公益征收征用法律制度论文

[摘要]市场征收法律制度是在以市场交换为资源主要配置机制的社会中产生的一种土地征收法律制度，市场调节机制和土地私有制对土地征收制度产生了巨大的影响，充分地体现公共利益、公正程序、公平补偿、公权保障等方面的特点。这些特点对于克服我国现行土地征收法律制度存在的缺陷，重构具有中国特色的土地征收制度有着重要意义。今天小编为大家精心挑选了关于《公益征收征用法律制度论文(精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！

公益征收征用法律制度论文 篇1：

论私有财产权的法律保护与公共利益之维护

[摘要]公共利益涉及国家安全和社会公众的福祉，体现了人们对社会共同福利的追求。财产权在公民享有的所有权利中占有重要地位，它是实现生命权、自由权等权利的物质基础。我们既要保护公民的私有财产权，也要维护社会的公共利益。为平衡两者的关系，2004年宪法修正案作了原则性规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”但要正确处理好两者的关系，还有待法律进一步作出具体详尽的规定。

[关键词]私有财产权　公共利益　征收　征用　补偿

公共利益与国家安全和社会公众的福祉密切相关，体现了人们对社会共同福利的追求。尤其在我国经济飞速发展和社会转型时期，维护公共利益的重要性愈加凸现。私有财产权在公民享有的所有权利中占有重要地位，它是实现生命权、自由权等权利的物质基础，而私有财产权的保障与实现也是市场经济健康发展的前提，为此，必须进一步加大对私有财产权的法律保护力度，确保市场经济的法律秩序。我国是人民当家作主的社会主义国家，公共利益与个人利益在本质上是一致的，但在实际生活中，二者之间经常又会发生冲突。一方面，公民在行使私有财产权以实现自己的个人利益时有可能与公共利益的目标相背离；另一方面，国家在实现公共利益时有时也可能需要以限制公民的某些私有财产权为手段。为解决这一矛盾，我国2004年宪法修正案第22条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”宪法修正案的这一规定为正确处理私有财产权与公共利益的矛盾奠定了宪法依据。由于这里只是原则规定，比较抽象和笼统，所以在现实生活中，落实和实施宪法的原则，还有诸多具体法律问题亟待解决，如应如何科学地界定公共利益?征收、征用应遵循什么样的正当程序?补偿的原则及标准是什么?对因补偿引发的纠纷应如何救济?只有当这一系列问题得到法律的详尽规定，私有财产权与公共利益的冲突才能纳入法制轨道并不断得到有效化解。

一、应对“公共利益”作出科学界定

我国宪法修正案明确规定对公民私有财产征收征用的前提条件是公共利益需要，这也是世界各国宪法的通行做法。“公共利益”本身是一个比较抽象、易生歧义、具有不确定性的概念，而目前我国对它缺乏统一、科学的法律界定，对“公共利益”的解释权、判断权往往掌控在具体实施征收征用行为的各级政府手中，以至某些行政机关和社会组织为谋取一己之利，借“公共利益需要”之名，行“商业利益需要”之实；有的甚至官商勾结，打着维护公共利益的旗号，损害公民的私有财产权。

究竟何为“公共利益”，从古至今还没有一个具有可操作性的、得到公认的定义。近代法国思想家卢梭在提及“公共利益”这一用语时认为：“唯有公意才能够按照国家创制的目的即公共幸福，来指导国家的各种力量；因为，如果说个别利益的对立使得社会的建立成为必要，那么，就正是这些个别利益的一致才使得社会的建立成为可能。”卢梭仅仅从公共利益所起的作用的角度阐述了什么是公共利益。在社会生活中，从公共利益的表象上，我们可以将“公共利益”理解为涉及文化、教育、医疗、环境保护等社会公共事业和国防建设等符合绝大多数人愿望的非直接商事性质的利益。为了严格限制行政机关权力的随意扩大，切实保障公民的私有财产权，笔者认为，应制定法律对“公共利益”做出统一、科学的界定，并且立法时应综合考虑以下三个问题。

第一，是否是基于公用事业需要或紧急状态。基于公用事业需要或紧急状态而形成的公共利益是对公民私有财产进行征收征用的最初目的，是最典型、最常见的公共利益，也是纯粹的公共利益。前者如公共交通、公共设施、医疗卫生等；后者如国家安全、自然灾害的防御等。以此种目的征收征用公民私有财产，除受必要性限制外，不受其他限制。

第二，是否是单纯为了增加国库利益。国库利益是国家为维持自身的运转而享有的经济上的利益，也可称为财政利益，即指从中央到地方各级政府为了提高本级政府财政收入，对公民私有财产或者集体财产实行征收征用所获取的利益。在某些城市曾流行一种经验或者说是一种理论，叫做“经营城市”。这种理论具体来讲，就是由本地政府通过征收征用的方式聚集一定数量的土地，将土地平整后，再高价卖给开发商，从中赚取可观的巨额差价，然后再把这部分钱用于城市建设。不容否认。这种做法，对于解决地方财政普遍存在的经济困难，对于加速推进城市面貌的改变具有显著作用，但这是以损害被征用地农民和被拆迁房屋的城市居民的私有财产权为代价的。这种方式在取得短期财政利益的同时，也催生了公民与政府之间的矛盾冲突。因此，公共利益不能定位于国库利益，单纯为了增加国库利益不能侵犯公民的私有财产权。

第三，是否具有必要性。尽管征收征用的公益性是基于公用事业或紧急状态形成的，但并不是所有基于公用事业或紧急状态形成的利益都属于可对公民私有财产实行征收征用的公共利益。征收征用必须是在十分必要的情况下方可为之。如果政府能以其他方法来满足公用事业或紧急状态的需要而不是必须采用征收征用公民私有财产的手段，则政府应当采取其他措施。

二、应建立健全征收、征用的法律制度

国家为了公共利益的需要，对公民私有财产强制进行征收征用，这无疑会对公民的私有财产造成极大损害。应制定相关法律对征收征用行为进行规制。

首先，要严格区分“征收”、“征用”这两个不同的法律概念。征收、征用是国家为了公共利益的需要强制取得公民私有财产权的两种方式，二者有诸多不同之处。其一，二者的适用条件不同。征用一般只适用于紧急状态；而征收则不局限于紧急状态，即使不存在紧急的情况，为了公用事业的需要也可以征收。其二，二者的法律效果不同。征收是国家从被征收人手中完全取得财产，发生财产所有权转移的法律效果；而征用则是在紧急状态下对私有财产的强制使用，仅仅导致财产使用权的暂时转移，一旦紧急状态被解除，被征用的财产应返还给原权利人。正因为如此，征收的程序比征用的程序应更为严格，因为它对公民私有财产权造成的损害更大。其三，因二者产生的补偿不同。因征用没有发生财产所有权的转移，如果标的物没有毁损灭失，应当返还原物，否则才予以补偿；而征收不存在返还原物的问题，并且由于征收涉及财产所有权的转移，对被征收人造成的损失更大，对其的补偿也相对应更高一些。

其次，必须明确可征收或征用私有财产的范围。既然征收征用公民私有财产的目的是为了公共利益的需要，那么与公共利益的实现有直接关联的财产才可被征收或征用，如土地、房屋、建筑等不动产，汽车、船舶等交通运输工具，以及专有的技术或专利等等；而诸如储蓄、股票、债券等各种金融资产，以及货币收入、家庭生活所用物品和收藏品等，与公共利益的需要没有直接关系，故不应列入可征收或征用的范围。

最后，应当建立征收、征用的正当程序。法律的严肃性就在于其程序，无程序即无法律。征收、征

用必须严格按照法律规定的原则、条件和程序办理。正当程序源于英国古老的自然公正原则。自然公正原则中包括两个最基本的程序规则，即任何人不得作为自己案件的法官；任何人或团体行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见。英美国家的宪法均规定政府征收、征用私有财产必须符合正当法律程序，其目的在于通过合法的程序来规范政府的征收、征用行为，防范政府恣意行使行政权力，并使公民明确政府为了公共利益的需要进行征收和征用的意义，力争消除因征收和征用带来的社会负面影响。为进一步推动征收、征用的规范化和法制化，应加强征收、征用的程序建设。笔者建议如下。

一是建立和完善征收、征用中的公众参与制度。在作出征收、征用决定前以及制定具体措施时，应采取座谈会、论证会、听证会等多种民主形式广泛听取公众的意见，使公众有机会就征收、征用的目的、范围、条件、实施程序及补偿标准等提出看法和建议，以保证征收、征用制度的合理性和科学性，这是立法民主与决策民主的具体体现。

二是在实施征收、征用过程中要严格遵守公开、公平、公正原则以及监督原则，严格执行调查制度、告知制度、说明理由制度，以切实保障公民的知情权、参与权和监督权，使公民通过行使这些权利来制约政府的强制征收、征用行为，从而有效地保护自己的财产权不受政府的非法侵害，最终实现私人利益与公共利益的统一。

三是对征收、征用过程中发生的纠纷应实行事先救济。政府机关为了公共利益的需要对公民私有财产的征收、征用行为是具体行政行为，按照我国行政复议法和行政诉讼法的相关规定，为提高行政工作效率，双方发生争议后，在行政复议和行政诉讼期间，除限制人身自由的行政措施外，行政行为不停止执行。实践中，一些地方政府在城市房屋拆迁中，为了防止征收决定被上级政府或同级人大或受诉法院否决，不顾被拆迁人的强烈抗议，在最终裁决生效前搞突击拆迁，造成被拆迁人的财产损失和精神伤害。笔者认为，对此类征收行为，在相关法律中应明确规定被征收人对征收行为有异议的，征收行为的执行应在最后裁决生效之后。当然，为了防止行政复议和行政诉讼期限过长，影响公共利益，可规定被征收人只能在行政复议和行政诉讼中选择一种救济方式，并可规定此类行政诉讼案件实行简易程序。

三、完善对公民私有财产征收、征用的补偿机制

补偿是对政府征收、征用行为予以限制的有效方式，也是对公民私有财产权的根本保障。只有对所损害的私有财产权进行补偿，宪法所规定的基本人权才能够得到真正的尊重和维护，这也是民主和法治国家的必然要求。补偿条款是“对财产权的限制条款的制和锲，从而既维护了保障条款所确立的前提规范，又为限制条款在整个规范内部提供了恰到好处的缓冲机制”。没有补偿，则宪法宣示的私有财产权保障条款毫无意义。

补偿的理论依据一般认为是公共负担均分原则，该原则源于1789年法国《人权宣言》第13条“赋税应在全体公民之间按其能力作平等分摊”的规定。该原则表明，基于公共利益的目的征收了特定公民的私有财产，使个人承担了本应由社会全体成员分摊的负担，社会应该对此人进行补偿。补偿作为宪法上的一种制度始于1919年《魏玛宪法》，该宪法第153条第2款规定：“收用，只有为了公共福利，并且基于法律才能进行。只要法律上没有特别规定，其应当与相当的补偿相交换而进行。”现代大多数国家的宪法均规定了对私有财产的征收、征用需进行补偿，我国也如此，这有助于公共利益和私人利益在一个良性的法律环境和社会秩序中得以平衡。但宪法只提供了原则性规定，这一权利的最终落实还有赖于法律作出具体规定。笔者认为应着重考虑以下两个问题。

第一，应确定公平补偿原则。从世界范围来看，关于征收、征用的补偿标准，归纳起来主要有三种类型：一是完全补偿；二是适当补偿；三是公平补偿。各国根据自己的国情确定了补偿标准，并且形成了各自不同的原则，有“正当”、“公平”、“公正”、“合理”等补偿原则。如法国实行全部、直接、物质补偿原则，日本则实行“正当补偿”原则。其中，大多数国家的宪法规定对公民私有财产的征收和征用进行公平补偿，并形成了一系列为公民所接受的公平补偿标准和原则。

我国宪法没有规定具体的补偿标准和补偿原则。普通法律中有“相应补偿”、“一定补偿”、“适当补偿”等不同的规定。如《中华人民共和国渔业法》第13条第2款规定：“国家建设使用确定给全民所有制单位或者集体所有制单位用于养殖的全民所有的水面、滩涂，由建设单位给予适当补偿。”《中华人民共和国国家安全法》、《中华人民共和国人民警察法》、《中华人民共和国水法》等也有类似规定。我国法律没有规定统一的征收、征用补偿标准，补偿的随意性很强，在实际生活中，公民因政府强制征收、征用私有财产的行为所得到的补偿一般是“安慰性”的，这损害了公民的私有财产权。基于这一问题，笔者认为，我国法律对征收、征用的补偿应采用公平补偿原则，即对被征收、征用的私有财产权人应针对不同情况，灵活运用不同的方式进行补偿，力争做到既能弥补私有财产权人的损失，满足其愿望，又能合理配置资源以满足公共利益的需要，这是现代法治公平正义的社会价值观在补偿制度中的具体体现。完全补偿原则既不适合我国的国情，也不利于对公共利益的维护；而适当补偿则有损于公民的私有财产权。只有采取利益衡量的方法，在平衡公益与私益之后，公平地决定补偿，才是一条合理的、切实可行的路径选择。

第二，应完善补偿的救济程序。宪法是保护公民基本权利的法，当公民的基本权利受到侵害时，若不能实施及时有效的救济，宪法对公民来说就成了一纸空文。现行宪法虽然规定了对公民私有财产权的救济制度，如国家赔偿、行政补偿以及宪法监督等，但由于种种原因，公民与政府之间因补偿问题引发的纠纷还是时有发生。对于此类纠纷，能否提起诉讼，以及提起什么类型的诉讼，目前尚存在争议。有学者认为，对这类纠纷，只能在行政机关系统内部解决，由行政机关作出最终裁决，不能向法院提起诉讼。也有学者认为，将补偿争议排除在诉讼范围之外，显然不利于保护公民的私有财产权，不符合依法治国的理念。因补偿引起的纠纷可以向人民法院提起行政诉讼。本文赞成后一种观点。

请求司法保护是公民维护自身权益的最后一道屏障，不容剥夺。对公民私有财产征收、征用补偿的救济程序应力求完善，，只有这样，才能切实做到及时、有效地维护公民的基本财产权利。在具体的救济步骤上，可考虑设计为两个阶段：行政阶段和司法阶段。公民有选择权，既可先通过行政阶段解决补偿争议，如果与补偿义务机关就补偿方式、补偿数额等具体事项经协商达不成一致意见，再向人民法院提起行政补偿诉讼；也可不经行政阶段直接向人民法院提起行政补偿诉讼。此类行政补偿诉讼应属于一种特殊的行政诉讼，原则上适用行政诉讼的程序，但法院审理案件时可以适用调解，调解不成再由人民法院依法作出判决。

作者：张 翔

公益征收征用法律制度论文 篇2：

论西方市场征收制度及其对我国土地征收立法的借鉴

[摘要] 市场征收法律制度是在以市场交换为资源主要配置机制的社会中产生的一种土地征收法律制度，市场调节机制和土地私有制对土地征收制度产生了巨大的影响，充分地体现公共利益、公正程序、公平补偿、公权保障等方面的特点。这些特点对于克服我国现行土地征收法律制度存在的缺陷，重构具有中国特色的土地征收制度有着重要意义。

[关键词] 市场征收；土地征收；公共利益；公平补偿；公正程序

On Western Market Levy System and Its Use for Reference to the Legislation

on Land Levy of China

Wan Zhengwei 1, Wang Kun 2

(1. Zhejiang Police College, Hangzhou, Zhejiang 310053; 2. Zhejiang Academy of Social Sciences, Hangzhou, Zhejiang 310000）

Key words: market levy; land levy; public interest; fair compensation; fair procedure

土地征收是近现代社会的产物，到目前为止，根据经济调节机制的不同，共出现过两种土地征收法律制度，其中之一就是在以市场交换为资源主要配置机制的社会中产生的土地征收法律制度。市场机制对土地征收制度产生了巨大的影响，使之具有明显的“四公”特征，即公共利益、公平补偿、公权保障和公正程序，笔者称之为市场征收法律制度。在此首先论述市场调节方式对西方土地征收制度的影响，接着论述了西方市场征收制度所具有的“四公”特征，最后以市场征收法律制度为参照，对我国现行土地征收法律制度提出相应的改进建议。

一、市场调节方式对土地征收法律制度的影响

市场调节是在近代资本主义生产方式占据统治地位以后才开始作为经济运行机制的基础，在资本主义国家，不管是在自由竞争的资本主义时期，还是在垄断资本主义时期，都是以市场调节作为配置经济资源的主要手段。在社会主义国家，一开始都建立了高度集中的指令性计划经济体制，但由于计划经济体制本身所固有的缺陷，后来大都进行了市场化取向的改革，逐步以市场调节取代国家计划，最终建立以市场调节为基础的经济运行机制。市场调节通过各种市场主体的交易行为实现资源优化配置的目的，而市场交易从法律角度看，就是一个订立和履行契约的过程，也是通过契约实现产权交换的过程。为了市场交易和产权流动的安全、便捷，必须从法律制度的设置上予以保障。总体而言，市场经济法律制度至少应当包括以下一系列要求，这些要求对土地征收法律制度也有着巨大的影响，可以说，它决定了西方土地征收法律制度的基本内容和特色。

（一）明确产权

市场交易的过程就是通过契约实现产权流动的过程，通过产权的流动实现资源的优化配置，为保障产权流动的安全和便捷，必须首先在法律制度上对产权的种类、主体、内容、变动时间以及时效等方面作出明确的规定。这一点反映在土地征收法律制度上，就要求明确土地征收是一个土地所有权转移的过程；明确被征地者的土地所有权丧失和用地单位或国家取得土地所有权的时间；明确土地所有权灭失和取得的方式；明确对被征收土地的附属权利，如地上权、地役权、永佃权（农地承包权）、抵押权等权利的处理。说到底，市场征收法律制度必须对征收过程中土地产权的变动作出非常明确的规定。

（二）保障产权

产权是人们从事各种经济活动的内在动力，“财产权的法律保护就在于产生有效益地利用各种资源的激励。”（Bosiner，1986）在这个资源稀缺的世界上，产权容易受到来自两个方面的侵害：一是私人行为的侵害；二是国家公权力的侵害。相比较而言， “由于国家打着公共利益的旗号，披着合法的外衣，具有隐蔽性，不易为人们察觉和重视。因而对于公民的财产权而言，更具有危险性。”（王太高，2004）因此，在以市场调节为经济运行机制基础的社会中，必须在法律制度的设置上强化对公权力的制约，以保障产权。具体到土地征收法律制度上，为了实现产权保障的目的，首先，要求明确国家行使土地征收权力的范围，即为了公共利益需要才能行使国家征收权；其次，要求赋予被征收者以一系列的公权利，如知情权、买回权、撤消权以及残余地强制征收请求权等，以对抗国家公权力的行使；最后，还要求在土地征收法律制度中对国家征收权的行使规定了严格的程序，以程序来制约权力，只有符合法定程序的征收行为才具备有效性，才能产生剥夺被征地者土地所有权的法律后果。这些制度的设置从一定意义上讲都是为了保障被征地者的土地所有权。

（三）契约自由

契约自由的内容包括是否订约、与谁订约、何时订约以及订约方式等均由当事人自己决定。契约自由意味着承认当事人是自身利益的最佳判断者和照料者；意味着通过契约大体上能够实现当事人之间的相对公平；除此以外，契约自由还意味着排除国家公权力对契约关系的不当干预，凡是通过契约能够实现的目的就不需要国家公权力的干预。契约自由原则对土地征收法律制度产生重要的影响，这一点主要体现在三个方面：首先，契约自由原则要求在市场征收法律制度中设立民事前置程序，只有在土地所有者和用地单位之间通过民事前置程序不能达成协议时才能启动土地征收程序；其次，契约自由原则要求土地征收的补偿费用应当以市场价格为基础，把土地征收的过程视作一个强制购买的过程，而不能过度偏离市场价格；最后，契约自由原则要求在土地征收法律制度中赋予用地单位和被征地单位在确定土地补偿费用数额过程中的发言权，以利其维护自身利益，促进用地单位同土地所有者之间利益的平衡。说到底，契约自由原则要求在土地征收法律制度中模拟市场交易的过程与结果。

二、西方市场征收法律制度的总体特征

（一）在征收目的上体现公共利益要求

在市场征收法律制度中，公共利益构成了土地征收的唯一正当理由，它既赋予了国家行使土地征收权力的合法性依据，又限制了国家行使土地征收权力的范围。从这个意义上讲，由于公共利益要求和标准的存在，土地征收法也同时应当是一部限制土地征收，保障土地所有权的法律（莫里斯·奥里乌,1999）。《欧洲人权公约第一议定书》第1条第1款规定：“每一个自然人或法人均有权平等地享受其财产。非为公共的利益及依据法律的一般原则所规定的条件，任何人均不得剥夺其财产所有权。”《意大利民法典》第834条规定：“不得全部或部分地使任何所有人丧失其所有权，但是为了公共利益的需要，依法宣告征用并且给予合理补偿的情况不在此限。”20世纪以后，法国公用征收的目的限制即“公用”概念就不再局限于公产、公共工程和公务观念了，行政法院认为只要能够满足公共利益就是达成公用目的。从1954年Berman v. Parker一案以后，美国“公共目标”的概念也从原来的“公用征收”扩展到“公益征收”（谢哲胜，2004）。

（二）坚持公平补偿标准

公平补偿又称为“正当补偿”或“相当补偿”。 这种公平补偿的要求构成了对国家强制权的反向制约，主要是从经济利益上保障被征地者的权益，“在必须征收时，补偿应当符合财产的价值，财产的存续保障转化为财产的价值保障。”（哈特穆特·毛雷尔，2000）通行做法都是依照市场价格来厘定被征收土地补偿标准，以被征收土地的市场价格为基础决定土地征收补偿费用的具体标准。说到底，土地征收的过程其实就是一个强制购买的过程（哈特穆特·毛雷尔，2000），它要求在土地征收过程中模拟市场交易的结果，给予被征收者以相当于市场价格的土地征收补偿对价，从而在公共利益和个体利益之间达到均衡。德国最高法院在案例法中也指出：“征收之特征，在于对平等原则之侵犯。为了补偿这项侵犯，就有必要对受到征收的个人授予一种公平补偿。”（张千帆，2001）法国宪政院认为，一旦构成征收，其补偿就必须符合两项条件：首先，政府必须在征收之前支付补偿；其次，补偿必须公正（张千帆，2001）。日本宪法第二十九条第三款也规定：“私有财产，在正当补偿之下可收归公共所用”（盐野宏，1999）。

（三）强化公权保障

公权保障指在土地征收过程中必须赋予并保障被征地者的各种公权利。公权利是同私权利相对应的一个概念，是公民所享有的针对国家机关的权利。由于土地征收是一个运用国家公权力强制剥夺他人土地所有权的过程（翁岳生，2002），为了防止国家公权力肆意侵害土地所有权，就有必要在土地征收法律制度中赋予被征收人以下各种公权利。

1. 知情权。被征地者的知情权包括事前知情权和事中知情权，事前知情权要求用地单位在土地征收程序启动前，就应当通知被征地者并听取其意见；事中知情权要求征收机关在做出征收决定和补偿决定时，除应当及时地进行公告外，还应当以通知方式个别告知被征地者。

2. 买回权。土地买回权指土地所有者在征收所据以存在的公益目的未能实现的情况下请求买回该幅土地的权利。“对财产的侵害仅限于为实现特定的大众福祉利益所必要的范围内，这意味着，原先作为征收正当理由的目的一旦消灭，返还请求权即告成立”（汉斯······J·沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔等，2002）。土地买回权制度的设立旨在促进土地的合理利用，维护被征地者的合法权益，提高土地征收的效率。买回权是被征地者维护其所有权的一种补充手段，实际上是对土地征收行为的否认，从性质上看，它是一项保障土地所有权的公权利。

3. 残余土地建筑物强制征收请求权。被征地者强制征收请求权指在被征收土地或其附着物的残余部分丧失全部或大部分经济价值时，被征地者享有在法定期限内请求征地机关一并予以征收的权利。该权利性质上属于公权利，是被征地者针对政府的权利，目的是为了维护被征地者的经济利益。

（四）坚持公正程序

公正程序又称为正当程序，从程序法理上讲，征地过程中的公正的法律程序既是被征地者权利的重要保障，也是对政府征地权力的有效限制。作为对政府行使征收权力的制约，公正程序已经越来越广泛地体现在世界各国的土地立法之中。在美国的土地征收法中，公正程序包括两项基本程序性规则：一是听取对方意见；二是不能自己做自己案件。在第一项规则下，必须保证相对方在行政机关作出一项行政决定时享有如下三项权利：（1）相对人在合理时间得到通知的权利；（2）相对人有了解行政机关的论点和根据的权利；（3）相对人有为自己辩护的权利。第二项规则是避免偏私的必要程序规则（胡建淼，1998）。

日本土地征收也有着严格的程序，根据2003年6月20日最新修改的《土地征收法》规定，日本的土地征收要经历以下一些程序：（1）编写调查报告；（2）裁定程序的开始；（3）土地所有人或其他权利人提出补偿的请求；（4）征收委员会作出征收区域、损失补偿以及权利取得或丧失时间的裁定；（5）不服申诉和诉讼。

此外，在征地程序启动之前也必须要有一个民事前置程序。尽管公共利益是国家启动征地程序的唯一正当理由，但远远不是充分理由。即使是为了公共利益，也要经过民事途径不能取得土地所有权情况下，才能进入土地征收程序，这也是公正程序的一个必然要求。

三、对我国土地征收立法的启示

西方市场征收法律制度建立在资本主义土地私有制基础上，也就是说，西方市场征收法律制度与我国土地征收法律制度之间必然存在着巨大的差异。尽管如此，西方市场土地征收制度对我国相关立法依然具有重要的启示。

启示一：尽快明确公共利益标准。应当说，我国现行立法已经确立了公共利益标准，但是同西方土地征收制度相比较，依然存在着很大的缺陷。依照《土地管理法》第43条规定，除了少量的非农化建设不需要经过征收程序外，绝大部分需要利用集体土地的建设用地都要经过土地征收程序，而不管这些建设用地是否符合公共利益标准，实际上取消了土地征收的公共利益标准。笔者认为，在我国未来的土地征收立法中，应当尽可能地确定公共利益的内涵，并且详细地列举属于公共利益范畴的建设项目，以彻底杜绝为了商业利益或国库利益而滥用土地征收权的可能性。

启示二：以“公权利”保障为核心重新建构一系列土地征收制度。根据我国现行法律制度，土地征收实质上就是由政府主导的强制性地把集体土地转变为国有土地的过程。在这个过程中，是否征收、如何征收、如何补偿等方面，被征地单位和失地农民既缺少知情权，也没有残余地强制征收请求权、买回权等一系列权利。政府的征收行为明显具有单方面性和强制性，威权过重，远远不能适应现代多元化法治社会的要求。因此，在我国未来的土地征收立法中，应当形成一个以“公权利”保障为核心的土地征收法律制度体系。

启示三：完善土地征收法律程序。我国现行土地征收法律制度既没有规定土地征收前的勘察调查程序、民事前置程序，也没有规定被征收土地所有权的转移时间，还没有规定土地补偿金支付时间、方式、提存等方面内容，可以说，缺少土地征收权力行使的时间、空间方式或顺序方面的细致规定，体现了 “重实体、轻程序”的特点。笔者认为，在我国未来的土地征收立法中，首先，应当明确地设立勘测调查程序。这个制度有利于保障土地所有权人的合法权益，也有助于政府土地主管部门能够掌握拟征收土地的状况，为土地征收公权力的行使奠定必要的行政决策基础；其次，应当建立民事前置程序。“征收应当是迫不得已的国家措施，”（汉斯·J·沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔等，2002）其具体办法就是在启动土地征收程序之前，由国有资产管理部门代表国家与农村集体经济组织就土地所有权的转让价格、时间、方式进行平等地协商。如果能够达成协议的话，就避免启动土地征收程序，如果不能达成协议或者集体经济组织从根本上就拒绝进行磋商的话，才可以由国有资产管理部门代表国家作为土地征收申请者启动土地征收程序。

启示四：完善补偿制度。我国《土地管理法》第47条基本确立了我国现行征地的补偿标准，这个标准可以归纳为“产值倍数计算法”。应当说，该标准完全是一种与市场因素无关的国家政策性价格，过于偏离被征收土地的市场价格和失地农民群体的经济预期。笔者认为，应当在宪法的相关条款中确定土地征收的完全补偿条款，以模拟的被征土地所有权的市场价格作为补偿基础。确立这一标准不仅有利于保障失地农民的合法权益，而且也有利于政府行为的理性化。另外，还应当取消安置补助费。安置补助费体现了国家的安置责任，完全是一种计划经济体制时期的遗留物，它存在的唯一的作用是对当前土地征收低补偿的一种弥补，因而在将来按照土地所有权的市场价格对土地所有者进行完全补偿后，安置补助费的存在就更加没有必要了。

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[责任编辑：陈雪梅]

作者：万政伟　王　坤

公益征收征用法律制度论文 篇3：

财产征收中的公共利益问题探究

摘要近年来，房屋拆迁纠纷事件层出不穷，政府、开发商、法院、建筑公司、社会公众都卷入其中。其中有些事件涉有“打着公共利益的旗号”征收与征用之嫌，所以在这个过程中各种利益矛盾愈演愈烈，造成社会关系的高度紧张。本文从财产征收中的公共利益的概念内涵以及当下所存在的问题做一些简单的探讨。

关键词财产征收 公共利益 环境

近几年，针对财产征收的一系列问题国家有关部门以及法律中就有很多涉及的，例如全国人大十届二次会议对宪法作了多处重大修改,尤其是有关公益征收、征用方面的，例如宪法第十条第三款和第十三条的修改。这些修改既确定了国家为了公共利益有权征收、征用公民个人财产和农民集体土地,又确定了国家实施征收、征用时必须遵循目的正当性、程序正当性和必须给予被征收人、被征用人补偿的三项基本原则，这三项基本原则也可以说是我国财产征收和征用的三个基本条件。而“财产征收必须应公共利益之需而为之”又是重要的条件之一。

一、 关于公共利益的定位

公共利益是一个极其抽象的概念,由于人们价值准则的不同,对公共利益有不同的定位。学术界目前多数人包括本人赞成德国学者克莱提出的“量广质高”理论。所谓“量广”是指受益人的数量最多,尽可能地使最大多数人能均沾福利,同时,基于国家扶助弱者之立场,也必须考虑受益者的重要特性,如少数种族、少数民族,如儿童、老人、病残者、失业者等,对他们予以必要的倾斜;所谓“质高”是指以对受益人生活需要的强度而定,凡是对满足受益人生活愈需要的,“亦即与生活需要紧密性愈强的”,就是“质最高”的价值标准而一些法制发达国家实行列举式的立法方式。例如,德国巴伐利亚州于1978年7月25日公布的《应予补偿的征收法》第1条就规定:财产之征收,系为达成以公共福祉为目的计划。再如,日本《土地收用法》第3条罗列可请求征收私地之事业计达35项,其分类由道路设施,至社会福利事业,宇宙开发事业等等,可称包罗万象,琳琅满目，虽然这种列举式的立法方式能够使公共利益的定义更加明确，但是这种方式不可能将现实情况穷尽,难免有遗漏。虽然对于“公共利益·”定位还在不断地探讨中，但是在我国“公共利益”定位须符合条件：一是必须要有公共性,而不是只针对少数特定的个人或单位,必须是不特定的多数人;二是必须要有必要性,而这种必要性必须是基于公众利益或社会发展需要的必要性,不是基于少数特定的个人或单位需要所产生的必要性。也就是说,公共利益所满足或所惠及的是不特定多数公众的需要或需求,这种利益具有公众的共享性。

二、财产征收中涉及公共利益所存在的问题。

（一）对公共利益的解释过于宽泛

将“国库利益”等同于公共利益。所谓“国库利益”,在我国可以更为明确地表述为财政利益,即国家(各级政府)为了本级财政收入之需要,对个人或者集体之财产实行征收。这种“国库利益”理论很早就被先进国家所否弃，虽然我国也没人主张将公共利益定位于“国库利益”，但是在现实生活中这种现象还是比较明显的，比如许多城市曾经风行一种经验或者说一种理论,叫做“经营城市”。怎样“经营城市”呢?直白一点说,就是“圈地生财”—由本地政府储备一定数量土地,将土地平整后,卖给用地单位,从中赚取可观的巨额差价,再把这部分钱用来发展城市建设。不可否认,这种“圈地生财”、“经营城市”的方式,对于解决地方财政普遍存在的困难,对于推进城市面貌的快速改变具有明显功效。但我们要进一步问:“圈地生财”,“财”从何来?这个“财”是国家与民争利而来,是以对被征收土地的农民和被拆迁房屋的城市居民、企事业单位的低额补偿为前提的。这种方式在取得短期的财政利益的同时,伴生、引发和掩盖了被征收人与国家的尖锐对立。从伴生和引发角度上讲,有些地方在拆迁、征地的过程中就因过低补偿额引发大量群体闹事、上访事件甚至过激事件，最近两年这种矛盾的激化更是到达白热化的程度，例如刚刚发生的江西抚州爆炸案;从掩盖矛盾角度讲,一些被征地农民当时拿到一笔现钱,一时还满意,但三五年后,补偿费用用完,失去了原有生产资料,又不能进入新的就业领域,矛盾才开始凸现。所以我们很有必要将“经营城市”的理念置于国家保护公民财产权、国家尊重和保障人权的宪政大背景下予以重新考量。

（二）涉及土地征收的法律法规尚待完善

按照现行土地管理法的这些规定,农民集体所有的土地不能直接进入土地市场,只有国有土地才能直接进入商业出让市场,农民集体所有土地只有通过国家征收变成国有土地后才能进入市场。这里有这样一个问题:除了通过城市改造国家可以提供少量土地外,“任何单位和个人的建设用地”,绝大多数是通过国家之手征收农民集体所有土地而来,例如当下各个地方兴起的“大学城圈地运动”，但是这些用地单位和个人的建设行为涉及用途相当宽泛,包括修建高级别墅、高尔夫球场等，例如有很多大学在大学城内建设豪华的购物商城以及高尔夫球场等一系列奢侈娱乐场所,是不是都能够将其征地目的定位于“公共利益”?很明显,相当一部分不能作这样的定位。但国家是以“公共利益”为理由征收农民集体所有的土地,这种征收行为就背离了“公共利益”的原则,不具有实质意义上的合宪性、合法性，与其叫此种行为为公共利益，不如叫做商业利益，似乎这种称呼更贴切些。

（三）公共利益征收活动过于趋向局部利益与短暂利益

一个很明显的例子：全国各地都在扩建大学城，似乎我国高教事业发展的如火如荼，但是现如今还有一个现象就是大学城里的学生并不多，或者说是缩小了老校区的容量，讽刺性的是有些地方新校区里的商业中心或商业化的培训机构倒是随处可见，如果说大学城接受教育的学生只占很小比例，它所代表的当然不是公共利益。上述角度是从所涉及人数的范围程度上来衡量此行为是否属于为了公共利益，也是只在横向上考虑，但是本文认为还应该从纵向上考虑，那就是公共环境权是否也应该考虑进公共利益范围内呢？所谓公共利益是指全体公众的整体利益和长期福利。生态环境状况是征地活动所涉及的一种极其重要的公共利益。生态环境在很大程度上受土地存量、结构及其变动情况的制约。国家征地一般都用于城市建设，这个过程难免导致农业用地以及森林、草地、湖泊等的减少，而这些变化必然对生态环境造成重要的影响。像土地这种人类共同的资源面前，公众不是仅限于一个国家现有的人群，而应还包含子孙后代。如果一项行为给子孙后代造成的损失大于它给现在人们带来的福利，那就不符合公共利益的要求。所以，判断国家征地活动是否符合公共利益，不仅要看其征地后是否用于公共用途，而且还要看其对生态环境的影响，要在两者之间进行比较。法律在以列举方式对公共利益进行界定时，应当将公众在生态环境方面的利益列入其中。要使征地法律制度能够切实保证公众在生态环境方面的利益，就必须确立公众的环境权。所谓公众环境权是指广大人民群众在良好环境中生存和发展的权利。这种权利的提出是现代社会人类对生活质量的追求与环境破坏之间矛盾发展的结果。尤其当代严重的环境问题使人们对自然有了更深刻的认识。所以，公共环境应该成为公共利益的合理组成部分，而我们在以公共利益的旗号去征地的过程却很少考虑到长远利益，一味的用经济利益去买环境利益，例如用大学城的大面积的水泥地去换取良好的耕地，林地等。耕地变水泥地容易，但是再让水泥地变成耕地还现实吗？

综上所述，尽管我国在土地征收、征用方面的实践是日臻成熟的，尤其在全国人大十届二次会议中对宪法的更改中，宪法确认了土地征收的一些规范，使之又向前迈进了一步，但是我们还要看到很多情况下还需要通过制定具体法律来将宪法规范具体化,从而能更好考虑并晚上上述问题。

参考文献：

[1]陈新民.德国公法学基础理论.济南:山东人民出版社,2001.

[2]郑传坤,唐忠民.完善公益征收征用法律制度的思考.政法論坛(中国政法大学学报)，第23卷第2期.

[3]邹清平.论征地法律制度对公众环境权的保护.法律（江汉论坛），2007.1.

作者：马清