农地征用制度管理论文

摘要：随着城镇化、工业化进程的加快，非农用地需求不断增加。我国的农地征用补偿制度产生于计划经济时期，其弊端日益显露，已经越来越不能适应市场经济的发展需求，深刻剖析我国现行农地征用补偿制度，对建立更加合理的农地征用补偿制度具有深远的意义。下面是小编整理的《农地征用制度管理论文(精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！

农地征用制度管理论文 篇1：

农地征用制度的制度经济学分析与创新路径研究

【摘 要】农地征用制度改革必将成为我国近期重大的制度变迁之一，这不仅仅是为了增加农民收入或者保护农民权益，甚至也不仅仅是为了保护耕地或者粮食安全，关键在于征地已经成为目前我国各种矛盾的聚焦点。从制度经济学角度分析现行农地征用制度，可以看出正是由于农地征用制度设计上的缺陷与不足，直接导致了农地所有权主体虚置及农地征用权被滥用，影响了农民对土地使用权、处分权和收益权的有效运用。农地征用制度的改革与创新研究也必须对此予以充分关注。

【关键词】土地；农地征用制度；制度经济学

工业化、城市化是一个客观历史进程，征用农地是国内各地面临的一个重要课题，也是当代各个民族国家面临的一个基本问题。由于现阶段我国农地征用补偿标准由政府制定，没有真实地反映农地资源的稀缺程度，影响了农地的资源配置效率；同时，过低的征地补偿费导致国有土地的出让价格和征地补偿之间存在着巨大利差，有关利益主体对征地收益展开了激烈的争夺，这不仅损害了农民的利益，也加速了农地的非农化进程。这一制度引发的社会分配不公正，导致的生产和交易低效率等问题，已引起各方广泛关注，农地征用制度改革已经提上决策层的议事日程，成为重大政策课题。为使农地征用制度改革的思路和战略得到贯彻执行，必须对农地征用制度进行综合化、集成化和系统化研究，深入分析和全面反思农地征用制度的成败得失。

一、现行农地征用制度的两大弊端

　1．征地范围过宽

强调以公共利益为目的，是世界各国对国家行使财产征用权进行法律限制的通用做法。我国《宪法》和《土地管理法》对征地问题也都做出了明确规定，“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”但不同的是，我国却未对“公共利益”做出明确界定，“公共利益”的界定缺乏可操作的标准。因此，什么情况下才能征地一直不明确，实际操作很难掌握。也就是说，法律赋予了国家土地征用的权力，却未对这种权力的行使做出限制，这样的直接结果就是，公共利益成为了职能部门和地方主要行政领导自由裁量的权力，从而大量非公共利益用地也以“公益用地”的名义征用，“土地征用”概念失去其法律意义。

为国家或公共目的进行征地是无可厚非的。在计划经济条件下，个人(有时集体)被排除在国民经济建设之外，所以，全部建设都可以征用土地。但在当前市场经济条件下，各种经济成分加入到社会建设的行列，这时再以宽泛的“为国家和公共目的”来界定征地的范围，实际上是使得任何建设都可以征用土地。在实际工作中，形成了凡是建设就需要征地，凡是征地就打着“公共利益”的旗号，以至形成了企业征地的情形。这种带有浓重计划经济色彩的土地征用制度，缺乏对于用地单位使用土地情况有效监管，不利于社会对土地这种稀缺资源的保护利用：土地征而不用、多征少用的现象在一些地方比较明显。我国耕地面积的大幅减少，其实和现行的农地征用制度下利用政府权力征地范围过宽不无关系。

2．补偿标准过低

土地补偿是征地问题的核心。世界上大多数国家和地区都是以市场价格为基础补偿的，有的还考虑土地未来价格补偿。而我国的征地补偿标准是根据土地管理法规制定的，是非市场化的价格。补偿标准过低，扭曲了征地的机理，严重侵害了农民利益。《土地管理法》第47条规定：“征用耕地的土地补偿费和安置补助费分别为该耕地被征用前三年平均年产值的六到十倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍”。问题在于，上述补偿费用标准不管是低限还是高限，都不足以使被征地农民保持原有的收入水平，不足以弥补农民因失去土地而带来的经济损失。

这种按照年产值来确定的补偿标准带有浓郁的计划经济色彩。未体现土地发生用途转换的巨大增值价值，更没有体现土地市场的供求状况，没有体现市场经济的价值规律和市场定位的原则，征地补偿标准严重偏低。椐农业和国土资源方面的有关专家测算，改革开放以来，通过各种形式征用农地的价格“剪刀差”，在农民身上至少“拿走”近5万亿元，严重剥夺了失地农民的利益。对此，民进中央副主席蔡睿贤委员也指出：“农地征用制度的最大缺陷是补偿过低”。出于对今后生活出路的考虑，农民一般是不愿意放弃土地的。而地方为了得到土地，要么和农民进行较长时间的谈判，要么采取强行措施而引发矛盾与冲突。另一方面，较低的征地费用为降低出让金提供了较大的空间，较低的出让金不仅有利于外部资金的进入，而且也降低了建设用地的价格，这样极不利于建设用地集约使用，尤其当征地费用接近建设用地的改造费用时，用地单位宁可征用新的土地也不愿意改造原有的建设用地。这样，土地的利用就严重地偏离了效率。

二、现行农地征用制度弊端根源的制度经济学分析

1．土地产权制度设计上的缺陷，导致产权主体虚置

我国现行法律规定，我国土地所有制为社会主义土地公有制，分为全民所有制和劳动群众集体所有制两种形式，农村土地属于农民集体所有。然而在实践中，农民集体是一个抽象的没有法律人格意义的集合群体，是一个虚置的权利主体。因为我国民法理论所确认的民事主体主要有自然人和法人两种，农民集体既非个人，也非法人，因此，它本身并不能作为民事主体享有所有权。集体土地所有权主体实质上缺位，土地征用过程中必须体现的国家、集体权利义务难以确定。在实践中政府拥有分配土地的绝对权利，土地归集体所有是虚的，集体最多不过是土地的经营者、管理者。事实上，村集体代替农民集体行使土地所有权的职能，农民和村集体之间形成了委托代理关系，但这种委托代理关系很模糊。村集体既不是法人，也不是政府，农民很难对村集体的代表一村干部进行监督，而且在更大程度上村干部受到政府的干预和控制，还要对上级组织或上级政府负责，代理上级政府的部分行政职能。在农民和政府之间的村干部事实上具有了政府代表和农民代表的双重身份，也就是说，他们成为了一个相对独立的利益群体，这样，他们的利益与村民利益很可能不一致，他们就可能不履行或不完全履行代理人职责。

因此，我国农村土地产权制度所存在的土地所有权主体的虚置和模糊缺陷，直接导致责权利的边界不清，以致农民所拥有的实质性的土地产权不被尊重和承认，影响了农民对土地使用权、处分权和收益权的有效运用，进而导致农民经营土地权利的丧失。各级政府在对土地的处置上拥有决定的话语权，而农民个体始终处于被动弱势的地位，对土地被征用及其丧失的土地所有权所蕴含的利益等缺乏必要的知情权、参与权、选择权、索取权等，也难以说清楚在土地征用中农民权利到底受到多大损害。这一方面，强化了处于强势地位的政府处置土地收益的能

力和动机，另一方面，也使处于弱势地位的农民在维护自己权力时更加感到底气不足。

2．土地管理制度设计上的缺陷，导致土地征用权被滥用

在现行的体制下，各级地方政府既是国土资源(包括集体土地)的宏观管理者，又是国有土地所有权的实际行使者，管理者和所有者职能的重叠安排使地方政府具有了政治利益最大化和经济利益最大化的双重目标，而这种目标在短期内又体现出相互促进的特质，在这种双重目标的驱动下，政府行为不可避免地出现偏差。公共选择学派的代表人物布坎南指出：“我们必须将调查市场经济的缺陷与过失的方法应用于国家和公共经济的一切部门”。地方政府并非全局利益的代表，相反，它们有着各自的目标函数，追求本地或本部门净利益和政绩的最大化。土地是政府掌握的最大资产之一，通过有效运作土地资产，可以实现收益最大化，有效解决经济发展中的资金瓶颈障碍。部分地方政府以经营城市为名，滥用征地权，把挤占征用农民土地获取的收益作为取得财政收入的手段，使得一些盈利性质的用地甚至高档娱乐设施等高盈利用地也可以获得合法的征地手续。同时，利益的驱动为政府“政治创租”创造了环境。部分地方政府压低补偿标准，以非常优惠的条件甚至零地价把土地送给投资者，作为引进项目的优惠政策，争相以最低廉的条件获得招商引资的成功，来实现自己的政绩工程。

因此，由于我国土地管理制度设计上的缺陷，缺少有效的节约用地和合理的调控、约束手段，导致土地征用权被滥用，使土地长期不能作为一种重要的经济资源来对待，不少地方政府过多采用粗放式外延扩张的用地模式，出现了“多征少用、多占少用、早征迟用”，甚至“征而不用，占而不用，好地劣用，非法租用”等粗放型用地模式，造成不合理占用和浪费土地的现象十分普遍。

3．土地征用补偿制度不完善，导致对农民利益的剥夺

我国现行的征地补偿制度是一种纯粹的补偿关系，这在市场经济条件下显得很不合理。征地补偿费不是按照土地的市场价格来折算，而是以当前农产品的市场价格来核算，当农产品价格偏低时，这种折算方法明显具有剥夺农民的倾向。同时，根据产值计算补偿标准也不尽合理，计算方法过于简单，不能适应征地实际中多种类型的要求。如，城郊都市型农业，集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体，其产值远高于传统农业，其土地征用价格应高于从事传统农业的土地价格。补偿费中没有包括土地的增值部分，也不符合“十六大”关于各种生产要素按贡献参与分配的原则。农地是生产要素，其价格要根据市场供求关系决定。农民的土地承包经营权是产权，其价格要用盈利能力来决定。根据地租理论，土地因地理位置、国家规划、开发投资等因素而增值，其增值部分应作为级差地租归土地所有者和征地者共有。因此，农民有权参与分配土地的增值收益。然而，农民在参与社会生产过程中，按照市场价格购买生产资料，但他们拥有和使用的土地则被征地主体以较低的价格拿走，土地的财富观在农民那里没有得到真正地体现。

三、创新农地征用制度，有效保障失地农民权益

1．改革土地产权制度，实现土地产权明晰化

前面我们已经指出，现有农地征用制度中存在的本源性问题是公权侵犯私权，行政权侵犯财产权。现行法律虽然规定农村土地归农民集体所有，但在集体所有制下，谁真正拥有土地，实际上并不明晰。究竟谁是集体土地真正的产权代表，无论是《土地管理法》，还是《农村土地承包法》均无作出明确的规定。“集体产权”的这一特征，使集体与农民的权益关系变得模糊，导致农村土地产权的实质主体缺位，农民对土地的所有权、使用权、处置权等权益没有得到充分的尊重和保障。

因此，从长远看，要切实维护农民的土地财产权益，使农民对土地的权利在流转过程中得到充分体现，真正分享到土地非农使用后的收益，从产权方面看，就必须对相关法律进行修改，确立农民是农村集体土地所有权主体，明确界定农村土地的产权主体是农民。强化农民对于承包经营耕地的财产权和处置权，从而提高农民的经济和社会地位，减轻工业化、城市化过程中农民利益的损失。

2．推进政府职能转变，实现土地管理者与所有者职能的分离

我国的农地征用制度中，征地的管理是一个薄弱环节，在征地范围控制、补偿、安置等都“有据可依”的情况下，对征地的管理显得尤其重要。而征地的程序存在不合理，征地管理规定的落实不到位主要是由于地方政府及相关机构在征地过程中能取得不合理的收益。这在客观上增强了地方政府、征地机构和企业大量征地的动力，也是造成征地权滥用的原因之一，并且形成了对农村集体和农民利益的联合侵害，加剧了征地过程中的矛盾和冲突。

因此，加强征地管理的关键是推进政府职能转变，实现土地管理者与所有者职能的分离。地方政府不再介入“征地——批租”的循环，只作为一个监督管理者做好土地的宏观调控和执法监督，保证征地过程各环节中各单位各部门行为的理性化、规范化、透明化，保障土地依法交易。政府通过制定土地利用规划来控制土地需求，调节土地市场的运行，真正发挥市场配置土地资源的基础性作用。地方土地管理部门按照规划做好征地申请的审核，对耕地转为非农用地交易进行严格监管；征地机构负责整个过程中的协调和程序；用地单位应不折不扣地对征用土地进行补偿；土地部门、用地单位和社保部门共同解决好失地农民的安置；社保部门要承担失地农民的社会保障责任。总之，要将现行征地程序中的某些环节简化，某些环节加强，达到合理维护各方利益，促进征地合法合理地顺利进行，促进社会经济发展的目的。

3．改革征地补偿办法，形成合理的利益分配机制

征地补偿是征地问题的核心，也是农地征用制度改革的难点。失地农民已不再是真正的农民，其生产和生活方式必将随着城市化进程而发生变化，也将通过完成城市化过程变为市民。因此，失地农民的征地补偿安置标准就不能再按照其历史上的生产和生活方式来确定，而应该按其城市化后的生产和生活方式来确定。即以被征地所承载农民安置的实际社会成本为依据制定征地补偿标准。

合理确定征地补偿标准，要把握好两个基本原则：一是要把收益价值和市场价值结合。现行补偿办法忽视了土地的潜在收益和利用价值，既没有考虑到土地对于农民承担着生产资料和社会保障的双重功能，也没有考虑到土地市场的供求情况。当前，完善农地征用补偿办法就是要在制定新的征地补偿费用标准时，还应该综合考虑到农民过去对所承包土地的成本投入、当地的经济发展水平、土地的区位、供求状况、竞争程度等。二是要把近期补偿和远期补偿相结合。土地可以对农民提供持续性的基本生活保障和就业机会，并且还具有增值的功能。考虑到土地的这一特点，各地在土地征用补偿过程中，应把一次性补偿和长期补偿结合起来，充分考虑失地农民的重新安置和就业费用、土地使用价值和潜在增值能力、养老保险和医疗保险等多方面因素。

4．构建完善的失地农民社会保障机制

土地是农业最基本的生产资料，是农业生产活动必需的物质基础。现阶段土地对于农民有两大功能：一是养老功能，二是就业功能。土地被征用后，农民丧失土地的使用权，上述两种功能发生转移，农民的就业生活从农业转到非农产业，需要再就业，养老功能则由农村传统的土地保障转向现代社会保障。

在征地补偿中，许多地方出于简便的需要，选择了以货币安置为主的方式，即一次性发放安置补助费，让农民自谋职业。这种安置方式，对被征地的农民只考虑给予经费的补偿，而对失地农民的居住安顿、重新就业、生活观念以及生活习惯等方面问题未予考虑。被征地农民的生活水平因征用土地而下降就成为普遍的现象。要从健全社会保障体系人手，为失地农民建立一个可持续的生活保障。科学合理完善的失地农民社会保障体系至少包括生存保障和发展保障两大方面。生存保障主要体现在保障基金的筹集、运营、管理和养老保险、最低生活保障、医疗保险、失业保险等模式类型及其构建上。发展保障主要体现在为失地农民增强再就业能力提供服务，为失地农民增强创业能力提供服务和平台上。

【责任编辑　冯胜利】

作者：孙万国　刘苹苹

农地征用制度管理论文 篇2：

现行农地征用补偿机制剖析

摘要：随着城镇化、工业化进程的加快，非农用地需求不断增加。我国的农地征用补偿制度产生于计划经济时期，其弊端日益显露，已经越来越不能适应市场经济的发展需求，深刻剖析我国现行农地征用补偿制度，对建立更加合理的农地征用补偿制度具有深远的意义。

关键词：农地征用制度 补偿机制 土地产权

在我国，农地征用制度是指国家出于公共利益的需要，依法将农民集体所有的土地转变为国家所有的一种制度安排。我国现行的农地征用补偿制度产生于计划经济时期，在当时的历史条件下，对于保障国家经济建设，加快工业化和城市化，起了巨大的作用，农民也作出了巨大的贡献。虽然后来也进行过几次修订，补偿金额有所提高，但总体上还是以原土地农业产值的倍数加以补偿，不能适应市场经济的发展要求。最明显的改革措施是2004年11月13日发布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的相关内容，它肯定了土地对农民的社会保障功能。提高了土地补偿标准。承认了农民的土地财产权，确保土地补偿费主要用于被征地的农户。对征地补偿方式进行了重大改革，确定了农业生产、重新择业、入股分红等三种农民安置方式。这对于缓解当前土地征收中存在的矛盾，平衡政府、用地单位与农民之间的关系，具有非常重要的意义。综观我国农地征用领域的机制，全面的农地产权权属与征用程序及流程、各级政府在征地中的职责及公平正义性服务准则、县乡村三级协调分工及利益分配机理到农民在征地中的责权利规定等，均没有实现科学、合理、清晰、明确的运作。特别是城镇化进程中的征地补偿标准又低于其他性质的征地补偿标准，存在的明显弊端或隐性问题长期没有得到彻底解决。

一、国家垄断土地一级市场使征地长期在政府行政强制色彩中运行

中国宪法和《土地管理方法》规定，国家为了公共利益的需要，可以按照法律规定对土地实行征用。但一方面没有明确界定什么是“公共利益”，也未清晰阐述“公共利益”的含义和范畴，对公共利益的规定过于笼统，导致实际操作过程中“公共利益”被轻易地扩大化。地方政府在土地征用运作实践中，除国家公益性、重点建设或服务项目按照“公共利益”要求进行征地外，包括企业用地等其他范围的用地，凡涉及占用集体土地的，也一股脑儿地行使国家征地权和公权力。甚至不少的地方政府追求短期经济效应或眼前经济利益而通过农地征用大搞经济开发，乐此不疲地进行权利寻租行为。另一方面，这样的法律规定事实上从法律的角度明确和保障了国家对农村集体土地征用的最终处置权，有关政府部门实际上严格管制着土地的征用，任何单位用地均必须到政府部门办理严格的审批手续。而当被征用土地的用途、价格和去向在真正的被征用土地使用主体被边缘化而被省、市、县、乡政府与新的用地主体协商确定后，土地征用就根本不以被征地农民的同意为前提，作为对被征土地拥有集体所有权的村一级单位便主要发挥行政命令的执行角色，而不能履行谈判角色。村集体经济组织大会或农民也没有多少可以影响农地征用的决策的能力了。村领导在农地征用执行过程前后，只有发挥“模范带头”、“说服引导”和“安抚一方”的份儿，但当遇到征地补偿的各方利益分配不均等由法律、政策或行政命令才能造成的问题时，显然简单的说服、劝导和安抚已经难以起到应有的作用。于是容易形成地方政府与农民对峙的局面，造成对社会稳定、和谐极为不利的因素，这种博弈主体法律地位的不平等造成的现象或问题长期得不到深入人心的解决或改进，在国家全神贯注发展经济、实现社会长治久安的欣欣向荣的大环境中形成不安定隐患。

二、不清晰的土地产权界定导致征地补偿中利益分配比例的不明确性和随意性

我国法律规定，集体土地归各级农村集体经济组织共同所有，但并没有确认究竟归哪一类集体经济组织所有，且目前我国农村缺乏行使集体所有权的严谨的组织形式和程序。农村土地至今呈现的所有结构依然是：第一级所有为村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有；第二级所有是村农民集体所有；第三級所有是乡（集）农民所有。尽管农村土地归村民小组、村这些集体经济组织所有，但村民小组、村的土地所有权是不完全的，通常不得不因行政隶属的原因而在遇到农地征用问题时服从乡一级集体经济组织的安排意见。所谓农村土地集体成员共同所有，也实际上变成了无人所有，或乡、村干部小团体所有，造成集体土地所有权的虚位或易位。我国目前集体土地所有权主体的不确定，实质就是产权不明晰，这就为不合理的农地征用留下可乘之机，进而导致了不合理的征地补偿。

我国农地的产权特征是：产权主体模糊，产权权能残缺，农地产权稳定性差、流动性弱（指单向度的权属转移）。农民土地承包经营权实际上存在不确定性，农民持有土地的财产权，但对是否拥有农地发展权存在很大争议，本应该部分归属于私人的产权混淆于公共领域中，这样的由于产权不清晰现状而产生的博弈的结果，当然农民职能是处于“弱势位置”，于是农民的部分利益未被重视就“自然”地被剥夺了。

农民集体土地产权不清，导致土地征用补偿费分配不公。农村集体土地所有权的主体混乱，导致了土地征用补偿费分配的纠纷。我国农村土地归农民集体所有，这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等法律中，都有明确的规定。但是，“集体”究竟是指哪一级，法律规定则较为模糊。在不涉及利益分配时，乡（镇）政府、村委会、乡（村）经济组织都不关心所有权主体问题，一旦有土地征用补偿费下发时，大家都争先恐后地当土地所有权主体，都举出充足的理由来证明自身的合法主体地位。正是因为农村集体土地所有权主体的含糊不清，才产生了土地征用补偿费“乡（镇）扣”、“村留”、“乡（村）经济组织提”的现象，使得原本就很少的征用费到农民手中几乎所剩无几。而且截留于集体经济组织之中的土地补偿费，也无法由作为集体成员的农民直接支配，便出现了“人人所有，人人无权”的现象，加之现实集体组织对土地征用费管理使用不规范，被少数几个管理者所控制，进而被用于发放工资、奖金、福利，挥霍浪费，甚至是贪污挪用，严重损害了广大农民的合法权益。有关政府部门在将农民集体所有的土地征用转变为国有土地时，从集体土地中转移了巨额的价值。从而呈现出征地收益分配的不合理及征地补偿费在农民、集体经济组织和基层政府之间的分配不合理。虽然这种状况在近几年因各地征地补偿标准的上涨有所好转，即农民得到的补偿安置费用有所提高，但这种分配的比例依然未得到根本的改观，被征土地的收益分配格局依然大概是：政府占20%～30%，新的用地主体占40%～50%，村级组织占25%～30%，农民仅占5%～10%。同时农地征用后的土地增值部分的收益以各种名义或形式流向政府，征地受偿主体只能是集体经济组织而将农民排除在外，被征地农民只能在集体经济组织中受偿，这显然有失公平。

从理论上讲，农民土地的所有权也应该是一种特殊的财产所有权，农民对自己财产（土地）也应享有占有、使用、收益和处分的权利。但是只因这种产权关系的长期不明确，农民只能是被动地接受这种僵化的征地机制给他们带来的他们其实并不情愿的变化。随着城镇化的加快发展和国家产业调整互动发展的深入，农民一方面因农村和城市收入水平及生活水准差距的拉大而无法继续承受越来越大的征地收益损失，另一方面农民也开始越来越强烈地不满于这种不公平状况的持续，于是由此引发的农民和村级经济组织或政府之间的矛盾日益增多，也日益尖锐，促成了当前制约社会稳定和谐的一大消极因素。

三、现行征地补偿标准的不合理性和不科学性

在将农业用地转为非农业用地时，国家对被征地者所受到的损害只是给予一定的补偿，我国实行的是部分补偿的原则。在《土地管理法》对征地补偿的规定中并没有区分公共利益性质的征地补偿和非公共利益的征地补偿，该法第四十七条规定，征用土地的补偿费由土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费三大块组成。依据《土地管理法》，中国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”，即征用土地补偿费为该土地被征用前3年平均产值的6-10倍，安置补助费为该土地被征用前3年平均产值的4-6倍。在实际工作中，由于年产值不确定，倍数标准存在较大幅度，政府往往在法定范围内采取下限，不足以使被征地农民保持原有的生活水平。而即便按最高补偿30倍来算，一亩地平均产值1000元，其全部征地补偿费也不过3万元左右。这个问题在人多地少的地方表现尤为突出。这种补偿标准具有较大的不确定性，从而导致了农用地的补偿标准随意性较大却没有相应有效的监督监控机制，为部分官员滋生腐败提供了温床。现行的征地补偿标准，以土地平均农业年产值的若干倍计算，只考虑了对土地的农产品的补偿，没有充分考虑土地作为农民的生产资料和重要社会保障的价值，也没有考虑对农民的土地承包经营权的补偿，更没有体现土地利用的潜在价值，使被征地农民难以分享土地利用方式改变带来的增值，也难以分享经济和社会发展的成果。这种按照年产值来确定的补偿标准，未体现土地发生用途转换的巨大增值价值，更没有体现土地市场的供求状况，没有体现市场经济的价值规律和市场定位的原则，征地补偿标准严重偏低。

四、补偿安置方式单一

按照现行的补偿政策来看，对失地农民的安置方式主要采取两种形式，一种是货币安置，另一种是就业安置，其中以货币安置为主。目前，国家对失地农民的补偿方式通常是一次性的货币安置，农民在失去土地以后，征地部门将土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费以货币的形式一次性支付给农民。这种方式的优点在于操作简单，能减轻国土部门和用地单位的安置压力。但是，由于我国农地具有农民社会保障的功能，一次性支付一笔有限的土地补偿和安置费用，对农民的生计出路缺乏长远考虑。在经济发达地区，二、三产业比较发达，失地农民较易通过自谋职业来解决自己的生计。但是，在一些经济不发达地区，失地农民在补偿金用完后，连最基本的生活都无法正常维持，给社会的安定带来不稳定因素。就业安置是指地方政府或用地单位依据征地数量有比例地安排“农转非”人员就业。这是从计划经济体制时期存延的一种老办法，现时期实施起来困难加大。有些单位为了取得政府的安置补偿费，就先安排一部分失地农民就业，等拿到政府补贴后，就将其解雇。随着经济体制的转型和现代企业制度的建立，企业有用工的自由，而我国农村人口素质不高，文化程度低、劳动技能少，缺乏市场竞争力，即使再就业，也面临着很大大的下岗风险。之前的招工就业安置在实践中已失去了意义和作用。现行征地机制未考虑中国二元经济结构下农民社会保障问题。中国农村土地承载着农业生产资料和农民社会保障的双重功能，而且随着人口的增加，正在顯示出“保障重于生产”的特征。失去土地的农民，在没有任何保障的条件下寻找就业机会，加大了就业风险和就业成本。

五、征地过程缺乏透明度

按照《土地管理法》的有关规定：有关部门批准征地要有公告程序，在征地前给于农民知情权与参与权。但在实际的操作中很少遵循，缺乏应有的透明度。不少地方征用土地不能做到公开透明，不注意或根本就不听取农民的意见，不做深入细致的工作，只强调征地具有强制性，方式简单粗暴。由于我国长期城乡分割的二元经济结构，再加上自身知识文化素质的限制，农民一直处于弱势地位。一些地方政府或者因热衷于增加地方财政收入，或者因在征地过程中取得了不小的个人收益，大量征地，甚至在农民没有发言权的情况下，将其土地低价处理了。有些地方甚至采取未批先征，不征就占的方法，将农民赶离土地，然后由政府出让。土地预征导致政府征地行为更加随意、土地资源浪费、腐败机会增多、政府与农民利益关系激化，进而导致社会不稳定。

六、结语

我国城镇化的建设虽然如火如荼，但因长期以来，城镇化建设进程中的征地补偿一直不能实现失地农民满意的生计和发展，造成了城镇化率较高与失地农民生存和发展质量参差不齐且改善不佳的状况，制度安排不到位、市场经济在征地补偿中体现不完全、农民的弱势地位的改善没有真正提到应有的高度等是造成这种现象的主要体制背景和原因。在改革开放已经深入推进30多年的今天，应该像其他经济发展领域的改革开放一样，进一步大胆解放思想、拓宽思路，实现农地征用补偿的科学合理运行，使得我国城镇化进程中的农地征用问题得到有效的解决，失地农民的生计得到合理改善，并启发或促进“三农”问题的持续改进和解决。

参考文献：

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2.冯子标.论建立农村土地使用权有偿转让制度.当代经济研究，2002（5）

3.周诚.土地经济学原理.北京：商务印书馆，2003

4.党国英.土地制度对农民的剥夺.中国改革，2005（7）

5.黄少安.产权经济学导论.济南：山东人民出版社，1995

6.张逢君，刘杰.“社保有份”：托起失地农民的明天.中国土地，2007（6）

7.田子.“以地补农”是个大政策——兼评2007年千亿土地出让收入支农.中国土地，2007（2）

（作者单位：晋中学院经济管理学院 山西晋中 030600）

（责编：贾伟）

作者：崔霞

农地征用制度管理论文 篇3：

新农村建设中失地农民面临的问题及对策

[摘要]失地农民问题不仅仅是经济社会发展问题，也是严肃的政治问题。如何解决好失地农民问题，是衡量社会和谐发展的一个重要因素，也是加速推进社会主义新农村建设、实现经济社会又好又快发展的重要前提。文章通过对江苏省部分地区失地农民基本生活及就业情况进行调研，分析存在的问题以及对问题的普遍性进行研究，提出了改革农地征用制度、调整利益分配机制、建立失地农民生活保障制度以及强化政府第一责任制等建议措施。

[关键词]失地农民；征地补偿；保障制度；分配机制；制度创新

[文献标识码]A

当前，在不断推进农业工业化、农村城镇化、农民市民化进程的同时，经济社会发展也产生了一些不协调现象，失地农民问题就是其中的典型问题之一，该问题可能成为影响社会稳定发展的重要因素。党的十六届六中全会明确提出了要积极构建社会主义和谐社会，扎实推进社会主义新农村建设，促进城乡协调发展，并指出要实行最严格的耕地保护制度，从严控制征地规模，加快征地制度改革，提高补偿标准，探索确保农民现实利益和长期稳定收益的有效办法，解决好被征地农民的就业和社会保障。因此，对当前新农村建设进程中的失地农民问题进行研究，具有十分重要的现实意义。

一、当前部分地区失地农民问题的主要表现

2003年江苏省选择了28个县(市、区)作为建立被征地农民基本生活保障制度试点地区，江苏省江都市是该次试点地区之一，探讨和解决该地区失地农民问题，对解决江苏地区失地农民问题有着一定的借鉴意义。2006~F9月，针对失地农民生活和就业情况，笔者专门走访了江苏省江都市相关部门，选取了该地区征地情况比较典型的2个镇进行专题调研，采集了相关数据，分析了该地区失地农民生活保障存在的问题。

(一)农地征用基本情况

对江都市仙女镇和大桥镇进行调查，共涉及了32个村、183个组、36857人，调查结果显示：从征地时间来看，主要集中在2004年，2004年至2006年一季度共征地9677.04亩。其中仙女镇征地6069 14亩，2004年、2005年和2006年一季度分别征地4020.57畝、1802.37亩和246.2亩，大桥镇征地3607.9亩，2004年、2005年、2006年一季度分别征地2454.9亩、964.7亩和188.3亩。征地用途主要是用于工业方面，共计5616 34亩，占58％；另外公益用地1615.32亩，占16.7％；商业用地1728.28亩，占17.9％；其它用地717.1亩，占7.4％。被征地农民参加社保方面，2005年该地区有7名被征地农民办理了参保手续，并从2005年8月开始按月领取基本生活费和养老金880元，但于2006年3月有3人退保，目前该地区实际上只有4人参加被征地农民基本生活保障。

(二)征地补偿资金分配方式

在补偿资金的分配办法上，该地区是按照2000年《江苏省土地管理条例》(以下简称《条例》)第二十七条的规定，将征地补偿资金(土地补偿费和安置补助费)进行货币分配，具体做法有五种类型：一是全额分配。即将征地补偿资金全部分配到农民手中。二是按比例分配。村、组按照《条例》规定，将70％以上的土地补偿费分配到户、到人，30％的资金留于村组用于基础设施、水利、道路、改水等公共事业建设。有的村组与有信誉、靠得住的单位采取“一次结算、约定期限、还本付息”的办法，逐年支取部分本金和利息，有的村在企业征地时就约定将征地资金按年利息3％-4％标准，每年从企业支取本金和利息，然后再分配到户，在规定时间内付清本息。三是平均分配。有的村将部分征地资金和预留集体资金的创收按人均占地比例分档次平均分配到人：人均田亩在4分地以下的，按人平分500元加创收分红；人均田亩在4-8分地的，人均分800元加创收分红；人均田亩在8分至1亩的，人均分1000元加创收分红；1亩地以上的，人均分1500元加创收分红。四是投资分配。这主要是在2000年省《条例》出台前，村组将征地资金统一管理，投资企业或发展第三产业以获得固定的收益，并将收入进行农户分配。某村在土地补偿资金分配到户之前，将积累的500万元投入到某企业，每年将获得的收入分红到户，并持续了10多年。有一个组利用靠近公路的地域优势，在征求农户同意的基础上，将征地资金投资兴建三产和房屋租赁，年租金达50多万元，全组218人年人均分配1800元。五是人股分红。该市仙女镇孔庄村樊一组依据村民自愿的原则。将土地征用的补偿资金和历年积累资金700多万元量化到每一个村民，成立了樊一组集体资产股份合作社，村民成为了股东，人均一股为15600元，为了确保集体资金保值增值，该组积极将资金用于建设标准厂房，并进行招租获取租金，村民年终按股权比例参与分配，人均每年可分配1150元。

(三)存在的主要问题

与其他地区相比较，该地区失地农民生活保障存在着一些具有普遍性的问题，主要表现在：

1、征地补偿资金分配办法的认识程度不高。部分村组干部认为工作烦琐，农民对分配办法的意见也不统一，觉得将补偿款尽快分到自己手里，这样才保险，长远的事暂且不加以考虑。但资金分到手后，部分农民往往急于用于投资和消费，有的用于砌房造屋，有的用于子女上学，有的用于还债，有限的资金很快就被用完。某村一村民一家四人，户主在外打工，每月挣取千元的收入，该户从20D3年开始获得每年1.2万元的土地补偿收入，除了对房屋进行了改造，补偿资金已作当年消费，家庭的经济状况仍然没有得到改善。另外，由于该地区的历史原因，村民对过去农保兑现不满意，对村组干部不信任，对资金管理不放心，因而强烈要求将补偿款按现金分配到农户手里。

2、被征地农民基本生活保障办法存在不足。一是保障标准低。按照省、市的文件规定，江都市为三类地区，被征地农民基本生活保障实施后到达领取年龄，领取金额为每月140元，标准偏低，甚至不如“低保”，达不到养老的目的，村民觉得不上算，无法吸引农民参加保险。另外，由于没有相应的基本生活保障资金增长机制，物价也难以预测，农民对未来生活预期不足。二是参保对象难以确定。目前许多地区的征地行为具有随意性，征地的范围也具有分散性，大部分是按项目的实际用地需求而发生的，农地征用相对散落，甚至出现同地不同价的现象。另外，部分村组以前被征过地，也实施了生活保障政策，后来又在这些村组征用剩余的农地，但这时土地征用价格上涨，而且补偿标准也大幅增长，由此出现的问题是如何重新调整以前被征地的和现在被征地的农民的生活保障办法，但事实上重新实施保障办法的具体措施是相当复杂的。所以，在目前的征地行为及征地制度下，如何确定参保对

象是一项实施成本较高的行为。三是已安置的农民参保要求难以满足。过去已安置的被征地农民，有的带劳进厂被买断，有的领取了补偿安置费，在征地过程中他们也要求参加被征地农民基本生活保障，但又不愿退出已经领取的土地补偿费和安置补助费，这明显不符合省、市文件的相关规定。比如仙女镇南吴村在征地过程中安排村民进厂、学校、事业单位的有800余人，但目前已有600多人被工厂买断返村，这一部分人仍然要参加村里征地分配，由此必然会产生一些矛盾纠纷。

3、失地农民利益得不到保障。随着经济社会的发展，部分地区征地价格也不断地调高，从江都市仙女镇南吴村的调查情况看。该村从90年代开始征地到现在，价格发生了多次变化，有每亩3300元、7000元，也有每亩30000元、70000元，另外还存在着同区同地不同价的现象，被政府征来用于公益性建设的土地仅为3万元／亩，而一些被用于商业开发的则高达每亩6-7万元，因此，同一地区的农民要求对征地价格偏低的土地填补差价。同时政府将征来的农村集体土地转变为国有土地并上市后，地价每亩高达60-70万元，在整个征地过程中，农民应有的利益得不到保障，只能得到微薄的生活保障，甚至在一些地区存在着农民的宅基地被征用后居无定所，给社会稳定发展埋下了隐患。

二、产生失地农民问题的原因分析

失地农民问题不仅是经济发展过程中产生的社会问题，也是由于制度的缺陷造成的制度性问题，深入分析当前失地农民问题产生的原因，对维护农民土地权益，促进农村经济社会稳定发展具有重要意义。

(一)农地制度因素分析

首先。农地产权主体界定不清，农地被随意征用。当前我国农村土地是农村集体所有，农户家庭享有农地承包经营权，从我国《宪法》和《民法通则》可以看出，我国农地所有权主体界定不清晰，集体概念比较模糊。当前我国农村基层组织的形式仍表现为镇、村、组三级体制，这三级组织不同程度上都代表着农村集体土地产权的所有者，然而村组对土地的产权又是残缺的，村组是在国家统一意志下对农地实行局部的安排，只享有经营权和局部调整权，对自己所经营的土地没有最终处分权。因此，农地产权主体的模糊性，是农地被随意征用的根本原因所在。

其次，农民缺乏农地产权的主体地位，被征地农民利益得不到保障。农民对其承包的农地只享有经营、收益、流转等权利，缺乏具有实质性产权的处置权，处置权的缺失造成了农民对长期的土地经营没有足够的预期，短期行为比较明显，一旦出现农地被征用时，农民只能听从摆布，在被征地利益分配面前只要能获得一定的补偿也就觉得不亏了，毕竟土地不是自己真正所有，而且从事农业种植非常苦累。因此，农民在农地产权主体上缺位，就意味着农民的利益得不到切实的保障。

第三，公益性目的难以界定，农地非法征用合法化。《土地管理法》第二条第四款规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。由于民主决策程序的缺乏，农民参与不到土地征用决策中去，只能听从国家的统一安排，甚至存在着部分农民对土地征用的法律行为不了解的现象。对此，许多征地行为会以“公共利益”为理由，强制征用农地，而且征地补偿资金的标准不规范，这种农地非法征用合法化在土地征用过程中经常出现。

(二)外部行为及政策体制因素分析

其一、利益诱致政府及其他主体与民争利。由于土地的征用价格与出让价格存在着巨大的利潤差异，由此产生了地方政府“以地生财”的利益追求动机，土地的内部增值功能也诱致着政府以及其他利益主体肆意征用土地。江苏省社科院的一项调查表明，仅2002年江苏省供应土地达15938.27公顷，收取出让金454.58亿元，租赁土地1171.27公顷，租金7323.65万元。其他供地方式获得土地收入755.54万元。通过土地农转非征用方式再出让、出租土地使用权获取经营性收入最多的苏州市，2002年出让土地4441.32公顷，获得土地出让收入151.87亿元，占该市财政总收入的52.22％；其次是南京，共计出让土地2179.65公顷，获得土地出让金83.39亿元，占该市财政总收入的57.88％。另外，由于土地增值较快，各个利益主体都想征用廉价的农地，以获取增值利润，实现经营利润最大化。再加上农业比较效益低，一些地方政府只重视工业发展，频频发生靠卖地推动经济发展的现象，甚至有的政府官员利用权力进行寻租，从中获取利益。因此，牺牲农村土地获取工业经济的发展，是地方政府擅用的经济发展策略。

其二，城乡二元分割体制造成失地农民保障制度不健全。许多地区社会保障制度还不健全，农村社会保障覆盖率较低，部分年龄偏大、就业能力不强的农民，一旦失去土地则很有可能面临着完全失业，成为“就业无岗、低保无份、种田无地”的“三无”农民。另外，部分靠补偿款生活的农民，其有限的积蓄只能用于基本生活，没有足够的资金去经营市场，缺乏市场经营意识，普遍存在着不敢搞经营、不愿闯市场的畏难心理，从而束缚了他们的经济活动，有限的补偿款一旦用完，随时都会面临着生活困难的危险。

其三，失地农民就业困难。农民由于文化和技能素质不高，缺乏市场经营意识，其劳动力价值随着年龄的增长而逐渐降低。另外，由于多数企业门槛高，劳动力市场就业信息不对称，就业机会还没有完全开放，农民在城市就业经常被排斥。当农民失去土地后，他们并没有真正转化成市民，所享受的生活保障待遇仍然不同于市民，政策的不公平也导致了农民在就业竞争方面处于弱势地位。当前，以市场就业为取向的劳动用工制度改革和以“知识经济”为基础的产业结构调整，对求职者的年龄、知识、技能等要求较高，而被征地农民在这些方面明显处于劣势。特别是被征地农民中年龄偏大、文化程度不高的建一些对象(这一类群体多数为年龄在45岁以上的女性和55岁以上的男性)难以就业，缺乏非农劳动技能。

三、努力探索解决失地农民问题的新机制

利益驱动是产生失地农民问题的直接原因，而制度不完善是导致失地农民问题成为社会问题的根本因素，要解决失地农民问题，必须从体制和机制上加以研究，在完善制度功能与利益合理分配等方面进一步探索，构建解决失地农民问题的长效机制。

(一)改革农地征用制度，切实保障农民土地权益

其一，增强农民的土地权益。农民对土地只享有耕作种植权，是协同集体种植经营的一种被动种植经营行为，缺乏对土地的最终支配权，因此当发生土地被征用的情况时，农民只能向征用主体索取补偿金，土地一旦被征用也就意味着其对土地的一切权利以及预期收益全部被补偿金所抵冲，然而有限的补偿金对农民家庭的长远生活而言并不能满足，很容易导致家庭返贫。所以，当补偿金不能足够保证，个失地农民家庭的长远生活时，就应该考虑到如

何从制度上保证该农民的利益不受损失，该怎样才能让农民不失地，即使失了地，也要从制度上保障他的土地权益不受损失。基于这一原因，要从增强农民的土地权益人手，切实保护农民的土地权益能够充分实现，而给予农民土地永久使用权是解决该问题的最根本保证。赋予农民土地永久使用权，解决的不仅是土地的公平买卖问题，更能解决的是农民在土地的处置权上掌控着最终决定权。农民在处理涉及自身利益的事务时，定会在衡量自身利益最大化的条件下作出抉择，由此，利益分配不公、权力寻租、滥征占土地的现象也不会随意发生了。

其二，提高农地的市场地位。针对我国耕地资源不足的实情，国家出台了许多政策保护耕地，但事实上地方政府对此并不重视，农地变成工业用地已成普遍现象。农地为什么会被随意征用，除了土地权益归属不清外，更主要的是农地市场地位不高，不具有与国有土地相平等的产权地位，由此导致农地不值钱，被征用时所得的补偿金也只是按照土地的农业生产用途及价值来补偿，而不是按照国有土地市场的标准进行补偿。农地市场地位不高也造成了农地容易被市场主体进入，农民利益容易被侵犯。因此，要建立起集体土地与国有土地相平等的土地市场，其主体地位要体现出公平性，在集体土地转变成国有土地并进入市场买卖时，应该建立一个公正、平等、透明的财产权利交易制度，确保充分体现农地市场的价值。

(二)调整利益分配机制，探索征地补偿新办法

如果在完善土地制度上不能解决失地农民的权益损失问题，那么就要从机制上抓完善，调整土地利益分配格局，充分发挥利益分配机制的调节作用。目前，基于土地的特殊性，其利益分配机制主要体现在产权入股与产权置换两个方面。

首先，鼓励农地产权入股。将农民土地使用权作为权利股份人股，参与到征地后企业的经营收益分配中去，从中得到该土地应该得到的收益。农民成为股东后，对企业经营进行监督，维护自身利益的实现。有条件的企业可以吸纳农民股东直接参与到生产经营，农民在经营过程中可以更好地发挥主人翁的动力作用，努力实现自身劳动力价值。农地使用权人股，要结合地区实际，灵活运用，一般适用于地段较好、发展潜力较大的地区，该地区的农村集体土地被征用来发展工商业的，在符合土地利用总体规划的前提下，可以不实行国家先征收、再出让的办法，允许土地的使用权者以土地使用权入股、出租等方式参与土地收益的二次分配，从而获得长期稳定的土地收益。对于部分补偿较低的社会公益性项目，也可以采取这种办法，维护农民合法权益。

其次，确保土地使用权利置换等效。江苏苏南部分地区农村土地被征用时，采取了预留部分土地作为失地农民集体经营开发，即对全部土地被依法征用或者土地被大部分征用的村，按照该村被征地面积一定的比例，在地段较好、交通方便的位置划出部分土地，交由该村按规划用途进行开发，建设工业厂房用于出租、承包经营等，这样既可缓解就业压力，壮大村级集体经济，也能保证被征地农民的长期收益。在预留土地作为集体经营开发的土地时，要综合考虑土地使用权置换等效问题，即比较征地前后，农民拥有土地权益的实际情况，有条件的地方可积极探索建立留地安置制度，由村民组织自主开发和经营。

(三)完善社会保障体系，建立失地农民社会保障制度

建立健全失地农民社会保障制度是统筹城乡一体化发展的必然要求，是维护农村社会稳定的基础，通过构建农村社会保障安全体系，加快推动农村经济社会和谐稳定发展。

其一，建立失地农民最低生活保障制度。最低生活保障制度作为一种解决贫困问题的社会救助制度，是现代国家社会保障制度中必不可少的组成部分，是社会保障制度中最后一道“安全网”。2005年12月31日颁布的《国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中指出：“有条件的地方，要积极探索建立农村最低生活保障制度。”它主要包括以下几个方面的内容：一是合理界定保障对象。目前，失地农民基本生活保障对象不是全体失地农民，而是失地农民中基本生活没有保障的那部分人。基本生活有困难的失地农民多数是年龄比较大、体力比较弱的农民，大体上包括因缺少劳动力的低收入家庭；因灾难、大病及残疾致贫的家庭；无劳动能力、无生活来源及无法定抚养人的老年人、未成年人和残疾人等。根据有关资料统计，江苏这种基本生活有困难的失地农民，苏南大约占5-10％，苏中大约占15％，苏北占20％左右。政府所要给予基本生活保障的就是这部分失地农民。只要符合条件，就不得以失地农民曾经获得高额的土地征用补偿费而将其排除在外。二是科学确定最低生活保障线标准。要从维持基本生活的物质需要、当地人均国民生产总值和人均纯收入、地方财政和乡镇集体的承受能力等多方面来考虑，在此基础上确定一个较为科学的标准。最低生活标准在不同的地区之间可以存在差异。三是确立多渠道的资金筹集机制。我国失地农民最低生活保障资金由地方政府、集体和个人共同负担。其中政府出资部分不低于保障资金总额的30％，从土地出让金收入中列支；集体补助部分不低于保障资金总额的40％，从土地补偿费中列支；个人承担部分从安置补助费中提取。

其二，建立失地农民社会养老保障制度。“养儿防老”已成为中国传统农民根深蒂同的观念。据统计，目前农村家庭养老约占养老保障的92％以上。具体形式主要包括：老年人靠自己的劳动和以往收入的积累来自养、靠子女供养、配偶供养和其他直系或非直系亲属供养。这种以土地为基础的依赖家人的养老模式，给失地农民的养老带来很大的风险。因此，必须把失地农民养老保障制度的建设作为当前失地农民社会保障制度建设的重点。要合理界定养老保障的对象，对于已经就业的失地农民，应当归入城镇职工养老保障制度；对尚未就业的失地农民应该建立有别于城镇的养老保障模式。养老保障的重点对象是：劳动年龄段内和已达到养老年龄线以上(男60周岁以上，女50周岁以上)的失地农民。

其三，建立失地农民医疗保障制度。由于我国绝大多数农村经济发展水平不高，还不具备把所有失地农民的医疗保障都纳入社会医疗保障制度之内。各地应当坚持因地制宜的原则，从本地的经济发展实力和地方财政能力出发，建立多形式、多层次的医疗保障制度。一要建立失地农民社会医疗救助制度，形成国家、集体和个人共同投人、風险共担机制，建立政府与民间相结合的多元投人渠道，引导集体经济、企业、慈善机构及个人等方面的捐助，来充实失地农民医疗救助基金。二要建立新型合作医疗保险制度。目前，新型合作医疗对农民看病贵、看不起病的突出问题有所缓解，但是总体的保障水平还很低。中央提出到2008年，要在全国农村基本建立公共卫生服务体系和新型农村医疗制度。为了实现这一目标，中央和地方政府都要进一步增加对农村卫生事业的投入。

(四)强化政府第一责任制，建立“三位一体”的利益联结

机制

1、“三位一体”的利益机制分析。农地征用涉及到政府、开发商、农户三个主体，这三个主体各自的利益趋向是不同的。虽然政府在某种程度上是为了公共利益的需要，但也表现出了为获取土地利润或者建设规划发展需要的事实，甚至存在着滥开发、滥征用的行为。开发商是为了赚取利润，赢得自身发展。农民的要求是维护自身利益不受损失，因为农民认识到自己在强大的利益面前力不从心。这三个主体的利益趋向具有不相互补性，必然要损失其中的一方或两方的部分利益，来满足第三方的利益要求。对于开发商来说，没有利益实现，决不会发生征用土地行为；对政府面言，既要鼓励开发商投资建业，推动地方经济发展，也要维护农民的利益，稳定地方安全发展。然而在权衡开发商与农民这两个主体之间的利益并作出抉择时，政府必然会采取损失农民的利益，鼓励土地用于经济开发。这也是部分地方政府为什么要始终将大力招商引资作为重点工作的一个佐证。政府为什么能轻易地损失农民的利益呢?除了农地制度缺陷外，最主要的一点就是农民的利益被忽视了，农民微薄的土地权益敌不过强势资本的挤压。如何才能既保护农民的土地权益，又能符合开发商的经济利益需要，推动地方经济发展，就必须对政府这一主体进行角色变换，要真正建立起公平、公正的廉洁政府，既代表着农民的利益，也不忽视其他主体的利益。要使政府成为其他利益主体的代表者和谈判者。既表达农民的利益诉求，也迎合着开发商的利益需要。因此，强化政府第一责任制，是解决征地难题，保护农民土地权益的重要手段。

2、提高农民的谈判能力。农民在社会群体中处于弱势地位，涉及到利益的谈判時，由于其不懂得如何从市场的角度来保护自身利益，没有较强的法律意识保护其权益，在利益分配面前，如何提高农民的谈判能力，是保证农民利益不受损失的重要前提。当前，基于农民组织建设仍不完善，集体协调的能力还不够强，因此，还要将利益谈判权委托给代表农民利益的政府，让政府代表农民与经营者谈判，在政府的正确引导下增强农民的谈判地位。通过制度规范来保证政府行为的公平性与公正性，完善征地程序，保证在征用农民土地过程中，土地权利人有充分的知情权和参与权，维护农民的合法利益，这样才能有效解决农民失地后的诸多问题。

3、建立企业与失地农民挂钩帮扶机制。建立挂钩帮扶机制，可以强化企业的社会责任，使企业充分意识到征用农民的土地就必须妥善安置好失地农民的生活及就业问题，这样还可以起到遏制企业随意征用土地、防止企业只顾及自身发展而不顾合理使用土地的作用。具体的挂钩帮扶方式可采取让农民参与到企业的生产经营过程中去，也可以通过设置股权，让农民成为股东，在确保实现农民最低生活保障的前提下，实行股权收益分红。如果土地征用的目的是公益性质，那么就应建立起政府挂钩帮扶机制，由政府解决失地农民的生活和就业问题，确保失地农民的利益不受损失。

[责任编辑：陈合营]

作者：金丽馥　胡永盛　卢学锋