物权法对征收制度完善论文

基金项目：国家社会科学基金青年项目（17CFX064）作者简介：匡凯（1985—），男，湖南汨罗人，博士，中南大学法学院副教授，研究方向：土地管理，经济、社会与法治发展。摘要：土地征收制度会受到财政政策影响。下面是小编精心推荐的《物权法对征收制度完善论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

物权法对征收制度完善论文 篇1：

对房屋征收制度下加强房屋征收档案工作的思考

摘要：文章基于房屋征收制度与房屋拆迁制度的比较，分析了房屋征收制度的特点及对房屋征收档案管理的新要求，梳理了房屋征收档案管理的现状及存在的问题，并在此基础上提出加强房屋征收档案工作的五点建议。

关键词：房屋征收制度房屋拆迁制度档案管理

1991年，国务院颁布《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》），正式确立了我国房屋拆迁制度。2011年1月，国务院发布《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》），标志着我国城市房屋拆迁制度废止，代之以房屋征收制度。房屋征收是基于公共利益的建设行为，主体是市、县级人民政府。因此，房屋征收制度下政府的档案职责明显加强。

一、制度变化对房屋征收档案工作的影响

从房屋拆迁制度到房屋征收制度，政府从“管理者”成为“当事人”，制度的变化不仅仅影响到具体实施的业务活动，也直接影响到作为业务活动记录的档案的形成及管理。

（一）房屋征收制度与房屋拆迁制度的不同

与房屋拆迁制度相比，房屋征收制度在实施目的、实施主体、行为性质等方面发生了明显变化。

1.房屋征收实施目的改变。房屋征收必须是基于公共利益的建设行为，如果能通过市场交易等其他方式达到目的时，则无需通过征收方式实现。而房屋拆迁的实施目的多元化，不以公共利益为必要条件。

2.房屋征收实施主体改变。《征收条例》规定市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，即市、县级人民政府是征收人。而房屋拆迁的实施主体是建设单位，任何取得了拆迁许可证的企业、事业单位或者国家机关都可以成为拆迁人。

3.房屋征收行為性质改变。政府基于公共利益做出征收决定和补偿，均为政府的行政行为；而房屋拆迁是民事行为，拆迁人与被拆迁人之间是平等的民事主体，政府在其中仅限于对拆迁人及其他拆迁相关人进行监督和管理，履行行政许可、行政裁决等职责。

（二）房屋征收制度对档案管理的整体要求

房屋征收制度在《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国政府信息公开条例》相继颁布的背景下实施，使得房屋征收档案在留痕、资政、维权等方面的重要性愈发凸显。与房屋拆迁档案管理相比，房屋征收档案工作应强调：

1.加强政府的档案管理职责。房屋拆迁制度下，政府并不介入拆迁的具体流程，政府部门形成和管理的房屋拆迁档案仅限于履行行政许可（核发拆迁许可证）和作出强制拆迁的行政裁决等职责范围。

房屋征收制度实施后，政府成为直接征收人，负责从项目风险评估、项目立项批复、确定征收补偿方案、做出房屋征收决定、签订补偿协议、做出房屋征收补偿决定以及各阶段行政复议、行政诉讼等房屋征收全过程。因此，作为征收人的政府已成为房屋征收档案的直接形成者，有义务确保房屋征收全过程中形成的、具有重要价值的档案材料得到规范和科学管理。

2.适应信息公开的社会环境。房屋征收制度更加强调公开和透明。房屋拆迁过程中，政府仅在核发拆迁许可证时对其中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项，以房屋拆迁公告的形式予以公布。而在房屋征收过程中，很多步骤的结果和过程材料都需要在不同范围内进行公示，很多房屋征收档案同时也是政府信息公开的内容；与之相关的信息公开请求数量大、类型多、持续时间长，这些都要求有一个规范的档案管理作为支撑，并且还应充分考虑房屋征收档案的终极保存问题。

二、房屋征收档案工作中存在的主要问题

从整体上讲，房屋征收制度的实施对档案工作产生了积极的推动作用，特别是“结果公开”的原则，客观上促成了征收人留存文件材料的自觉行为。这一变化为房屋征收档案工作的开展奠定了材料基础，但档案工作的一些基本问题仍未得到解决。

（一）缺乏统一领导，档案多处于分散管理状态

房屋征收工作需要三类机构参与实施：一是市县级政府确定的房屋征收部门，是房屋征收项目的实际组织者；二是房屋征收部门委托具体实施的房屋征收实施单位，包括房屋征收事务中心（一般为事业单位）或房屋征收指挥部（临时性机构）等机构；三是具体从事房屋评估、测绘及法务等服务的专业机构。目前房屋征收档案的分散管理表现在：首先，在各形成单位，房屋征收档案普遍保存在文件形成部门，并未按照档案工作的要求统一向单位档案部门归档，与单位档案工作相脱离；其次一个征收项目的档案分散在房屋征收部门和房屋征收实施单位，这既不符合房屋征收档案成套性保管的特点，又增加了档案安全保管的隐患。特别是房屋征收指挥部这种临时机构形成和保存的档案，其规范管理和安全性都不易得到保证。

（二）档案管理缺乏专业指导，随意性强

目前各地房屋征收档案普遍未得到档案行政部门的业务指导，呈现出较强的随意性，主要表现在以下方面：

1.收集的随意性。目前大多数地方房屋征收档案由业务人员根据办理流程自发完成文件的形成和积累，既无明确的归档范围作指导，也很少按要求履行归档手续。

2.分类的随意性。目前还没有明确的房屋征收档案分类标准，各地对房屋征收档案的属性认识不一致，导致分类结果不同。

3.整编方法的随意性。由于分类方法不同，各地房屋征收档案立卷方法也不同，案卷整编非常随意，缺乏必要的基础整编工作；随着新的影像记录形式的采用，房屋征收档案特有的多媒体形式的记录大量产生，而对这些海量数据的管理尚处于空白。

4.保管的随意性。房屋征收档案普遍保存在形成部门，缺乏专业的保管设备和必要的保护设施。

（三）管理手段落后，利用服务方式较单一

目前，房屋征收档案的利用主要以接待查档为主，集中在政府信息公开、信访、行政复议和法律诉讼等方面，服务方式较为被动；同时，房屋征收档案形成、保存普遍以纸质载体为主，数字化程度较低。

（四）归属流向不明确

房屋征收档案具有文书档案和业务档案的双重性质，同时也是重要的民生档案。在房屋征收档案是否应向综合国家档案馆移交的问题上，目前档案行政管理部门和房屋征收管理部门并未做出明确规定。

三、加强房屋征收档案管理的思考

房屋征收工作关乎国计民生，关系政府形象，这是加强房屋征收档案管理的直接动力。房屋征收档案工作是国家档案事业的组成部分，必须坚持统一领导、集中管理的基本原则。从目前现状和存在問题出发，应从以下五个方面加强房屋征收档案管理：

（一）明确房屋征收档案工作的管理体制

房屋征收档案工作应坚持条块结合的管理体制，即市县房屋征收管理部门应主管房屋征收档案工作；市县档案行政管理部门应切实承担对房屋征收档案工作的业务指导。两个部门之间应建立协同工作机制，共同开展档案执法检查。

（二）建立房屋征收部门-房屋征收实施单位-委托服务机构三级收藏责任体系

房屋征收部门、征收实施单位和委托服务机构是形成和保管房屋征收档案的主要责任者，应依据其管理关系，建立三级收藏责任体系。房屋征收实施单位、各类委托服务机构根据委托任务形成、积累房屋征收档案，并按规定向房屋征收部门移交，由房屋征收部门对全部房屋征收档案进行集中统一管理。

（三）建立房屋征收档案工作法规制度体系

实现房屋征收档案的规范化管理，必须有完善的法规制度体系建设的保障。首先，应提升房屋征收档案管理的法律层级，适时将房屋征收档案管理要求纳入《征收条例》；其次，各地政府在制订房屋征收的法规文件时，应对房屋征收档案工作做出明确规定；最后，根据房屋征收档案的特点制定业务规范，统一房屋征收档案管理标准。

（四）加强房屋征收档案管理信息化建设

信息化是各项工作发展的必然趋势，也将是房屋征收业务管理和档案管理今后一个时期的工作重点。信息化建设的重要内容是推进房屋征收业务系统和档案管理系统的同步建设，即在系统规划阶段应确立档案先行的理念，将档案管理信息化纳入房屋征收业务系统的功能设计，提高工作效率和管理水平。应当注意的是：房屋征收存量档案的数字化应与房屋征收业务系统的建设同步进行，以利于存量数据与增量数据的快速整合；房屋征收业务系统最好由省、市政府相关部门统一建设，这将有利于房屋征收档案管理统一规范的建立，更有利于房屋征收档案公开查询和提供利用标准的统一。

（五）明确房屋征收档案的归属流向

如前述房屋征收档案的三级收藏责任体系并不能解决其最终归属问题，这也是目前房屋征收档案得不到规范管理的瓶颈。鉴于房屋征收档案管理及保存的现状，有两种解决方案可供各地在规定房屋征收归属流向时作为参考：

1.纳入市区综合档案馆或城建档案馆进馆范围。将房屋征收档案纳入市区综合档案馆或城建档案馆进馆范围，可从根本上解决房屋征收档案规范管理的问题，确保档案的安全，并依法在更大范围内发挥房屋征收档案的社会价值。

2.建立“房屋征收档案管理中心”。由市房屋征收部门建立“房屋征收档案管理中心”，对房屋征收档案进行集中管理，形成一个区域性的房屋征收档案资源收藏和利用中心，使房屋征收档案这一珍贵的档案资源得以完整收藏。

*本文为2017年北京市档案局、国家档案局《北京市房屋征收拆迁档案工作管理规范化研究》课题研究成果之一。

参考文献：

[1]杨惠春.房屋征收和拆迁档案管理[J].中国档案， 2014（3）：42-43

[2]施小兰.略论房屋拆迁档案的管理方式[J].中国房地产，2009（12）：61-62

[3]褚建好，肖勇，张永魁著.国有土地上房屋征收与补偿实务指南[M].北京：中国政法大学出版社，2012.

作者单位：1.北京联合大学应用文理学院2.北京市住房和城乡建设委

作者：潘世萍 张静 陈楠

物权法对征收制度完善论文 篇2：

中国土地征收制度变迁的财政逻辑

基金项目：国家社会科学基金青年项目（17CFX064）

作者简介：匡 凯（1985—），男，湖南汨罗人，博士，中南大学法学院副教授，研究方向：土地管理，经济、社会与法治发展。

摘 要：土地征收制度会受到财政政策影响。1959-1982年，财政权力下放、重工业优先支出，致使农村通货膨胀、地方征地权力增大，所以征地审批机关级别提高、权力回收，补偿标准上调。1982-1998年，分税制促使政府通过城市扩张提高GDP，加之通货膨胀使得征地程序更严格，补偿标准提高。新世纪公共财政下，法律细化了“公共利益”范围、提高了征地透明度，农民参与土地分红。财政从家财型向税收型转变，应当要严格征地程序，加强社会保障，处理好“央-地”关系。

关键词：财政制度;土地征收制度;家财型财政;税收型财政

一、引 言

中共十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，这意味着财政已经从单纯的国家理财工具，上升为关系到“国家治理体系和治理能力优劣的具有基础性、支撑性的重要要素”[1]。观察发现，我国财政制度的几次变革与土地征收制度变迁的四阶段[2]在时间上有重合，这仅是时间上的巧合，还是存在某种内在联系？显然，土地征收的收益和成本作为财政收支的内容，必定会受到后者的影响。那么我们进一步追问：财政政策对土地征收制度的影响具体表现在哪里？由于财政政策引起的宏观经济变化，是如何影响到土地征收的？财政作为国家治理手段又将如何影响到土地征收制度？

本文从财政社会学①的角度，以土地征收制度变迁的四个阶段为线索，分析建国后“家财型财政”到“税收型财政”转变对土地征收标准、征收程序、国家责任和补偿标准的影响，从而为今后财政制度和土地征收制度的调整提供一定的借鉴和指导。

二、1950-1958：征地初始阶段

（一）1950-1954：土地征收制度轮廓的确立阶段

本阶段关于土地征收的规定分散在1950年《土地改革法》、1950年政务院《关于铁路留用土地办法的几点解释》、1950年《城市郊区土地改革条例》和1953年《国家建设征用土地办法》等法规中，具体包括：

第一，征收标准上，未明确区分国家利益和公共利益。1954年《宪法》第十三条规定“公共利益”标准，而政府的文件中则以“国家利益”和“人民的长远利益”为标准。第二，国家责任上，主要采用农业安置和招工安置，如“调地补偿”，变农民为体制内工人，强调农民的“归属”。第三，土地征收补偿上，一是无补偿，如1950年《土地改革法》规定征收农村中祠堂、庙宇、寺院、学校和团体的土地，不需要给予补偿。二是一定补偿，如《国家建设征用土地办法》规定的以土地3-5年的产量总值为标准进行补偿。第四，在征地程序方面，依据用地面积和迁移居民数量确定审批机关的层级，最低可至县级人民政府。

1953年前主要是要建立国家统一财政制度。1950年《关于统一国家财政经济工作的决定》规定了“三统一”：统一全国财政收入、统一全国物资调度和统一全国现金管理。土地征收上，也初步形成了制度框架，如相应的财政支出方式（是否给予补偿和补偿标准），中央和地方的关系和权限等框架也已成型。

在新中国成立初期，国库较为空虚，财政措施是扩大收入，减少支出。被征地农民以“安置为主，补偿为辅”的方式，可以将对他们的补偿性财政支出，变为国家（集体企业、国营企业和生产队）的财政收入，以尽量在征地问题上实现财政收支平衡。

（二）1954-1958：征地制度的第一次调整

在征地制度已经基本确立的情况下，1958年国务院修改了《国家建设征用土地办法》，除征收标准，国家责任、补偿数额和征收程序上都有变化。

第一，国家责任上，要求“尽量”就地安置，强调农民的地域归属性。第二，中央下放了权力。如批准程序上，取消了全国性和地方性用地的区分，仅以数量区分程序繁简。第三，征收补偿上，缩小为2-4年的土地定产量总值标准，增加了附着物和农作物的“公平合理”补偿原则。第四，突出了“节约用地原则”。

此时，社会主义改造已见成效，高级合作社普及全国。1953年抗美援朝胜利减轻了财政压力，但同年的经济决策失误却引起了财政赤字。该阶段财政的主要目标是鼓励增产、贯彻农业合作化和保障工业发展。在央-地关系上，由中央集中管理变为地方灵活处理。引起征地制度变化的原因有：

第一，财政收入需要有税源数量的保障。1953年“一化三改造”中，农村基本消灭了个体户。1956年国务院批转财政部报送的《关于1956年农业税收工作中几个问题的请示》，规定：“对于初级社一般也应改为以社为单位征收。”这意味着国家最终建立起了按社而非按农户征收农业税的制度。也即无论合作社中人数多少，税赋量不变。采用就地安置和农业安置能减少人口流动，保障税源。

第二，良好的税收政策增加了农民收入，为减少土地征收补偿提供了基础。1954年修改的“临时商业税”规定农民销售自产品给国营公司和合作社，可以免纳临时商业税。这大大促进了农民开展农林副业的积极性。1954-1957年，农民出售农副产品获得的收入从196.3亿元上升到227.1亿元[3] ，涨幅达到15.7%。陶希晋在《关于国家建设征用土地办法修正草案的说明》中汇报：“鉴于农业合作化以后农民的生产、生活都有所提高，原来的标准，就显得有些过高，……修正草案本着既照顾群众利益又节省国家开支的原则，将补偿标准改为二年至四年的定产量总值”[4]。

第三，预算改革加大了地方财政自主性，地方在央-地关系中占据了主动性，为征地权力下放提供了财政上的支持。1953年中國的财政状况好转后，中央为调动地方生产积极性，取消了统收统支的政策，下放财政权。依据周恩来改进预算管理体制的指示和邓小平的财政六条方针，财政部改进了1954年预算收入分类分成的管理体制。农（牧）业税属于固定比例分成的种类，地方固定收入和固定比例分成收入两项合计，划分给地方的部分，一般可以达到各省（市）预算支出的60%-80%[5]。在这种财力支持下，土地征收中的权力几乎都是由地方负责。

第四，应对财政赤字要求厉行节约，国家紧缩银根。1953年和1956年确定的《国民经济计划（草案）》中基建规模过大，导致出现财政赤字。1956年基建投资比上年增长62%，但是同期财政收入只增长了5.7%。由于实际执行的结果大超预算，所以只好向银行借款。原计划增加贷款2.9亿，但最终增加到了9.4亿，这又引起了通货膨胀[6] ，1957年的计划对基本建设的规模进行了压缩。基本建设用地来源于土地征收，故此《国家建设征用土地办法》中也就重点强调了节约原则。

三、1959-1982：计划经济时期的征地制度及其财政原因

（一）土地征收制度变化的表现

1958-1978年间，中国政治、经济环境不稳定，财政工作较为混乱，征收制度变化不大。改革开放初期，国务院颁布《国家建设征用土地条例》和《村镇建房用地管理条例》，调整了征地制度：

第一，修改了征收标准。1978年《宪法》取消了征地“公共利益”的条文，1982年《国家建设征用土地条例》的第一条确立了“保证国家建设”的征地标准。第二，在国家责任方面，确立了农业安置、招工安置和移民安置三种途径。目的仍然是让农民处于体制内。第三，征收补偿上，由总产量值计算法变为平均年产量倍数计算法，并规定了补偿费和安置补助费合计的“二十倍”最高额。第四，征收程序上，加强了中央的权力，如规定了中央的直接批准权，征收土地的选址、面积都必须经过县、市人民政府的审核，改变了以往计划部门批准即可的制度。第五，将节约用地提高到了国策的地位。

（二）土地征收制度变迁的财政原因

财政权力下放和重工业的优先支出是造成上述制度变化的主要原因，而大跃进的浮夸风和“文革”则加剧了后果。

1958年，我国确定了“收支下放，计划包干，地区调剂，总额分成，一年一变”的财政政策。中央的目的是下放财力，搞活经济，但“大跃进”的左倾思想使得地方分得的机动财力远超设想。农村“两放、三统、一包”，将国家在农村的粮食、商业、财政等部门的服务权限几乎全部下放到人民公社，中央对地方的管理难度较大。“文革”中，财政机构撤并，地方受中央管控弱化，征地工作基本无法可依。1971年，国家预算管理恢复收支包干制。其预期是调动地方的积极性，但是当时社会环境却造成了地区间财力不平衡，削弱了中央机动财力，使得地方权力和财政难受中央管制。

为解决包干制的问题，1974年全国试行“收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干”，但这不利于中央财政收入，也难以体现地方预算的权责关系，地方财政基本处于无责可究的状态[7]。直至1976年，国家才开始恢复“收支挂钩、总额分成、一年一定”的财政政策，其后确定了中央对地方的预算管理体制。1980年财政从统收统支变为分灶吃饭，这种财政政策实行时，仅实现了统收，却未实现统支。地方遇到征地难题时，仍然要中央财政拨款。最终，中央的财政逐年下降，权力进一步被削弱。而这又使得农民将多要征地费作为致富途径，政府的“吃大项”、揩油的情况时有发生[8]。

财政的重工业优先支出政策改变了农民在征地中的地位。1958年，中共中央通过《全党全民为生产1070万吨钢而奋斗》的决议，“钢元帅升帐”导致物资积压和农产品缺乏。为加大投资工业，国家增发钞票。但农产品短缺，货币便流向农村，农产品大幅度涨价。1962年，农民只用正常价格10亿元的物资，换到了30亿元左右的钞票[9]。通货膨胀致使农业产值提升，征地补偿费用增加[10]。而补偿数额一旦增加便很难再下降，为了减少后续征地的阻力，国家改变了征收补偿计算方法。同时，为了防止地方政府和农民基于强势地位漫天要价，1982年《国家建设征用土地条例》确定了保证国家建设的征收标准，规定了补偿上限和相应的程序。

“文革”期间，地方掌握了较大的财力，在基础设施和重工业上存在较大的重复建设。以水泥为例，1969-1970年，全国各地小水泥厂的产量，已占全国水泥总产量的40%。到1972年，全国小水泥厂增加到2400多个，70%的县都有了水泥厂[10]。 基本建设项目多，但是使用效率却不高。1979年，李先念在全国计划会议上指出，1970年以来，基本建设规模过大，积累率过高，1978年积累率达到了36.5%。重复基础建设分散了财力物力，重点建设上不去，还浪费了大量耕地。

总之，“大跃进”中过度重视重工业生产，地方财力和权力集中，地方政府征收耕地进行了重复性建設。但由于建设缺乏程序的保障，土地浪费时有发生，故此国家将节约用地上升为国策。

四、1982-1998：改革开放之后土地征收制度及其财政原因

（一）土地征收制度变化的表现

1986年《土地管理法》是土地领域内的重要法律。基于合宪性要求，法律规定了征收的“公共利益”标准。其他的一系列规范性文件，如《关于国家建设用地审批工作的暂行规定》《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》和《土地管理法实施条例》，在征收补偿、国家责任及央-地关系方面并未有太多的变动。

1998年，国家修改了《土地管理法》，颁布了《土地管理法实施条例》，征收制度有了相应改变：

第一，征收程序上，中央回收了部分权限。其一，将1988年的分级审批改为1998年的土地用途管制制度，国家控制了土地用途的指标。其二，“农改建”的审批权从基层回收到省级政府和国务院。其三，增加了法律责任条款，加大了对行政机关的监督和责任追究力度。

第二，提高了补偿标准。1998年的耕地补偿费由原来三年平均产值的3～6倍提高至6～10倍，安置补助费由被征耕地三年每亩均产值的2～3倍提高至4～6倍。每公顷最高补助额从被征地前三年均产值的10倍提高到15倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的20倍提高为30倍。

第三，以货币安置为主，取消了农业安置和就业安置。

（二）土地征收制度变迁的财政原因

影响上述制度变化的财政原因主要包括：

第一，分税制改革导致地方财力下降，政绩的唯GDP论使得地方政府将征地作为新的财政收入点。中央通过加强程序来规范征地行为，减少由此引发的纠纷。

在原财政包干制下，中央财政并非处于主导地位。1994年，国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》明确了分税制。自此中央财政开始占据支配地位。1990-2004年，地方财政支出与财政总支出的比例基本维持在70%左右，但是地方财政收入占财政总收入比却从1993年的80%下降到1994的45%，直到2004年，數值基本都在50%左右[11] 。地方为解决财政困境，只能从中央分配的营业税、地方企业所得税、个人所得税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税和耕地占用税等税款方面着手加大财政收入。于是在“以地兴企”中，地方政府“承担了繁重的招商任务，很多违规操作土地征收的案例中政府是最主要的推动力”[12] 。

1998年之前，征用补偿采取1986年的标准，这与城市飞涨的地价相比明显偏低，由此出现了大量的征地冲突、乱占耕地[13]。国家不得不通过严格征地程序来应对这些问题。

第二，通货膨胀使得征收补偿数额再次增加。1988年“分级包干”制扩大了地方的财权和事权，地方投入大量资金建工厂，但企业缺乏现代管理经验，生产线产出少，这导致市场货币多而产品少。1988年国家基本建设投资中固定资产交付使用率只有65.8%[14]。这造成了社会的结构性通货膨胀。

在财政支出方面，支农投资减少。1981-1989年连续九年，每年农业基本建设投资总额和农业基本建设投资占基建总投资的比重都在下降[15]。到20世纪90年代，资源要素仍向非农产业流动。1994年耕地面积减少570万亩，全国1/3以上水库带病运转。1994年税制改革初期，国家支农支出占财政支出比重降到了8%，农业投资占全部国有单位投资的比重仅为1.7%左右[16]。由于农业产出少，市场缺乏足够的农产品，而货币又向农村流动，导致农村通货膨胀严重。

外汇方面，我国开始了外汇体制改革，中国人民银行公布《关于进一步改革外汇管理体制的公告》《结汇、售汇及付汇管理暂行规定》和《外汇账户管理暂行办法》，财政部发布了《非贸易非经营性外汇财务管理暂行规定》。新的规定取消了外汇收支的指令性计划，强调国家运用经济、法律手段对外汇和国际收支进行宏观调控[17]。市场放开后，国家产品大量出口，1993年外汇储备211.9亿元，1994年的外汇储备则高达516.2亿元，增长了143.6%[18] 。这直接导致了国内市场中产品数量少、货币量多，通货膨胀又加剧。从数据来看，1993年中国通货膨胀率为13.2%，1994年达到21.7%。1993年我国居民消费价格指数上升14.7%，全社会商品零售物价指数上升13%;1994年两指数分别上升24.2%和21.7%。1995年4月，全国35个大中城市商品零售价格指数与上年同期相比增长15.2%，消费价格指数增长19.7%，而粮食价格增长了57.8%[19] 。而同期美国的通胀率则只有5%左右[20] 。通货膨胀导致按原标准补偿已经不再合适，故法律提高了补偿标准。

第三，企业市场化改革和社会保障的完备使得国家责任转向以货币补偿为主。计划经济中用地单位承担着就业安置责任，但市场经济中，用地单位自负盈亏，必须要“轻装上阵”。货币安置方式简单，成为了最普遍的失地农民安置方式。 另外，国家加大了社会保障方面的支出，通过转移支付的方式保障了农民征地后的生活。到1997年，农村社会保障服务网络覆盖率达到40%，养老保险年支出33368万元，除农村集体组织外，国家还支出1.1亿元保障农村五保户生活[21] 。农村乡（镇）共有卫生院5.1万个，有医疗点的村数占总村数的89.3%，乡村医生和卫生员132万人[22] 。随着改革开放的深入，财政不再直接对国有企业注资，转而提高社会保障和民生的支出。这意味着“财政支出的生产建设特征让位于社会发展，让位于公共服务的均等化”[23]。

五、新世纪土地征收制度及其财政原因

（一）土地征收制度变化的表现

此阶段土地征收制度的变化趋势主要包括以下几个方面。

第一，征收标准上，公共利益的界定越来越明晰。2019年《土地管理法》规定了军事、外交、能源、水利、交通、通信、邮政、科教文卫、环境保护等内容属于公共利益的范畴，可以征收土地。明确公共利益的外延，能够有效地限制政府权力滥用。

第二，征收程序上，政府的权力越来越受到限制。一方面，1998年和2019年的《土地管理法》《征收土地公告办法》和《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》中规定了征求意见、听证和安置等程序为征收的前置程序。这使得整个征收过程透明化，同时也以民意的方式限制地方政府征收土地的权力。另一方面，2019年《土地管理法》将建设用地范围扩大到了集体土地，也减弱了政府征收的权力。

第三，提高了补偿费用，新增不得降低生活水平原则。《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和《土地管理法》中的不降低原有生活水平原则突破了先前的30倍最高数额。此外，征地区片综合地价计算方法改变了征地中的“剪刀差”，提高了农民的征收补偿费用。

第四，确定了以货币补偿为主，兼及考虑其他安置的方式。2004年国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》中规定了“农业生产安置”“重新择业安置”“入股分红安置”以及“异地移民安置”。2019年《土地管理法》中则确定了货币安置的方式。

（二）土地征收制度变迁的财政原因

影响上述土地征收制度的财政原因主要包括两个方面。

一方面，公共财政目标和框架的确立，明确了财政支出的方向，农民征地后的生存有了保障。1998年税费改革，国家将非规范性的政府收入纳入到规范化的道路[24] 。同年全国财政工作会议上，当时的财政部长项怀诚提出建立公共财政框架的目标。2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了“健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任”。这都标志着财政要向公共型和服务型转变。定位了财政的公共目的，也就定位了土地征收中公共利益标准：只有为了公共利益的需要，才有资格启动财政支出。

此外，中央部分财政收入通过转移支付返还给地方，以实现公共目的。2009年，农村社会保障体系建立，政府补贴成為新型农村社会养老保险的三个来源之一。2010年，国家再次提高农村社会保障水平和补助标准。2018年国务院办公厅印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，其中提出优先和重点保障的八大类支出中，就涵括了教育、就业、养老、医疗、生活救助和住房保障。且在2019年《土地管理法》中还规定了农地就业、择业就业培训和基本住房保障，这都为征地农民失地后的生活和工作提供了制度保障。

另一方面，土地财政中，“剪刀差”的分配方式引发了诸多矛盾。通过确定综合地价标准和严格的程序，弱化政府财政对土地的依赖，从而减少寻租现象。

1994年分税制改革之后，地方财政收入占总财政收入的比重从之前的80%降至45%左右，但地方财政支出却一直维持在65%以上[25] 。于是他们转向了获取土地收益来增收。2018年1-8月，国有土地使用权出让收入占政府性基金收入的比重达到85.6%，相当于全国一般公共预算收入的1/2[26]。

与地方政府通过土地征收而获得的出让金相比，农民所获得的土地征收补偿非常少。在出让的土地收益中，农民仅得到成本价的5%～10%，村级经济集体得到25%～30%，政府及各级部门得到60%～70%[27] 。地方政府通过“卖地”增长GDP，获得大量财政收入，这使得征地变得越来越有吸引力，一些政府甚至不将土地出让金纳入财政收入[28] ，其中不规范的征收时有发生。2013年，在国家对农地转用和土地征收审批事项的监督检查中，新增的14.86千个批次项目中，4.02千个违法，占到了总数的27%[29] 。

为了增强对地方的控制，减少征地带来的矛盾。2019年《土地管理法》便在程序上进行严格控制，提高透明度。同时法律规定农民通过参与分红的方式来分享征地中所获的收益，减少地方政府的土地收益依赖，弱化地方财政权力，再次平衡中央与地方的关系。

六、结论及启示

按照财政社会学的理论，中国主要存在家财型财政和税收型财政两种类型[30] 。家财型财政强调收入来源于政府支配的财产，国家的财政收支就是社会的收支，财政中只有国家的单一主体。税收型财政指财政收入主要依靠税收，社会与国家分离，社会以其财力作为国家的收入部分。税收型财政又包括了两种：一种是落后型税收财政，主要指税收依靠土地、进出口贸易和寡头企业;另一种是先进型税收财政，它是向流动性商品（资产）、国内贸易和劳动收入征税，支出则用于提供公共服务和社会保障[31]。

从前文梳理中，我们发现，随着财政从家财型转为税收型，中国的土地征收制度也受其影响而变化。

第一，家财型财政中收支的单一性向税收型财政收支多元性的转型表现在：一方面，土地征收中国家责任的变化。家财型财政的收支是一个封闭的系统，财政资源在国家内部循环，故而是以身份为主的农业安置和就业安置。农民失地后被安置在另一个位置上，从而保证财政收入来源总数不变，新单位为其提供各种保障。税收型财政中，企业有了明确的市场主体地位，农民的社会保障由财政支付，这也就实现了货币补偿安置为主的国家责任转型。另一方面，国家财政的主要来源也决定了补偿的数额。家财型财政中，企业是国家的财产，国家当然会对之投入更多。相应的，为减少财政支出，征地农民的补偿就会较少。落后型税收财政中，土地是财政收入的主要来源，直到农民参与土地收益分红，才逐渐改变这种情况，实现向先进型的税收财政类型转变。

第二，国家利益向公共利益的转型。家财型财政“强调收入与公众无关，不需要公众的同意”[31] 。这意味着它注重国家利益，土地征收中也保护国家利益。税收型财政关注社会与国家之间的关系，这也是公共财政中公共利益的题中必有之义。在土地征收的标准上，“八二宪法”重提公共利益，《土地管理法》《物权法》《民法典》等法律确定了公共利益原则，2019年《土地管理法》中公共利益范围的确定，公共财政的支出逐渐在征收制度中体现和明确。

在财政治理中，国家治理体系和治理能力的现代化就体现为财政的公共性转型。之所以财政具有这样重要的作用，本质上是因为财政收入、支出拨付以及政策实施，是实现国家治理的重要物质基础[32] 。那么在新时代之下，公共财政需要在以下几个方面对土地征收的相关问题予以保障：

第一，在公共财政的支出方面，应当加大地方法治社会和基层民主建设的投入。农民在征地中容易受到权利侵害，这就要求一方面要加大基层民主建设投入，扩宽征地农民反映意见和建议的渠道，例如通过征求意见、听证甚至是村民代表监督的方式在程序上保证土地征收过程的透明性，从而减少地方政府和基层政府的权力空间，保证基层民主落到实处。另一方面，加大地方法治社会建设，明确在土地征收过程中法律秩序的运行，能够让人们自觉守法，发生问题时能通过司法，而非群体性纠纷的方式来解决。

第二，公共财政应加大对农村基本保障和农村经济发展的政策支持。一方面，加大对农民社会保险、医疗保险、就业保险等社会保障的投入，使得农民在医疗和子女教育等方面有较好的保障，使失地农民从土地保障进入到社会保障。另一方面，加大农村经济发展的优惠政策，健全农村公共就业服务和终身职业技能培训制度。对失地农民或者集体组织开办企业能够给予税收上的优惠，使得其能够有效地利用货币补偿金。加大对失地农民的劳动技能培训，扩宽失地农民的就业渠道，让安置补偿金真正起到安置的作用[33]。

第三，处理好中央与地方的关系。通过划分中央与地方的财权和事权，确定各自在土地征收和整个国家经济中的地位。通过《宪法》《财政法》《预算法》等法律规定中央和地方的权责，以及它们在财政上运行的程序，做到中央在财政问题上，既能放得开又能收得回;地方政府既具有活力，可以发挥能动优势，又能够守法，保障农民权利。

注释：

① 财政社会学是社会学的一门分支，它考察“税收和公共财政是如何影响政治、经济、文化、制度和历史因素，以及如何受到这些因素影响的”。见John L， Campbell. The State and Fiscal Sociology[J].Annual Review of Sociology， 1993（19）：13-185.

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（责任编辑：王铁军）

作者：匡凯

物权法对征收制度完善论文 篇3：

论土地发展权及其对我国土地征收制度的创新

摘要：土地发展权是一项重要的物权，对此国外已有较成熟的实践。考虑到我国土地征收制度存在的诸多问题，我国应在土地权利体系中创设独立的可转让的土地发展权，通过将土地发展权制度引入征地实践来保障农民的土地产权和保证国家耕地保护目标的实现，并整合整个制度环境，提升土地征收制度的绩效。

关键词：土地发展权；土地征收；征地补偿

一、问题的提出：征地补偿的困境

土地征收是土地产权由私人或集体向国家的让渡，国家为此必须付出一定的代价即给予土地所有权人公正合理的补偿。土地征收的关键问题是如何确定合理的补偿标准，包括确定合理的补偿方式和补偿数额。从补偿标准确定的方式来看，无非有两种：一是政府出价(以法律形式)，二是允许土地所有权人报价，然后政府与其谈判确定。在第一种方式中，政府很有可能考虑到征地成本而过分压低补偿标准，由此带来的结果是，由于征地的强制性而导致政府无节制地对私人产权的剥夺；而如果采用第二种方式即允许私人报价，则政府的谈判成本过高，加之私人出价难以确定、交易成本过大，因而将阻碍正常征地的进行。关于征地的补偿数额也无非有两种结果：全额赔偿和部分赔偿。如果政府全额赔偿，就会刺激私人过度投资，导致资源大量浪费；而部分补偿又会刺激政府过度管制私人财产，实际上是政府强制部分公民无偿捐献部分财产以供公共建设之用，这是不公平的。

以上问题的提出使政府的征地决策陷入了重重困境：征地既要实现既定的公共政策目标，又要尊重和保护公民的私有产权，该如何平衡呢?对此，刘明明(2006)提出应在土地征收过程中切实保护农民集体的农地发展权；胡兰玲(2002)和刘国臻(2005)分别论述了在我国创设土地发展权的必要性和可行性，并对其法律属性进行了探讨；杨明洪等(2004)则构建了一个关于农村土地发展权的压抑与抗争的理论分析框架。但以上学者大都限于对土地发展权的理论建构和探讨，对其实践意义及其对现有制度的创新性影响关注不够。综观现有文献，有关土地征收制度的研究主要集中于从不同角度考察其存在的问题以及在现存制度框架下如何完善该制度，而鲜有从土地发展权角度研究如何创新或重构我国土地征收制度的。本文正是以此角度入手，在对土地发展权的概念和归属进行界定的基础上，提出了一些创新土地征收制度的建设性意见。

二、土地发展权的概念、地位及其国外归属实践

(一)土地发展权的概念

土地发展权制度始于1947年英国的《城乡规划法》，该法规定，一切私有土地将来的发展权移归国家所有。此后，美国、法国等陆续建立了该制度，但不同国家的具体制度设计差异较大。在我国，最早将土地发展权引入国内的文献要数原国家土地管理局1992年编制的《各国土地制度研究》一书。该书认为：“所谓土地发展权，就是土地变更为不同性质使用之权，如农地变为城市建设用地，或者对土地原有的使用的集约度升高。创设土地发展权后，其他一切土地的财产权或者所有权是以目前已经编定的正常使用的价值为限，也即土地所有权的范围是以现在已经依法取得的既有权利为限。至于此后变更土地使用类别的决定权则属于发展权。”根据这一界定，土地发展权源于对土地用途的价值选择，是权利人处分土地的一项极为重要的权利，其与土地所有权和使用权关系密切。立法者创设土地发展权制度的主要目的在于保护农地，保护自然资源，保护生态环境，有效实现公共利益。需要注意的是，农地发展权有别于土地发展权，后者包括农地发展权、建设用地发展权和未利用地发展权。农地发展权是土地发展权的子概念，主要指农用地变为建设用地之权利，但一般来说，狭义的土地发展权就是指农地发展权。本文即在狭义上使用集体土地发展权概念。

(二)土地发展权在我国土地权利体系中的地位

土地是传统物权法研究的核心内容，因而土地权利当然成为物权的核心所在。我国《物权法》大体遵循大陆法系的传统，但又具有中国特色，其所建构的土地权利体系基本结构图示如下：

从上图可见，我国土地权利体系中并没有土地发展权，那么如果创设土地发展权，则其将处于何种位置呢?这个问题涉及土地发展权与土地所有权、土地使用权以及其他有关权利的关系。

土地发展权与土地所有权的关系问题实际上是土地发展权是否独立或附属于土地所有权的问题(这与土地发展权是否归属于土地所有权人无关)。事实上，所有权的内涵从来就是处于不断变化与发展过程中的，立法对权利的创设和分配也从来都是附属于社会变迁对社会关系调整的需要的。在19世纪初的资产阶级民法典如《法国民法典》中，所有权是绝对的，神圣不可侵犯，这适应了当时自由资本主义经济对产权保护的要求。但到了19世纪末20世纪初，社会整体利益受到密切关注，所有权由个人本位向社会本位转变，反映在立法上就是立法出现了社会化倾向，对所有权进行了诸多限制。对土地所有权而言，立法的重点转向如何调整土地的使用，促进产权流转，使土地发挥更大的社会效益。由此，土地使用权便逐渐从所有权中分离出来，成为一种独立的物权。顺应这种趋势，土地发展权也得以创设，从土地所有权中分离出来成为一种独立的可转让的物权。从历史的角度来看，现在的诸多土地权利都是为了适应社会发展需要，从最初的与土地所有权的浑然一体状态中逐渐分离出来的。

分析土地发展权与土地使用权关系的关键，是考察国有土地使用权人和集体土地使用权人是否拥有土地发展权。我国《土地管理法》第56条规定：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。”这表明，国有土地使用权出让(或划拨)并不意味着土地发展权也随之出让，国有土地发展权归属于国家。当然，国有土地使用权出让后建设单位对土地的开发也是土地用途和集约度的变更过程，在这一过程中似乎建设单位行使了国有土地发展权，其实不然。事实上，在国有土地使用权出让合同或划拨文件中出让方代表国家已经预设了该幅土地的用途，国家在这里已经行使了国有土地发展权利。对于集体土地使用权人是否拥有集体土地发展权，我们将在下文详细考察。

土地发展权与空间权、地上权的关系如何呢?空间权是空中权和地下权的合称，是权利人对地表以上或以下一定空间范围所享有的建造并维持某种

构建物的权利。地上权是指利用他人土地营造建筑物、其他工作物及竹木并对其营造的建筑物及竹木取得所有权的一种权利。空间权和地上权属于重要的用益物权，一般来说，对二者的使用过程也是土地用途变更或者土地利用集约度提升的过程。因此在美国，空间权也被称为发展权。实际上，土地发展权与土地所有权相分离，并借助空间权和地上权进行权利的纵向分割，形成了地表、地上、地下三层或多层的权力单元，为土地的多元化立体开发利用提供了制度保证。我国目前尚无空间权和地上权的法律制度，二者均包含在土地使用权之内，这就凸显了创设土地发展权的必要性。

(三)有关土地发展权归属的国外实践

土地发展权的归属无非有两种处理方式：一是同其他土地权利一样首先自动归属于土地所有权人，政府为实现保护耕地等公共政策可向土地所有权人购买土地发展权；二是土地发展权从一开始便属于国家或政府，如果土地所有者要改变土地用途或者增加土地使用集约度，必须先向政府购买土地发展权。土地发展权的以上两种不同归属方式反映了立法通过权利配置追求不同的公共政策目标：前者有利于实现土地利用的高效率和保护耕地，防止城市向农村过度扩张；后者是为了追求社会公平，防止因外生政策之故而致地价大幅攀升。英国是实行土地发展权国有化的典型国家。英国1947年《城乡规划法》实施后，土地市场交易几乎完全停顿，迫切需要使用土地者除了按照黑市地价进行交易外，还需替土地出售人交付土地发展费，这就在无形中抬高了地价，阻碍了土地的正常使用，使土地发展权国有实际上演变为土地涨价归公。鉴于此，该规定曾于1952年被废除。美国的做法与英国恰好相反。在美国，土地发展权归属于土地所有权人，政府为了保护城市郊区的耕地往往向土地所有者购买发展权，农民出售发展权后可以继续耕种原有土地，但不能改变其用途，这实质上是土地涨价归私。

三、土地征收制度以及我国土地发展权的归属

(一)土地征收制度何以产生?

从权利角度来看，土地征收是土地所有权由集体向国家转移的过程，亦即土地国有化的过程。按照我国法律规定，国家垄断土地一级市场，集体土地只有经过征收转为国有土地后才能投放建设用地市场。国家为什么能够征收集体所有的土地呢?这取决于其行为的正当性，表现在以下四个方面：第一，行为主体的适当性。国家具有双重身份，即作为国有土地所有权主体的国家和享有主权、作为行政管理者的国家。在土地征收过程中，国家须以后一种身份出现，即土地征收是行政行为，是国家征收权的行使过程。第二，行为目的的合理性。土地征收是国家对私有产权的合法剥夺，为了防范国家滥用权力，各国一般都将土地征收严格限制在公共利益必需之范围内。我国亦作此规定，尽管目前立法关于公共利益的内涵模糊不定，致使土地征收的范围被泛化。第三，行为程序的合法性。在土地征收过程中，必须保障农民的知情权、参与权和监督权，征地的全过程要透明，从征地决策、具体操作到征地补偿都要有农民的参与，赋予农民充分的话语权。第四，征地补偿的公正性。关于征地补偿，国外有两种典型做法，一是美国实行完全补偿，不仅补偿被征土地的现有价值，而且考虑土地可预期、可预见的未来价值，同时还补偿因征收而导致相邻土地所有者、经营者的损失；二是德国和日本的相当补偿原则，此种补偿标准略低于美国，但补偿范围也比较广泛，如德国包括土地或其他标的物的权利损失、营业损失、征收标的物上的一切附带损失等。我国目前实行不完全补偿原则，补偿范围窄、标准低，亟须在经济发展的基础上适当扩大补偿范围，科学确定补偿标准。

城市土地是否必然为国家所有、集体土地是否必须经过国有化方可进入一级市场呢?这就是国家为什么要征收集体土地的问题。美国实行土地私有制，国有土地仅占国土面积的13％且分属于联邦、州和地方政府。美国征地制度的主体除了政府外，还包括从事公益事业建设和经营的法人组织。这表明美国城市建设中的大量土地是属于私人所有的，但私人征地必须符合城市规划和土地用途管制等法律。在我国，《宪法》规定城市土地属于国家所有，亦即城市建设中不可能存在集体所有的土地，这是我国在特定制度环境下保护耕地的安排。根据土地级差收益理论，城市郊区的土地倾向于建设用地安排，这就会导致郊区耕地的大量流失，所以政府通过各级土地利用总体规划、城市规划和实行土地用途管制制度，并通过土地征收程序严格控制集体土地进入城市建设。这似乎为我国的土地征收和集体土地国有化找到了存在的合理理由，那么我们又如何解释美国城市建设中容许私人土地大量存在的现象呢?当然，并非美国对耕地保护不严格，而是其另有相应的制度安排保证私有耕地不会大规模进入建设用地市场，这就是土地发展权制度。美国的土地发展权制度同我国的耕地保护制度存在一定的竞争关系，但两者的绩效明显不一样，利益分配也完全不同。土地级差收益在美国归于土地所有者，而在我国目前则属于国家。其实，征收后土地的涨价不仅来源于对被征用土地的开发，更来源于城市建设和土地区位的改善，所以农地转非农建设用地的自然增值利益分配应该公私兼顾。目前，我国在广东等省进行的集体建设用地直接进入土地一级市场的试点工作是一个有益的尝试，《物权法》第183条之规定也为集体建设用地入市提供了可能性。

(二)我国土地发展权的归属

不同的权利分配方式对当事人有着不同的行为刺激。如果我国创设土地发展权制度，那么该权利应如何配置?在我国现行制度框架下，国有土地发展权归于国家在前文已经阐明，下面主要讨论集体土地发展权的归属问题。集体土地发展权归属于土地所有权人——集体经济组织如何呢?依据《土地管理法》第10条和《物权法》第60条之规定，集体土地所有权可归乡(镇)集体经济组织、村集体经济组织和村内集体经济组织所有，但目前不仅集体所有权主体没有人格化的代表，而且这三级集体组织之间的界限也不清楚，从而导致集体土地所有权在事实上被虚置。所有权主体的非明晰化造成了权利真空，产生的最严重问题就是对土地的侵蚀和公共资源的浪费。产权不清晰，集体土地就缺乏合理的流转机制。并且，如果将集体土地发展权归属于集体经济组织，则由于主体虚位，事实上将使土地发展权集体所有演变成村委会主任或乡(镇)长所有，从而使产权更加复杂，权力寻租将不可避免。另外，由于农民不享有土地发展权，则其如需提高土地集约度或改变土地用途，必须向村委会或乡政府交纳一定的土地发展费，这会使目前我国农村土地利用集约度低、相当一部分土地粗放经营的现状雪上加霜，同时农民也享受不到土地增值收益，这只能鼓励农民行为的短期化和机会主义倾向。

如此，集体土地发展权只能归属于集体土地使用权主体——农民。其实，集体土地使用权是一种

独立的物权，由于土地的承包期长达30年或者更久，使得该权利也具有准所有权的属性，农民得以对土地为直接支配和排他性利用。农民是集体土地的真正使用者、土地发展行为的真正责任人和后果的真正承担者，集体土地发展权归属于农民在一定程度上扩大了农民对集体土地的处分权能，能够真正起到对权利人行为的正向激励作用，有利于配合《农村土地承包法》的实施而长期稳定农地承包关系，鼓励农民向土地投资。国家通过购买土地发展权和实行土地用途管制制度，不但有利于保护耕地，而且有利于增加农民收入，使经济增长的成果惠及广大农民。这是在我国特殊国情背景下特有的制度创新安排。

四、土地发展权制度对我国土地征收制度的创新

(一)我国现行土地征收制度存在的问题

关于我国现行土地征收制度存在的问题，上文已有些许论及，在此简单归纳如下：(1)征地范围过宽。我国立法对公共利益的范围界定不明，并且国家垄断土地一级市场，集体建设用地不能入市，当建设用地需求上升或非公益性经营项目建设需占用集体土地时，国家只能行使土地征收权，土地征收成为唯一可能的制度安排，这必然导致征地范围过宽。(2)征地补偿费与土地市场价值脱钩。正如上文分析，土地征收是一种行政行为而非市场行为，由于禁止集体土地入市，也就没有土地的一级市场价格，从而不会对国家的征地补偿构成压力。另外，国家土地储备制度的建立使土地征收行为事实上具有了盈利的性质。(3)征地安置工作有待完善，失地农民的社会保障问题突出。由于户籍制度及城乡二元分割体制，失地农民既无土地可耕种，也无法享受城市最低生活保障等待遇，加上征地实行货币化补偿和补偿费基于漏斗原理被层层截留，造成矛盾突出，农民群体性上访事件频发。(4)土地征收权被滥用。由于土地出让收益分配不合理，激发了基层政府的卖地冲动(土地财政)，更有甚者，一些地方政府为吸引外资往往以极低或者零地价供地，造成大量国有土地资产收益流失。(5)征地过程中公众参与度不高，缺乏透明度。集体组织代位参与征地谈判，少数乡村权力人物成为征地的最大受益者，征地过程的全程管理和有效的监督反馈机制尚未建立起来。

(二)引入土地发展权后土地征收制度的创新安排

上述问题的存在，足以说明我国现行土地征收制度运作绩效低下。那么，将土地发展权制度引入征地实践后，我国的现行土地征收制度该如何变迁?土地发展权制度能否担当起既保障农民的土地产权，又保证国家耕地保护目标的实现，并整合整个制度环境、提升制度绩效的重任呢?笔者认为，土地发展权制度将对我国现行土地征收制度进行重构。首先，国家为了实现耕地保护目标可以将城市郊区的集体土地发展权予以购买储备(当然必须与土地利用总体规划、城市规划、土地用途管制度以及国家产业政策相配合)。其次，对于以营利为目的的建设用地如房地产用地以及各种工商业用地，用地单位在通过国家土地管理部门的用地审查后，可申请土地发展权指标(需缴纳一定数额的土地发展权费用)，然后凭指标直接同集体组织或者农民进行土地交易谈判。集体土地的交易方式可以多样，如集体土地所有权的转移，使用权的转让、出租、人股等。亦即，只要符合土地利用总体规划、城市规划以及土地用途管制制度，集体土地可以直接进入土地一级市场。这样，不但使农民可以充分享受经济发展和城市化带来的成果，而且打破了现行制度下集体土地使用权不能抵押的限制，使农民可以从银行贷取资金、增加对土地的投入，同时也有利于培育社会中介组织为土地市场交易提供专门化服务。再次，国家土地管理部门通过对土地发展权指标的市场投放以及税收等配套措施实现对土地市场的宏观调控，其调控的目标是保护耕地和促进经济增长。这一点犹如央行的公开市场操作：如果土地市场过热，土地管理部门应该紧缩地根，防止市场泡沫；相反，则扩张地根，刺激经济增长。同时，土地管理部门也要担负起监控集体土地市场交易价格的责任，如果发现价格异常现象，须依据《价格法》对市场进行必要的干预；对于公共用地，国家可以按计划进行征收，其补偿标准可参照上述土地市场交易价格，然后运用一定的指标体系对其修正。需要注意的是，土地征收补偿中应包括土地发展权价格，但国家前期购买土地发展权时若已支付，此处可扣除。这样，一方面真正限制了国家土地征收的范围，减少了土地征收权滥用的可能性，另一方面由于存在土地一级市场交易价格，将形成对国家征地补偿的压力，补偿标准的提高也保障了农民的财产权利。最后，建立健全土地权利、土地价格等交易信息登记制度，特别要加强对集体土地流转的信息登记管理工作。这是国家地籍管理和市场调控的基础性工作，它有利于明示产权，减少纠纷。

对于国家已购买土地发展权以外的农地进入建设用地市场如何控制?笔者认为，国家财政是有限的，不可能购买所有的集体土地发展权，那么市场就有可能规避政府的土地宏观调控安排，从而形成土地规制失败。其实，政府完全可以规定所有的用地单位必须向其进行用地申请。具体而言，政府可首先安排已经购买发展权的郊区土地入市；对于特殊用地须远离城市的，政府可依据建设用地年度总规模控制计划进行总量动态平衡，按照土地用途总体规划和土地用途管制制度合理安排用地指标。另外，对于农民建房占用耕地如何控制呢?笔者认为，一方面，由于人均耕地面积日益减少，考虑到土地具有基本生活保障作用，具有经济理性的农民迫不得已是不会占用耕地建房的；另一方面，国家可通过实施土地用途管制制度对农用地实行最严格的用途管制，同时制定乡村土地利用规划对宅基地进行统筹安排，尽量挖掘宅基地的潜力，特别要杜绝“空心村”出现，要根据乡村人口增长情况，适当安排新增宅基地占用耕地面积。结合以上配套措施，土地发展权制度就能够基本上解决现行土地征收制度所带来的问题，起到提升整个制度运作效率的作用。

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作者：王海鸿　杜茎深