下面小编整理了一些《城市化论文范文(精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。摘要本文将人口变量引入城市用地扩张的理论模型中，以级差地租收益分配为核心，剖析了人口增长与用地扩张之间的互动关系。
第一篇：城市化论文范文
精益城市化之路：中国新型城市化的重大战略抉择
[摘 要]当今中国依然是发展中国家，产业化没有真正完成，城市化步履蹒跚，城市化的品质与城市发展存在诸多问题或不足，在今后相当长的时期城市化仍然是走出中等收入陷阱的重要抓手。中国进一步的城市化要赋予新型城市化的战略内涵，精益城市化将是中国新型城市化实践的重大战略抉择。充分认识城市和城市化，精益城市化是中国所有公民最大最全面的生产实践活动，考验着中国的全面创新能力与可持续创新型国家发展的决心。精益城市化和精益城市建设是超复杂的巨系統工程，包括精益城市化的组织协同、精益城市化计分卡、精益城市化战略组织、精益城市化战略地图、精益城市化资料信息基础、精益城市化方法论与精益城市化系统工程等等。
[关键词]战略抉择;精益城市化;全员全面创新;组织协同;战略中心型组织
Taking the road of essential urbanization： the important strategic choice
of China’s new urbanization
CHEN Yu-he， HU Xiao-qian， FU Xiao， LIU Na
(College of Economics and Management， Shandong University of Science and Technology，Qingdao 266590，China)
Key words：strategic choice; essential urbanization; full-scale innovation of all citizens; organization and coordination; strategy-centered organization
一、引言
城市是人类文明的集中体现，产业化与城市化是人类社会现代文明发展的两个轮子。中华人民共和国已经成立60多年，其城市化在前30年波折起伏，在相当长一段时间甚至走了回头路。而改革开放后的30多年的城市化既有野蛮的、粗放的生长，也受到不合理理念、体制机制的影响，使得城市化的发展没有为社会经济的协调发展真正带来助力，产生了系列的经济社会发展问题。改革开放20多年时还有声音在呼吁“农民真苦，农村真穷，农业真危险。”现在改革开放已30多年，这“三真”问题在农村还不同程度地存在着。中国的城市居住人口和城市人口是两个概念，2010年人口第六次普查结果显示，在城市的农村人口有2.2亿，2015年，在城市的农村人口的增加数据没见到准确的统计，笔者认为可能在2.5亿～2.6亿之间。严格来讲，这些农民工带动了城市的发展，为城市输入了新鲜的血液，农民工流入量最大的行政区域也是从农民工身上获得利益最多的地方。比如在首都北京，不仅仅农民工，甚至很多受过较好教育的高层次人士，也是没有北京户口的，他们受到的剥削可能会更多。在几乎完全计划经济的时代，农村农民给城市和发达地区补贴，据说从解放后到20世纪70年代末，累计约7000亿元人民币，以今天的价值计算约70万亿元人民币不止。
中国在产业化、城市化过程中存在着严重的错误观点与导向，严重违背发展逻辑与可持续发展要求的发展的共同性与公平性。在忽视发展的共同性与公平性的情况下，发展的可持续性也就当然地失去了。无论我们多么积极地理解新常态，在当前局势下如果没有全面战略性创新举措，中国经济社会的发展跌入陷阱几乎就是必然性事件，国际社会对中国发展遭遇的困难又趁火打劫，近来虽不能说被搅得周天寒彻，但是我们面临的挑战也是前所未有的。中国改革开放的教训远比经验多，社会体制机制是一个方面，但更主要的是我们权衡利弊得失的能力，励精图治的韬略谋画，等等。我们需要深刻地反思，但更要战略创新的突破，真正关心国民的利益，真正思虑国家持续竞争能力的提高。新型城市化要有时代发展的高度，要有历史的定位意识，才能使其真正成为今后二三十年中国经济社会发展的重要引擎。在此我们提出精益城市化和精益城市建设，作为中国今后相当长时期内经济社会发展的战略理念创新及社会战略实践创新的发展思路。当然，在中国实施精益城市化与精益城市建设这样的重大战略创新，其挑战也是前所未有的，精益城市化和精益城市建设需要从政治到社会，从观念到行动，从体制到机制，从组织到行为的持续创新、变革。改革、发展战略的关键在于执行，从中国社会的传统和现实看，政策法规执行上的跑、冒、滴、漏既有历史的渊源，也有现实的土壤，能不能真正实现依法治国、依宪执政将会遭遇前所未有的挑战。
中国的精益城市化战略和精益城市建设是系统的、综合的、全面的、深刻的革命性创新，这本身就是一项前所未有的超级复杂的巨系统工程，包括对城市相向的认识、对精益城市化的认识、对精益城市建设的认识、精益城市化要解决的问题、精益城市建设要解决的问题、精益城市化的战略地图与精益城市建设的战略、精益城市化的组织协同与精益城市建设的组织协同、精益城市化和精益城市建设的战略中心型组织等等问题。本文着重要讨论以下几个方面的问题：城市系统的属性、精益思想概述、精益城市化：中国城市化的战略创新之路、精益化城市评价工具：精益计分卡、精益城市的内涵与外延、精益城市化战略性变革的启动。
二、城市系统的属性
在中国新型城市化战略抉择中，实现现代化建设，构建高效集约的城市空间结构，形成优质绿色的城市产业，走精益城市化之路，把握城市系统的属性是不可逾越的阶段。
全面把握城市系统的属性即对城市属性及其特征谱系的理解与认识(见图1)。城市系统的元属性，即城市系统的合目的性，具有社会性、经济性及文化特性。城市系统以人类的生存发展为目的，其自身是整个社会生产的一个环节，其生命则在于它能符合人类的理性准则—具有经济性。城市系统的元属性反映了城市系统存在的价值—合目的性，以及城市系统实施的必要条件—经济性，城市系统具有的特质—社会性和文化性。因此，在城市化进程中，既要考虑城市系统的存在价值与实施条件，又要兼顾城市系统具有的特质。人类塑造了城市，也塑造了人类自身，城市是人类自身的映射，映射出人自身达到的境界或水平。如何让全体市民充分参与城市的建设发展是最为关键的方面。
在所有的规模结构合适的项目工程中，城市是最大的建设工程—城市是由人生产或发明创造出来的。城市始终是人们没有完成的创意性作品，随着人类社会及科学技术的发展，人们已经可以将这个巨大的创意作品做得越来越精美，乃至可以进行精益化的规划与建设。由于城市是人类社会进行的最大、最多样化的系统工程，所以，城市系统具有一般的工程特性，即城市系统的科学性、技术性、工艺性(可观测、可操作、可控制)、风险性与安全性、可修复性等。城市系统具有一般的工程特性，使人类在城市化进程中能够应用科学技术，对城市系统进行观测、操作、控制，保持城市系统的安全，持续修复城市系统以实现人类生存与发展的千年大计。
图1 城市系统的属性及其特征谱系
城市系统的一般属性，包括城市系统的整体性、层次结构性、动态性、联系性、可选择(优化)性、协同性，相对应的，城市化应该是一个有层次结构性、动态性结构的过程。城市整体发展运行的过程中，各种联系性要素进行选择与优化、协调与合作，以推动城市整体加强，共同发展。城市的这种系统性，要求城市规划建设要将当前与未来、局部与整体、经济与社会等各方面进行全面的优化设计，要有整体观念，要进行综合集成的优化。其最高目标应该是持续的整体的协同发展。
城市系统的复杂性可被分为三个层次：物理層次—随机性、模糊性、非线性及耗散性;社会层次—柔性、开闭两重性、反直觉性、分散的群控制性;中间层次—组织、约束、突变、编码及旋进发展。
这规定了我们认识优化复杂的城市系统需要运用精细的方法，在处理问题时不能只用线性简单思维的方法，要代之以系统思维准则。城市化是一个共同参与的过程，现代城市人口复杂、人口密度大。由于城市系统分散的群控制性，需要按照群体的不同特征，在城市化各个阶段设置相对应的行动管理小组，由相匹配的各行动小组成员，在离散的时空中推进城市化。城市系统旋进发展，城市化要取得突破性进展需要反复地试错、积累及磨合，慢慢趋于成熟，不能急于求成。
城市系统的基本属性，即物质、能量、信息不均匀地分布于有限的时间和空间。这种不均匀分布，决定了在城市化各个阶段需要对物质、能量、信息进行观测、操作、控制，以实现协调、匹配。比如在城市规划布局时就需要充分考虑这一城市系统的基本属性，实现城市空间结构和管理格局的协调推进、集约紧凑、疏密有致。
根据Ashby定律，如果要正确地控制一个系统，系统中的变数必须大于或等于系统可以被控制所需的变数(变数，是指我们要测量的系统中的各元素几种可能的存在状态)。只有控制系统中的变数，才能吸收组织环境中的变数。因此，面对复杂综合的城市系统，我们要认识它、驾驭它，最好和最有效的方法是孜孜不倦地探究其性质，违反城市系统的属性，城市化就会南辕北辙。因此，探讨城市系统的属性是我们启动精益城市化战略性变革的起点和依据，城市系统属性的揭示与把握是我们明确中国新型城市化战略难点与重点的基础，也是我们走精益城市化之路更合理、更有效的保证。
三、精益思想概述
精益思想是人类社会的一次伟大革命，也是人类文明发展高级阶段的产物，精益是伟大的创新，精益模式是前所未有的伟大模式，是人类建设可持续发展社会的制胜法宝。
(一)精益思想
思想是变革的先导，精益城市化与城市建设的思想，是一项重大的理念创新。在把握城市系统属性的基础上，启动精益城市化战略性变革离不开精益思想的指导。精益思想(Lean Thinking)是与浪费针锋相对的，它起源于20世纪80年代日本丰田发明的精益生产方式，成熟于精益生产的推广应用，并逐渐被人们认可和广泛实践。精益思想是精益生产的核心思想，包括精益生产、精益管理、精益设计等等;精益思想的核心是注重效率、效益和全局性，强调消除浪费、创造价值，追求低成本、零缺陷、持续改善。
(二)精益思想的五原则
价值(Value)。精益思想认为产出的价值只能由最终使用者来确定，价值也只有满足特定使用者的需求才有存在的意义。
价值流(Value Stream)。价值流是指从投入到产出，赋予价值的全部活动。识别价值流是施行精益思想的起点，并按照最终使用者的立场寻求全过程的整体最佳。
流动(Flow)。精益思想要求创造价值的各个活动(步骤)流动起来，强调的是“动”。传统观念认为“分工和大量才能高效率”，但是精益思想却认为成批、大批量生产经常意味着等待和停滞。精益将所有的停滞看作组织的浪费。
拉动(Pull)。拉动的本质是让生产者按使用者需要拉动生产，而不是把使用者不太想要的产出强行推给使用者。拉动生产通过正确的价值观和压缩提前期，保证使用者在要求的时间得到需要的产出。
尽善尽美(Perfection)。用尽善尽美的价值创造过程为使用者提供尽善尽美的价值。精益思想的尽善尽美有3个含义：使用者满意、无差错生产、生产者自身的持续改进。
将精益思想应用于城市化发展的变革中，需要在实践中遵循精益思想的上述五原则，这是思想向变革跨越的行动指南。具体来说，要使精益思想在城市化变革中内化于心，外化于行，首先要通过与市民的对话，精确定义价值。其次，识别价值流，即确定城市化产出的全部价值流。城市化中有明确的能创造价值的步骤，如城际高铁建设、铺设高铁运行轨道;有虽然不创造价值，但在现有技术与生产条件下是城市化不可避免的步骤，如为保证质量，在城际高铁建设过程中有关部门要进行质量检验;还有不创造价值且可以立即去掉的步骤，如城市化过程中盲目的形象工程建设。再次，使保留下来的、创造价值的各个步骤流动起来，可以抛开城市化发展预测，直接按照市民的实际要求去实施。让市民按需要拉动城市化，而不是把市民常常不想要的城市化成果硬推给市民。最后，当城市化中隐藏的障碍逐渐暴露，需要追求尽善尽美。
四、精益城市化：中国城市化的战略创新之路
中国的城市化与城市建设是人类历史前所未有的巨大事件，中国城市化是每一个中国人重大创造与发展的机遇。中国城市化固然有着难以计数的超级工程，但更重要是我们每一个公民的点滴贡献，聚沙成塔，涓流成海，若没有每个公(市)民为城市化和城市建设的发力贡献，中国将无法真正建设成为持久繁荣与昌盛的现代化的文化大国强国。将中国的城市化与每个公民有机联系起来，是考验我们的社会和政府成熟度的试金石。在中华人民共和国大地上，没有一个公民是多余的，也没有哪个公民是不能为城市化文明贡献建设力量的，更没有哪个巨人的贡献是超越了其能力或责任的。这是中国发展城市化并能够实施精益化建设的根本基础。
中国城市化战略创新，从城市化角度讲，城市化包括三个大的方面，即精益城市化、精益城市建设以及城市发展的精益管理。精益城市化是宏观上的重大决策与广泛的重大事务;精益城市建设既包括新城市的建设，也包括对已有城市的扩展建设与改造;城市发展的精益管理是城市永葆发展活力的保证。从精益的角度讲，包括过程精益、规模精益、布局精益，以及城市在具体可持续发展诸要素考虑方面的精益。
1.城市化和城市建设既是人居问题，更是人们在城市发展与建设中形成地理区域文明格局的过程。人口的城市化是集约化，而集约化又需要各方面的支撑条件，一座城市的集约与集中性的消耗是高度相关的，仅仅从城市选址来讲就需要考虑城市地理、生态、气象、地质、水文、环境、资源中长期(二三百年至四五百年)的发展变化趋势，既有宏观方面，也有微观方面。城市化建设需国土规划与整治，形成宜居的空间区域。这是在全国范围内的城市布局问题。由于地理空间的非均质性，城市布局受限于各种各样的因素，布局精益就是一项基础性的工作，关键的问题在于保障精益信息资料的全面、充分积累。中国已经形成了若干超大城市和城市群，但远没有完成城市化的发展进程，不考虑流动人口，中国的城市化水平尚不到40%，以中国庞大的人口而言，城市化人口的上限也是一个悬而未决的问题，需要严格科学深入的研究论证，这个问题与规模、比例和布局等诸多因素密切相关。
2.中国城市规模结构的精益化。城市的规模效应，是中国城市化中一项十分重要的考量。由于中国人口的特殊性，即使有三五个，甚至七八个人口三千万到五六千万的超大城市群也不足为怪。但是如果单个城市人口超过三千万就可能因过于庞大而带来城市病，甚至城市崩潰(灾害或灾难造成的严重后果)。精益城市建设能不能克服大城市的规模上限?日本大东京12000多平方千米，人口达到3600万，是不是精益建设与管理取得的成效?当然，精益在根本上是科学的解决方案，符合科学原理而取得的创新突破。基于中国的国情，人口规模特别大，国土地理生态气候变化大，宜居区域相对较小，城市最佳规模与大规模城市数量存在重大的权衡问题。毕竟城市的集约化经济是基于规模要求的。我们可以讲，中国的城市总量与城市规模结构是密切相关的。大城市对资源的吸纳与对人口的吸纳是相反相成的。我们相信精益建设、精益管理能够大大提升我国国土资源的承载能力及可持续发展能力。
3.中国新型城市化战略的精益之路是一项真正的前所未有的挑战，需要中国经济社会的系统变革，需要全面深入的变革。中国新型城市化战略的精益之路是中国亘古未有的创举，更是世界城市化发展方面的创举。中国作为后发国家，不可能走发达国家走过的城市化之路，中国新型城市化的战略创新在于从我国国情出发，吸取和借鉴发达国家城市化的教训与经验，用精益思想应对中国城市化的挑战，争取获得重大突破。中国新型城市化战略的精益之路是中国古老文明的重生之路，中国的新型城市化战略，也是中国制造业2025的姊妹篇。
4.精益城市化是思想观念的革新。精益城市化是城市发展理念的创新，而精益城市化的实践则需要解放思想，开拓进取。精益城市化是科学城市化的深化，本质精神仍然基于科学理性或科学方法论。唯有科学可以帮助人类获得确定性，离开了科学我们将一事无成。我国在城市化与城市建设中出现的各种问题，总体讲就是因为缺乏科学理性使然。城市化、城市建设以及城市运转的精益是我们要达成的目标。真正达成精益城市化就是发明、创造与创新的实现。
五、精益城市化与精益城市建设的内涵与外延
(一)精益城市化的内涵与外延
精益城市化的内涵应该包括经济精益城市化、人口精益城市化、空间精益城市化三个方面。
经济精益城市化，即城市化进程中基于城市系统的合目的性、经济性，存在经济活动的集中倾向，存在利润最大化动机下经济活动的空间集中向心力，进而在空间形成经济活动的精益聚集。经济精益城市化是精益城市化的动力，其实质是精益分工、专业化生产以及减少交易成本。城市经济活动的本质就是要追求利润最大化，这需要通过城市分工和专业化生产来进行。一方面是通过城市劳动生产率的提高以及技术的进步实现城市规模经济;一方面是城市分工链的加长和部门的细化，城市协作关系的实现依赖城市聚集经济。
人口精益城市化是指非城市人口不断向城市精益转化和集中，城市人口占总人口的比重逐渐提高的精益动态过程。人口精益城市化与经济精益城市化相辅相成。在美国心理学家马斯洛(Abraham Maslow)的需求层次理论的基础上，考虑到城市系统一般的系统特性，可以将人的需求划分为物质的需求和精神的需求。精益城市化过程是个深刻的、全方位的变革过程，可以包括物质层面的精益城市化和精神层面的精益城市化。因此，人口精益城市化包括城市人口数量上的增长和人们的生产方式、行为习惯、社会组织关系、文明程度乃至精神与价值观念的转变提升。
图2 精益城市化技术路线图
空间精益城市化是精益城市化的载体，是农村地域向城市地域的精益转变，是城市地域的精益升级，是农村景观向城市景观的精益转变过程。空间城市化包括城市向心增长与空间集聚以及离心增长与空间扩散。向心增长的空间过程，主要表现在内城更新与改造、外城蔓延和郊区城市化等三种增长形式。离心扩散的空间过程，主要表现在轴向扩展、新城建设和城市郊区化等形式。空间精益城市化需要将地理生态空间、气候条件与分隔的功能与价值相联系。精益城市化是基于城市系统多层次的复杂性，将国土治理与城市化结合起来，考虑进去。在新的技术条件下，沙漠也可能变成良好的功能区，地球上的每一寸空间都不是多余的，垃圾之所以成为问题是因我们没有发现它的价值或不懂得如何利用。
(二)精益城市建设的内涵与外延
城市建設是城市管理的重要组成部分。城市建设以规划为依据，通过建设工程对城市人居环境进行改造，对城市系统内各物质设施进行建设。城市建设的内容包括城市系统内各个物质设施的实物形态，是为管理城市创造良好条件的基础性、阶段性工作，是过程性和周期性比较明显的一种特殊经济工作。精益城市建设主要包括精益城市人口建设、精益城市经济建设、精益城市生态建设、精益城市基础设施建设等方面。
精益城市人口建设方面，人口是城市建设的推动者，是城市建设的重要动力。人口是城市建设的基础和主体，城市建设又会影响到人口再生产状况、人口数量和质量状况。我国人口基数庞大，人口结构较差，流动人口文化程度普遍较低，人口老龄化趋势加深，人口空间分布不均衡，呈现东多西少、东密西疏。大规模的人口迁移、户籍二元结构制度使城市化滞后于工业化，造成城市与农村的割裂、分离。精益城市人口建设要基于城市系统的基本属性，即物质、能量、信息不均匀地分布于有限的时间和空间，在精益城市人口建设的各个阶段对不均匀分布进行观测、操作、控制，以实现协调、匹配。具体来说，需要持续改善人口结构，提升人口文化程度，缓解人口老龄化，按照主体功能分区要求，把握和遵循人口迁移、人口分布规律，调控人口合理分布。以人为本，深化户籍制度改革，改善城乡二元结构，增强城市的吸纳能力、承载能力、包容能力，把人口分布在适宜居住的空间。
精益城市经济建设需要考虑城市系统的一般系统属性，即城市系统的整体性、动态性、联系性、协同性等。在精益城市经济建设发展运行过程中，需要将各联系性经济要素选择与优化，使之协调与合作，以推动城市经济建设共同发展。主要包括建立明确清晰、公平公开的市场调节型经济，发展内部区域协同发展机制，缩小区域差异，实现区域均衡可持续发展，市场运作与国家调控相结合的经济生产，财政分权化与极大的地方经济自治相结合，满足国际市场和国内市场需求的集约化商品生产。此外，还要注重需求驱动下的更加均衡的消费品生产和服务;遵循以区位为基础的协议地价的土地有偿使用原则，经济组织转型以自负盈亏为准则;发展以市场需求为驱动的现代生产和服务性企业;产业结构以社会经济可持续发展为目标，形成以高新技术产业为先导，基础产业制造业为支撑，服务业全面发展的产业新格局，从而拓展产业空间，促进生活服务功能、非生产性建设的发展。
精益城市生态建设是城市健康发展的支撑，城市其他各要素建设与生态建设密切相关。自然资源具有稀缺性、时空不均衡性、整体性、动态性。城市系统的复杂性规定了我们在精益城市生态建设方面，需要运用精细的方法，遵循系统思维准则，以区域自然生态与社会经济的分异规律为依据，以多种生态功能集聚为手段构建生态保护空间网络。以生态园区和生态廊道为依托建立生态网架，保护重要生态功能区，维护自然生态系统和人文生态系统的健康稳定，构建布局均匀、功能多样、高度链接的生态安全格局体系。坚持因地制宜、综合开发、配套建设的原则，对人居环境进行生态规划，实现城市建设用地和生态用地的动态平衡，保障城市的可持续发展。
精益城市基础设施建设方面，由于城市系统具有一般的工程特性，即城市系统的科学性、技术性、工艺性、可修复性等，人类可以运用科学技术，持续修复、改善城市基础设施建设。主要包括建立高效快捷的交通通信系统，即在机动化、高速公路、航空运输发展的基础上，构建高速轻轨交通系统，在云计算、大数据技术的基础上建立多样、安全、迅捷的通信系统;发展清洁高效可持续的能源设施体系，逐步减少煤、石油等化石能源的使用，控制污染气体及碳的排放，增加安全、可持续类型的核能的使用份额，提高风能、太阳能、水能等清洁能源的使用份额;健全环保设施，包括园林绿化、污染治理、回收利用，将生活垃圾进行系统化、智能化的回收和再利用，使废弃材料循环再循环，形成无止境的产品流;基于全生命周期管理，构建与城市发展相匹配的给水、排水系统和城市防灾体系。
六、精益化城市评价工具：精益计分卡
精益城市是一种战略变革与创新，精益城市化和精益城市建设是一项超级复杂的巨系统工程，随着技术、规则、客观实际的快速变化，它们的推进必须成为一个持续的、共同参与的过程。而精益计分卡作为一种战略执行工具，为精益城市化战略提供了一个框架，帮助我们从不同的角度审视、描述、沟通、执行这一创新型战略。平衡计分卡的制胜方略，战略执行的坚实基础—战略中心型组织用以管理战略执行的五个基本原则，即高层领导推动变革、把战略转化为可操作的行动、使组织围绕战略协同化，让战略成为每个人的日常工作、使战略成为持续性流程。
建立精益城市化战略中心型组织是战略有效执行的基石，把战略作为变革和管理流程的核心，将精益城市化战略以统一的语言传达给整个组织，并将战略与变革的驱动因素相关联，形成以绩效为导向的文化，将所有市民、所有业务单元都与精益城市化战略紧密联系在一起。第一，需要将精益城市化战略转化为具有逻辑结构的战略地图和计分卡，使组织所有的业务单元和市民参与者达成对精益城市的统一理解和共识。第二，协同是组织设计的最高目标，组织是由很多机构、业务单元和专业部门组成的，它们各自拥有自己的精益城市化战略，而战略中心型组织需要根据精益城市化战略主题和优先次序在组织内各个分散的单元间传达一致的信息，全面协调运用平衡计分卡，确保组织整体绩效超过组织内各个部门所产生的绩效总和。第三，战略中心型组织需要所有市民通过自上而下的沟通过程来理解战略，并建立基于各职能部门与平衡计分卡挂钩的绩效奖励机制，这样战略变成了每个市民的工作，因为每个市民都理解它，并有动力去执行。第四，管理流程不仅围绕城市化预算与运营计划建立，而且将预算流程与战略融合，建立精益城市化战略回顾会议制度，持续完善学习和适应战略的流程。第五，精益城市化领导团队的积极推动和参与是战略中心组织建立、运行的前提和基础。
图3 基于精益计分卡的精益城市化技术路线图
精益城市化战略分为四个战略主题，即人文安全、生态环保、空间布局、经济发展。为了有效执行以上四个战略主题，可以把其转换为城市平衡计分卡的战略目标，分别开发四个战略主题的计分卡，并抓住四个战略聚焦领域的重点，将客户(市民)角度放在计分卡的顶端，财务角度的目标是达成客户目标的驱动因素，用之衡量以合理的价格提供城市服务和城市运行的资金保障。内部流程的目标支持城市改变并提升服务方式，学习与成长的目标是加强工作人员培训以支持持续的改进，注重城市技术提升。通过部门级的战略目标来衡量工作绩效，每一个工作人员都要思考自己的工作如何为城市的最高层面目标做出贡献(见图3)。
七、精益城市化战略性变革的启动
改革是人类社会发展的动力源泉。精益城市化就是一项复杂的大规模变革，而变革的成功往往依赖科学的组织变革流程。实施精益城市化的战略性步骤是：增强实施精益城市化的紧迫感;组建一支精益城市化指导团队;为精益城市化变革确立明确的愿景;将愿景有效地传达给城市每一位成员。在这四个精益城市化战略性步骤中，最核心的问题就是改变人们的行为。在改变人们行为的过程中，目睹-感受-变革的流程要远比分析-思考-变革的流程更为有力。
增强实施精益城市化的紧迫感是战略性变革成功启动的第一步。这一过程就是要确保城市化建设的每一位相关者在做事的时候有足够的紧迫感，能够谨慎地观察自己所在城市面临的机遇，存在的问题，能够激励自己身边的人培养一种“立即行动”的气氛，最终使城市中的每一位成员都意识到精益城市化变革的必要性。在增强紧迫感的过程中，需要重视人们对精益城市化的自满、恐惧和愤怒情绪，及时将这些负面情绪转化为紧迫感;需要让人们意识到，即使不是组织的最高领导者，能做到的事情也可以是无限的。
组建一支精益城市化指导团队是战略性变革成功启动的第二步。首先，要想组建一支强有力的精益城市化指导团队，需要引进、选拔各种各样的人才，找到适当的团队人选。这些适当的人选必须是有一定的可信度、权威，对城市化运作机制有一定了解，具备与规划、组织、控制相关的权威和管理技能，具备与愿景、沟通、激励相关的领导技能。其次，指导团队需要提高信任度，具备协作能力。因为，一旦失去了信任，权威和服从就变得没有意义。正如尼古拉斯·卢曼所说，信任是一个社会复杂性的简化机制。具体来说，信任也是指导团队的简化机制，是精益城市化运行的简化机制。
为精益城市化变革确立明确的愿景是战略性变革成功启动的第三步。精益城市化的未来愿景是：城市低成本、零缺陷、持续改善的运行;城市化实现共同性、公平性、持续性、集约性;人们能够充分感受到来自城市的关怀与尊重，能够与自然和谐相处，能够共享无差别的国民待遇和社会进步的结果，集智慧、生态、宜居、平安、可持续发展于一体的精益化城市。
将愿景有效地传达给城市每一位成员是战略性变革成功启动的第四步。为了使人们对精益城市化形成共识，建立责任感，更多地释放活力与创造力，精益城市化指导团队需要把简明扼要的信息通過畅通的渠道传达给每一个人。有效沟通愿景不仅是数据传输，指导团队更需要抓住人们关心的问题，接受人们的不安情绪，取得人们的信任，使人们对愿景树立信心。这种沟通需要简单而真诚地从人们的真实感受出发，解决人们的焦虑、混乱、愤怒、怀疑，消除沟通障碍，以保证愿景的有效传达。
八、结语
中国的城市化是一项巨大而复杂的系统工程。相对于西方国家产业化落后于城市化的现状，中国呈现出的是城市化落后于产业化。这一格局的弊端日益凸显，城市发展中不合理、不可持续、不规模经济的事件显现，城市化由粗放型向精益之路转变势在必行。精益城市化，是对城市化缺乏规律与准则、野蛮生长的战略性变革，是一项战略创新、观念创新。在中国新型城市化战略抉择中，把握城市系统的属性和精益思想的基础上，分析精益城市的内涵与外延，基于平衡计分卡，推进精益城市化战略的执行，启动精益城市化战略性变革，走精益之路，对中国的城市化与现代化意义重大，对于国家的未来与世界的发展影响深远。
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[责任编辑 王艳芳]
作者：陈玉和 胡晓倩 付晓 刘娜
第二篇：“土地城市化”向“人口城市化”转变
摘要
本文将人口变量引入城市用地扩张的理论模型中，以级差地租收益分配为核心，剖析了人口增长与用地扩张之间的互动关系。研究发现，在政府主导的城市化发展中，受发展竞争驱动，地方政府将城市中决定用地规模的经济活动人口和享有公共物品的户籍人口割裂开来：一方面，尽可能多的扩张城市用地面积以容纳更多的经济活动人口、攫取地租收益;另一方面，在级差地租分配中，拒绝让非户籍移民以公共物品的形式分享城市增长中的级差地租收益，从而降低城市化发展的成本。地方政府在享有外来人口集聚带来的级差地租收益的同时却不必承担相应的公共物品成本，这种成本收益计算中的扭曲进而导致了城市增长中的用地过度扩张、整体社会福利水平下降的问题。有鉴于此，在城市化相关改革政策中，应当引入人地统筹的调控思路，将级差地租收益分配与人口市民化问题相挂钩，有助于实现城市增长中的人地关系协调，抑制过度“土地城市化”并合理推进“人口城市化”。
关键词土地城市化;人口城市化;级差地租
2008年国际金融危机之后，在外部需求明显受抑制的不利条件下，中国能够率先复苏且有别于其他主要经济体而“例外”地实现经济高增长，不可忽视的是中国从工业化向城市化转变这一重大发展背景和利好因素[1]。且随着中国经济进入新常态阶段，城市化对经济发展的内需驱动、创新驱动等作用就越发的显得重要起来。但是，现阶段中国城市化发展中存在着严重的问题：城市化水平偏低、与社会经济发展水平不相匹配[2]。“伪城市化”问题严重，根据《2014年中国农民工监测调查报告》，多达1.6亿的农村外出务工者始终处于“候鸟式”的城乡间往复迁移之中，而不能在城市中安家落户。真实的城市化发展滞后导致了巨大的经济成本，最终将会制约结构转型和经济持续增长[3]。同时，与“人口城市化”滞后形成鲜明对比的是，城市建设用地面积始终处于过度扩张的状态：1990-2000年及2000-2010年间城市建设用地规模分别扩大90.50%和83.41%，城市用地扩展弹性系数分别达1.71和1.85，大大高于合理阈值1.12[4]，城市增长中“土地”超前而“人口”滞后，呈现出“土地城市化”快于“人口城市化”这样本末倒置的问题[5]。
土地与人口是城市增长的两个基本维度，且城市土地市场与劳动力市场二者之间存在强烈的关联性[6]。所以，针对现阶段城市增长中人地失衡问题的治理，不能从单个方面着手、将其看做两个孤立的问题。已有研究中，学者们已经意识到了城市增长中人口与土地这两个方面的问题需要统筹治理，以一个整体思路来进行分析，并在此基础上给出系统、具操作性的解决方案[7]。而统筹治理的核心则在于城市增长中的级差地租收益分配：在快速城市化发展中，农地非农化带来的土地增值收益急剧增长、成为全社会财富最主要载体之一[8]。土地收益分配成为了决定城市化发展形态的核心环节，以往的城市化发展中，土地收益主要用于支撑城市建设扩张，而在新型城镇化发展阶段，则需要将城市增长中产生的级差地租，从主要用于支撑城市建设扩张，转变为主要用于推动人口市民化[9-10]，从而实现“土地城市化”到“人口城市化”的转变。
有鉴于此，在已有研究的基础上，本文从经济学的研究视角出发，以城市增长中的级差地租分配为核心，构建一个系统的分析框架来对城市化发展中“人”和“地”这两个方面进行统筹分析，解释城市化发展中为什么会出现“土地超前、人口滞后”的扭曲，并探究问题的深层次成因是什么。从而为相关的土地制度改革和创新提供可资借鉴的理论分析框架，并给出有价值的政策建议以推动“土地城市化”向“人口城市化”转变，从而实现“新型城镇化”、“以人为本”的国家战略目标。
1城市发展中的土地扩张、人口增长及二者间关系：一个基本描述
假定存在一个均质线性的单中心城市，城市用地的地租线为r(x)，x代表某一位置到城市中心的距离，有r/x<0，即随着到城市中心的距离增加，地租水平将会下降。城市边界之外的农业用地地租为常数ra。在农地转为城市用地的过程中，土地取得与开发成本为常数D。此时城市边界由地租曲线r(x)和(D+ra)的交点决定，如图1所示。
图1地租水平与城市边界
Fig.1Land rent and urban boundary
在丁成日[11]的城市增长边界调控模型的基础上，将人口变量引入模型分析，对城市增长中的人地两方面进行统筹分析。首先，假设城市人口为n，且每个人都只消费1单位土地，则此时人口规模n等于城市土地的开发数目X。通过这样的简化设定使得图形能够同时反映城市中人口与土地的增长。其次，地方政府需要为城市人口提供公共物品，假定每个人都消费相同数目的公共物品，地方政府提供公共物品的边际成本函数为MC=F(I0，n)，其中I0代表存量的城市基础设施。在固定数目城市基础设施的情况下，MC随人口增长呈现U型变化：随着人口增加，政府新增公共物品供给的边际成本首先是下降的，超过基础设施载荷的阈值后转而上升。再次，政府可以采取离散型投资的方式来增加存量基础设施，将成本曲线右移。最后，考虑到在现实之中，地方政府无法即时准确的度量出每一单位新增公共物品的边际价格，因此采取以平均成本定价的方式，平均成本曲线同样呈现U型变化。对于政府而言，存量基础设施既定的情况下，城市土地开发的收益取决于地租收益、公共物品成本、土地取得与开发成本。为了简化分析，进一步假设农业地租ra和开发取得成本D均为零。此外，由于地租线与MC、AC会交于不同的点，使得平均成本决定的人口规模与边际成本决定的人口规模之间存在偏差，可能会出现偏多(r3、r4)或偏少(r1)的情况，因此政府有必要采取城市增长调控政策来避免可能的效率损失[11]。由于本文的关注重心不在于此，因此不进行相关的讨论。
如图2所示，MC为边际成本曲线，AC为平均成本曲线，在r2的情况下，AC、MC、地租线三者交于(X0，P0)点，为最优均衡点。同时，由于经济发展、居民收入水平提升，地租曲线会向右平移，如在r4的情况下，高地租收益与高成本同时存在，政府可以通过投资对城市的基础设施进行扩容，使得成本曲线向右移动(AC′)，得到新的最优均衡点(X2，P0)，同时由图2可知，进行基础设施投资决策的城市增长边界点为(X1，P1)，即当人口增长到X1的时候进行投资扩容，能够有效降低公共物品的供给成本。
此时，可以对图1进行重新表达，加入公共物品成本C。城市扩张的边界由(C+D+ra)与地租曲线r决定。可见，城市化发展的地租收益分配中，不仅仅要考虑对失地农民群体对地租收益分享(D)，考虑土地补偿的公平公正，同时，在地租收益的分配中也应考虑到城市新增人口的公共物品支出。
2土地城市化、人口城市化的制度安排及其结果
现实中的城市发展路径，并不会自发的依据济学原理所描摹的标准路径笔直前进，而是取决于具体制度安排所给出现实约束条件与激励机制。所以，对城市增长中的土地、人口及二者关系进行了初步探究之后，进一步的，本文将分析在怎样的制度安排之下，导致城市增长中出现了“土地超前、人口滞后”的扭曲发展问题。
2.1城乡二元体制与政府主导型城市化
形成于计划经济时期的城乡二元体制，是中国当下城市化发展中最主要的制度基础。土地制度方面，宪法将土地分为国家所有和集体所有两种产权形式。同时在《土地管理法》中规定，除少数情况，只允许国有土地用于非农建设，且农村集体土地只能通过征地转变所有权形式，才能进行非农开发，握有征地权利的地方政府成为了城市建设用地的垄断供给者。人口制度方面，1958年《中华人民共和国户口登记条例》出台，标志着我国城乡二元体制的全面建立，户籍制度严格限制了人口流动特别是城乡间人口自由流动。改革开放之后，人口迁移的管制有所放松，但是附着于户籍层面的福利分配制度依然存在，地方政府能够利用户籍制度来决定公共物品供给的覆盖范围，即真正意义上的人口城市化水平。
总结而言，在我国城市化发展中，市场机制缺失、政府主导作用显著是一个基本的特征[12-13]。在这样的制度环境下，土地与人口之间的不再具有市场经济环境中的那种紧密联系，政府有能力分别决定城市化发展中的土地供给与人口准入。
2.2征地制度、政府垄断供给与土地城市化
合法的土地征收行为具备三个要件：公共目的(Public Use)、程序适当(Due Process of Law)、公正补偿(Just Compensation)[14]。因此相关的政府征地行为分析也应该从这三个方面展开讨论。
2.2.1服务于经济建设的广义“公共利益”
对于征地的“公共利益”，中国的法律中一直没有给出一个明确概念。在建国后“落后就要挨打”以及改革开放后“发展就是硬道理”的主流意识形态下，经济建设就等同于公共利益。1953年《国家建设征用土地办法》中将“保证国家建设所必需的土地”作为征地的基本原则。1982年的《国家建设征用土地条例》将征地定义为服务于经济、文化、国防等多方面的建设。1997年土地管理法修订过程中，曾提出严格限定公共利益的内容，但是遭到了产业部门的反对，最终没有写入修订草案[15]。可见，我国一直采取的是广义的“公共利益”概念，但是，公共目的或公共利益限定不足为政府滥用土地征用权创造了条件[16]。
2.2.2补偿标准不当与程序失范
在土地征收中，如果不给土地所有者任何补偿，政府就会无节制的扩大征地范围，直到官员对公共物品的边际主观价值为零[17]。所以，在“公共利益”界定模糊的情况下，合理的补偿成为地方政府征地行为的主要约束。根据《土地管理法》规定，我国征地补偿标准为“按照被征收土地的原用途给予补偿”，“总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”。但是，以要素产出来定价的思路，在产品和要素市场化水平都很高的情况下才具有合理性，在我国并不具备这一条件[18]，所以这一补偿标准显然不是一种“公正”的补偿，补偿中没有考虑市场的因素，纯粹是一种政策性的补贴，仍带有计划经济时代的痕迹[19]。
国家层面上虽然针对征地补偿问题不断进行调控，补偿标准实质上已经突破了原有的产值倍数法界定的上限，但是并没有给出一个明确的、被社会各界广泛认同的新补偿标准。而从国际经验上来看，世界各国曾尝试过多种补偿标准，但最后合理的补偿标准都收敛于“公平的市场价格”，以市场价格为补偿标准[18]。因此，在缺乏市场机制作为参照系的情况下，政府作为补偿价格的制定者而非接受者，就有能力通过制定较低的补偿标准来增加自身所能获取的级差地租收益。程序上的失范则进一步为政府这种行为开了绿灯：1998年修改后的土地管理法删除了评议和协商的条款，征地面积、补偿安置方案等均由政府单方面确定，不再需要与被征地单位商定，也不再与农民签协议[20]，且明确规定征地补偿安置争议不影响征地方案实施，使得征地制度发生了不利于被征地者的转变[15]。
由此可见，在我国征地过程中，由于公共利益的泛化导致了政府征地权利没有得到直接的约束，而补偿标准不当与程序失范则导致政府能够以较低的补偿标准来实现征地，从而扩大政府在地租收益中的分享份额，地方政府实际支出的土地取得与开发成本D′将低于合理水平D。
2.3户籍壁垒、公共物品供给与人口城市化
建国之初的户籍制度创设有着我国当时在计划经济路径下、推进国家工业化发展的历史背景[12]，彼时的户籍制度就已经存有不让农村人进城分享城市中各种补贴的目的[21]。当时城市化需求调控的核心思路是：严格限制无福利、低福利向有福利、高福利人口的自由转换，从而将享受城市化利益的人口控制在最小范围内[22-23]。改革开放之后，对于农村劳动力迁移的约束逐步解除，且不断提出保障进城务工农民的权益，但是，长期以来以户籍为门槛的社会福利分配的制度仍然存在，并没有得到根本的转变：社会福利支出责任主要由省级及以下政府承担，而且长期以来省以下政府支出占大头[24]。这种高度分权化、地方承担的筹资体系，显然会产生一种自我封闭的特征。例如三大养老保险转换条件之一是“缴费是否满15年为界线”、“转移额度只转个人账户不转统筹基金”。与之对应的是现行的养老保险统筹基本上都局限在县、市、区级之内封闭运营，一旦处于流动性的农民工转移社会保险关系或要求退保，只能转移个人账户的部分，统筹基金却不包括在内[25]。
从宏观的城市化发展阶段特征来看，在城市化迅速发展阶段，占主导地位的是集聚。到了城市化的终极阶段，才开始出现扩散[26]。所以，我国现阶段正处于集聚为主要特征的城市化发展阶段，农民向城市集中是一个主要特征。从微观上的城市化个体来看，我国城市移入的人口绝大部分来源于农村，因此对于流动的人口(进入城市的人口)而言，具有外生的足够低的保留效用[27]。因此即使受到城市中歧视性的公共服务政策对待，农民也会始终向城市中涌入寻找就业机会，整体上城市化的需求大于供给。在这样的情况下，在中国城市化发展的过程中，地方政府有能力决定投入多少土地用作非农开发来吸纳经济活动人口，同时也能决定多少人口享有城市公共物品，以户籍为门槛，减少福利方面的支出。典型的情况就是：农民工为主体的新迁入人口仅被当作经济活动者，而没有把他们当作具有市民身份的主体，从体制上没有赋予其他基本的权益，也就无法同等地享受城市提供的多种公共产品[28-29]。直到2014年《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》出台，国家才正式开始致力于全面破解由于户籍制度导致的这种城市化发展障碍。但这一存在了几十年的制度已经对我国的人口城市化产生了不可忽视的深远影响，导致了城市化发展中的“人地分离”。
如图3所示，在地租线r1与成本曲线AC1的情况下，均衡点为B，由经济活动人口决定的土地开发数为X1。但是，地方政府可以选择仅向X0的户籍人口提供公共物品，从而将单位公共物品成本降低为P0。此时人口城市化与土地城市化之间出现脱节，政府通过有选择的公共物品供给，获得额外的地租收益ABX1X0，其中包括政府节约下来的、至少为BCX0X1的公共物品支出，也是“半市民化”人群的福利损失。进一步的，考虑在地租线为r2与成本曲线为AC1的情况下，高地租收益与高成本同时存在。此时地方政府应投资I1，使基础设施增加为(I0+I1)，成本曲线右移为AC2，均衡点的城市人口为X3。但是，出于自身利益最大化的考虑，政府可以一方面选择开发X3的土地作为城市用地，以供经济活动人口从事生产活动，但同时仅仅向X2的人口提供公共物品，则政府除了获取额外级差地租、节约公共物品支出，还节约了城市基础设施投资I1的支出。但此时城市基础设施过载，将会导致公共物品供给的价格偏高与拥挤问题。
此外，还有两种情况需要讨论，在地租线为r1和成本曲线为AC1的情况下，政府决定开发土地X2，而能够吸纳的经济活动人口仅为X1，这种过度开发土地则会导致土地浪费甚至“鬼城”这种极端的情况。另一种情况下，在地租线为r1与成本曲线AC1的情况下，政府开发了X2的土地，并吸纳到了经济活动人口X2，此时政府仅向X1的人口提供公共物品，额外获取了级差地租BDX2X1收益，但是此时实质上政府减少了至少为BEX2X1的公共物品支出，也即用地成本被低估了，造成了整体上的社会福利损失为BDE。
图3常住人口、户籍人口分离与城市扩张
Fig.3Permanent population，registered
population and urban growth
进一步的，由于政府在土地城市化和人口城市环节压低D和C的支出，因此其实际的D′
3进一步讨论：地方政府为什么会“重地轻人”?
通过上文的分析可知，在已有的制度安排下，地方政府能够有选择推动城市化发展。那么，地方政府为什么不断的攫取地租收益，排斥对外来人口的市民化吸纳?地方政府形成“重地轻人”的行为偏好，其背后的原因是什么呢?
3.1地方政府间的反向标尺竞争：重建设、轻服务
财政分权后的地方政府间发展竞争行为，是解释中国经济发展奇迹不可忽视的原因[30]。但是，政府间发展竞争的负面影响也是明显的。在中国式“反向标尺竞争”的影响下，官员的行为更多的倾向于向上级展现政绩而不是使辖区内百姓的满意度最大[31-32]，所以地方政府在提供基础设施上展现出了惊人的效率，但是同时由于科教文卫投资的短期经济增长效应不明显[33]，所以在这些方面政府存在着激励不足的问题。造成了地方政府公共支出结构重基本建设、轻人力资本投资和公共服务的明显扭曲[31]。
3.2地方政府“以地谋发展”与土地城市化超前
凭借对城市土地市场的垄断，地方政府形成了“以地谋发展”的经济发展模式：低地价推动工业化、出口导向型工业发展，土地资本化助推城市化发展[34]。同时，也有学者将地方政府这种土地开发策略归结为广义的土地财政：在区域竞争中通过低价、过度供给工业用地以及高价、限制性出让商、住用地的行动，从而实现财政最大化[35]。在这种情况下，政府凭借行政力量支配土地资源、服务于发展竞争，进而产生出对土地城市化的强烈偏好。土地资源的过度开发使用，必然会造成严重的效率损失：根据谭荣、曲福田[36]的测算，1989-2003 年间，由于政府失灵，扭曲土地价格、排斥市场机制，导致的过度农地非农化占比为21.7%。但是在发展竞争导致的政府唯“GDP”的行为导向下，地方政府往往侧重于规模而非效率：作为一个流量概念，GDP增长完全有可能在投资效益低下的情况下获得，即出现“微观不好，宏观好”的情况[37]。而且，尽管中央不断强调耕保、抑制地方政府过度圈地行为，但是在保发展的前提下，难免会投鼠忌器，每当经济遭遇困难，不得不放宽对地方政府的用地约束：1998年我国以构建了世界最严格的耕地保护制度，然后由于亚洲金融危机的爆发，国家被迫启动积极的财政政策，促进基础设施建设，导致1998-2002年，全国660个城市建成区面积增加了5%，而同期人口年均增长率仅为1.3%[38]。2008年全球金融危机来临之后，“四万亿”计划出台，其中包含了大量的基础设施建设计划，征地面积随后开始增加。根据《中国统计年鉴》，2008年全国征地面积为1 344.58 km2，2012年增加到2 161.48 km2。
3.3地方政府人口市民化的成本收益计算与人口城市化滞后
在发展竞争的逻辑下，地方政府追求政绩最大化，同时具有“重建设、轻服务”的倾向;那么在人口市民化的政策制定中，地方政府自然也会有着成本—收益计算的内在经济理性。现有的税收格局中，人口流入直接带来的税收增长不多，地方政府偏好于招商引资而对吸引居民落户没有兴趣[39]。进一步的，精明的地方政府倾向于选择性地向有较高知识、技能和资本的人，即能为地方经济做出较大贡献的人颁发户口，而不愿意向知识技能相对较低的人口敞开户籍大门[24]，那么城市新迁入人口之中，数以亿计的农民工群体中的绝大部分人自然会被排斥在户籍之外。考虑到市民化需求的主体人群就是农民工群体，那么，则可以认为地方政府形成了一种总体上排斥人口城市化的行为偏好。
3.4激励相容与城市化发展偏好形成
从上文可知，地方政府在发展竞争的驱动下，产生了“重建设、轻服务”的基本行为逻辑。“土地城市化”则与地方政府发展竞争之间存在激励相容，通过“以地谋发展”能够有利于地方政府的经济建设。根据李勇刚等[40]的研究，政府的土地财政显著增加了经济性公共品的供给，却对非经济性公共品的供给产生了明显的抑制作用。而“人口城市化”与地方政府的经济发展目标则呈现激励不相容，城市因为户籍制度及与之匹配的社会产品供给制度存在，能够节省的公共支出额度，从而转化为城市净积累的一种“盈余”现象[41]。在这样的行为逻辑下，地方政府“重建设、轻服务”的偏好进一步演化为城市化发展中“重地轻人”的行为偏好，并在已有的制度框架下有选择的推动城市化发展中的“人”与“地”。不仅如此，在“土地城市化”的利益裹挟下，“人口城市化”也会走样：在已有的一些城乡统筹试点地区中，政府对农民退出土地的希冀十分明显，强制的土地退出也并不罕见[42]。
4已有改革政策中有待完善之处：人地统筹的调控思路
近年来国家不断的推进深化改革，重要的政策文件中反复提出“缩小征地范围”、“提高农民分享土地增值收益的比例”，在十八大、十八三中全会之后更是提出了推进农业转移人口市民化、取消城乡户口差别、建设城乡一体化的土地市场、公共服务向常住人口覆盖等明确的改革目标，其中业已涵盖了对土地城市化、人口城市化问题的调控内容。但是，从城市化发展人地协调、统筹治理的角度来看，已有的改革政策依然存在着不足之处亟待完善。
首先，虽然国家宏观层面上不断消除对农民工市民化的政策阻碍，但是在目前城乡间收入水平、公民权利极大不平等仍然存在的格局中，农民安居落户依然需要政府的财政扶持。根据中国社科院城市发展和环境研究所研究团队[42]的计算结果：全国平均的市民化公共成本为13万元，个人支出约为1.8万/年。除此之外，农民还需要集中支付一笔住房费用，为10万元/年。但是，当下农民家庭的资产中位数仅有十多万[43]，可见依靠农民自身恐怕难以负担，政府的政策扶持、转移支付必不可少。
其次，国家不断强化农民土地产权，在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中已经开始切实推进农民土地权利完善，允许农民将其土地资产入市交易，土地资源禀赋不具有可交易性和置换性对农村移民迁入城市的阻碍问题已经得到了部分克服。但是，城市化只会提升城市周边土地的价值，对于占农业农转移人口绝大部分的非城效的农村外出务工者，其家乡土地只能以原用途价格出售，所得收入恐难以抵消其市民化的支出成本。
再次，既然通过土地产权完善，土地市场交易来抵消部分农民市民化的成本的做法，并不能解决绝大多数的外出务工者所面对的困难，那么政府的扶持政策就成为了关键所在，有学者[44]已经意识到了，对农民土地资产退出的补偿不能按照资源本身的价值去补偿，而应该按照迁入地户籍的福利包去补偿，但是，对于政府而言，支付了福利包的成本，却不能增加辖区内的经济效益，自然会缺乏实行的动力。在现有的“重地轻人”偏好下，地方政府宁愿在高安置补偿成本的情况下市民化本地城郊农民以谋取用地空间，也不愿意支付较低的成本来市民化外来务工人员。而且，政府这种排斥外来人口市民化的偏好并不能仅仅靠财权事权匹配的方式解决：通过“四万亿”刺激计划中建设保障性住房完成不足30%这一事实可知，出现大量的地方债务已经不是因为地方政府的收入不够，而是因为地方政府的激励机制没有转变，即便中央政府承担更多的事权也无法解决问题[45]。同样的，在没有构建相应的激励机制来激励地方政府主动去市民化外来务工人员之前，单纯的改革财权事权关系，恐怕并不能取得预期中的理想效果，让地方政府主动的去市民化外来务工人口。
最后，单纯的强调提高征地补偿，忽视了土地增值收益中外来务工者应享有的部分，反而有可能会阻碍农业转移人口的市民化：与城市经济学中西方国家农民市民化成本收益率规模递减规律相悖，我国市民化的成本收益率(家庭总成本/家庭总收入)随着城市规模加大而递增[46]，而造成这一困境的原因则在于住房成本过高[47]。所以，强调提高征地补偿可能反而会导致政府将成本转嫁到土地出让价格上面、提高新迁入人口的住房安居成本，进而会阻碍人口城市化。
可见，已有的改革政策对于地租收益分配与城市新迁入人口市民化之间的重要联系关注不足，在改革政策中并没有构建“人地挂钩”的政策调控机制，没有将“人”与“地”两个方面协调统筹，将会导致已有的改革政策对于城市化发展的调控作用尚存有不足。
5研究总结与政策建议
运用经济学的研究方法，本文将人口变量引入城市土地扩张的理论模型之中，并系统的剖析了城市化发展中“人”、“地”及二者之间的关系，并解释了城市化发展过程中为什么会出现“土地超前、人口滞后”的问题。本文的主要研究结论是：在已有的城乡二元体制下，城市化发展中市场机制缺失，政府行政力量实际控制了城市化发展的土地与人口两个方面，在区域间发展竞争作用下，政府有能力也有意愿将其在发展竞争中的“重建设、轻服务”的偏好进一步演化为城市化发展中“重土地、轻人口”的偏好，割裂城市化发展中“人”与“地”之间联系，有选择的推进城市化发展以满足自己的发展竞争需要，一方面不断扩张城市用地规模，以容纳尽可能多的经济活动人口、获取级差地租收益，另一方面则严格控制享有城市公共物品的人口规模，从而导致了中国城市化发展中“土地超前、人口滞后”的扭曲格局。而要实现对城市化发展中土地城市化快于人口城市化问题的有效调控，有效推进人口城市化的同时合理控制土地城市化，就必须在已有改革政策中加入“人地挂钩”的调控思路。
本文研究结论在政策上的含义是：相应的制度改革中，除了要坚持继续推进要素配置的市场化机制完善、减少政府干预行为，还需要进一步对政府行为偏好进行调控，通过政府行为来弥补市场机制的不足。所以，要通过政策调控转变地方政府“重地轻人”的行为偏好，使其为外来务工者合理的提供公共物品，让外来务工者能够以公共物品的方式来分享城市发展中的级差地租收益，从而解决城市土资源开发、地租收益分配中的“人地脱钩”问题，恢复城市化发展中“人口”与“土地”之间的紧密联系。具体而言，相应的调控政策构建，初步考虑可以在三个方面进行探索：
第一，建设用地指标与人口落户之间相挂钩。已有的建设用地指标分配制度，主要服务于地方经济发展的需要，而不是以实际的人口增减、外来人口市民化为纲。有鉴于此，可以考虑将农业转移人口落户与建设用地指标分配之间相挂钩。这一点在当下的改革中已经有所体现，如2014年出台的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中提出了“探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策”，2015年出台的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》也提出了“建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制”。所以，应遵循这样的改革思路，不断的细化完善人口与建设用地指标之间的挂钩机制，将人口政策引入到土地调控之中。
第二，已有的建设用地指标分配在很大程度上是依据行政级别来进行分配，建设用地指标在各级政府之间层层分配。这也是导致土地资源配置中出现人地脱钩问题的主要原因之一：一些行政级别低但发展较快、非农人口增长较快、外来人口集聚较多的地区用地严重不足，同时一些行政级别较高的地区非农人口增长缓慢却能够获得相对较多的用地指标。所以，有必要尝试着将直辖市、地级市、县级市、县、镇放在平等的地位上，依据它们实际的非农人口增长在生产生活方面产生的用地需要，公平合理的进行区域间建设用地指标分配。
第三，地租收益分配与人口落户挂钩。城市地租收益分配调节不仅仅要注意保障失地农民权益，同时还要考虑到新迁入人口的公共服务保障问题。为了突破现行的社会福利制度地方化带来的封闭性，可以考虑将通过建立全国性基金的方式收取各地方一定比例的土地出让纯收益，专项用于向该地区的外来务工人口提供各项公共物品，以及对其中符合要求的、并自愿申请成为市民的人提供财政扶持，帮助解决其在城市安家落户的各项成本支出。
通过这三个方面的“人地挂钩”政策调控，可以形成地方政府在“人口城市化”方面的激励制度，同时在土地调控中引入人口政策，使城市用地扩张与城市化发展的真实成本建立起对应关系，矫正地方政府的城市化发展偏好;进而促进人口城市化与土地城市化之间的协调发展。
(编辑：尹建中)
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作者：张耀宇 陈利根 陈会广
第三篇：改革以来中国城市化道路及城市化理论研究述评
城市化一直是经济社会发展的热点。20多年来，关于我国城市化道路的争论一直没有中断过。总起来看，有关这一问题的讨论可以划分为三个阶段：第一阶段，自1979年到1983年，是清除错误认识，明确中国一定要走城市化道路的阶段。第二阶段，从1984年到1993年，是中国城市化道路问题产生、展开与深入的阶段，其间提出了中国城市化道路的问题，在城市化理论研究上做了许多拓展。第三个阶段是从1990年代中期至今，这一阶段对于城市化重要性的认识发生了一些变化，尤其是在城市化理论研究上开始了全方位的探索，有了新的特点。
一、城市化道路论争与理论研究的基本脉络
在我国，关于城市化的理论研究总体上是以城市化道路的确定为主线展开的，理论研究滞后的特征十分明显。
(一)第一、二阶段：从道路之争开始，理论研究渐次深入
关于中国城市化问题的争论在我国久已存在，但主要限于城市规划学界，重点是围绕着我国城市的发展方针展开的，还不曾使用“道路”一词①。
1980年代初以后的十多年间，关于城市化道路的争论十分热烈，所论涉及有关城市化理论的方方面面，如城市化的动力、机制、一般过程、一般规律、空间展开形式等等，发表文章之多，参加学科之广，观点立论之杂，使得进行综述研究也变得相当困难②。
由于最初的城市化道路之争是从发展小城镇是中国“城镇化”的正确道路的立论开始的，城市规模就成了最初讨论的中心，并由此形成了“小城镇论”及与之相对的“大城市论”，随后又派生出“中等城市论”与“大中小论”等。“小城镇论”的立论依据主要是“国情与乡情”，持此论者一方面考虑到我国的大城市存在诸多城市问题，另一方面，他们认为，在乡镇企业成为吸纳农村剩余劳动力主要渠道的前提下，由于地缘关系紧密，农民进入小城镇比进入大中城市的成本要低一些，这样可以降低城市化的成本。同时，他们也看到了小城镇可以把城乡两个市场较好、较快地连接起来，迅速地促进农村二三产业的发展，从而大量地吸纳农村剩余劳动力，缓解农村人多地少的矛盾，促进农业规模效益的提高和农民收入的增长。这一主张既符合当时发展乡镇企业的要求，又符合政府的城市发展方针，影响很大，成为这一时期我国城市化道路的主流观点；这一理论在主张走小城镇化道路的同时又主张农民就地转移，“离土不离乡”，过分强调了“小城镇”“小”与“分散”的特征。不同于前者，“大城市论”直指“小城镇论”忽视城市规模效益的缺点，明确指出大城市具有远大于小城镇的规模效益，并根据对国外城市化发展过程的考察，认为存在“大城市超前发展的客观规律”，进而指出中国应当走主要发展大城市的城市化道路。至于“中等城市论”，则主要是对前二者观点的折中。
在激烈争论的同时，周一星跳出了城市规模单一取向的框框，认为不存在统一的能被普遍接受的最佳城市规模，城镇体系永远是由大中小各级城镇组成的，企图以规模来调控城市的发展与建设，没有抓住问题的关键。指出各级城市都有发展的客观要求，并结合城市发展的客观规律提出了“多元论”的城市化方针周一星：《论中国城市发展的规模政策》，《管理世界》1992年第6期；《对我国城市发展方针的讨论》，《城市规划》1988年第3期。，这一观点后来被越来越多的学者所认同。此外，夏振坤与李享章提出了城市化道路的“三阶段论”，认为人口向城市或城镇的转移具有垂直与平面两种不同的形式，应当在不同的阶段走不同的道路，即第一阶段以向小城镇转移为主，第二三阶段则主要是向城市转移参见杜受祜、丁一主编《中国城市化道路——思考与选择》(四川大学出版社，1988年)第1—17页。。还有其他的学者结合对中国城市化动力机制的分析，提出了“二元城镇化战略”辜胜阻：《二元城镇化战略及其对策》，《人口研究》1991年第5期；《非农化与城镇化研究》，浙江人民出版社，1991年，第196—201页。，即“设想发展两种城镇圈带：第一种是发展像长江三角洲、珠江三角洲、京津唐和辽中南这种城镇比较密集的城镇圈带；第二种是发展市管县这种城镇圈带，即通过加强主体城市和延续城市(市管县的县城)之间的网络建设来加强市管县内镇的城镇化”。孟晓晨在运用经济学模型分析方法对中国城市化机制研究的基础上，提出了中国城市化道路的“双轨归一说”孟晓晨：《中国城市化的双轨归一道路》，《城市问题》1990年第1期。，即在目前我国的城市化过程中，农村人口向城市的空间迁移和向非农业的职业转移不能同时实现，因而现实中“我们选择的城市化是双轨的，一轨是直接的城市化，两个转移同时完成；一轨是滞后的城市化，先职业转移后空间迁移。最终必将双轨归一，实现完全的城市化。”
与这些争论进行的同时，西方发展经济学与城市地理学等领域的研究成果以及发达国家与发展中国家城市化的经验越来越多地介绍到我国，使国内学者研究的视野得以不断扩大。但有一点需要指出的是，这些介绍中披露的国外城市发展过程中存在的种种城市病与发展病，是促成我国长期以来控制大城市发展并对小城镇化道路产生认同的一个重要原因。
总之，对于中国城市化道路的争论及其相应研究，客观上起到了使我国城市问题研究不断深化的实际效果。在1980年代初期，我国城市学界对于城市化理论开始做了一些一般性的阐述，正是由于城市化道路问题的提出，人们才开始关注城市体系的理论，关注城市规模分布的理论，对于城市规模效益也做了许多探索。同时，把发展经济学的一些理论如二元论等结合到城市化机制的分析之中。但是，城市化一般理论的研究大多没有得出十分确定的结论；而具体的城市化理论研究又过分地关注我国城市化发展个性的一面，对城市化理论进行深入而全面的研究则显得很不够。可以说，城市化理论研究在一开始就出现了偏差。
从1980年代初到1990年代初的这一段时期，是我国经济、尤其是我国农村经济高速发展的黄金时期，小城镇在这一时期获得一定的发展也就成为必然。1989年12月《城市规划法》的颁布，积极发展小城镇成了官方的选择。此后一段时间，对于中国城市化道路的争论就不再那么热烈了。
(二)第三阶段：以小城镇热为动力，城市化理论研究进入制度层面
随着1993年经济出现过热，中央政府开始进行财政紧缩，直到1997年经济实现了软着陆，期间又发生了东南亚金融危机，这些都转移了人们的注意力。危机过后，人们发现一个我们不曾经历过的“相对过剩”时期的到来。但对城市研究领域而言，人们则发现我国面临着严重的所谓“城市短缺”。于是，城市化再次在新的意义上成为我国经济社会研究以及实践的热点。
以中共中央、国务院2000年“11号文件”参见《中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》，《中共中央文件》，中发(2000)11号。的发布以及城市化问题被列入国家“十五规划”朱镕基：《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划建议的说明》，《人民日报》2000年10月20日。为标志，城市化问题从民间“热”到了中央。形成这种局面的原因是多方面的：
其一，东南亚经济危机以后，我国经济增长也出现滞缓局面，经济严重依赖于对外出口，储蓄增加，需求不旺。这说明中国经济“已开始进入一个新的增长阶段和调整期”胡鞍钢：《中国经济的现状、短期前景及长期趋势》，《战略与管理》1999年第3期。。王建更明确地指出中国经济发展已经进入了“工业化的中期”，而“工业化中期阶段的基本特征，是社会财富以前所未有的速度累积并向工业及其他非农产业涌流，由此引起经济增长速度进一步加快，同时，土地与劳动力等生产要素也出现了向农业以外急剧转移、城市化比率迅速提高的情况”聂振邦、王建、吴阿南主编《我国工业化中期农村经济问题研究》第1章，中国计划出版社，1996年。。
其二，许多人看到，在中国经济由短缺开始向过剩阶段过渡的时候，我国城市化的水平已经达到了30%，而按照一般规律，一个国家的城市化水平在达到了30%左右以后，就应该进入一个加速期周一星：《城市地理学》，商务印书馆，1995年，第153—157页；沈建国：《世界城市化的基本规律》，《城市发展研究》2000年第1期。。胡鞍钢应用钱纳里的世界发展模型对照中国的现状，指出中国的城市化严重滞后于工业化胡鞍钢：《人口与发展——中国人口经济问题的系统研究》，浙江人民出版社，1989年。，这一论点为许多人所接受，反复论述的文章也屡有发表。此外，樊纲用我国非农化水平与城市化水平做比较，也得出了同样的结论樊纲：《加快城市化进程的步伐，促进国民经济稳步发展》，中国经济信息网“50人论坛”。。
其三，有学者从我国城市化发展的国际大背景出发，指出1997年之后，我国的城市化面临“市场窒息”的威胁，而“人口与资源矛盾的积累，给中国改革留下的选择和回旋余地已经不多了”，“为了同‘马尔萨斯—洪吉亮’死亡阴影赛跑，中国经济增长速度不能过低”。“这一目标使中国的城市政策第一次从其他核心政策配套层次上升到了核心政策层次，成为能够同时在提高生产效率、扩大国际市场和提高消费效率、扩大国内市场两个方面发挥重大作用的政策选择”赵燕菁：《国际战略格局中的中国城市化》，《城市规划汇刊》2000年第1期。。
其四，从近期经济发展的问题入手，认为目前中国经济的主要问题是出现了产品过剩，市场需求不旺。在1999年的“保八”战役中，城市化被发现是应该可以长期拉动内需的重要的经济增长点。于是城市化被赋予了新的作用，成为经济增长的火车头。
其五，农民、农村、农业的“三农”问题在近几年成为中国经济社会生活中的大问题，如何解决“三农”问题亦成为一个大课题。尤其是人们认识到解决“三农”问题的关键是解决农民问题，而解决农民问题的出路只能是减少农民。于是城市化与农业产业化成为改造中国传统农业的根本出路。这次在“三农”问题上重提城市化已经不同于1980年代初对城市化作用的认识，而是充满了对城市化紧迫性的认识。这方面的文章与论著林林总总，反映了认同的普遍性。
既然推动城市化已成为我国经济社会发展的巨大要求，怎样推进城市化以及发展什么样的城市，就成为新时期不得不面对的重大课题。对此，大多数人的回答还是走小城镇化的道路，中央政府也再次选择了重点发展小城镇的道路。我们甚至注意到，“城市化”一词也因此被“城镇化”所替代而不再出现在政府的文件中了。温铁军认为“采取城镇化发展战略的决策理由，显然不是理论界讨论的规模效益或者其他经济理性，而是对小城镇在国家没有投资的情况下仍然大量增加的客观情况的认可”温铁军：《中国的“城镇化”道路与相关制度问题》，中国经济信息网“50人论坛”。。
即便如此，对于城市化或城镇化道路的不同声音仍然不绝于耳，所不同的是争论几方都有了一些新的理由。具体说来，坚持大城市化道路的研究者，其观点更加鲜明。如在房维中、范存仁房维中、范存仁：《大城市在我国社会经济发展中的地位和作用》，《经济研究参考》1994年第2期。和王小鲁关于我国城市的规模效益以100—400万人口为最好的理论基础上，樊纲认为“对于中国这样的人口众多的国家来说，今后50年再出现50—100个200万人口以上的大城市并不算多”樊纲：《城市化：下一阶段中国经济增长的一个中心环节》，中国经济信息网“50人论坛”。。这是典型的大城市说的代表。此外，于晓明著文重提“大城市超前增长”是普遍规律，进而认为“建大城市，走集约化之路是中国城市化的必由之路”。为此，合理的选择不是严格控制大城市，而是要有重点地积极发展大城市于晓明：《对中国城市化道路几个问题的思索》，《城市问题》1999年第5期。。他的主要观点仍是大城市规模效益好于小城镇，综合效益好于小城镇。另一方面，许多原先持“城乡一体化”及“农（乡）村城市化”观点的论者都成了坚定的小城镇道路的支持者。同时，小城镇论者一般都放弃了“就地转移论”观点，强调促进小城镇发展应适度地集中，以克服小城镇“数量多，但规模太小”的毛病。为此，有的学者认为应该以发展县城或县域中心城镇为主辜胜阻、李永周：《实施千座小城镇工程，启动农村市场需求》，《武汉干部管理学院学报》2000年第1期。。这是一个显著的变化，标志着小城镇论者群体分化为“县城重点论”与“主要建制镇论”两部分。胡少维从发展经济、开拓市场的角度指出，增加农民需求是保证全国消费增长的关键。而提高农民收入的根本措施就是要减少农民，于是认为，“发展小城镇就成为必然的选择”胡少维：《加快城镇化步伐，促进经济发展》，《经济问题》1999年第5期。。另一个坚持小城镇化道路的理由是“大城市饱和说”。这个论点与前一时期“大城市病说”是一脉相承的，只不过增添了新的内容，即由于近年我国的大城市也出现了失业，我们面临着大城市失业与农村大量剩余劳动力的双重压力。为此，我们不能走大城市膨胀的“拉美式”“过度”城市化道路国风：《中国农村工业化和劳动力转移的道路选择——论我国的小城镇建设》，《管理世界》1998年第6期。。这里显然隐含着这样的认识前提，即认为在我国不能允许大城市过度人口集聚，以防止出现城市贫困化。但是，对于这一点并没有有说服力的研究成果，而事实证明，拉美的“过度”城市化也并没有人们想象的那么可怕。
一个值得注意的现象是，越来越多的学者在周一星和夏振坤、李享章之后都成为城市化道路的“多元化论”者或“多样化论”者。其中，叶裕民强调大城市要发展与控制并重，小城镇则要以集中为主，要上规模叶裕民：《有关中国城市化两个问题的探讨》，《城市开发》1999年第7期。；刘福垣提出让市场去选择与调节刘福垣：《中国城市化战略与道路》（未刊稿），1999年12月。；刘勇和杨伟民的观点相似，主张走多样化的城市化道路刘勇：《我国城市化回顾与展望》，《中国经济时报》1999年4月14日；杨伟民：《中国城市化战略的重点和政策》（未刊稿），1999年12月。；崔援民和刘金霞则认为，应当将集中型与分散型城镇化道路相结合，并要“实行区域性城市化发展战略”崔援民、刘金霞：《中外城市化模式比较与我国城市化道路选择》，《河北学刊》1999年第4期。。
除了大城市化论者与多元化城市化论者之外，还有人对小城镇被炒得过热提出了批评；有的学者对乡村城（镇）市化的提法提出了质疑。张京祥指出，“简单地套用诸如诺瑟姆(RayM.Northam)的城市化S型的进程曲线，认为城市化在达到30%后将进入高速增长时期”已经“不足为据”。为此，他认为“城市化不宜拔苗助长”，“再继续以每年1%甚至更高的速率增长的城市化水平显然是有害无益的”张京祥：《对我国城市化研究的再考察》，《地理科学》1998年第6期。。另有一些学者超越了对小城镇化道路或支持、或反对的框架，从一个新的角度提出了问题。郭鸿懋提出“中国需要一个科学的城市化发展战略”郭鸿懋：《中国迈向21世纪的城市化战略探讨》，《城市》（津）1999年第1期。。赵燕菁对“从国际竞争的角度”构筑完整的城市发展政策做了阐述。他指出，应当把从国际竞争角度提出的城市发展政策与从国内发展角度提出的其他城市发展政策“统一到一个完整的逻辑一致的框架内”赵燕菁：《国际战略格局中的中国城市化》，《城市规划汇刊》2000年第1期。。这表明，全面认识城市化的要求已经出现。
尤其可喜的是，在20多年的理论研究中，有许多研究对于我国城市化过程中存在的制度障碍做了深刻的反省。早在农业部经济政策研究中心与政策法规司农村工业化城市化课题的研究中，这种反省就已经出现了农业部经济政策研究中心与政策法规司农村工业化城市化课题组：《二元社会结构、城乡关系、工业化城市化》，《经济研究参考资料》第171/172期，总第2171/2172期。，只是在当时没有引起足够的重视。经过近20年的历程，当时的观点已获得广泛的认同，并在实践中成为推行改革的一种前提性认识。近年来，由国务院体改办牵头、联合国发展计划署资助、全国11个部委办参加的大型研究项目对于我国城市化的制度问题做了更具体全面的分析解剖，尤其重视对具体制度进行有效的改革国务院体改办小城镇改革发展研究中心：《UNDP项目研究报告汇总》(未刊稿)，2001年。。总起来看，对城市化有关制度的研究在我国可以分为两个阶段：1990年代中期以前，主要集中于对计划经济体制下的城乡二元结构进行剖析与批判，总体上着眼于二元结构向一元体制的转化。1990年代中期以后，制度研究的视野更加广阔，特别是在西方制度经济学各阶段各流派思想的启发下，研究的重点开始向系统的城市化制度创新方面努力，但全面系统的理论阐述成果还不多。
至此，基于上述对于我国关于城市化道路争论情况的梳理，我们同意温铁军温铁军：《中国城市化道路与相关制度问题》，《开放导报》2000年第5期。的如下总结：1在城市化滞后的问题上，理论界已“大体上”形成共识，但在其成因上还有分歧。温铁军认为是体制与发展道路综合作用形成的；叶裕民认为是我国工业化“弱质”所致叶裕民：《中国城市化滞后的经济根源及对策思路》，《中国人民大学学报》1999年第5期。；还有人认为是由于乡村分散工业化道路导致城镇化滞后于非农化；大多数人则认为是重工业化战略造成的。2在加快城市化发展的必要性上已形成共识，但在发展什么类型的城市上分歧依旧。3对城市化进程中必须加强体制改革已形成共识，但在怎样改革、以什么为重点等问题上仍然有分歧。
二、城市化理论研究的全面盘点
20多年来，我国城市化理论研究取得了一定的成绩，但总体上还存在许多不足。
(一)20多年来已经涉及的主要理论问题
1中国的城市化水平是否滞后，即我国是否存在低度城市化的问题。尽管大多数人对此持肯定态度，但以张京祥为代表的一些学者仍持怀疑态度，由此发展成“在中国是否也存在与世界城市化相同的过程曲线”问题，即中国的城市化是否进入加速期的观点。
2城市规模效益问题。这个问题一直是城市化道路争论过程中的一个核心问题。自郭凡生撰文提出城市规模效益问题郭凡生、王伟：《城市规模与城市效益——对我国现行城市建设方针的反思》，《经济理论与经济管理》1988年第3期。以来，南京大学南京大学城镇合理规模课题组：《研究城镇合理规模的理论和方法》，南京大学出版社，1986年。在城市合理规模问题上有过专门研究；周一星周一星：《中国城市工业产出水平与城市规模的关系》，《经济研究》1988年第5期。对我国城市工业效益与城市规模之间的关系做过定量分析；饶会林也有两篇文章饶会林：《试论城市规模效益》，《中国社会科学》1989年第4期；饶会林、丛屹：《再谈城市规模效益问题》，《财经问题研究》1999年第10期。论证了大城市规模效益优于小城镇；还有前述房维中和范存仁以及王小鲁王小鲁、夏小林：《优化城市规模推动经济增长》，《经济研究》1999年第9期。的研究等。不过，在有了较多论证之后，对于哪类城市规模效益最优，以及城市的合理规模究竟是多大这样的问题仍难说有了能让大家认同的结论。究其原因，一是大多数研究在理论与方法上都有缺陷，结论自然就不能得到认同。其次，城市规模效益必须要以城市的综合效益为指标，因而，只论工业效益或经济效益是不够的。但由于城市综合效益的研究面临方法论的困难，研究的进展难以突破。最后，是在论证合理规模时，忽视了对“合理”规模区间的判定，尤其对于规模下限的论证不够。而这是解决小城镇发展过程中规模选择的一把钥匙。
进一步看，用以规模为标志的“道路”“模式”来对城市化进行约束的思路是值得怀疑的，我们尚未发现世界上有第二个国家主张以某种“模式”来发展城市化。中国为什么必须如此呢？我们以为，用规模来判定一个城市是要发展还是要控制的做法对于城市化这个论题是不适合的，这种来源于计划经济管理模式下的思维定势延误了我们关于利用市场机制来调节城市规模的思考与探索。也许可以说，“模式论”从一开始就是一种不自觉的误导。
3城市体系研究方面，是否存在大城市超前发展的“基本规律”或“普遍规律”，是一个需要进一步论证的理论问题。尽管有许多学者认为存在这个规律，但是由于在资料的选取上存在缺陷，结论的可信度受到怀疑就是难免的。
随着市场经济体制的逐渐确立和我国经济对外开放程度的提高，市场机制与经济全球化两股力量已经开始对我国城市体系产生明显的极化作用，必将引起我国城市规模与空间结构的变化，甚至会在我国国内形成全新的地域分工格局。对这种变化的后果及其应对措施进行研究，是关系我国城市体系乃至区域经济格局长期发展演化的重要课题，但目前尚未引起足够的注意。
4关于城市化的动力机制的研究。发展经济学家早就注意到，在一般的城市化过程中，城市的吸引力与乡村的排斥力或称推力与拉力是构成城市化持续推进的动力机制。但由于中国国情的不同，在肯定中国城市化的动力也分为城市的拉力与乡村的推力两种基本力源的同时，结合对我国城市化动力构成的考察，我国学者认为在中国存在两种基本类型的城市化：其一，是自上而下的城市化，其主动力是来自中央政府发动的工业化，农村推力可以说基本不起作用。它主要拉动了我国大中城市的发展。其二是自下而上的城“镇”化，是由农村自发的工业化推动的，主要促进了小城镇的发展，而在小城镇发展过程中两种力量即推力与拉力都在起作用。后来，还有人进一步总结了珠江三角洲地区城市发展的动因，认为还存在第三种城市化的类型或动力，即“国际分工型”的城市化赵晓斌、尹仲仪：《中国小城镇发展的动力及路向——以广东东莞为例》，《中国社会科学辑刊》1995年夏季卷。。
然而，不论怎么分类，这种研究都是浅层次的。因为，城市化的根本动力在城市化的初期主要来自工业化，在中后期则主要来自城市服务业的发展与新兴产业的创新，所以“拉力”与“推力”是笼统的说法。总之，在我国，对于城市化过程中不同动力发生作用的条件与作用机理的分析一直是不够的。其中对乡村“推力”有哪些类型，以及乡村“推力”是如何把乡村经济要素推入到城市中去的尤其缺乏研究。同样，对于各类市镇“拉力”的构成与作用原理也不清楚。在此背景下希望以发展城市来推动城市化与经济发展就是缺少依据的，是盲目的，因为，我们既不知道农民是受哪些因素影响而被“推”入到城市中去的，也不清楚农民到城市中去是受什么吸引的。
(二)非常重要，但却研究得很不够的问题
1城市化的社会伦理学问题，即中国农民需要的是什么样的城市。对于城市化的行为主体——农民，理论界给予的关注是极其不够的，在城市化这个涉及农民切身利益的大问题上，我国长期以来固有的“为民做主”的决策模式从来都不问农民。所以，“谁有权力、谁有资格决定农民能或不能进入到哪一类、哪一级城市”是值得一问的大问题。实际上，长期以来在我国城市化道路问题上“大城市”与“小城镇”两种主要论点的争执，本质上是要公平还是要效益的问题。对于这个两难选择，我们从没有想到去问农民。在学术界与政府做了大量研究之后，我们才发现，没有任何文献与资料能反映我国农民对于城市化的期望与要求。因此，如果有人以为坚持小城镇发展道路就是为农民考虑的话，那么，这个说法至少是值得怀疑的，在理论上缺少依据，对目前部分户口放开以后农民进入小城镇仍不够积极的状况也难以解释。同样，我们也对那些以为我国的国情不能允许大量农民进入大城市，或者认为大量农民进入大城市就会引起社会不安定的种种认识持怀疑态度。因为如前所述，拉美国家的大城市没有乱，我国的广州等容纳了大量民工的特大城市也没有乱。
2基于对国际国内各种因素与发展要求系统考虑的、适合中国国情的“城市化综合模式”这个问题刚刚被提出来，对它的研究还很不够，这种模式究竟是什么，还不大清楚。与此相关的是，中国城市化的基本目标是什么？它担负的主要责任是什么？则更是尚未开展研究的课题。我们肯定不能为了城市化而城市化，我国城市化水平也许永远不可能达到西方发达国家的水平。但是，到本世纪中叶，我国如果仍然是以小农经济占农村主体的话，似乎也难以令人满意，而对此类问题在我国亦无人进行系统的研究分析。中央政府的相关部门与研究机构，有责任从国家发展的总体目标出发，对此类问题做出回答。可以说，过去小城镇论者主张的“就地转移论”所表现的目光短视在目前的小城镇发展热潮中仍然是存在的，
这里，为避免重蹈“就地转移论”的旧辙，避免出现重大决策失误与建设浪费，用长远的眼光、系统的思维去研究这一问题是十分必要的。
3目前，我国对于城市化的理论研究已经进入到制度层面，这是一个可喜的进步。但对各项制度如何才能形成合力以促进城市化进程的研究仍有待加强。因为除了对我国城市化相关制度缺乏全面综合的分析研究之外，更使人忧虑的是，一些国家机构和决策部门在对传统体制进行批判的同时，在提出城市化的指导性意见时，却几乎还是使用计划经济的思维模式，传统体制下一些想当然的框框仍然在限制着他们。对此，王远征曾尖锐地指出，小城镇化是对传统体制的路径依赖问题、政策建置“城市化”而不是人口城市化的问题以及靠政府“抓”城市化而不是由市场“育”的问题王远征：《什么样的城市化》，《中国经济时报》2000年9月1日。，这些都是有关部门观念落后的具体体现。所以，更新思维模式，进行全面的、全方位的制度创新与机制重建，是当下我国城市化理论研究与实践的最为紧迫的工作。我们要对阻碍城市化正常进行的各项制度逐一检视，同时要对诸如土地、户籍、就业、住房、教育、医疗与社会保障等项制度在促进城市化过程中的作用机制与重要性进行分析，按照问题的轻重缓急进行改革，以期形成制度合力。
4我国的城市化起步较晚，且走了不少弯路。而在此期间，世界经济社会发展极快，发达国家已经进入到后工业化时期或称知识经济时代。我们既要追赶新的后工业文明，又要补工业化阶段的发展课，这一切表现在城市化上就是：我国的城市化不可能从从容容、一个阶段一个阶段地完成，而是多个城市发展阶段相互重迭，城市蔓生与郊区化同期发生、传统工业集聚区域与新产业创新空间并存。各类快速交通干道的形成及现代通信技术的发展也使得城市的空间形式发生了一些不同于前些时代的变化。这对城市学界提出了重大的挑战。而这个问题并没有引起城市学界的足够重视。
三、中国的城市化理论需要创新与重建
众所周知，西方国家的城市化是由工业化推动的，而他们的工业化则是在建立了市场经济制度框架后自发地发展起来的。故而，西方的城市化理论中缺乏制度建构的论述。因此这一理论到了正处于社会制度转型期的我国就显得先天不足。今天，当我们讨论中国的城市化时，是站在一个怎样的起点之上呢?近30年计划经济体制下的城市化没有促成全社会的全面进步，反而造成了城乡之间的分隔。1978年以前，各级各类城市在某种意义上更像是生产地域综合体而不像完整的城市，而我们的乡村几十年间几乎没有多少变化。
因此，只有把城市化提到制度创新的高度，对于我国城市化过程中的种种问题的认识才可能真正到位。在1978年以前，我国城市化进程中出现的种种问题是因为制度不合理；而1978年以后在城市化实践上的彷徨则是没有认清制度的强大作用。综观我们在城市化研究上的状况，我们似乎是把大量的精力浪费在了一些并不那么重要或“不相干”的问题上。至少可以说，关于道路或模式之争，应当是在我们的城市化制度重建与机制创新得以完成，城市化在市场体制下运行了一定时间后，再来讨论的问题。也就是说，在新的城市化制度与机制没有完全建立或理顺的时候，把大量精力花费在城市化道路问题上是没有意义的。至于“二元城市化论”、“乡村城市(镇)化论”等都是值得商榷的论点，是典型的对传统体制的“路径依赖”。总之，中国的城市化理论需要创新与重新阐释，或如王红扬所表述的，城市化的传统“范式”期待“转换”王红扬：《对新时代背景下中国城市化研究的方法论思考》，《城市规划》2000年第6期。。可惜的是这类深层次的研究与探讨太少了。
城市化理论或“范式”重建的第一步就是重新阐释城市化的基本概念。我们愿在此抛砖引玉：所谓城市化，是落后的农业国在工业化、现代化过程中全面制度创新的结果，是一个国家内部人口、资源与产业在市场机制作用下以城市为主导重新进行空间配置的过程，其间伴随着全社会生产、生活方式的根本性变化。在此我们强调城市化是工业化后新的经济制度的产物，在城市被“化”出来的过程中，以工业经济为主体的资源配置机制与过程，将必然使走上现代化之路的国家发生根本性的变化，传统农业被现代农业所替代，传统乡村社会将因之解体，农业社会时期的旧城市会被彻底地改造为充满现代气息的现代化大都市，城市工业文明将成为全体社会成员的共同追求。
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作者：赵新平 周一星