中国农村义务教育政策执行的问题及对策研究——基于史密斯模型分析

2022-11-26

一、史密斯模型的涵义解读

在政策执行方面, 以往研究核心大多集中在如何制定理想化的政策, 以及如何优化政策规划及分析的方法。然而, 决策者以绝对理性为前提, 按最优准则办事, 这种完美的理性假设在现实中是不存在的, 对未来做出“绝对理性”的判断也是不可能的。在二十世纪七八十年代, 西方国家出现了一场声势浩大的“执行运动”。在理论研究中, 政策科学研究的学者们力图从各个方面、各种影响因素进行探讨和架构, 从而构造政策执行过程模型。史密斯政策执行过程模型就是其中最具代表性的一种, 又称“史密斯模型”。

史密斯模型是在《政策执行过程》一文中, 首次提出的一个分析政策执行因素及其生态-执行的理论模型。他认为理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素, 都是政策执行过程中所牵涉到的重大因素。它们之间相互作用, 并是政策执行过程中影响成败的重要因素。

二、我国农村义务教育政策执行及问题

(一) 我国农村义务教育的现状

根据数据显示, 截止2015年, 我国在义务教育方面取得巨大成效。首先, 学前教育毛入学率达到世界中上收入国家平均水平。其次, 中国九年义务教育普及率超过世界高收入国家的平均水平。但是, 我们必须认识到目前我国国情是将长期处于社会主义初级阶段的国情。国内人口数量大, 基数多, 增长速度快, 城乡贫富差距过大等因素。导致我国农村义务教育的道路相比城市, 还存在很多不足。

(二) 基于史密斯模型分析农村义务教育存在的问题

基于史密斯模型我们可知, 影响政策执行中有四大因素, 其中包括政策本身、目标群体、执行机构、环境因素。在实施义务教育的进程中, 影响义务教育的因素包括了政府、群众及社会环境等综合因素, 而不是政府单方面实施就可以完成的, 这就增大了分析政策执行中出现纰漏原因的困难。运用模型研究方法来对各个要素进行分类分析, 问题就会相对简易的多[1]。

首先, 义务教育本身政策的合理性与科学性对执行会产生很大的影响。政策如果具体问题具体分析, 通过实际情况进行制定, 就会加大政策的稳定、科学、合理, 政策就较容易被贯彻。

其次, 在执行义务教育中, 执行机构和执行人员的素质也会影响最终的结果。如果执行机构间可以良好的沟通协调, 执行人员可以提高自己的能力和效率, 农村义务教育实施起来会顺利的多。

再次, 农村义务教育政策执行的目标群体的价值观念, 家庭经济情况, 以及对政策的认可度和支持度也会对政策执行产生影响。

最后, 无论是大环境, 还是小环境, 政治、经济、文化、思想等等都会对最终的执行有深刻的影响。

(三) 农村义务教育存在的问题

1. 农村地区教师待遇低, 师资队伍素质不高

目前, 由于农村教师绩效工资发放政策尚未落实, 教师队伍存在不稳定现象。高等院校出来的学生不愿前去贫穷地区任教, 当地任教老师教学质量落后等情况。并且有调查显示, 很多正式编制教师不能去、交通不便利、经济不发达的偏远山区教学点存在大量代课老师现象[2]。很多代课教师承担着一人多科教学, 从教学的实际结果看并不理想, 个别代课教师授课内容有知识性错误。

2. 农村义务教育缺乏科学的管理监督, 存在着教育经费管理的随意性, 缺乏公平性和效率性

长期以来, 我国在教育财政管理方面薄弱, 也缺乏科学系统的管理模式。一般国家财政拨出后, 在最后到达农村时, 已经少了很大一部分。而由于农村的管理形式落后, 信息不公开, 因此存在低效率、浪费、挪用等现象。在监督管理方面, 大部分农村没有设立一个监督部门去监控财政支出流向。

3. 适龄儿童未百分百入学, 学生辍学严重。城市流动儿童、留守儿童义务教育问题显现

2015年3月20日, 根据腾讯教育数据显示, 我国农村幼儿园入学率仅3成, 学前教育存滞后现象。而在相应论文抽样调查的数据中显示, 中小学生退学率逐年递增。在入学及退学问题上, 主要有两个方面值得注意:

第一, 近年来, 随着城市化建设, 随父母迁入城市的学龄儿童也呈上升趋势, 这些孩子就是所谓的城市流动儿童。他们数量庞大, 却因为各种因素, 无法公平入学、或被迫辍学, 或成为童工。

第二, 近年农村义务教育阶段学生住宿需求大幅上升。如家庭离学校距离较远, 只能在学校住宿;或学校为提高教学质量逐步集中办学, 增加大量寄宿生;再或大量农村人口外出务工, 子女留守家乡无人看管, 需要在校住宿。政府拨出的财政远远满足不了农村寄宿学生增加的实际需求。

4. 农村义务教育的经费保障不足

用财政补助的经费代替农民支付的学杂费, 是农村义务教育经费保障制度的改革。但在一些高寒、缺水地区, 冬季取暖和安全饮用水的开支就占用了绝大部分经费。部分偏远山区经济困难的寄宿生生活费负担就更重了, “上学难”的问题从交不起学杂费、转变为负担不起生活费。

三、农村义务教育政策实施中问题存在的原因

(一) 财政补贴的缺失

义务教育是公共产品, 国家作为最大受益者应承担教育投入的主要部分。然而, 由于政策的不明确, 对地方财政投入不足, 和城乡贫富差距增大。导致农村义务教育的设施和人员缺失。加之教育发展对教师资源的需求与政府提供师资的供给之间矛盾长期存在。

(二) 环境局限

由于受到国家政策环境、社会环境、地理环境、家庭经济情况、家长自身文化意识程度等因素影响, 导致了很多适龄儿童, 无法上学、“被不能上学”或者是只能在硬件设施不足, 设备利用率低, 闲置现象严重的学校进行义务教育。被迫中断教育的儿童为了生存, 只能去当非法童工。因此造成了适龄儿童的义务教育入学率低, 退学率高。

四、针对农村义务教育中存在的问题所采取的措施建议

(1) 基于史密斯原则我们可知:首先政策本身的清晰、明确、针对性都对政策最终的顺利执行产生绝对重要的作用。因此, 在指定政策之前和过程中, 政府应该到群众中去, 倾听群众的想法和呼声[3]。制定和采用更符合当地情况的基本政策。 (2) 其次, 执行机构的人员素质也是影响的关键所在。政府应该继续教育改革, 建立用人制度和教师工资制度, 完善教学质量监督体制, 成立符合当地实情的绩效考核制度, 提升农村义务教育的办学质量。用政策鼓励城市高等教育毕业生或教师向艰苦地区流动, 实现自身价值。并对相关组织机构的人员进行定期的思想道德培训和部门监管, 防止权力闲置与滥用。从而使得执行机构人员实现效率最大化。 (3) 再次, 关于目标群体方面, 最大的问题所在就是农民自身认识的短缺和家庭条件的不足。发展农村经济, 提高农民收入。通过扩大农村基础设施, 深化农村土地、税费、金融等体制改革, 加快城市化等一系列措施来促进农民收入增长, 提高农村家庭教育支付能力。再有就是加大宣传使得农民工及其子女对教育的重要性有深刻认识, 加强坚持完善学前和义务教育。更正对城市流动儿童在教育上的歧视, 完善户籍制度。大力提升打工子弟学校办学质量, 建立学生困难救助制度, 引导社会力量积极参与。 (4) 最后, 在环境因素方向。加强法制建设、加快经济发展, 完善财政税收体制, 建立农村义务教育保障制度。调整国家对初等、中等和高等教育的财政支出结构, 确保义务教育的优先地位。逐渐减少城乡贫富差距, 由政府和社会一起营造良好的大环境氛围, 从而促进农村义务教育的发展。

摘要：改革开放以来, 我国坚定不移走中国特色社会主义道路, 坚持科教兴国战略, 重视人才培养发展。而在国内基础的教育中, 义务教育也取得了举世瞩目的成就。我国现如今基本普及了九年义务教育, 除了少数西部地区、贫困地区外, 中小学教育的总体普及量和绝对供给数量能够基本保证。但是, 抛开这些傲人的成绩外, 我们必须认识到现今农村义务教育政策执行中有其不足的存在。基于史密斯模型的分析, 政策执行中的影响因素包括政策本身、执行机构、目标群体、环境因素。因此运用模型研究的方法来对义务教育政策执行的各个要素进行分类分析, 问题的解决就会相对简易的多。针对以上问题, 笔者提出了一些列的措施建议, 来治理农村义务教育政策实施中存在的问题。

关键词：史密斯模型,农村义务教育,政策执行