新闻媒体决策气球管理论文

摘要：公共警告制度是应对现代风险的具体制度安排，是一种有别于行政指导的柔性行政行为，其价值内核在于保障人民安全和践行服务行政理念。下面是小编整理的《新闻媒体决策气球管理论文(精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！

新闻媒体决策气球管理论文 篇1：

新闻媒体与“决策气球”

孙旭培简介

孙旭培：男，1944年12月出生，汉族，安徽省怀宁县人。现任华中科技大学新闻与信息传播学院特聘教授，博导，中国社会科学院新闻与传播研究所研究员。曾任中国社会科学院新闻研究所所长、《新闻与传播研究》主编等职。1977年10月17日在《人民日报》发表文章，第一次提出批“四人帮”的“左”的问题。出版著作有《新闻学新论》、《新闻侵权与诉讼》、《华夏传播论》、《当代中国新闻改革》、《中国传媒的活动空间》等以及论文多篇。

现代社会是“参与性社会”(Participatory society)，即“社会中的个体成员，能够积极地参与决定他或她自身的命运。这是一个讨论的社会，学习的社会，试验的社会和发展中的社会。”^①它建立在鼓励和尊重个人参与社会活动的基础上。随着政治、经济的发展，我国社会正逐步演进为“参与性社会”，在与公众利益密切相关的政策问题上，相关部门开始认真听取公众意见，鼓励公民积极参与政策合法化的过程，一改过去“谋”与“断”一步到位的政策制定模式为“谋”与“断”的适当反复，增加政策的透明度。去年9月份有关“延迟退休年龄”的争论就是一例。

对于是否要延长退休年龄，学界争论已久。早在2000年，就有专家提交《中国养老保险基金测算与管理》的报告，建议国家应尽快确定推迟退休年龄方案。目前，在“白色浪潮”对社会养老已形成一定压力的状况下，有关政策的出台并未一蹴而就；而是先通过新闻发言人之口向媒体披露消息，将考虑制定政策的意图公之于众，以此来听取公众的意见和建议。这表明我国已出现一个良好趋势：在制定公共政策时，有关部门开始施放“决策气球”来试探舆论。退一步讲，即使不是主观意愿，在客观上也起到了类似的作用。

何谓“决策气球”?我们认为可理解为：它是在政策问题已形成、有一定的政策诉求后，有关部门在考虑相关政策制定与否、该如何制定时，尽可能广泛地听取舆情民意的一种试探性方法，具体是通过新闻媒体传播有关信息，以激发利益取向不同的公众参与讨论，各抒己见，建言献策。

在我国，施放“决策气球”是一种新颖的做法，赞成者称道这体现了政治文明的进步；但也不乏反对意见，如认为在一些涉及民众利益、比较敏感的问题上，不能随意发布信息，因为“稍有不慎，就有可能引起舆论混乱，并有可能引发社会动荡”。^②对此，我们将通过回顾两个典型事例——都江堰“杨柳湖工程”停建和“延长退休年龄”的争论来探讨：施放“决策气球”有无必要?新闻媒体对此该持何种态度?需要具体运用哪些策略?

一、典型事例回顾

1．都江堰“杨柳湖”工程的停建

“杨柳湖”工程距离都江堰世界遗产核心区仅350米，很可能会对文物保护、生态环境造成巨大损害。但有关部门事先没有广泛听取各方意见，而是采取了绕过审批程序，先开工、后报批的工程建设模式。为了获得支持，2003年4月28日，四川省都江堰管理局就此邀请四川省水利、文物、建设、环保、遗产管理等方面的领导和专家到实地勘察并论证。会上反对建坝呼声强烈，但是管理局仍坚持继续上马，并在6月5日再次组织论证，将持反对意见的专家排除在外。7月9日《中国青年报》发表了记者张可佳采写的报道《世界遗产都江堰将建新坝原貌遭破坏联合国关注》后，杨柳湖工程开始进入公众的视野，并形成了一个报道的高潮，央视一套的《新闻30分》、《焦点访谈》以及《南方周末》等纷纷前往都江堰调查采访。8月初，在媒体广泛报道后，由建设部等单位组成的专家调查组前往都江堰进行调查，并提出质疑。8月26日，四川省发展计划委员会递交统计报告，给出两点意见：该工程不宜上马，要慎重；在未取得一致意见之前，暂停杨柳湖前期工作。8月29日，在四川省政府第16次常务会议上，省长当场表态“不能上”，大坝的各项工作暂停，工程论证也同时停止。

2．关于“延迟退休年龄”的争论

2004年9月8日，《北京晨报》最先发出报道，称劳动和社会保障部新闻发言人胡晓义在接受记者采访时说，他们正在考虑延长职工的法定退休年龄，首要是女性的。由于与公众切身利益相关，这则新闻一石激起千层浪，反响强烈。在新华网发展论坛，在8日早上的7点59分，就有网友上首贴，截至到当天晚上的11点27分，已经有330条回复，绝大部分持否定态度。^③此后数天，对这则消息，全国媒体都在跟踪报道、展开讨论。以时评为例，据不完全统计，仅在9月9日就有4篇，如《信息时报》的《“推迟退休”只会加重社会负担》、《中国青年报》的《延长退休年龄的隐忧》、《南方都市报》的《延长退休年龄不是减压妙方》、《南国早报》的《延迟退休 别按下葫芦浮起瓢》。由于公众舆论对延长退休年龄主要持反对态度，9月13日晚，在中央台的《经济信息联播》中，劳动和社会保障部副部长刘永富表示“退休年龄，在研究，这个问题很敏感，涉及到方方面面，没有最后的抉择”。随后几天，讨论仍在进行。9月17日，劳动与社会保障部部长郑斯林对此正式表态说，“延长退休年龄并不是当前中国立即需要实行的政策”，同时透露正在吉林、黑龙江开展试点。

二、施放“决策气球”是必要的

在哲学意义上，公共政策所主张的是主观与客观相统一、主体与客体相适应的过程。任何高效益的政策都是以一个良好的政策制定系统为基础的。重视这一过程，是公共政策的一个突出特点。通过对典型事例的回顾，参照现代公共政策的特征、基本价值标准和制定的基本准则，我们认为在政策制定中施放“决策气球”是必要的。

1．现代公共政策问题日益复杂化

现代公共政策的一个显著特征就是政策问题日益复杂化，具体表现在三个方面。一是政策问题具有相关性。按照系统论的观点，任何因素都存在于一定的系统之中，任何系统都与其他系统密不可分。据此，公共政策的价值标准，就不能只考虑现实的、直接的、直观的政策后果，还必须同时考虑未来的、间接的、潜在的政策影响。二是政策目标具有多重性。现代社会是多元的，公共政策的目标选择也随之具有多重性。不同的政策目标在理论上可 能会出现悖论，在实践上也不乏冲突的存在，进而形成公共政策的選择困难。三是政策问题具有动态性。节奏明显加快、价值多元化和动态变化性是现代社会的三大特征，公共政策问题相应地形成了较强的动态性。

2．公共政策的政治公正标准和社会可行标准

从宏观上说，任何公共政策应该遵循的最基本的价值标准中，都包括政治公正标准和社会可行标准。政治公正标准主要有以下两个内涵：一是除法律特别规定保

密外，现代公共政策讲求政策制定过程中的透明度，讲求公众发表意见的合法途径，讲求新闻监督。因为只有具备一定的公开性，公民及公民团体才可能了解公共政策是否合法，是否合理，是否符合公众的利益。二是公共政策必须符合利益普惠的原则，即“公共政策由其性质所决定，其目的在于为全体公民谋取利益，而不是为少数人或特殊利益集团谋取利益”。^④社会可行标准主要是指，一项公共政策在政策宣示后可以较为顺利地推行。具体说来，即指既定政策有良好的国民基础，至少不会遭到社会普遍的或一部分人的强烈抵制；同时也不会造成严重的社会现实问题或历史遗留问题。

3．公众舆论是公共政策决定的重要准则

政策决定是公共政策制定过程中最为重要的一个阶段，将决定政策执行、反馈、修正的难易程度。影响政策决定的因素很多，如个人价值观、党派认同、选区或地区的利益、公众舆论、传统或惯例等。其中，“公众舆论确定了公共政策的基本范围和方向”^⑤，尤其在那些与公众发生直接关系的政策中。这是因为从“应然的”意义上来说，由于政府的公共权力利公共事务管理的被授权、被委托的地位和职能，以及由此所产生的公共政策的“公共”性质，政策决定理当尊重民意。从“功利”的角度来看，聪明的决策者都明白，在公众已形成明确、集中而强大的价值倾向的情况下，顺应民意是唯一正确的选择。

参照以上的理论，事先发布“延迟退休年龄”的消息来试探民意是有必要的。现代政策问题日益复杂，如退休年龄的延迟不仅仅只关乎养老金的支付，还会涉及到年轻人就业、普通职工的生活状态、现行《劳动法》的修改等一系列问题，它们之间不乏冲突的存在。利益取向不同的群体对此事就态度迥异，部分公务员、科教人员非常肯定；而大龄“蓝领工人”、下岗职工等则强烈反对，如果贸然出台政策，其公正程度和社会可行性将会大打折扣。

“杨柳湖”工程的停建，很大程度上则得益于公众舆论的反对。试想，如果在工程立项之前试探一下民意，会这样虚耗人力物力么?

三、新闻媒体应该采取的态度和具体措施

如上文所言，施放“決策气球”这一新颖做法值得提倡。对此，我们认为新闻媒体应该积极参与报道，引导公众讨论，力求成为一个良好的沟通渠道。这基于以下两点原因。

1．新闻媒体在公共政策制定中的地位

就公共政策的制定而言，至少有三类主体通过不同的方式直接或间接地介入了制定过程。新闻媒体属于其中第三类——社会非法权主体，即“在正式的法律规定中其行为属于非政策行为，但实际却可以影响甚至深深影响政策决定的社会主体”。^⑥新闻媒体主要是通过传播社会舆论来介入的，它负有为那些“缺少声音”的公众讲话的责任，成为一个能充分容纳民意表达的平台。因为公民的政治参与权利虽是宪法原则之一；但实际中，作为个体的公民直接参与公共政策制定过程的机会很少，民意很难通过正式的制度渠道进入到公共事务的决策和裁判中去。

2．改善我国公共政策报道状况的需求

“新闻是人们对其生活作出合理决策所需的信息。”^⑦这是哥伦比亚大学教授麦尔文·曼切尔在总结新闻定义时提出的原则之一，着重强调新闻的决策功能性。对此，西方的一些主要媒体做得很好，它们历来以公共政策的权威报道为己任。而囿于一些过时的观念，如认为保持一定的神秘性有利于维护政策的权威；以为政策制定的由头、制定中遭遇诘问和反复修正等过程一旦被公众知晓，会影响政策的严肃性。我国的公共政策报道，尤其是针对决策过程的报道，在传媒实践中并未得到充分实现。有论者认为，目前媒体“较低水准的公共政策报道，常常不能满足主流人群的关注与兴趣”。^⑧

对“决策气球”的报道，新闻媒体要解放思想，跳出陈旧观念的樊篱。在具体操作实践中，还须讲求一定的报道策略，将可能潜在的负面影响消弭于无形。

首先，需要明确的是，施放“决策气球”是政治文明进步的体现，是经过精心策划的，因此媒体在报道时必须负责，如不能为了抢新闻而捕风捉影。如2004年12月28日，有媒体报道科技部一位官员在留学人员代表座谈会上透露，为吸引更多优秀海外人才，中国正在考虑效仿印度，为海外专才实行“双重国籍”的优惠政策。后经核实，这是记者对该官员讲话的误解所致。该官员在会上并未谈及中国考虑“双重国籍”的问题，其原话为：目前国际上许多国家都非常重视对境外留学人员的吸引，例如印度采取了“双重国籍”的方式，而我国是采取“永久居留权”做法——也就是所谓的“绿卡”。此外，媒体的报道要有权威的信息源，同时要留有回旋余地。如此次有关“延长退休年龄”的报道最早出现在《北京晨报》上，信息源是劳动和社会保障部新闻发言人胡晓义；同时为了避免绝对化，新闻中着重强调了“并没有透露政府何时会对公民的退休年龄作出调整，只是说这个工作是个渐进的过程，目前正在着手研究。

其次，在报道新闻时应遵循“平衡报道”的原则。“平衡报道”源出于西方新闻学，是西方新闻报道所普遍遵循的基本原则之一。美国密苏里新闻学院1980年出版的《新闻报道与写作》一书中就指出：“新闻报道应当求得平衡、公正和客观”运用“平衡”的报道方法，可以在突出报道一种主要因素时，还能顾及其他因素，特别是相反的因素；在突出报道一种主要意见时，还能点出其他意见，特别是相反的意见。这样就能更准确地反映事物及其内外联系，寓倾向性于全面、客观、公正之中，使人更加信服。同时也可以较好地对舆论进行调控，因为通过平衡报道，社会各方面的意见都能呈现在大众面前，这会加强各群体之间的交流，有利于社会谅解和社会整合。

“重大的事情让人民知道，重大的问题经人民讨论”。回顾“杨柳湖工程”的停建、“延迟退休年龄”的争论等事件，可知一项公共政策尤其是涉及公众切身利益的，其制定过程的公开、透明，有利于增强决策的科学性和民主性，有利于增进人民群众的理解和支持。因此，施放“决策气球”的做法是值得提倡的，媒体对此应该持肯定态度，并采取一定的策略介入报道；而广大民众应该积极参与讨论，理解和包容可能会出现的偏差。

①【美】赫伯特·阿特休尔：《从弥尔顿到麦克卢汉》，纽约霍普金斯大学出版社，1990，56页。

②陆高峰：《“延长退休年龄”新闻的反思 发言人不能乱发言》，《信息时报》，2004年9月21日。

③新华网发展论坛2004年9月8日关于“延长退休年龄”的讨论，可见如下链接：http：／／news．xinhuanet．com／comments／2004-09／08／content_1954891．btm。

④张国庆：《现代公共政策导论》，北京大学出版社，1997年版，第50页。

⑤转引自陈振明：《政策科学——公共政策分析导论》，中国人民大学出版社，2003年版，第366页。

⑥张国庆：《现代公共政策导论》，北京大学出版社，1997年版，第37页。

⑦徐耀魁：《西方新闻理论评析》，新华出版社，1998年版，第135页。

⑧转引自孙旭培：《中国传媒的活动空间》，人民出版社，2004年版，第135页。

编校：施　宇

作者：孙旭培　吴　麟

新闻媒体决策气球管理论文 篇2：

我国公共警告制度的立法完善

摘      要：公共警告制度是应对现代风险的具体制度安排，是一种有别于行政指导的柔性行政行为，其价值内核在于保障人民安全和践行服务行政理念。目前，我国的公共警告制度尚存在职权分配不明确、程序性规定不健全、法律责任不清晰和法律救济存在空白等问题，因而急需明确公共警告应遵循的法律原则和有关公共警告的具体规定，从立法层面完善我国的公共警告制度。

关  键  词：公共警告;风险社会;服务行政

收稿日期：2019-01-03

近来，一种靠自带电池发光的气球因色彩绚丽受到消费者的追捧在网上迅速蹿红，被称为“网红气球”。随着“网红气球”的热销，其爆炸伤人事件也不断出现。2017年11月27日，南京市4名市民因“网红气球”爆炸被烧伤住院;[1]2017年12月，广东省东莞市一名儿童因“网红气球”爆炸导致烧伤，烧伤面积达7%。[2]对于“网红气球”存在的安全隐患，各地政府部门进行了有针对性地回应，如2017年11月29日，嘉兴市公安消防支队桐乡大队在其微信公众号发表“注意啦！这种网红气球瞬间就爆炸，你还敢买吗？”一文，指出了“网红气球”存在的风险，并给出了安全使用氢气球的建议;合肥市蜀山区人民政府亦于2018年1月10日在其官方网站“城市管理局工作动态”专栏发表了标题为“网红气球”—美丽的炸弹的文章，提醒广大市民注意“网红气球”遇到火星极易爆炸，会危及人身及财产安全。上述政府部门的行政方式即为公共警告。但是截至2018年9月18日，前文的浏览量仅为187，后文的浏览量也只有317。在这两个城市的街头巷尾，“网红气球”依然热销，政府部门发出的公共警告，收效并不明显。反观欧盟国家，欧盟委员会非食品类快速预警系统（RAPEX）于2017年3月24日向消费者发出警告称，中国出口的此类气球玩具容易爆裂，因爆裂而釋放的小部件易被儿童吞咽，会对食道、胃部等器官造成伤害或引发窒息，“网红气球”不符合玩具安全指令和电动玩具安全标准（EN 62115）。我国相关厂家在接到警告后及时召回相关产品，有效地防止了安全事故的发生。[3]我国政府相关部门和欧盟为了应对“网红气球”的安全风险，都采取了公共警告这一行政措施，而实际效果却差别很大，可见我国的公共警告制度尚待完善。

一、公共警告制度的含义与价值

现代意义上的公共警告肇始于20世纪80年代的德国。德国学者的代表性观点认为，公共警告是指行政机关或其他行政主体向社会公众发布风险信息，提醒人们注意特定的工商业或农业产品，或者其他风险或危险。[4]在我国有学者认为，公共警告是行政机关“对特定之工农业产品或其他事项，向公众以公开说明或其他发布方式提出警告”;[5]也有学者认为，“公共警告是指政府性组织向其权力辖区内之社会大众公开发布其所掌握的可能对人们造成较大危害的行为、商品、事件等信息，以促使人们产生警觉心理的行为总称”;[6]还有学者认为，“公共警告是指行政主体基于职权或法律之授权，依法向不特定社会公众作出的，提醒注意特定人的违法行为或产品，而对特定人造成间接性影响的公开警示行为”。[7]尽管上述表述存在差异，但学界对于公共警告的行使主体、主要内容和作用对象均已达成共识，即公共警告是由行政主体向其权力辖区内的社会公众发布风险信息的行为。

在行为的外观上，公共警告与行政指导具有很大的相似性，二者极易混淆。①但实则区别较大。行政指导发端于二战之后的日本，其《行政程序法》第二条第六项将行政指导界定为“行政机关在其任务或所掌握的事务范围内为达到一定行政目的，要求特定的人作为或者不作为的指导、劝告、建议以及其他不属于处分的行为”。我国并无专门法律法规对行政指导进行界定，目前学界的主流观点借鉴了日本法律对于行政指导的表述，认为“行政指导是指行政主体在其职责、任务或其所管辖的事务范围内，为适应复杂多变的经济和社会生活需要，基于国家的法律、法规和政策，在行政相对方的同意或协助下，适时灵活地采取非强制手段，以有效的实现一定的行政目的，不直接产生法律效果的行为。”[8]由此观之，公共警告与行政指导虽有相似性，但有实质性的区别：首先是实施主体不同。行政指导的目的在于对不均衡的利益关系进行重新调整，以期推行普遍的社会福利和细致的公共服务，因而所有的行政主体都可以实施行政指导行为。而公共警告所传递给社会大众的风险信息倚赖一定的专业性，因此，只有特定的行政主体才能发布公共警告。行政指导针对特定行政相对人做出，而公共警告是权力主体将风险信息传递给其权力辖区内的社会大众，是对不特定对象作出的。

公共警告制度是风险社会背景下国家治理体制中应对现代风险的具体制度安排，[9]由静态的关涉公共警告的法律规范性文件和动态的公共警告实施机制两部分构成。从某种意义上来说，公共警告制度的价值体现于公共警告作为行政手段所达致的社会效果。根据风险社会理论，实施公共警告所要避免的“风险”是和现代高新科技的发展相伴而生的。人类历史和经验已经证明，国家、国际组织、跨国组织、非政府组织、企业、家庭、个人等都不可能独立的去应对技术风险。一个主体多元、合作互补、复合的全球化风险治理（risk governance）体系，成为势所必然的发展选择。[10]在笔者看来，构建和完善公共警告制度的价值主要体现在：⑴保障公民安全。正如贝克所言：“风险社会中，人类面临着威胁其生存的由社会制造的风险。”[11]现代社会的风险具有人为性、不可控性、不确定性和主观性等特征，公民因为专业知识的缺乏和社会经验的不足无法应对无所不在的风险，而追求安全的生存环境却是人类的本能之一。根据亚拉伯罕·马斯洛的理论，人的安全需要仅次于生理需要，人们渴望自身安全得到保障。相较于个人而言，政府具有更强的搜集风险信息的能力，而完备的政府系统也可以弥补公民个人专业知识的匮乏，加之，政府的公信力也能保障风险规制手段的有效性，因而完善的公共警告制度有助于防范社会风险，保障公民安全。⑵体现服务行政理念。服务行政理念最早可以追溯到莱昂·狄骥的公共服务理论，其在《公法的变迁》一书中首次提出：“公共服务的概念正在逐渐取代主权的概念而成为公法的基础。”随后，德国公法学家厄斯特·福斯多夫在公共服务理论的基础上提出了“生存照顾理论”，他也是德国公法学家中最早使用“服务行政”概念的学者。服务行政理论强调行政权力对个人生活的适度干预，确保国民的生存基础。[12]

二、我国公共警告制度存在的问题

我国的公共警告制度虽然在食品安全、消费者权益保护等领域得到了一定程度的运用，但其在发挥作用的同时也暴露出诸多问题。从实践的角度看，可将我国公共警告制度存在的问题归纳为以下四个方面：

（一）公共警告的职权分配不明确

目前，我国的公共警告制度散见于各层级的规范性法律文件之中，尚未形成完整的制度体系，如我国《突发事件应对法》第二十条第三款规定：“县级以上地方各级人民政府按照本法规定登记的危险源、危险区域，应当按照国家规定及时向社会公布。”《政府信息公开条例》第十条规定：“县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息……环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况。”这两部法律文件将有权行使公共警告的权力主体界定为“县级以上地方各级人民政府”“县级以上各级人民政府及其部门”，主体范围过于宽泛，在实践中缺乏具体可操作性。

对公共警告主体做出具体法律规定的主要集中在产品安全、食品药品安全和环境保护领域，如我国《产品质量法》第十七条规定“不合格产品质量公告”制度，即对抽查质量不合格且生产者逾期不改正的产品，由“省级以上人民政府产品质量监督部门予以公告”;《食品安全法》第二十二条规定：“对经综合分析表明可能具有较高程度安全风险的食品，国务院食品药品监督管理部门应当及时提出食品安全风险警示，并向社会公布”;《食品安全信息公布管理办法》细化了食品安全领域中有权公布风险信息的主体、职责与权限，其中第七条至第九条分别划定了“国务院卫生行政部门”“省级卫生行政部门”和“县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监管、商务行政以及出入境检验检疫部门”负责公布的食品安全信息的范围;《水污染防治法》第二十五条规定;“国务院环境保护主管部门负责制定水环境监测规范，统一发布国家水环境状况信息”;《大气污染防治法》第二十条规定：“在大气受到严重污染，危害人体健康和安全的紧急情况下，当地人民政府应当及时向当地居民公告。”此外，《传染病防治法》《对外贸易法》及卫生部等11个部委联合制定的《关于印发〈违法广告公告制度〉的通知》、公安部制定的《公安机关行政许可工作规定》等规范性文件中也有关于公共警告的规定。但这些法律法规共同构成的公共警告制度还不能满足实践的要求。实践中，由于立法缺位，或者法律法规对公共警告的职权分配不明确，导致行政主体怠于行使职权，扯皮推诿现象时有发生。如湖南省质监部门在2012年2月就已发现湖南金浩茶油有限公司出品的部分批次金浩茶油苯并芘超标，具有致癌风险，但是在此后长达半年的时间内质监局并未及时向公众发布风险信息。面对公众的质疑，湖南省质监局的负责人辩称，《食品安全法》第八十二条的规定“食品安全风险评估信息和食品安全风险警示信息，是由国务院卫生行政部门统一公布”，而风险监测不属于其应予公布的“食品日常监督管理信息”。[13]

（二）公共警告的程序性规定不健全

公共警告制度的关键在于及时向社会发布风险信息，从而最大限度地保护人们的人身和财产安全，但若作出错误的公共警告，其所针对的特定相对人无疑会遭受“禁止令”般的打击。因此，通过完善公共警告的程序机制以确保风险信息的准确性，是防止公共警告功能异化的必要措施。笔者认为，目前我国的公共警告制度不完善的一个重要表现是关于公共警告的程序性规定不完善，而完整的公共警告是由事前的风险监测、评估，事中的风险管理以及事后的风险交流构成的。从我国的立法现状来看，公共警告制度在食品安全领域中发展相对较快。因此，笔者以食品安全领域中的公共警告制度为例，分析我国公共警告制度在程序方面存在的问题。

关于风险监测、评估，我国《食品安全法》第十四条规定：“国务院食品药品监督管理部门和其他有关部门获知有关食品安全风险信息后，应当立即核实并向国务院卫生行政部门通报”;《食品安全法实施条例》第十条规定：“食品安全风险监测分析结果表明可能存在食品安全隐患的，省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门应当及时将相关信息通报本行政区域设区的市级和县级人民政府及其卫生行政部门”。公共警告所应对的风险是不确定性的风险，食品安全风险在何种具体标准下可以被定义为存在食品安全隐患，《食品安全法》《食品安全法实施条例》以及其他相关的规范性文件语焉不详。“可能存在食品安全隱患”的模糊表述，为行政主体不作为、乱作为情形的发生提供了空间。此外，依据我国《食品安全法》第十七条的规定：“国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作，成立由医学、农业、食品、营养、生物、环境等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评估。”由此可知，在风险评估中我国主要采取的是“专家理性”模式。食品安全风险评估专家委员会进行风险评估所依据的原则则体现在我国《食品安全风险评估管理规定（试行）》第六条的规定，即“国家食品安全风险评估专家委员会依据本规定及国家食品安全风险评估专家委员会章程独立进行风险评估，保证风险评估结果的科学、客观和公正。”然而，风险不确定时代也是知识不确定的时代，“科学”“专家”有其自身的局限性。风险评估是在专业科学知识的基础上作出研判的过程，现有的规定不足以保障风险评估结果的准确性。

关于风险管理，现有法律法规的突出问题是相对人的程序性权利缺失。一旦某种风险被评价为发生的盖然性高因而可能对公民生活造成重大不良影响，相关行政主体需要依法采取行政管理措施，预防风险的发生或减少风险造成的损失。如前文所述，公共警告涉及多方主体的利益，尤其对特定的商品生产者或服务提供者而言，公共警告如若形式不当就会给相关的市场主体带来“毁灭性的打击”。因此，保障相对人在公共警告做出之前的知情权、陈述申辩权等程序性权利至关重要。但是，我国《食品安全法》及其他相关规范性文件中缺少保障相对人权利的程序设置，尽管《食品安全法》和《食品抽样检验工作制度》均规定食品生产经营者如果对检验结论有异议，有权申请复检，但并未规定“行政机关和检验机构分别向特定生产者说明其抽样和检验的合法性依据和理由”。[14]由此，食品生产者的复检申请往往流于形式，常常是“有申请”而“无回应”。此外，依据我国《食品安全信息公布管理办法》中的规定，企业生产者只针对“公布的食品安全信息”有权提出异议，属于事后救济。公共警告一旦发布，即使错误、不当的公共警告得以纠正，也难以弥补其给企业带来的不利影响。

关于风险信息交流机制，风险交流对于保障安全具有不可替代的作用，一方面有助于风险信息的传递交流，提高风险交流成效，另一方面有助于公众对行政主体的监督，提高行政效能，增强政府的公信力。目前，很多国家和地区都建立了有效的风险交流机制，我国也对此进行了探索。新修订的《食品安全法》中就增加了有关风险交流的规定，即”县级以上人民政府食品药品监督管理部门和其他有关部门、食品安全风险评估专家委员会及其技术机构，应当按照科学、客观、及时、公开的原则，组织食品生产经营者、食品检验机构、认证机构、食品行业协会、消费者协会以及新闻媒体等，就食品安全风险评估信息和食品安全监督管理信息进行交流沟通。”这是我国公共警告制度的重大进步，但是，风险交流工作由“县级以上人民政府食品药品监督管理部门和其他有关部门、食品安全风险评估专家委员会及其技术机构”负责，风险交流实行多头管理，易导致风险交流的虚化。

（三）公共警告的法律责任不清晰

公共警告对于行政主体来说不仅是权力，更是一项义务，而且是一项积极义务。在服务行政理念下，政府有义务为了社会公众的安全及时发布自己掌握的风险信息，不作为和违法作为的行政主体都需要承担相应的责任。但是，“有权必有责”的行政法治理念在我国公共警告制度中并未得到相应的体现，鲜有规范性文件明确规定行政主体滥用或怠于行使公共警告权力应当承担的法律责任。海南“‘农夫山泉’”砒霜门”事件便是一个因公共警告法律责任不明确而致相对人受损的典型案例。2009年10月，海口市工商局对流通领域的饮料进行专项抽查。检测结果显示：“农夫山泉”矿泉水总砷含量超标。海口市工商局在未将检验结果告知“农夫山泉”的情况下发布消费警示，造成“农夫山泉”近10亿元的经济损失。一周后的复检结果显示，“农夫山泉”产品合格。根据我国《食品市场主体准入登记管理制度》规定，应当将“抽样检验结果通知标称的食品生产者”;依据《食品安全法》和《食品安全信息公布管理办法》的规定，海口市工商局并非发布公共警告的合法主体。此事件中海口市工商局的抽样检验、信息发布违反法定程序，给“农夫山泉”造成了重大损失，但最后该事件仅以海口市工商局的承认错误而告终。[15]该案例表明，我国现行法律中对行政主体发布公共警告应承担的法律责任缺乏明确规定。由于缺乏行政主体在何种情况下应承担责任、承担何种责任以及如何承担的明确规定，不仅相对人的损失得不到补偿，而且客观上对行政主体起了纵容作用，损害了行政行为的公定力。

（四）公共警告的法律救济存在空白

对行政行为进行法律救济的方式主要是行政诉讼和行政复议。一项行政行为是否被纳入到行政诉讼的受案范围主要是看该行政行为是否是行政法律行为，即是否具有权力性。依据《行政复议法》的规定，只有针对具体行政行为才能申请行政复议。①目前，我国法律关于于公共警告的法律属性并无明确界定，学界的意见大致分为两种：一种观点以目的作为分类标准，认为公共警告的目的在于保障不特定公众的利益而向公众发布风险信息，不追求特定的法律效果且不具有强制性，因而将公共警告定性为行政事实行为;②另一种观点认为，对于公共警告的属性不能一概而论，根据不同的实际效果或者受众的不同，公共警告具有不同的法律属性，如按照公共警告信息接收对象的不同，公共警告可能表现为行政事实行为、具体行政行为。③总之，学界对于公共警告具有非权力性达成了共识，所以公共警告至今未能纳入行政诉讼的受案范围。对于行政复议而言，实践中多将公共警告作为事实行为对待，公共警告因此亦未被列入行政复议的受案范围。 但是，公共警告经常对公众之生活与相关业者形成重大的事实影响，而足以左右、引导公众之行止。在市场经济条件下，某种产品或服务的替代物可以迅速获得，公共警告发布权一旦被滥用，就会对特定相对人形成信息制裁，因而公共警告是一种“外柔内刚”的权力，它给相关当事人造成的损害不亚于直接的行政处罚。所以，对于公共警告，应当予以法律救济。

三、完善我国公共警告制度的立法建议

在依法治国的当下，为解决我国公共警告实践中存在的诸多问题，急需对公共警告进行专门立法，对公共警告的原则性问题和具体问题即有权行使主体、各主体的权限范围、各环节所依循的程序、错误发布或怠于发布的責任后果等作出规定，以此为统领，使各层级法律法规中有关公共警告的规定形成一个有机的制度体系。

（一）公共警告应遵循的基本原则

法律的基本原则是法的价值理念的体现，是法律规范中综合性、本源性的规定。依据公共警告制度设立的目的，应当明确公共警告的基本原则，即依法行政原则、合理行政原则、比例原则、正当程序原则和公众参与原则。

依法行政原则是公共警告所应遵循的首要原则。依法治国的核心要义在于依法治权，依法行政是依法治国在行政领域中的体现，法治的实现离不开依法行政原则的贯彻。正如莱昂·狄骥所言，“只要法律存在，国家限制行为，行政行为和司法行为都必须在该法律法定范围之内，而正是因为这一点，国家限制行为，行政行为和司法行为都必须在该法律法定范围之内，而正是因为这一点，国家才是法治国家”。[16]该原则暗含两项要求：一是公共警告的做出应当依据相关的法律规范;二是一旦行政主体违反法律法规的规定，需要承担相应的法律责任。公共警告制度的专门立法，要内容全面、条理清晰，尤其应当对多年实践探索中公共警告所涉及的法律问题进行详细规定，使有权的行政机关在发布公告警告时既于法有据，又能有效防止行政权力的滥用。

合理行政原则是依法行政原则的必要补充，该原则旨在控制行政主体的自由裁量权，确保公共警告出于维护公共利益的目的而作出。社会现实纷繁复杂，先定的法律是对以往实践的经验总结和适度的对未来各类关系、行为的预测。但法律永远不是完美的，法律无法适用于各类多变的社会现实。因而法律往往给行政主体留有自由裁量的空间，当面对具体问题时，行政机关有权根据实际情况作出判断，决定是否作出行政行为以及采取何种方式作出。然而，行政机关自由裁量权的范围需要维持在适度的范围之内，过大的自由裁量权容易导致行政的恣意，更不利于法治的实现。合理行政原则的目的就在于控制行政主体的自由裁量权，确保行政行为适当、公正。

比例原则的实质是确定不同价值之间的优先次序。总体来说，公共警告关涉两种利益：一是发布公共警告所意欲保护的社会公众权益;二是因公共警告的发布而受到损害的主体利益，如产品的生产商、销售商等。在比例原则的指引下，经过这两种利益的权衡之后，公共警告才能作出。综合考量风险的急迫性、危害后果的不可挽回性等因素，若不及时发布公共警告，公众会因此遭受严重的侵害，则公共警告应当发布;反之，公共警告可暂缓发布。

正当程序原则要求信息公开，利益牵涉主体的行政参与和具体的行政程序合法合理，以程序正义来维护公共警告整个行政过程的实体正义。国务院于2004年3月22日发布的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）中对正当程序原则作了明确表述。《纲要》规定：“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见;要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。”行政机关在作出公共警告的过程中，要及时公开相关信息，保障利益牵涉主体的程序性权利，如陈述和申辩、要求听证、申请复检等，以提高公共警告行使的正确性。

公众参与原则强调公众能动性的发挥，要求公共警告是基于行政主体与相对人的有效互动而作出的。目前，国家治理的方式已实现从管理到治理的转变，治理强调多方主体的互动，公众参与是实现国家治理现代化的应有之义。行政领域的公众参与是指权力机关在行使行政职权时，尤其是要作出与行政相对人和社会公众切身利益相关的行政行为时，要扩大途径听取行政相对人和社会公众的意见，并及时将对意见予以反馈，在“官民互动”中作出行政行为。公共警告所发布的风险信息与社会公众直接相关，因而公共警告的作出应按照公众参与原则获取公众信息，以提高公共警告发布的民主性。

（二）公共警告的具体规范

⒈公共警告中行政主体的权限范围。现代社会中风险无处不在，扩大公共警告的适用范围已是大势所趋。笔者建议，一方面应划分同级行政主体的管理领域，打破公共警告在许多领域缺位的困境，另一方面应界定不同级别行政主体的权限范围，解决我国目前公共警告发布权主体混杂的难题。这样既避免了重复发布、无人发布公共警告的情形，又为界定违法、不当发布公共警告的行政主体的责任提供了依据。

⒉公共警告的程序性规定。健全公共警告的程序性规定，一是要对现有的程序性规定予以细化，二是对现有的程序性规定进行优化。为此，需要做三个方面的工作：首先，完善评估标准，构建“专家理性+公民参与”的风险评估模式。公共警告的做出大致分为三个阶段：风险评估、风险管理和风险交流，其中风险评估是最重要的一个阶段，风险管理和风险交流都以风险评估的结果作为基础。风险评估的核心任务是判断风险是否成立，因而判断标准的制定至关重要。按照现有的科学水平，针对各类风险制定具体的标准，用法律法规的形式加以确认，使风险评估活动按照科学的标准进行，以此实现风险评估的科学性、公正性。评估结果的作出既要考虑专业标准的客观性，又不能忽视专家知识的局限性。因此，风险评估不仅是一个客观的衡量、评价过程，还是一个受社会心理、文化等因素影响而进行主观选择的过程。现阶段的“专家理性”模式使风险评估成为特定机关单方意志的表达，公信力较低，为此，有必要保障适度的“公民参与”，为公民和相对人发表意见和建议提供机会。同时，可嘗试建立公共警告过程中的同行评议制度，以提高评估结果的客观性与公平性。其次，保障利益相关人的权利，拓宽多方主体参与风险管理的渠道。如果说风险评估是在科学层面上判断风险是否需要被预防，那么，风险管理便是实践中决定风险要不要被预防。风险管理不仅关涉社会普通公众的安全，有时也关乎特定相对人的具体利益。因此保障特定相对人的权利，是确保风险管理决策公平正义的必要举措。为避免公共警告的作出出现垄断行政的局面，应当拓宽多方主体参与风险管理的渠道，如建立建议反馈机制和决定解释机制、设立专家智库等。多方主体协商制定风险管理决策，既能提高决策的正确性、民主性，有利于决策的贯彻实施，又能增强社会公众对行政主体的信任，树立政府威信。再次，建立风险交流平台，细化风险交流机制。准确、及时的风险交流能提高公共警告的有效性，节约行政资源。目前，我国对风险交流的重视程度不够。在规范层面，仅对风险交流作了原则性规定，具体的风险交流机制还处于空白状态;在实践层面，我国并未建立专门的风险交流平台，风险交流主要依靠行政主体的自觉。为此，可以借鉴外国相关经验，①建立专门的风险交流平台，设立信息纠正系统，从而建立起相对人和行政机关的直接联系，以对错误信息进行及时的处理和更正。

⒊行政主体滥用公共警告的责任。公共警告的特点是“外柔内刚”，一旦滥用就会给特定相对人造成极大的损失。明确行政主体滥用公共警告所应承担的责任，是完善公共警告制度的题中应有之义。首先，应明确行政主体的范围。根据“行政过程论”，有权发布公共警告的主体范围不只局限于政府及其相关部门，在现实生活中还应包括发挥维护公共利益、发布风险信息的社会组织（如消费者协会）等。其次，明确区分滥用公共警告的情形。滥用公共警告的表现形式有二：其一是行政主体不及时发布已掌握的风险信息;其二是行政主体虽然及时发布了已掌握的风险信息，但存在过错，且给特定的相对人造成了损失。再次，确立行政主体的赔偿责任。应根据行政主体滥用公共警告的情形，分别确立其赔偿责任。既可以作出专门的规定，也可参照《国家赔偿法》的相关规定执行。

⒋公民的救济渠道。公共警告作为国家提供风险资讯的行为，其最基本的理念是保障人权。所以，对于因公共警告而遭受的损失，法律应当提供相应的救济。一是行政救济，主要是优化公共警告中的行政复议制度。从实践来看，行政复议中出现的最大问题是如何增强复议决定的公正性。对此，应进一步加大复议过程的透明度，扩大当事人的参与程度。二是司法救济，即将公共警告纳入行政诉讼的受案范围。新修订的《行政诉讼法》第十二条第十二款规定，人民法院受理行政诉讼的范围包括“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益”的案件。最高人民法院关于适用《〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》中界定了不属于行政诉讼受案范围的行为，其中第一条第十款规定：“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不能提起行政诉讼。公共警告对特定相对人和第三人的利益产生的是间接影响，但也有可能是“实际影响”。因此，应当将公共警告纳入行政诉讼的受案范围，即只要特定相对人或第三人认为某一公共警告给自己的人身权、财产权等合法权益造成了侵害并提起诉讼的，人民法院就应当受理。

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（责任编辑：赵婧姝）

作者：高馨玉 夏泽祥

新闻媒体决策气球管理论文 篇3：

浅析城市临商城管粗暴执法问题

摘要 我國城市临商、城管粗暴执法现象屡禁不止，表明一些地方的城市管理制度不完善，城管部门对城市临商的危害未进行全面的宣传教育，对城管人员的监督约束不够。值得注意的是，粗暴执法的后果难以设想，而且损害政府的公众形象，削弱政府的工作效率。如何协调和处理好这个问题关系，是当前亟待解决的问题。

关键词 临商 城管粗暴执法 依法执法

一、城市临商城管粗暴执法的案例

我国城管执法与私营业主小商贩之间似乎永远是城管执法的难题之—：严格执法会引发群众不满；若不依法执法的话又会导致失职和违法。我们通过一个实际发生的案例对这个问题做清晰地了解。在郑州，76岁的张全会老人是河南中牟县郑庵镇贾庄村的菜农。为了给家中瘫痪两年的大儿子挣点买药钱，赶着毛驴车赴郑州卖菜，被一个执法人员阻止其行为并连连扇脸并摔毁菜物。此城管执法者的行为遭到了围观群众的指着谩骂，引起了媒体的广泛关注。事件发生后，郑州市委、市政府高度重视，针对中牟县城管队员掌掴76岁菜农事件暴露的问题，召开专题会议，研究制订了十条改进城市管理和行政执法的意见，多管齐下规范城管执法。在对事情经过进行调查研究的基础上，连夜开会对有关责任人员进行严肃处理，对施暴的执法人员进行了开除处分，并对责任首长停职问责。然而，在这起案件中城管执法部门采取粗暴的执法手段，导致执法者和被执法者矛盾升级，被网络媒体热传，执法者也因此遭受行政处分。于是，当我们把思维的视角进一步拉伸分析，假若一切没有发生，情况是否可以简单了？面对76岁老人占道的无证经营违法行为，城管执法部门出于同情心理不依法清理也是失职，这属于行政不作为的违法。可是依法实施城管执法权力进行有效清理时， 任何方式的清理都有可能会与商贩之间发生冲突。冲突加剧时就自然会引起商贩甚至是围观群众的指责甚至谩骂围攻。如果像社会上针对此类问题说的那样，面对76岁菜农这种弱势群体的轻微违法违规行为，应当以教育为主的话，或许会避免矛盾的激化、升级。 而面对临时无证经营充斥尘世大街小巷的状况，以教育感化方式进行执法的方式在城管执法领域往往会出现此地处理完、彼地又现，此时处理完、彼时又出现的情况。

二、我国城市中临商现象的现状

目前，关于城管粗暴执法的媒体报道屡见不鲜：除了案例中河南中牟县的一位卖菜老翁遭城管执法人员掌掴外，还有北京的一位卖气球的老太太不但被城管烧毁气球，连头发也被烧焦；江苏高淳县城管与一位占道经营的老妇争夺杆秤时拽断老妇手指……一系列的城管粗暴执法给商贩造成的人身伤害的案例，不可避免地招来公众批评。城市的临商充斥着我国部分县市的大街小巷，在我国的一些行政执法领域中，侵犯私营业主合法的人身与财产权益，粗暴执法的行为比较突出，损害了政府的公信力和执行力。城市中临商现象伴随着市场经济制度的发展而形成，实际上也是社会发展到了一定阶段的产物。面对着这种现象首先要考虑到弱势群体的生计问题，其次是城市的环境卫生问题和交通安全方面的考虑。如何平衡这两方面的利益是值得我们去研究的一个问题。一些西方国家的政府管理部门既没有完全的取缔也没有采取杜绝的方法，反而是通过教育和引导的方式解决问题。我国行政执法借鉴外国经验结合本国特色有效执法，寻求依法执法与社会条件的有效结合，寻求解决问题的最佳方式。

三、对我国城管执法存在问题的思考

目前，我国城管依法执法陷入困境，主要原因在于城管执法权的行使脱离社会经济条件的制约作用。在城管执法的过程中经常出现违反执法程序的现象。尤其是在城市管理相对集中的行政机关表现明显，因为违反执法的程序，执法最终达不到应有的效果，行政成本的浪费使私营业主的利益受到损害。城管执法部门在执法的过程中无视行政处罚法而产生的执法不公，直接损害了个体小商贩的正当权益，城管人员执法的效率也得不到提高。由于商贩私营存在利益的驱动，使城管执法与商贩之间不可终止处罚、教育等行政执法手段的行使。流动商贩中大多数是进城打工的农民，是城市下层收入弱势群体。他们简单的一个维持生计的工具，都可能是他们一家人生活的来源，案例中76岁菜农为了家中瘫痪的儿子赚的救命钱。如果说完全杜绝社会上的摊贩经营，必然影响到这一弱势群体的生存状况。然而，面对着这样的无证临商群体的特定境况。政府部门若以损害社会公众的秩序权利、失去公众健康保障为代价，采取放任不管的态度，城管部门不依法执法又只会无形中践踏法律的严肃性。然而，行政许可是依法经商重要的表现，执法部门应有的责任是对经商者行为能力进行保护。根据权责一致的原则，有法不依失去了对执法部门的监控力，法律的严肃性也被践踏了，商品假冒伪劣、短两缺斤、卫生条件不合格等影响着市民的生命和财产安全。不行使权力又是失职，是不作为违法，是对法律严肃性的亵渎。两者陷入了二难的境地。

四、关于完善城管依法执法的建议

（一）限制城管职责防止权力扩张，提高执法队伍素质。

政府部门通过必要的行政手段，实行城管执法公开制，阳光执法让城管执法公开可以增加执法过程的透明度，同时使社会公众参与城管执法的监督，限制城管职责防止城管职责的权力扩张，既有利于个体小商贩产生信任感，又使城管执法人员了解整个运作过程后，有利于事后权利遭到侵害时能及时地采取措施维护当事人的合法权利。提高执法队伍素质，城管执法队员在具体执法过程中应加强执法队伍的思想政治和作风建设做到：一是言谈举止文明；二是公平公正办案；三是心平气和对待他人；四是处罚与教育相结合。

（二）多管齐下规范城管“粗暴执法” 。

1、加强地方政府依法行政的力度。城管执法过程中对能力和水平提出了严峻挑战，更为关键的还在于政府权力过大的局面至今并未有根本改观。若政府的权力过大且得不到实质的约束，政府职权深入到社会各领域，管得太多无疑会使得政府及官员习惯于借助行政权力去开展工作，达成目标，而不愿照章、依法行事，从而导致政府重管理轻服务，重审批轻监管；机构臃肿，人浮于事；以及权责不对等等问题。要解决政府尤其是领导人权力过大问题，建设法治政府，当然需要改革党政领导体制，建立起民主的监督机制。但这方面的推进是一个长过程。因此，也需要辅之一些具体的手段和措施来配合。

2、政府依法行政才能保障公民权利。为保障经济又好又快发展、保障社会和谐稳定发挥更大的作用，就要全面推进依法行政，不断提高政府公信力和执行力。明确要求把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序；要高度重视舆论监督，支持新闻媒体对违法或者不当的行政行为进行曝光；规范行政决策程序严格行政问责，重大责任事故将问责至行政首长。只有依法行政的责任政府、法治政府，才能有公信力和影响力，也才能得到公民的信任，因为只有这样的政府，才能切切实实保障公民的权益。为此，国家和政府部门应从根本上解决执法中“人”的问题，端正执法理念、提高执法人员素质、规范执法行为、强化对执法人员的责任监督，彻底消除粗暴执法现象，进而推动以人为本、依法行政、执政为民的服务型政府的建设以及社会的和谐发展。

（作者单位：广西师范大学）

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作者：黄媛