积极探索体制范文

第一篇：积极探索体制范文

坚持顶层设计与实践探索相结合积极稳妥推进司法体制改革试点工作（范文模版）

坚持顶层设计与实践探索相结合 积极稳妥推进司法体制改革试点工作

——访中央司法体制改革领导小组办公室负责人

新华网北京6月15日电(记者 杨维汉)党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对深化司法体制改革作了全面部署。中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过的《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》，明确了深化司法体制改革的目标、原则，制定了各项改革任务的路线图和时间表。中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》，对若干重点难点问题确定了政策导向。最近中央司改办负责人接受了新华社记者采访，就司法体制改革试点工作，回答了记者提问。

问：为什么要开展司法体制改革试点?改革试点有什么总体考虑?

答：司法体制改革涉及面广、政策性强。完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理，都是司法体制改革的基础性、制度性措施，具有牵一发动全身的作用。根据中央关于重大改革事项先行试点的要求，考虑到各地经济社会发展不平衡，经商中央有关部门和地方，决定就这4项改革，在东、中、西部选择上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市先行试点，为全面推进司法改革积累经验。

改革试点的目标和原则是：坚持党的领导，坚持中国特色社会主义方向，坚持遵循司法规律和从中国国情出发相结合，按照可复制、可推广的要求，推动制度创新，着力解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题，完善和发展中国特色社会主义司法制度。

改革试点的总体考虑是，坚持顶层设计与实践探索相结合，既要从党和国家事业发展全局出发，加强总体谋划;也要从实际出发，尊重基层首创精神，鼓励各地在机制改革上进行积极探索，为全国逐步推开试点积累经验、创造条件。《改革框架意见》和《上海改革方案》体现了顶层设计与实践探索相结合的要求。《改革框架意见》对改革试点的若干重点难点问题提出了政策意见或政策取向，为地方制定试点方案提供了依据。上海市根据中央改革精神，结合本地经济社会发展和司法工作实际，形成了《上海改革方案》，对如何推进试点工作提出比较具体的要求。这两个文件对于积极稳妥推进改革试点，具有重要的指导作用。

问：《改革框架意见》对哪些重点难点问题提出政策导向?

答：《改革框架意见》主要针对下列问题提出了政策导向：一是对法官、检察官实行有别于普通公务员的管理制度。二是建立法官、检察官员额制，把高素质人才充实到办案一线。三是完善法官、检察官选任条件和程序，坚持党管干部原则，尊重司法规律，确保队伍政治素质和专业能力。四是完善办案责任制，加大司法公开力度，强化监督制约机制。五是健全与法官、检察官司法责任相适应的职业保障制度。六是推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。七是完善人民警察警官、警员、警务技术人员分类管理制度。

问：《改革框架意见》和《上海改革方案》提出要完善司法责任制。为什么把司法责任制作

1 为改革试点的重点?对完善司法责任制有何考虑?

答：司法体制改革的目标，是建设公正高效权威的社会主义司法制度。实现司法公正，关键是要建立符合司法规律的办案责任制，做到“有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究”。近年来，司法机关为完善司法权力运行机制，进行了许多积极探索，也取得一定成效，但仍存在审者不判、判者不审等问题。为此，党的十八届三中全会《决定》要求，让审理者裁判、由裁判者负责，探索建立突出法官、检察官主体地位的办案责任制。

《改革框架意见》和《上海改革方案》将司法责任制作为改革试点的重点内容之一，以完善主审法官责任制、合议庭办案责任制和检察官办案责任制为抓手，突出法官、检察官办案的主体地位，明确法官、检察官办案的权力和责任，对所办案件终身负责，严格错案责任追究，形成权责明晰、权责统

一、管理有序的司法权力运行机制。

为防止法官、检察官滥用权力，需要同步研究健全对司法权力的监督机制，运用信息化手段，加强和规范对司法活动的监督;加大司法公开力度，全面推进办案工作全程录音录像、生效裁判文书上网;充分发挥律师在诉讼中的作用，确保司法权依法公正运行，真正让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

问：《改革框架意见》和《上海改革方案》对实行司法人员分类管理有哪些具体举措?其意义是什么?

答：没有高素质的司法队伍，司法权力运行机制再科学，也难以实现司法公正。建立符合职业特点的司法人员管理制度，是建设高素质司法队伍的制度保障，在深化司法体制改革中具有基础性地位，是必须牵住的“牛鼻子”。

长期以来，我们对司法人员实行与普通公务员基本相同的管理模式，不能充分体现司法职业特点，不利于建设政治素养好、专业素质高的职业化司法队伍，不利于把优秀人才留在司法一线。为此，《改革框架意见》和《上海改革方案》根据中央要求，提出司法人员分类管理的基本思路和工作要求。

应该指出，在法院、检察院工作的人员并不都是法律意义上的司法人员。司法人员分类管理，就是把法院、检察院工作人员分为法官、检察官，司法辅助人员，司法行政人员，对法官、检察官实行有别于普通公务员的管理制度。实行司法人员分类管理的基础，是建立法官、检察官员额制，提高法官、检察官任职条件，综合考虑政治素养、廉洁自律、职业操守和专业素质、办案能力、从业经历等多种因素，公平、公正地选任法官、检察官，解决目前法官、检察官队伍大、门槛低的问题，提高队伍素质，提升公正司法能力。

按照权责利相统一的原则，在提高法官、检察官的入职门槛、严格办案责任的同时，也要健全法官、检察官的职业保障制度。司法权是对争议事实和适用法律的判断权、裁决权，不仅要求司法人员具有良好的法律专业素养和司法职业操守，还要具有丰富的实践经历和社会阅历。因此，试点地方可探索延迟优秀法官、检察官的退休年龄，下一步还将考虑适当提高初任法官、检察官的任职年龄。

问：今后将如何选任法官、检察官?

答：法官、检察官的选任，要坚持党管干部原则，尊重司法规律。法官、检察官首先要有过硬的政治素质。为了保证专业能力，在省一级设立法官、检察官遴选委员会，从专业角度提出法官、检察官人选。由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把

2 关，人大依照法律程序任免。遴选委员会的组成，应当具有广泛代表性，既有经验丰富的法官和检察官代表，又有律师和法学学者等社会人士代表。建立逐级遴选制度，上级法院、检察院的法官、检察官原则上从下一级法院、检察院择优遴选，既为优秀的基层法官、检察官提供晋升通道，又保证上级法院、检察院的法官、检察官具有较丰富的司法经验和较强的司法能力。扩大法官、检察官的选任渠道，实行有别于普通公务员的招录办法，招录优秀律师和具有法律职业资格的法学学者等法律职业人才进入法官、检察官队伍，为建立法律共同体搭建制度平台。

问：推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，有什么考虑和举措?

答：长期以来，我国司法人员和地方法院、检察院经费按行政区域实行分级管理、分级负担的体制，不利于排除地方不当干预。十八届三中全会《决定》提出，改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。这项改革举措，对于确保法院、检察院依法独立公正行使审判权、检察权，具有深远意义。

《改革框架意见》明确了试点地区省级统管的改革路径。对人的统一管理，主要是建立法官、检察官统一由省提名、管理并按法定程序任免的机制。对财物的统一管理，主要是建立省以下地方法院、检察院经费由省级政府财政部门统一管理机制。地方各级法院、检察院经费上收省级统一管理时，要考虑各地经济社会发展实际，使各地办公经费、办案经费和人员收入不低于现有水平，为办公、办案提供必要的物质保障。

需要指出的是，省级统管是对司法管理体制的一项重大改革，情况复杂，需要根据不同地区的经济社会发展情况，进行试点，积累经验后再逐步推开。《上海改革方案》对如何建立统一管理机制做了具体安排，在市级组建法官、检察官遴选、惩戒委员会，并建立统一管理全市人民法院、人民检察院经费、资产的保障机制。

问：对人民警察管理制度改革有哪些具体举措?

答：《改革框架意见》提出，完善人民警察警官、警员、警务技术人员分类管理制度，健全执法勤务机构人民警察警员职务序列制度，重点解决量大面广的基层一线人民警察任务重、职级低、待遇差的问题。按照公务员法确定的职位分类框架，建立公安、安全、审判、检察机关专业技术类公务员管理制度，确保人员待遇与专业技术职务配套衔接。对公安、安全机关具有刑事司法属性的侦查人员探索试行主办侦查员制度，并完善相应的职业保障制度。

问：请问下一步推进司法改革试点工作有什么考虑?

答：一分部署，九分落实。中央全面深化改革领导小组已经审议通过了《改革框架意见》和《上海改革方案》，下步关键是要抓好落实，指导各试点地方根据中央部署，结合本地实际，制定试点方案，启动试点工作。一是加强调查研究。司法体制改革涉及面广，各地情况千差万别，不同层级司法机关工作要求、队伍状况也有较大差异。必须深入调查研究，摸清情况，找准问题，既要对影响司法公正、制约司法能力的突出问题找准症结，又要对推进司法改革过程出现的阻力充分估计，做到谋定而后动。二是坚持循序渐进。既不迁就现状止步不前，又不脱离现阶段实际盲动冒进，确保改革的力度、进度和社会可承受的程度相适应。三是坚持分类推进。试点地方的改革方向和总体思路必须与中央保持一致，但在具体措施、改革步骤上，可以因地制宜，充分发挥地方的主观能动性，研究提出试点方案和进度要求。四是加强工作指导。中央有关部门要加强对改革试点工作的指导，帮助地方解决试点中遇到

3 的难题，确保改革部署落到实处。对于试点中需要修改法律或得到法律授权的问题，要按程序进行，坚持依法有序推进改革。

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第二篇：实行大部门体制的探索与思考

马清明

随州建市8年来，以“推行大部门体制、打造服务型政府”为目标，始终坚持走“小政府、大社会”路子，铁腕控制机构、人员编制，初步建立起一套行之有效的科学管理模式，较好地遏制了机构设置、人员编制的膨胀。全市行政、政法编制总量从原省直管的随州市和广水市的总量5569名减少到5134名，减少435名，精简率8%。2000年至今，全市财政供养系数连年负增长，促进了行政成本最低化、行政效能最大化。

一、建立大部门体制的初步探索

(一)编制控制“一块铁”。大部门体制成败在编制控制。改革开放以来，我国机构经历过几次大的改革和调整，但都没有走出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。随州组建地级市后，在组织实施省委、省政府批准的《随州市党政群机构设置及人员编制方案》的过程中，尽管全市的编制总量基数低，精简幅度大，区、市编制与实际需要的矛盾突出，但仍然坚持从市级单位带头，将有限的编制分解核定到各部门，并确定市级机关在2—3年内只允许暂按定编数的80%选调工作人员，留下20%的编制逐年用来招考公务员和接收军转干部。目前市直共设立党政机构37个，行政编制907名，实际到岗人员869名。8年来，市委、市政府切实加强对机构编制的管理。市编委会实行委员会办公会议制度，重要问题由办公会议集体研究决定，一支笔审批;特别重要的问题经办公会讨论后，提交市委、市政府决定。实行编制程序化管理，严格执行“编制部门承办、编委会主任一支笔审批、编制部门一家行文”的规定，严禁任何单位擅自增编进人。在市直机关和事业单位选调工作人员时，市“四大家”班子成员带头执行机构编制工作纪律和有关规定，没有一个领导为机构编制开口子，把牢了机构编制的关口。“编制就是纪律、编制就是法规、编制就是高压线”的

意识在全市各级领导干部中牢固树立，没有编制不能进人、没有充分依据不能成立机构、没有领导职数不能提拔干部成为各级领导和党政机关、事业单位工作人员的共识和自觉行动。市直党政群机关、事业单位机构编制15万余条信息资料全部上网公开，党政群机关编制实名制达100%，事业单位达80%以上。队伍精干了，工作“处长当科长用，科长当科员用”，工作高效快捷。以社会保险事业中心为例，全市实行基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险“五保合一”，而社会保险事业中心仅27个编制，担负着60万人次参保人员的保险费征收、保障金支付任务，可谓行政成本最低、行政效率最大。

(二)机构设置“多合一”。大部门体制关键在机构精简。随州在部门机构设置中，对全市工作量不大或从实际出发暂不需要单设的机构，进行压缩和合并，实行职能基本相近的单位能合并的尽量合并，职能衔接较紧的单位能不单设的尽量不单设，只搞挂牌设置，不搞上下对口，不搞横向看齐。如市委政研室设在市委办公室、市直机关工委设在市委组织部、市移民局设在市民政局、市红十字会设在市卫生局、市防汛抗旱指挥部设在市水利局，均是挂牌设置。市委宣传部与市文联、市社科联、市作协，市经济委员会与市国有资产监督管理委员会、中小企业局、信息产业局，市委统战部与市民族宗教局、市台办，市文化局与市体育局、新闻出版局、文物局，市科技局与市知识产权局，市商务局与市酒类流通管理局、市招商引资办公室,均实行几块牌子、一套班子设置，外事、侨务、旅游三局合并设立为一个外事侨务旅游局。

在内部机构设置中，也不搞上下对口，而是综合设置科室，科学分配职能。对编制较少、工作任务较轻的单位，不设或只设一个综合内设机构;对编制较多且担负综合管理职能的单位，内设机构最多不超过10个。对同一个系统的二级机构，采取在其一级机构内设科室的办法设立，如将市能源办、市农村能源推广中心、市蔬菜生产办公室在市农业局内部设科，

市劳动仲裁院与市劳动和社会保障局内设的劳动争议仲裁科合署办公等等，大大压缩了机构。统一确定机关人事、财务不单设科室，工作由各单位办公室负责承担，财务工作全部集中到市财会核算中心管理。建立地级市以前机关各部门的文印、勤务、档案管理需要3人，现在只有1人。大多数内设科室只有1名工作人员。科室领导职数统一定为一科(室)一职。全市党政群机关共设内置机构355个，与原直管市时的数量相当。

事业单位的设置往往更容易膨胀，我们采取同样的办法处理。对市直事业单位职能相近的，合并设置机构。如市委党校与市行政学院、市社会主义学院，市政府发展研究中心与市政府政策研究室，市档案局与市档案馆、市党史办、市地方志编纂办公室，市城市规划局与市测绘管理局，都采取了几块牌子、一套班子的模式设置。

机构控制的具体办法是实行“三给三不给”：一是给钱不给编。对一些确实需要增设的机构，不放松编制控制，而是由财政根据工作需要，增拨适量经费，聘请人员承担工作任务。二是给牌不给编。市直一些二级机构设立后，只给牌子，不给编制，减少人员200多人。目前市直有16个行政机关加挂了24块牌子，有15个事业单位加挂了27块牌子，还有些本应单设的事业单位，牌子加挂在机关科(室)。三是给编不给“铁饭碗”。改革机关工勤人员任用管理办法，一律面向社会公开聘用，实行合同管理。部分财政全额预算事业单位新进人员也实行公开聘用。

(三)经费管理“三统一”。建立大部门体制的前提在经费管理。对国家机关和全额拨款的事业单位实行编制经费挂钩包干，财政部门在核拨经费时，严格按照编制部门提供的编制数核定人员经费，并建立个人工资帐户。财政年度经费预算与编制管理做到了“三个统一”：纳入财政拨款的单位与机构编制部门审批的机构及确定的经费形式相统一,纳入财政拨款的人数与机构编制部门审定的数量相统一,纳入财政拨款的人员与机构编制部门建立的人员编

制卡片相统一。对于因形势变化，工作任务确有增加的部门，没有增加编制，而是通过转变政府职能和管理方式、减少行政审批事项、提高工作效率来解决，既保证了工作需要，又控制了编制总量，减轻了财政负担。

二、建立大部门体制的几点思考

实行大部门体制，是发展社会主义市场经济的客观需要，是加快行政管理体制改革的内在要求，是广大人民群众的殷切期待。随州大部门体制运转8年，节约了行政成本、提高了行政效能，方便了百姓办事，也留下了许多思考。

(一)实行大部门体制需要营造大环境。建立大部门制，必须坚持发挥中央和地方两个积极性，在中央的统一领导下，鼓励地方结合实际改革创新。目前我国政府机构设置对于“上下对口”要求较多，这也正是随州一些部门加挂多个牌子的原因所在。大部门体制要成功，必须自上而下改革。十七大报告明确提出“精减和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制”，十七届二中全会通过了《关于深化行政体制改革的意见》，国务院大部门制方案的出台，为我们进一步推进大部门体制改革廓清了思路，指明了方向。

(二)实行大部门体制需要运用大思路。近年来，各级人民政府在自身改革和建设方面采取了一些措施，如深化行政审批改革，推行依法行政等，取得了明显成效。但是，政府机构设置中存在的一些不合理现象仍然比较突出，比如条块分割、结构太细、行政权力和资源配置还过于集中、部门职能交叉重叠等，导致一些部门工作效率低下。要解决目前政府机构设置及其职能分工中存在的问题，必须按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权

既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，精简政府机构，加大部门横向覆盖范围，将类似职能尽可能集中到一个大的部门中，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。按照建设服务政府、责任政府、法制政府和廉洁政府的新时期行政管理体制新要求，合理划分机构职能，科学配置编制资源，优化提高工作效能。

(三)实行大部门体制需要搞好大合唱。推行大部门体制，各级都需要进一步解放思想，理解和支持基层从实际出发整合机构的做法;重视研究和解决改革过程中出现的新情况、新问题，确保改革顺利推进。在机构编制管理的运作上加强协调，建立组织、人事、编制、财政等部门既有分工、又有合作，既相互支持、又相互监督的有效约束机制。具体应搞好“三个结合”：一是机构编制管理与建立各级党委、政府责任制相结合。凡擅自增设机构、擅自增加编制、擅自扩大领导职数的，发现一起，严肃查处一起，建立起机构编制管理的绝对“高压线”。二是机构编制管理与财政预决算管理相结合。实行组织、人事、编制、财政部门联手把关，严格按规定的编制、职数、结构、标准来编制财政预算，审批发放工资，从供给上堵塞机构、人员编制膨胀的漏洞。三是编制使用和领导职数管理、干部选拔、人事调配管理相结合。建立上级编制部门对下级编制部门、同级纪检监察部门对编制部门、同级编制部门对各主管部门的内部监督机制，健全社会监督、舆论监督及群众监督等多种形式相结合的监督体系。■

(作者系中共随州市委书记)

第三篇：构建现代农业体制实践与探索

赵险峰

发展现代农业是一项系统工程，更需要体制机制的构建和创新。近年来，河北省邯郸市委、市政府全面落实各项支农惠农政策，不断加大投入力度，实现农业增产和农民增收，开创了农村经济快速发展、社会和谐稳定的良好局面。着力推进“吨粮市”建设，夯实现代农业发展基础去年以来，全市立足提高粮食综合生产能力，在全省率先提出三年建成“吨粮市”目标。即到2012年，主要粮食作物(小麦、玉米两熟)播种面积稳定在1000万亩，亩产达1000公斤，总产500万吨，到“十二五”末实现550万吨的粮食生产能力。去年，全市建成“吨粮田”265万亩，永年、临漳等6县接近“吨粮县”目标，建成96个“吨粮乡”、1125个“吨粮村”。“吨粮市”建设成为传统农业向现代农业转变、农业弱质产业向富民产业转变、农业大市向农业强市转变的过程。

着力推进产业化经营，加快现代农业建设步伐坚持把农业产业化作为城镇化、工业化、农业现代化“三化互动”的切入点，全市农业产业化经营率达59.8%，并在去年全国农业产业化示范区工作会议上作了经验介绍。具体做法有抓布局优化，重点培育粮油、果蔬、蛋乳、肉类、生物质等五大优势主导产业，形成面粉、蔬菜、禽蛋、色素等12大产业集群，建成了大名、魏县等3个国家级农产品加工基地县，永年县被农业部认定为国家级农产品加工示范基地县。抓规模壮大，实施“百龙腾飞行动”，重点扶持100家市场潜力大、科技含量高、带动能力强的龙头企业，建成市级以上重点龙头企业338家，其中国家级4家、省级38家。大名五得利面粉集团已成为亚洲第

一、世界第二的面粉加工企业，馆陶金凤禽蛋批发等成为全国同类企业之最。抓产业聚集，每个县(市、区)重点建设一个产业聚集区，建成县级以上农业产业化聚集区26个，形成了蔬菜、小麦、玉米、谷子、奶业、肉类、果品、油脂、色素等九条产业链。目前，全市70%以上的市

级以上农业产业化龙头企业实行了订单式生产，年销售总额158亿元。抓品牌培育，建成7个国家级、3个省级标准化示范区，110个无公害蔬菜标准化示范村，标准化生产面积达518.3万亩，创出省级以上名牌产品37个。如“晨光生物”成功上市，开创全省“农”字头企业上市融资先河。

强化农技推广与转化，为发展现代农业提供科技支撑一方面是打造信息平台，投资150万元建成“邯郸农业信息网”，将农业政策、市场、科技等方面的信息，及时送到农民手中;另一方面大力开展“百名专家驻村，千名干部包户，培训百万农民”的“百、千、万”活动，组织1500多名农技人员深入田间一线，围绕“吨粮市”建设和“4123”工程建设核心技术，面对面、手把手对农民开展“零距离”科技服务;再一方面，建设农业信息员队伍，为广大农民提供测土施肥、农产品市场信息等方面的咨询。

着力推进流通体系建设，激活现代农业发展活力一是壮大农产品批发市场，全市建成农产品批发市场24个，年交易额达158.5亿元。二是构建新型农村流通网络，建成4325个超市型农家店和28个配送中心，初步形成了以城市大型流通企业为龙头，县级重点流通企业为骨干，农家店为基础的新型农村商品流通网络。三是创新农村商贸流通模式，发展便利店、小超市等农村流通新业态。拓展和创新金融服务，助推现代农业快速发展2010年，全市4家涉农金融机构(农信社、农行、邮储银行、农发行)贷款余额573亿元，占全辖贷款余额的44%。我们一方面积极鼓励金融机构向农村拓展，同时大力推进小额贷款公司建设，今年实现各县小额贷款公司全覆盖。另一方面加快农村金融服务创新，促进城乡金融服务均等化。

大力培训农村专业人才，为发展现代农业提供智力支持加快人力资本积累，充分利用职业教育资源，大力发展农村中等职业教育。加快建立各级农民科技教育培训中心，实施“一村一名大学生”工程，累计培训农民320万人次。创新土地流转机制，转变现代农业发展模式一是去年全市30亩以上的土地

流转大户由474家增加到1016家，规模经营土地面积由6.4万亩增加到15.1万亩。二是建立了农村土地流转服务市场，15个县市区建立土地流转机构。三是努力提高农民组织化程度，去年各类农民专业合作组织发展到3165个，位居全省第一。

河北省邯郸市政府副市长

第四篇：实行“区镇合一”管理体制的探索

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实行“区镇合一”管理体制的探索

作者：王宝忠

来源：《机构与行政》2012年第05期

近年来，日照市抢抓蓝色机遇，在总结市内外经济开发区的先进经验和做法的基础上，按照加快推进蓝色经济发展载体建设、先行先试、体制机制创新等一系列部署要求，就进一步实现强镇扩权和完善各类经济开发区的行政管理体制，进行了一些探讨与实践。

一、 实行“区镇合一”管理体制试点的背景及缘由

(一)理顺开发区和乡镇管理体制机制，符合改革发展的有关精神。一是省委办公厅、省政府办公厅《关于全面提升经济开发区发展水平的意见》(鲁办发〔2011〕1号)要求，全面提升经济开发区发展水平，创新体制机制，增强发展活力，省级经济开发区管委作为同级政府的派出机构，行使同级政府相应的行政管理职能和经济管理权限，按照精简、统

一、效能的原则，设置内部机构，鼓励经济开发区创新管理模式。二是省编委办公室《关于在部分经济发达镇开展行政管理体制改革试点工作的通知》(鲁编办〔2010〕82号)、日照市政府《批转市发改委关于2011年深化经济体制改革重点工作的实施意见的通知》(日政发〔2011〕35号)都要求创新体制机制，实行强镇扩权，试点探索经济发达镇行政管理体制改革。

(二)实行“区镇合一”管理体制机制，是经济开发区实现新一轮又好又快发展的需要。随着经济开发区的不断发展，现行的经济权和行政权完全分离的管理体制逐渐不适应时代发展的需要。日照市各类开发区已成为推动全市经济又好又快发展的重要增长点，但与先进地区相比仍存在较大差距，在2010年全省146家省级开发区的综合评价中，区县开发区的位次在60名以后。主要原因既有规划定位不明确，投资环境不优越的方面，也有管理体制不灵活，运作机制不科学等因素。体制机制方面的问题：一是职责权限不到位。政府部门对开发区作为下级政府来对待，开发区的行政管理权限变小，再是除按政策规定上收开发区的规划、国土资源管理权限外，开发区的环保、建筑住房等管理权限也上收了，与开发区的快速发展不相适应。日照高新技术产业开发区、莒县工业园区、日照临港工业莒县配套基地等三个园区管委缺失经济行政管理权限，制约了相关工作的推进，如项目建设、土地征用等主要工作，须依靠有关职能部门，经过层层审批，增加了企业的办事程序和投资成本;因不辖村居，影响拆迁、清障工作进度，项目推进慢，甚至出现项目流失现象。二是财权与事权不统一。日照高新技术产业开发区、莒县工业园区、日照临港工业莒县配套基地等3个园区管委不是单独财政体制，投融资机制不健全，影响了基础设施配套及相关资源配置能力。三是机构编制的膨胀势头明显。一方面，开发区有向行政区“回潮”的倾向;另一方面，区县部门在部署工作任务时往往把开发区与其他乡镇一样对待，利用年终考评、各项达标评比等活动，要求开发区设立相应对口机构，影响了经济开发区以经济建设为主线的管理体制。如改革前，市北经济开发区管委越权增设了社会发展局、市政管理局、财经局3个内设机构和公安、住建、环保、国土4个分局，均为正科级建制。四是运行机制有待进一步完善。日照经济技术开发区内部划分了纺织、化工、食品、物流、高科技、韩国工业园等8个园，每个园都自行设立了管理机构，人员达80人，负责各

园的招商及管理服务园区企业。这8个管理机构相当于以前的企业主管部门，开发区各职能部门通过其对企业进行管理。这是传统的管理方式，既增加了管理层次，又易画地为牢，影响总体规划布局。

(三)实行“区镇合一”管理体制机制，是探索经济发达镇管理体制改革的方向。传统的乡镇行政管理体制由于无法满足这些经济发达镇的城镇建设需求、无法提供充足的公共服务和有效管理，影响经济发达镇经济社会的发展。一是经济发达镇政府缺乏与之匹配的经济社会管理权与执行权。在现行行政管理体制中，镇政府名义上是一级政府，但在实践中却在相应的管理职能设置上缺位，缺乏城市发展需要加强的城建、环保、治安等职能，缺乏作为基层政府应该具备的行政许可权、处罚权、强制权。二是管理对象不断增长，机构编制却严重缺乏。各乡镇机构编制按照统一标准统一配备，并没有考虑到实际管理人口的需求，在人事调配上也缺乏自主权。三是现行的财税体制亟待理顺。乡镇现有的财权和事权不匹配，乡镇财政收入的绝大部分要上交到县级政府，而县级政府则根据镇级政府的人头费下拨财政支出数额，这样就造成了乡镇自身可支配能力收入偏低的局面。四是多数经济发达镇的规划建设相对滞后。乡镇规划建设管理的行政审批和监管，主要是由县级以上政府行使，而经济发达镇规划建设活动数量增加，复杂性增大，规划编制的层次和范围与其经济社会发展水平不相适应，有的经济发达镇的总体规划水平不高，有的规划不系统不配套，没有将农村区域调整、产业平台、人口集聚等基础设施建设统筹规划。以上存在的问题，亟需创新经济发达镇行政管理体制，进一步下放管理权限，加大财政扶持力度，完善相关配套政策。

(四)理顺开发区和乡镇管理体制机制，是抢抓发展机遇推动区域经济又好又快发展的迫切需要。2011年4月，日照市编办针对当前存在的迫切需要解决的问题，加大调查研究力度，切实履行党委政府参谋助手职责，为全面提升经济开发区和镇域经济发展水平，进一步理顺经济开发区、经济发达镇管理体制机制，在深入各区县调研，学习考察安徽合肥经济开发区等外地先进经验做法的基础上，形成了《关于进一步完善经济开发区管理体制的调研报告》，得到市委主要领导的高度重视并作了批示。为此，市编办结合经济发达镇行政管理体制改革试点工作的要求，组织开展了专题调研论证，提出了“区镇合一”这一试点改革模式，着力破解城乡统筹难题，推动镇域经济又好又快发展，在一定程度上解决了经济发达镇责大权小、经济开发区行政区和经济权分离的问题。

二、完善开发区和经济发达镇行政管理体制的建议

(一)开发区实行“特区模式、以块为主、自我运作、自主管理”的体制。开发区党工委、管委会作为当地党委、政府的派出机构，对开发区进行统一领导和管理，全权行使党的建设和经济、行政、社会事务等管理职能。

(二)扩大开发区的管理权限。赋予区县开发区管委会相应的县级管理权限，坚持权责一致、依法下放、能放即放，事权、人权、财政相统一。凡上报的事项，有关市直部门实行“特事特办”，直接受理。

(三)开发区与驻地乡镇(街道)原则上实行区镇(乡、街道)合一管理体制。开发区工委、管委与镇街党委、政府“一套班子、两块牌子”， 工委、管委内设机构与镇党委政府内设机构合二为一，一个机构两块牌子，人员统筹使用。按照精简、统

一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，合理设置内设机构，一般不超过6个。

(四)区县部门在开发区设立派出机构的，实行双重管理体制，分局局长兼任区县局班子成员。对派驻机构的考核实行条块结合、以镇为主的体制。派出机构的规格与管委内设机构相同。

(五)完善考核机制。将开发区的招商引资、行政区的项目落地推进，作为整体实行“捆绑考核”，考核结果作为开发区管委和驻地镇的考核成绩。具体考核办法由区(县)目标责任考核办公室研究确定。园区内企业税收按照谁付出谁受益的原则，参照考核结果，开发区管委和镇政府均参与分成。

(六)建立开发区建设联席会议制度，市、区县党委、政府领导主持，商务部门牵头，政策研究、编办、改委、科技、财政、监察、住房建设、国土资源、统计、审计、招商、国税、地税等部门参加，拟订提升经济开发区发展水平的意见及相关配套政策，监督检查市、区县直部门授权的落实情况，协调解决开发区建设遇到的困难和问题。

三、“区镇合一”管理体制机制的试点实践

在深入调研论证的基础上，市编办提出了调整(五莲县)市北经济开发区、(东港区)日照高新技术产业园区及驻地镇(街道)管理体制机制的建议，经市编委研究同意后组织实施。主要做法如下：

(一)扩大开发区的管理权限。统一设立开发区工委、管委，为县(区)委、县(区)政府的派出机构，对开发区实行统一领导和管理，全面履行党的建设和经济、行政、社会等管理职能，行使县级管理权限。开发区驻地镇由工委、管委代管，撤销原设置的开发区管委。

(二)合理确定人员编制。在不突破原开发区管委会和镇党委、政府机构编制总量的基础上，整合机构设置，重新分配行政、事业编制。明确开发区工委、管委一套班子，加大与镇党委、政府的领导交叉任职力度。

(三)规范机构设置。限定调整后的开发区工委、管委和镇(街道)党委、政府(办事处)核定内设机构科级职数7名，下设事业单位科级职数6名。在确定的框架内，要求各区县开发区与驻地镇(街道)建立完善工作运行机制，职责任务相近的内设机构应合并设置或合署办公，提倡领导交叉任职，切实减少管理层次，提高行政效能，具体的机构设置由区县根据工作需要，遵循精简、统

一、效能的原则提出设置建议，按程序报批。

(四)完善运行机制。建立符合市场经济要求的人事、收入分配制度，探索完善人员聘用制，政府雇员制;扩大开发区的干部管理权限，中层及以下干部由开发区管理。完善对派驻开

发区机构的管理机制。区县部门派驻开发区机构，实行双重管理体制，接受工委、管委的统一指导和协调。对派驻机构的考核实行条块结合、以开发区为主的体制，其主要负责人的任免须事先征得开发区的同意，对工作不力的派驻机构负责人，开发区可提出调整建议。完善开发区的考核评价机制。派出党委、政府统一组织对开发区的考核，重点考核评价开发区的开发功能、经济功能和创新功能。区县直部门要减少达标评比活动，严禁以审批项目、资金、达标评比等要求开发区设立上下对口的机构。具体考核办法由区县目标管理责任考核委员会办公室制定并组织实施。

四、“区镇合一”管理体制机制的进一步探索与思考

设立开发区的目的是由政府划出一定区域， 通过权责下放、专业招商等相应的扶植和优惠待遇，促使区域经济迅速发展。开发区与驻地行政区之间存在诸多关系模式，主要有如下几种：

(一)园区管理机构与行政区政府平行设置，即“平行模式”

这种模式使得开发区能够避免其它因素的影响，集中精力搞招商引资、经济开发，可操作性强、收效快，政府职能转变，机构精简，办事程序简化，效率高。园区内基础配套设施一般由派出政府投资，减少了乡镇压力，利于园区初期的规划建设。这一模式主要适用于人口较少、相对独立的中小型开发区，大部分开发区在建设初期采取这种管理体制。但是，此模式由于开发区行政主体地位不明确，在项目征地推进、基础设施建设以及社会治安稳定等方面，需地方党委政府大力配合，协调成本较高。此模式是一种过渡形式，当开发区区域内居民密集，或是发展到一定规模，城市功能健全以后，工作职责逐步向行政区职责方向伸展，所需机构编制迅速膨胀，与驻地行政区冲突加剧，这种管理模式就不适应了。

(二)区镇相对独立，主要领导1人兼任，即“协作模式”

这种模式可以有效调动园区、镇双方的积极性，协力配合做好项目争引、落地服务等工作。园区管委可以集中精力搞招商，发展经济;行政区政府在处理好辖区内社会事务的同时，主动配合做好项目落地中遇到的一系列问题。但是，此模式由于1人兼任区、镇主要领导，既要抓园区经济建设，又要抓镇社会事务管理，还要协调县直项目审批部门，任务过重，容易造成机构膨胀或工作一边倒的局面，即：侧重于乡镇社会事务管理而忽略了园区经济发展，或是侧重于园区经济发展而忽略了民生问题。同时，职能协调成本也比较高。

(三)园区管理机构与行政区政府合并设置，即“合一模式”

这种模式，开发区兼具经济管理职能和行政管理职能，在人才、劳动力、土地、基础设施、招商引资等方面的优势得到互补，可以充分调动镇直部门在项目落地推进过程中的积极性，避免了职能冲突，便于协调，拓展了开发区发展的地理空间。但是，这一模式往往会产生开发区体制回归、开发区内外政策环境不一致、缺乏专业招商人才等问题，开发区发展机遇与

挑战并存，包袱较重，财力不足。同时，开发区与行政区的一体化运作使得开发区政策向行政区延伸，开发区与行政区功能交合、发展理念碰撞等问题，若处理不当，会导致开发区功能弱化和机构膨胀，向旧体制回归等不良反应。另外，开发区涉及几个乡镇的部分区域时，就不适用了。

总之，开发区的管理体制和模式应随着开发区的功能定位和发展而变化。在开发区建设初期，由于规模小、人口少，城市功能不完善，“平行模式”有利于集中精力搞招商，进行开发建设;当开发区发展到一定规模，居民增多，城市功能逐步健全后，“协作模式”更有利于园区管委和行政区政府通力协作;当经济高度发展，城市化基本形成后，管理模式继而又回归到“合一模式”，但这并不是回归到传统意义的政府架构，此时的政府应是一个精干、高效的政府。因此，经济园区管理体制也要随着发展适时调整，可以说“区镇合一”管理体制是经济开发区发展到一定阶段所必然采取的一种高效模式，但不论哪一种管理体制，都需要明确园区管委和行政区政府的职责分工，建立统一的考核体系。编辑：樊庆军

第五篇：农村改革农业经营体制机制创新的探索

在全球处于气候危机、粮食危机、发展危机的背景下，国务院常务会议于7月2日通过《国家粮食安全中长期规划纲要》;7月9日通过《2008年深化经济体制改革的工作意见》;6月8日颁布《集体林权制度改革的意见》。一个月内三个文件体现了粮食、土地，改革的关系：粮食是人类生存的第一物产，土地是粮食生产的唯一载体，改革土地权益是一切改革的首

要内容。耕者有其田，生者有其地，是人类生存权的基本保障。实现社会进步，人类前行，只有靠人类的劳动和创新，怎样实现人类劳动和创新的成果与人们的享有成正比呢?这就是公平、正义的追求，和谐社会的实现，只有改革和创新才能解决发展中面临的深层次矛盾和问题，只有制衡才能实现社会的公平、正义。创新思维、创新体制、创新性研究就是解决问题的源头，创新型社会体制的建立就是解决全球三大危机的唯一途径。据此，我们首先从农村改革，农业经营体制机制的创新方面进行探索。

一、 建立农村经济社区，创新农业经营体制和机制

1、 农村改革三十年后，需要创新农业经营体制和机制。

(1)从“人民公社”到“包产到户”解决了生产责任制、利益分配问题，但出现了分散经营、资源浪费、效益低下的问题。

(2)从“农民离土”到城镇化的社会变迁，解决了社会结构调整和劳动力配置问题，但出现了新的产业结构矛盾和社会失衡问题。

(3)从“合作社”到“人民公社”再到“包产到户”，制度创新有着客观和现实的要求。从1949年到1978年30年间实现了个体化生产向社会化生产的转变;从1978年到2008年的30年间实现了社会的改革和开放;从“十七大”之后2008年，开始要实现社会的和谐和制衡，从此进行的改革、开放，将是围绕和谐和制衡展开。其中农村体制的改革将会是中国第二次改革开放的突破口，像三十年前农村“包产到户”的改革一样，今天农村的产权制度改革会推动整个社会的改革和创新。

2、建立农村经济社区的实施目标

(1)经济和社会目标：

为农村改革，建设社会主义新农村，促进国家和地区经济发展，产业结构、区域结构调整，优化农村经济资源配置;促进社会充分就业，保护环境，防治污染，提高地方和社区福利质量，实现无烟工厂，绿色银行的目标。

(2)文化和科技目标：

将塑造的社区文化和企业文化，经营理念传播贡献给社会，促进农村文明，文化的积累和进步。在推动农业科技进步方面，积极进取，在推广行业技术进步中争取领先地位。

(3)产业化和制度化目标：

以科学发展观为指导，坚持以民为本，以农为基的理念，立足于各地的资源优势，利用现代信息技术和现代经营方式，进行农业产业化的规模、集约经营，开展农业生产和科研活动，促进地区农业的改进和发展，以现有产权为基础，建设农村产业化集团和农村区域化社区，建立适度规模的农村经济社区，开拓现代社会新农村。

3、建立农村经济社区的保障措施

(1)以各地的土地特点为基础,规划农业产业化集团和农村经济社区;以现 有和规划的道路、渠系为坐标,设立适度规模的农村经济社区。以经济社区 为核算单位,承担法人责任。社区结构,社区组织形式、社区管理、社员自治 等构成社区治理制度。

(2)以各地农民土地为基础，确定县域、区域民权。社区是农村基层组织和经济区划单位。社员在社区内享有各项民权，社员在社区产权范围内获得相应收益，在生产、经营组织中获得劳动收入，社员的产权不得剥夺，社员所有物产均可流转，实现民权物化的多种存在形态。

(3)以农业产业化集团和农村区域化社区项目实施为切入点，推动农村行政区划改革;社区结构改革;生产经营体制改革;社区治理和城乡一体化改革;现代社会公民意识的改革。在国家、省、市、自治区政府的支持和领导下，在农业院校，科研部 门的指导下，通过市、区、县各级行政部门的积极组织协调，充分调动广大社员的参与性和创造性，在分项实验、分步实施的基础上，力争一年内各区、县建成农业产业化示范社区一至二个。二年内各地区全面推开农村产权制度改革。三年内完成制度设计和各项配套措施的落实。三年后不断改革创新，完善农村产权制度的建设，为我国农村体制改革做出有益探索。

二、探索农村土地流转的有效机制，实现农民土地收益和劳动收入并存。根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》的相关规定,有序、有效实施农村土地流转,积极发展农业适度规模经营,建立农业产业化集团和农村区域化社区。

1、区域规划原则和目标

原则：

(1)以各地土地特点为基础，规划农业产业化集团和农村区域化社区;以现有和规划的道路渠系为坐标，设立

适度规模的农村经济社区;以单元经济社区为核算实体，承担法人责任。社区结构、社区组织形式、社区管理、社员自治等构成社区治理制度。

(2)原行政区域内农民的土地权益不变，土地权益流转到新的经济社区中按原值登记入股;原农民户籍身份不变，转入城市户籍或享有固定工资的人员失去农民身份，原土地权益转为经济社区所有。

目

标：

(1)由行政区划功能向经济社区功能转化。建立具有现代企业特征的农村经济社区。

(2)经济社区具有经济、文化、社会功能，成为农村主要的组织形式。构建民生为本的社会管理结构。

2、区域规划范围和层级

范围：以各地土地特点为基础,河道渠系为线索，整合土地资源，优化渠系功能，形成合理布局的经济社区。

层级： 以县域经济区为规划界线，以流域经济带为管理层级，以单元经济社区为核算实体。县、区、社三级管理，社为基础。

3、社区制度设计和组织实施

以各地土地特点为基础，确定县域、区域、社区产权，社区是农村基层组织和经济区划单位。社员在社区内享有各项民权，社员在社区民权范围内获得相应收益，在生产、经营组织中获得劳动收入。社员的产权不得剥夺，社员所有物产均可流转，实现民权物化的多种存在形态。产权收益和劳动收入并存。

三、健全农业服务体系，为农村和农民提供多样性的服务。

1、转变行政管理职能，涉农部门都要提升服务意识和质量。

2、转变金融服务方式，加大和改善金融对农村、农业的支持力度。

3、组建农业产业化中介服务组织，提供政策、法律、科技、信息、文化多种惠农服务。

四、推动适度规模的农业产业化经营，提升农村经济的现代化程度

1、组建农业产业化经济社区和专业合作社，通过经济社区组织和专业合作社组织实施农业科研项目，强化科技对农业的支撑。

2、组织农机、农肥、农药等专业服务机构，通过专业化的服务提高农业生产，经营的效率，例如：农机服务队、施肥服务队、施药服务队等专业化的生产、经营组织。

3、协调农业科研院校与农业生产、经营实体的合作攻关。使农业科研成果，快速转化为生产力，转变为粮食增产、增效。

五、实施一批农业生产的节能减排项目和科研成果，拉动城市产业向农村的转移

1、充分利用各地资源的优势，建设适度规模的太阳能、风能和水利发电厂，减少排放。通过政府的支持，科研专家的项目指导，经济组织的投入和运营，使相关节能、减排的项目有效实施。

2、充分利用各地区相邻大中城市的地缘优势，以城市带动农村,实现城乡经济社会发展一体化,资源利用合理化,城乡结构均衡化的目标。积极引进，吸收相关的科技成果，极大地提高农业生产，经营的科技含量。

3、充分利用广大农村物产丰富，劳动力便利，自然形态各异的优势，发展农业循环经济，带动整个地区节能、减排项目的实施，拉动城市产业向农村的转移，从而改善本地区的生产条件和生活环境。

我国农村地域辽阔,人口分布广泛,生产经营条件差异大,实施区域化社区制度是农村改革的突破口;通过农村土地的流转,实现农民产权收益和劳动收入并存是农业经营体制机制创新的切入点。采取充分协商、尊重民意,科学决策的契约制度,建立农村经济社区是解决农村深层次矛盾的转折点。

农村、农民、农业问题历来是中国社会改革的焦点。建立共和国是以“农村包围城市”的理念,实现了社会的巨大变革;建立市场经济体系是以“包产到户” 的理念,实现了社会的改革开放。两个三十年过去了,2008年又是中国社会巨变的转折年,我们深知：改变三十年的农村产权制度;改变农村干部和群众习惯性思维;改变原有行政管理体制的束缚。实在不是一朝一夕,一帆风顺的,但我们坚信：农村“经济社区”的建立将会象“包产到户”一样推动整个农村的改革开放,将会影响中国第二次改革开放的进程。