实现公众对环境安全的需求，另一方面也要体现公民履行环境责任、参与环境保护的需求，并担负起各种环境责任。由于政府处于环境公共利益博弈的中心，其责任的明晰化与具体化是公共环境利益共同增进与实现的关键环节。因此，完善政府生态责任制度是增进公众环境利益的最佳途径，缺乏有力的政府生态环境责任制度，政府界定和实现公共利益的需求难以实现。生态问题的解决需要两个基本条件：一是公共利益和要求；二是各机构在分别履行环境责任时要进行有效的协调合作。要做到这样，必须有一个从公益出发而又强有力的政府。[5]

目前，各种环境破坏行为对公民环境利益构成巨大危害，公众环境利益直接受到环境问题的影响，人们迫切需要政府承担起对公民环境利益进行保护的责任，满足公众的环境利益诉求，实现社会乃至整个生态系统的公共利益。政府环境责任的存在源自对公民环境利益维护的需要。[6]然而，由于我国政府环境责任缺失，已经造成了一定程度的社会危害，损害了公众环境利益。从私人领域来看，人民群众生活水平的提高受到了环境恶化的严重影响，公众对良好环境的诉求难以实现。从公共领域来看，生态环境问题这一公共问题的重大性和解决的紧迫性已经越来越突出，环境安全问题日益严峻。政府作为生态环境管理第一责任人，作为代表着全民利益的公共权力机构，对生态环境现状恶化负有不可推卸的责任。公众环境利益的维护需要规范人的行为，这就要求政府通过法律的控制手段来协调环境利益、经济利益和社会利益，促进集体环境公益和重塑生态秩序。

3.保障生态公正。“公平是法律所应当始终奉行的一种价值观。”一般认为，公平应当包含分配的公平和矫正的公平。一方面通过利益的配置对不同的个体给予不同的对待，在分配和利益的衡平中实现公平；另一方面当某些人的财产权益遭受损害后，其理应获得相应的补偿，实现对受害人的利益补偿。生态文明下的公正强调生态利益要求的合理、生态分配的正义、生态享用的正当、生态权利和义务的对等、生态利用和保护的平衡、生态风险承担的公平等。[7]政府生态责任根源于政府公共服务的职能及其公共权力，其理论基础是环境权、社会契约、公共信托以及生态伦理，为维护政府生态责任的实质合法性，需要政府履行生态责任以保障环境公平得以实现。

当前，政府责任环境正义理念的缺失使得政府在作出环境行为和环境决策时不会主动寻求环境正义，从而加剧了地方保护主义，忽略生态环境保护。政府责任环境正义理念的缺失导致生态不公现象主要表现在：一是社会发展的区域环境不公平。西部地区在为东部发展提供能源资源支持的同时，付出了资源耗竭、生态环境破坏的巨大成本，换取了东部的发展却得不到相应的补偿。二是城市与乡村之间的环境不公正。农村环境污染问题日益严重，随着大量的污染性企业和城市生活垃圾向农村转移，农村遭受着越来越严重的大气污染、水污染、固体废物污染以及土壤污染和土地破坏，造成农村生态环境持续恶化与脆弱化。三是由于法制不健全及政府执行力度不够，社会发展的环境不公平还存在于不同群体之间。有相当多的利益群体，依靠大量消耗自然资源、破坏生态环境而换取经济利益。部分利益群体享受更多生态权益，却承受更少生态责任。污染企业在地方保护主义下存活而致居民的生态环境利益无法得到有效保障。这些生态不公迫切需要政府合理分配生态资源、协调生态利益及主持生态正义。

三、政府生态责任制度创新的法制保障

在规制政府生态责任的诸多手段中， 法律手段应是其他手段充分发挥作用的前提与基础。基于现有制度体系和政府生态责任制度创新方向， 我国政府生态责任法律保障应着力于以下几个方面：

1.强化可持续发展的政府综合决策责任。经济、社会、生态协调发展原则下生态效益、经济效益、社会效益辩证统一于可持续发展，即实现生态持续、经济持续、社会持续。可持续发展要求现代政府治理要更具前瞻性和战略性，更能兼顾和平衡现在与未来的需要，不仅考虑社会范围内的问题，而且着力经济的可持续能力和环境的承载能力与资源的永续利用问题。政府在资源开发利用和经济发展的同时必须把生态因素纳入其视野，关注包含各种经济活动的生态合理性，承担生态责任。构建环境与发展综合决策机制，一是多方参与政策制定。政府宏观经济政策的制定，要有环保、资源、生态部门、经济部门和公众共同参与，以确保生态因素能够体现在经济发展总体战略、规划和政策中。二是将环境影响评价纳入综合决策。要规范环境影响评价的内容和程序规则，完善战略环境影响评价制度，确保环境评价单位的中立性、科学性，以增强环境影响评估的权威性。三是确立生态优先机制，解决经济发展与生态环境保护的矛盾，从源头上解决危害生态问题。四是对各级政府和有关部门及其领导的决策内容、程序和方式提出具有法律约束力的明确要求， 确保在决策源头将环境保护的各项要求纳入到有关的发展政策、规划和计划中去，实现发展与环保的一体推进。五是建构公众参与、专家咨询、可行性论证、合法性审查等环境行政决策程序机制。

2.健全资源有偿使用制度和生态补偿制度。党的十八大报告明确提出，要建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。为实现区域与群体间的生态公平，首先，要完善资源税费制度。按照“资源有偿使用”的原则， 严格征收各类资源有偿使用费，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。让污染制造者为经济行为的不经济性“买单”， 促使资源价格体现生态环境的价值。其次，要加强政府主导生态补偿机制的管理职能。中央政府和各级政府在生态补偿中要发挥主导作用，如制定生态补偿政策，加强对生态补偿政策的监督管理等，尤其要保障生态补偿机制强大的资金支撑。最后，建立区域生态补偿机制。按照“谁受益、谁补偿”的原则，建立受益地区对保护地区补偿的生态补偿机制，实现区域环境利益的合理化分配。设立国家、省级和市县级生态保护补偿基金，通过财政转移支付等方式，支持补偿西部资源开发区因恢复和重建生态、保护生态环境而导致的财政损失，补偿西部地区因为能矿资源的开发所付出的环境代价。对于城乡之间生态不公平情况，可以通过城市反哺乡村的方式加以补偿，在可持续发展公平理念的引领下实施城乡统筹发展。

3.完善环境影响评价制度。环境影响评价是指对规划和建设项目实施后对环境产生的破坏作用进行分析、预测和评估，提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施，并进行跟踪监测的方法和制度。一方面，要针对脆弱的生态环境，建立开发利用全过程生态环境承载力评价标准体系和环境影响评价制度，使得各项规划和具体建设项目都要经过环境影响评价。在评价内容中要加强对环境容量的评价，对环境影响程度的认定制定科学统一的标准，对大型区域开发、资源开发的评价要加强可操作性，引入公众参与评价的程序和机制等，实行环境污染一票否决制。另一方面，要完善战略环境影响评价制度。我国的环境影响评价制度主要限于法定应当进行环境影响评价的规划和建设项目， 而未能将政府的其他重大环境决策、行政规章等列入战略环境影响评价的范围。战略环境影响评价制度是社会可持续发展综合决策的重要法制保障，作为优化区域和产业发展布局、结构和规模的制度手段，是经济发展方式生态化的必然选择。要全面保护环境和可持续地利用自然资源，实现环境与发展的综合决策，协调与平衡当代人与当代人、当代人与后代人的利益关系， 实现多元利益主体的诉求，应将环境影响评价由建设项目层级延伸到政策与规章层级上，从环境行政决策的源头防治环境污染和生态破坏，达到经济效益与环境效益“双赢”的目标，真正落实可持续发展战略。为此，应将地方性法规、规章及相关政策也纳入战略环境影响评价的范围，并渐次扩展到行政法规，以彻底扭转我国环境保护领域“小范围有序，大范围无序”的被动局面。

4.保障公众参与制度。党的十八大报告明确指出，生态文明建设需要全社会的共同参与。“生态系统中越来越多的方面正变得（相互） 制衡，作为响应，社会就成立了一些新的财产权。”当生态资源和环境容量成了一种稀缺资源时，就构成一种必须认真对待的权利。[8]支持和服务公众参与环境治理权利是政府的一项重要职责，要通过建立完备的公众参与制度，推动公众实质性地有效参与环境决策，保障生态治理的程序公正，以矫正环境不正义，实现环境正义。

公众参与环境事务不仅要求有充分表达自己意见的机会，尤为重要的是公众的主张和利益诉求能对行政决策者的决策产生实质性的影响，公众能实质鉴定那些规定实现公共环境利益的目标和价值的过程。首先，我国应该在《宪法》中确定个体的基本环境权益， 使公众参与环境事务与维护环境正义有法可依。其次，完善环境法基本制度。包括环境公益诉讼制度、环境知情权制度、环境教育制度。再次，完善公众环境决策参与制度程序规制， 注重公众参与者的代表性，鼓励和培育环保团体参与行政决策。完善听证制度， 增强公众参与环境行政决策过程的论辩性，保障公众参与决策与维护公众环境权益的程序公正。最后，完善司法救济制度，保障公众参与的救济权。当涉及公共利益的环境权益受到侵害的时候，应当使公众能有效通过司法或行政程序，获得补偿和救济。

5.建立生态文明考核评价和多元生态行政问责制度。党的十八届三中全会指出，要探索编制自然资源资产负债表，对领导干部进行自然资源资产离任审计，通过对一个地区的水资源、环境状况、林地、开发强度等进行综合评价，在领导干部离任时，对自然资源进行审计。因此，要建立生态文明取向的绿色GDP 考核评价体系，通过绿色GDP核算制度的推行，将其纳入到地方政府领导的政绩考核指标中，遏制地方政府对GDP的强大冲动， 促进经济发展方式的根本转变和资源的合理开发利用。严格实行生态破坏、环境污染成本以及水、森林等资源价值等方面的核算，经济社会发展评价体系应包含资源消耗、环境损害和生态效益等指标。

政府环境责任问责机制是加强政府生态责任的一项重要制度保障。完善我国政府环境责任问责制度，有助于改善我国现行环境法律重政府环境管理、轻政府环境问责的情况，实现建设生态责任型政府和环境服务型政府的目标，从长远来看，有助于推动我国政府改革，贯彻科学发展观和落实可持续发展战略。因此，要严格依照生态环境保护权责相统一原则的要求，落实承担领导和管理责任的政府部门及其官员的生态环境保护责任。强化对政府以及相关主管部门履行其监管职责的政治性和法律性的制约与问责机制，构建政治责任、民事责任、行政责任和刑事责任的责任体系。生态问责机制必须与我国法律、行政法规相结合，要强化立法机关的政治问责机制，确保司法机关的法律问责机制，保障和维护公众的社会问责机制，规范和加强媒体问责机制，实现多元主体问责的制度化与法制化。为了保障政府环境责任问责制度的有效实施，必须改变以往“重实体轻程序”的做法，完善问责程序，依照法定程序实施问责。

参考文献：

[1] 邓贤明.责任政府视域下政府生态责任探析[J].前沿，2011，（7）.

[2] 叶俊荣.环境行政的正当法律程序[M].台北：国立台湾大学法学图书编辑委员会，2001∶45.

[3] 谭崇台.发展经济学的新发展[M].武汉：武汉大学出版社，1999：625、628.

[4] 蔡守秋.环境秩序与环境效率——四论环境资源法学的基本理念[J].河海大学学报（哲学社会科学版），2005，（4）.

[5] 廖红，克里斯·郎革.美国环境管理的历史与发展[M].北京：中国环境科学出版社，2006∶149.

[6] 徐祥民，孟庆垒.政府环境责任简论[J].学习论坛，2007，（12）.

[7] 蒋俊明.生态文明建设视域下的政府管理模式优化[J].江苏大学学报（社会科学版），2012，（3）.

[8] 龚向前.迈向可持续能源——能源法生态化变革的法理分析[J].中国地质大学学报（社会科学版），2009，（3）.

【责任编辑：张亚茹】

作者：刘萍