阿尔伯塔碳税政策实践分析及启示——基于气候变化的视角

2022-09-10

1 引言

所谓碳税, 指的是对二氧化碳排放征收的税。它以环境保护为目的, 希望通过征税, 削减二氧化碳排放, 减缓全球变暖。碳税被认为是针对含碳的燃料中最可行的一种特别简单的税收的形式。它区别于一般的能源税, 根据碳含量的差别对不同能源是实施差别征税。

最初, 关于是否应该征收碳税存在争议。一些学者认为碳税并不能够抑制碳排放, 或者付出的代价太大。David Pearce指出:碳税本身在减少全球变暖的外部性中将产生一个无谓损失, 且碳税的影响范围有限, 此外, 征税碳税将会影响竞争力 (David Pearce, 1991) 。一些研究则支持征收碳税。STEVE Mc KAY认为:碳税的征收可以提高能源价格, 减少能源需求, 有利于鼓励减少每单位能源所导致的二氧化碳排放数量, 是弥补市场失灵的有效财政手段 (STEVE Mc KAY, 1990) 。David Pearce认为:碳税具有双重红利的特质, 它可以增加收入, 并使财政保持中性, 这一特质在国际背景下更具意义, 且碳税能够对采纳更清洁的技术与能源节约产生持续的激励 (David Pearce, 1991) 。近年来, 研究对碳税更多持肯定态度。William Nordhaus认为碳税可以提高经济效益, 因为碳税减少了CO2排放, 将极大有利于公众的健康, 因为它将减少有害的排放, 特别是那些与煤燃烧相关的人类活动 (William Nordhaus, 2013) 。

鉴于征收碳税对经济的负面影响, 在实践中, 仅有少数国家开征了碳税。芬兰、挪威、丹麦和瑞典很早就开征了碳税。南非、智利、墨西哥以及加拿大的阿尔伯塔省则在近期开始实施或者将碳税的征收纳入日程, 中国在当前并未考虑实施碳税, 但关于是否征收碳税的讨论日益增多。

在开征碳税的国家和地区中, 加拿大阿尔伯塔省是唯一一个开征碳税的地方政府, 目前我国税制改革倡导向绿色税收方向转变, 有学者建议在地方试点碳税, 为此, 本文以阿尔伯塔碳税税法为研究对象, 讨论地方实施碳税的可行性。

2 阿尔伯塔碳税政策分析

2016年加拿大阿尔伯塔省通过了气候指引实施法案, 被简称为Bill 20, 并于2017年开始实施。在该法案中明确了碳税征收的直接目的是为了对消费者消费的燃料实施一个碳税, 由此获得的税收收入则限定了具体用途:一是用于减少温室气体排放并支持阿尔伯塔适应气候变化的能力;二是为消费者, 企业和社区提供与碳税相关的返还和调整, 包括税收信用或者降低税率这两种形式的调整。

2.1 碳税的征税对象和税率

阿尔伯塔的碳税征税对象为化石燃料, 分为特定燃料、由跨界运输载体使用的燃料、机车柴油、航空燃气和航空喷气燃料、天然气、其他燃料六大类别。从表1可知, 该法案将化石燃料分为25个类别, 在碳税实施的第一年, 作为缓冲, 税率相对较低, 2018年及以后税率将被调高。

2.2 免税

法案对免税的情况做出了规定, 包括对消费者的税收豁免和对燃料的豁免。消费者在购买应税燃料时必须提供碳税豁免的证明或者其他规定用途的属于豁免范围的证明。而属于碳税豁免的燃料必须予以标注。免税主要包括6类:

(1) 由持有购买燃料税收豁免证明者所购买的燃料。

(2) 运输到炼油厂或终端的进口燃料。

(3) 大型的制造商/炼油商/进口商之间买卖的输送到炼油厂或终端的燃料。

(4) 阿尔伯塔整批出口的燃料。

(5) 用于农业生产的标注的燃料。

(6) 未纳入燃料系统的生产热或者能源的燃料, 且在使用时不会燃烧或排放。

2.3 退税与公司所得税的调整

在征收碳税的同时, 法案考虑了征收碳税对部分消费者和企业可能形成难以承受的负担。法案规定, 在消费者支付碳税后燃料被用于规定目的和用途的税负可以申请退税, 阿尔伯塔10户家庭中的6户将获得退税。而对于阿尔伯塔的小型企业, 其公司所得税税率从3%调低至2%。

2.4 碳税配套政策

在气候指引法案生效的同时, 颁布了能源效率法案, 并创立新的机构专注于碳税收入的再投资, 据估计, 阿尔伯塔的碳税收入可以达到1 7亿美元。而这些投资将用于新的绿色基础设施建设。事实上, 阿尔伯塔省对碳税征税的直接目的在于减少温室气体的排放, 进一步看, 该省则希望通过碳税的征收促进经济发展升级改进, 实现碳税可能带来的双重红利。

3 阿尔伯塔碳税特点

比较其他实施碳税的国家的相关税法规定, 阿尔伯塔的碳税税法保留了碳税实施的几大要素:以含碳量为税基、实行差别比例税率、注重税收减免和返还以及注重碳税税收收入的专用性。除此之外, 阿尔伯塔碳税具有明显的特点。

3.1 地方政府为征收主体开征的地方税

阿尔伯塔省征收碳税开创了地方政府征收碳税之先河。气候变化是一个全球性的环境问题, 它的解决需要各国通力合作。如果仅有个别国家征收碳税, 实际减排效应不大, 且影响企业国际竞争力, 正因如此, 各国在推行碳税上十分谨慎。在此背景下, 阿尔伯塔依然开征了碳税, 它所能取得的实际效应如何值得期待。

3.2 征收目的的综合性

对于阿尔伯塔省开证碳税的实际目的有不同看法, 在其Bill 20法案中明确碳税征收的直接目的是为了对消费者消费的燃料实施一个碳税。并强调所将获取的税收收入用于减少温室气体排放, 以及支持阿尔伯塔适应气候变化的能力。通过实施碳税, 促进企业技术升级, 在未来15年, 逐步实现限制油砂的温室气体排放, 淘汰燃煤发电厂, 并使用更环保的能源。也有人认为阿尔伯塔实施碳税是为了获得联邦政府许可的管道铺设权, 据估计, 新铺设通往沿海低地的管道将使得阿尔伯塔省生产的石油一个更好的价格, 能够更多的补偿碳计划的投入成本。

3.3 资源依赖型经济以及低税率地区

阿尔伯塔省石油化学工业发达, 能源工业是其经济命脉, 石油价格对经济影响极大。2016年4月阿尔伯塔政府部门曾表示石油的低价格严重打击了阿尔伯塔省的经济, 同期的加拿大官方统计数据则显示, 阿尔伯塔的失业率上升至7.9%。实施碳税, 可以产生一个倒逼机制, 促进经济升级转型, 据估计, 碳税的实施可能会推动私人部门至少100亿美元的对可再生资源的投资, 改造能源型经济, 保持增长并多样化。另一方面, 阿尔伯塔省是加拿大税率最低的地区, 这也为碳税的开征创造了条件。

4 我国地方政府征收碳税的启示和借鉴

阿尔伯塔碳税实施在短期内会对经济产生一定的影响, 但是, 碳税能够促进新的投资和地区经济转型, 对于我国解决环境问题的调控方式和资源型地区经济转型具有借鉴意义。

4.1 转变调控方式, 发挥碳税双重红利的优势

通过征收碳税, 阿尔伯塔获得了一定的财政收入, 这一收入将用于低碳技术研发、新能源开发, 以及公共交通在内的基础设施建设等减少碳排放的项目。这种明确规定碳税收入的具体用途, 设立专门机构对资金进行管理的做法值得借鉴。征收碳税, 不仅能够获得稳定财政收入, 减轻财政负担, 还能保持财政的中性。

4.2 以地方政府为主体课征地方税, 促进地方经济转型

由于考虑到对经济可能的影响和各国在减排缓解气候变化问题上的不合作, 各国在征收碳税方面顾虑较多, 当前, 世界224个国家和地区当中, 已经实施碳税和将碳税纳入日程考虑的国家不足20个, 而碳排放大国美国则已正式宣布退出巴黎气候协议。近年来, 我国在气候变化问题上积极参与, 但出于征收碳税可能产生的经济负面影响的担忧, 在碳税的推行上非常谨慎。在此背景下, 在一些地区, 结合地方实际, 为了实现多重目标, 包括经济的转型, 产业的升级等, 可以考虑征收碳税。

4.3 稳定企业税负水平, 结构性减税与碳税实施相结合

阿尔伯塔是加拿大各地区中最低税率地区, 在推行上阻力较小。我国的宏观税负是否过重, 有不同看法, 但多数研究认为企业税负相对偏重。因此, 若考虑实施碳税, 则特别要重视企业税负的稳定。我国企业税负重主要源于税制结构不合理, 且结构性减税还有一定的空间, 碳税的推行, 应该考虑相应税制结构的调整, 将结构性减税与碳税的实施相结合。

4.4 注重税制设计, 减小对低收入群体和企业的影响

对比阿尔伯塔碳税税制以及芬兰、挪威等国的碳税税制, 在税制的设计上均充分考虑了对纳税人产生的负担。阿尔伯塔碳税税制设计保证了60%的家庭能够获得退税, 并且, 通过免税条款减小对相关企业和地方经济的影响, 税率的实施也采取了渐进的方式。在碳税税制的设计上, 我们可以以此为鉴, 特别注重对于低收入群体的影响, 并考虑地方经济现实状况, 通过减免税政策等降低可能对企业产生的不利影响。

摘要：近年来, 气候变化形势日益严峻, 征收碳税与碳排放交易作为缓解气候变化的主要市场手段已经在一些国家推行。2017年, 加拿大阿尔伯塔省开始实施碳税, 不同于一般对碳税发挥减排效应的理解, 这是以地方政府为主体征收的碳税。本文介绍了加拿大阿尔伯塔碳税政策, 分析它的特点, 讨论我国可以借鉴和学习的内容, 以期为我国碳税政策制定提供参考。

关键词：碳税,阿尔伯塔,气候变化,减排