政策研究岗位职责

2022-07-27

第一篇：政策研究岗位职责

法律政策研究室工作职责

1.负责调查研究国家公布的与检察工作有关的法律、法规、政策的执行情况，提出意见和建议。

2.承办有关检察工作法律案的起草工作。

3.对全市检察工作适用法律问题提出立法和司法解释建议。

4.对全市各级人民检察院贯彻执行党的路线、方针、政策情况进行调查研究,提出意见。

5.负责检察工作法制建设的调研、规划。

6.承办市人民检察院检察委员会日常工作。

7.负责对检察理论研究工作的指导和组织实施。

8.指导全市检察机关执法大检查。

9.编辑检察工作应用法律、法规文件和检察工作年鉴。

10.对下级检察院的相关业务进行指导。

第二篇：农业补贴政策研究

摘要为了解国家农业补贴政策的实施情况和实施效果，促进农民生活改善、农村和农业发展，该文通过对安徽黄山地区农业补贴政策实施状况的调研和分析，针对目前农业补贴政策中存在的补贴标准低、补贴项目不够齐全、补贴政策目标不清晰等问题，提出整合政策、加大农业补贴力度、拓展补贴门类、制定分类补贴政策、明确补贴政策目标等方面的建议。

关键词农业补贴政策;现状;建议;安徽黄山

中图分类号 F306 文献标识码 A 文章编号 1007-5739(2015)10-0284-02

2004年，实施了数千年的农业税制度被农业补贴政策所取代，这一政策的实施，使得我国的农业生产得到了快速发展。10年过去了，为了解此项政策的实施情况，笔者对安徽省黄山市农业补贴政策的实施情况进行调查，分析存在的问题，并提出建议。

1 农业补贴现状

黄山市位于安徽省最南部，是一个“八山一水一分田”的山区，全市总人口150万人，农业人口占75.2%，现在耕地面积4.74万hm2。黄山市落实的涉农补贴有粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合直补。2013年，黄山市政府对“三农”的投入力度进一步加大，全年通过“一卡通”发放惠农资金7.0亿元，净增1.4亿元，同比增长24.8%，其中对种粮农民农资综合直接补贴4 142万元，良种补贴1 667万元，粮食直接补贴707万元，农机具购置补贴2 277万元。

1.1 粮食直接补贴

2003年，以“两放开，一调整”为核心内容的粮食直补试点覆盖到安徽全省。2004年，国家从粮食风险基金中拿出部分资金，用于主产区种粮农民的直接补贴，全国共有29个省份实行对种粮农民直接补贴。由表1可见，黄山市的粮食直补资金由2004年的75元/hm2增涨至2013年的234.15元/hm2，增长212.2%，其中2004―2005年上涨了40%，足以见得质的飞跃。

1.2 良种补贴

良种补贴是指国家对农民选用优质农作物品种而给予的补贴，目的是支持农民积极使用优良作物种子，提高良种覆盖率。国家良种补贴在2004年由之前的大豆、小麦和玉米扩大到水稻、小麦等品种，在增加补贴种类的同时，补贴面积和金额也都有了较大程度的增长。黄山市粮食作物主要为水稻，水稻的补贴直接按照种植面积确定金额后，以现金方式发放。相关部门向农户推荐良种，农户自行购买。2004―2009年，早、中、晚3季水稻的补贴金额每年都保持相对稳定，其中中稻补贴最多(225元/hm2)，晚稻相对较少(105元/hm2)。2010年后由于早、晚稻面积基本没有，故而只对中稻进行良种补贴，补贴金额仍然为225元/hm2。

1.3 农机具购置补贴

农机具补贴发放的主要对象是购买国家和政府推荐的农业机械的农民和相关生产经营组织，目的是促进提高农业机械化水平和农业生产效率。这对提高农业机械化水平、促进农村剩余劳动力转移、提高农民收入、稳定农业生产具有重大意义。黄山市发放的农民购机补贴资金呈逐年增加的趋势，到2012年为最高，达3 084万元，比2011年增长27.6%。2013年有所下降，为2 277万元。

1.4 农用生产资料综合直补

这一类补贴主要在农民购买化肥、农药、农膜、柴油等生产资料的过程中发放。发放标准不是一成不变的，要根据农资的市场价格变化，及时调整，建立动态的补贴调整机制，合理发放补贴资金，弥补种粮农民增加的农业生产资料成本。黄山市每年的农资综合直补都有一定的变化，但总体呈逐年增加的趋势，2005年开始实行农资综合直补，补贴金额从2005年的150元/hm2上升至2013年的1 060.5元/hm2，提高6倍，可见政府对该项补贴的重视和实施力度。

2 存在的问题

调查发现，农业补贴政策自实施以来，取得了提升产业、助民增收、利农利工的一举多得的好效果，极大地提高了农民的种粮积极性，促进了我国农业的恢复与发展，但也存在着不少问题。

2.1 补贴标准低

国家在取消农业税后，创新性地推出农业补贴政策，并不断完善结构而形成了如今以种粮直接补贴、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补贴的四大类补贴。各级政府也在逐年增加补贴金额，并将其作为支农政策的重中之重。但农民人均享受的补贴仍是很低，如安徽省黄山市，2013年农民人均4项补贴收入为77.9元，占农民人均年纯收入(1 0389元)比例不足1%，而且随着农业生产成本的急剧增加，补贴对农民的增收效应甚微。低标准的补贴，在当前农民务工收入比重不断增加的背景下，实属杯水车薪，难以真正实现对农民利益的保障作用[1]。

2.2 补贴项目不够齐全

农业补贴经过10年的不断探索和完善，形成了主要的四大类补贴，一度对促进农业发展和农民增收起到了较大作用[2]。但一些能有效促进农业发展的且能解决现实生活中物价过度上涨和过度下跌的补贴没有运用。如在种、养殖业补贴方面，对种粮大户、生猪规模养殖、畜牧业规模养殖、渔业规模养殖等方面的补贴和补助措施少[3]。再如安徽省地跨长江流域和淮河流域，连接我国北方与南方，农业生产同时具有南北方的特色，农作物品种丰富，而西部地区更是由于资源的缺少需要更为全面的补贴。因此，应该考虑地域特色，从农业均衡发展的角度给予综合考虑[4]。

2.3 补贴的政策目标不清晰

一方面，现行“四大补贴”属于“普惠制”，很多地方是根据农户承包的耕地面积进行补贴，只要有地，不论耕种与否，或是改种其他经济作物，均享受种粮补贴，这种情况下，粮食补贴与是否种粮脱钩，并不能起到鼓励种粮的作用。另一方面，对于因流转而进行扩大种植面积的种粮大户来说，却拿不到补贴或很少，也就不利于激励种粮农民特别是种粮大户的积极性[5-6]。

3 建议

3.1 整合政策，加大农业补贴力度

整合各项惠农资金，建立国家、省、市(县)三级补贴体系，拓展农业补贴来源资金，提高补贴标准。资金是制约我国农业补贴政策落实的重要因素。要做好农业补贴工作，就要有强大的资金支持。要通过财政补贴、地方筹集、银行信贷等多种方式，保证农业补贴资金及时到位。在农业补贴发放过程中，要将有限的资金进行整合，投入到能够产生最大效益、让农民群众最大程度受惠的产业的项目中，真正形成农业资金的引导功能和政策效应。

3.2 拓展补贴门类，因地制宜制定分类补贴政策

我国中西部地区与东部发达地区在种粮投入比、种植作物品种、田块质量等方面存在较大差异，因此需要根据不同地区的农业生产特点，制定更为全面的分类补贴政策。对于经济发达、农业基础好的地区，补贴主要用于引导规模化、标准化、现代化生产;对于经济发展水平不高的地区，农业补贴主要侧重于配套的基础设施建设。另外，对于中西部地区，由于农业基础薄弱，农业发展水平相对较弱，农民的竞争力不强，直接影响了农业生产状况，农业的脆弱性和风险性大大高于东部地区，故而需建立与农业补贴政策相配套的农业保险体系，提高农业防灾抗风险能力，保障农民利益，以支持中西部地区农业的可持续发展。同时，扩大对中西部地区农业主导产业作物的补贴范围，支持农民打造特色拳头产品，增强当地农产品在市场中的竞争力。在农业补贴发放过程中，还要对近几年市场价格波动比较大、与消费者日常生活密切相关的农产品进行适当补贴，以平衡物价、稳定菜农的收入[7]。

3.3 明确补贴的政策目标

明确农业补贴政策的根本目标就是增加粮食产量，增加农民收入。通过中央文件对农业补贴总体政策目标进行规范和明确，保证目标的清晰性，并将目标进行具体化、细致化。只有如此，农业补贴政策的实施和执行才更有方向性[8]。明确农业补贴保障粮食安全的目标后，必然要改革现行粮食补贴与鼓励发展粮食生产政策目标存在偏差的问题，纠正粮食补贴在实际操作中不管种不种粮都给补贴的做法，真正体现谁种粮谁受益的原则。探索建立补贴向新型经营主体(家庭农场、种粮大户、产业化龙头企业、农民专业合作社)倾斜的新机制，尝试以新型经营主体为基本补贴单元来加强规模化，以解决个体农户生产难题[9]。同时，将种粮补贴按照实际的种粮面积进行发放，还能够提高粮食种植大户的积极性，让真正的从业者获得受益。在农机补贴中要加大对农机大户和合作社购机的补贴，也可以选择市场信誉好、规模大、效益好的农业合作社，奖励大型使用机械[10-11]。

3.4 完善法律法制监督体系

由政府牵头在调研农业补贴发放实际情况的基础上，制定相关的法律、法规，对农业补贴的申请、发放、使用、效果等情况进行规范，避免农业补贴发放过程中的腐败现象出现，最大程度地保障农民的利益。

4 参考文献

[1] 孙峰，吕永刚.我国农业补贴政策在中西部地区的增收效应研究[J].知识经济，2012(2)：79-81.

[2] 黄山市统计局农村经济发展情况材料[Z].2014.

[3] 易泽忠.WTO框架下我国农业补贴问题研究[D].长沙：湖南农业大学，2006：10-14.

[4] 姜少敏.中国农业补贴政策：不足及对策[J].教学与研究，2006(6)：31-38.

[5] 刘鹏凌，栾敬东.安徽省农业补贴政策实施中存在问题及对策[J].安徽农学通报，2006(1)：8-9.

[6] 李扬.试析我国农业补贴政策[J].郑州航空工业管理学院学报：社会科学版，2007，26(6)：195-197.

[7] 李晓辉.完善我国农业补贴的若干思考[J].鸡西大学学报，2012(1)：63-64.

[8] 张勇，张国梅.完善我国农业补贴制度的思考[J].金融与经济，2013(2)：41-43.

[9] 邓尚华.偏远山区农业补贴政策实施影响因素分析[J].农业开发与装备，2013(12)：14-16.

[10] 陈璐，李炜，林艳.我国农业补贴现状及对策分析[J].商业经济，2014(11)：15-16.

[11] 杨国强，殷秋霞，郭锦墉，等.农业补贴政策对不同资源禀赋稻农土地流转意愿影响机理研究[J]. 中国农学通报，2014，30(20)：100-105.

第三篇：中国货币政策与财政政策配合实践研究

摘要：1998年以来我国实施的积极财政政策对经济的拉动作用非常明显，而货币政策的作用则不够理想。随着我国社会主义市场经济体制不断完善，以及我国加入WTO后的经济结构调整，两大政策配合的重心要从以财政政策协调为主体转向更多地发挥货币政策的调控作用。

关键词：财政政策;货币政策;配合实践

中图分类号：F821.0

文献标识码：A

文章编号：1006―3544(2006)02―0025―02

第四篇：我国循环经济财税政策研究

2008年8月《循环经济促进法》的颁布，标志着我国循环经济进入依法管理、全面推进的新阶段。截至2009年6月底，全国已有26个省市开展了循环经济试点工作，共有33个产业园区，钢铁、有色金属、电力等84个重点行业，再生资源利用、再生资源加工基地、废弃包装物、回收利用等34个重点领域，也开展了循环经济的试点工作，推动了绿色经济发展。

我国发展循环经济的财税政策及其效果

(一)优化财政投入方式，通过以奖代补提高财政资金的使用效率

近年来，国家对发展循环经济的投入逐渐加大，为提高财政资金的使用效率，财政专项中以奖代补越来越多地成为一种普遍应用的模式。2005年，我国政府启动了十大节能工程。2007年8月，财政部、国家发展改革委联合印发了《节能技术改造财政奖励资金管理暂行办法》。中央财政对十大重点节能工程范围内的企业节能技术改造项目采用“以奖代补”模式，奖励金额按项目技术改造完成后实际取得的节能量和规定的标准确定。具体办法是对工程中的节能量超过1万吨标准煤的企业节能技术改造项目给予奖励，奖励标准为项目改造后每形成1吨标煤节约能力，东部地区奖励200元，中西部地区奖励250元。对符合奖励条件的节能技术改造项目，为调动企业积极性，按企业报告节能量先预拨60%的奖励资金，等项目完成后，再根据审计的节能量进行清算。

(二)利用资源价格走低，引导产业结构调整

2008年全球金融危机以来，我国政府积极应对，利用当时资源产品价格走低的时机，实施产业结构调整，通过资金引导，促进企业发展循环经济，推动节能减排。2008年11月，国家发展改革委、财政部颁布了《紧急落实新增中央投资工作方案》，在新增的中央投资中，“十大重点节能工程、循环经济和重点流域工业污染治理工程”共安排25亿元中央预算内投资，涉及468个项目。这些项目基本上都是企业投资项目，国家只给予一定的引导资金。通过实施上述节能减排重点工程，带动企业和社会投资约370亿元。此外，中央财政第二批和第三批分别下达以1300亿元和700亿元财政资金。据统计，2006年-2008年，我国政府共安排中央预算内投资336亿元、中央财政资金505亿元支持节能减排重点工程建设，主要用于支持十大重点节能工程、城市污水处理设施及配套管网建设、节能环保的能力建设。这些措施使全国新增城市污水日处理能力1149万吨，新增燃煤脱硫机组容量9712万千瓦。单位GDP能耗比上年下降4.59%，化学需氧量、二氧化硫排放量分别减少4.42%和5.95%。

(三)加大财政补贴力度，推动社会资源综合利用

除了工业领域的节能工程之外，居民生活的日常消费用品也是大量产生废弃物的领域，尤其是家用电器和汽车这两个领域。中央政府通过节能惠民工程、千家企业节能行动和汽车家电“以旧换新”，实现资源化和再利用。2009年，中央财政安排了70亿元资金鼓励汽车家电以旧换新。在北京、上海、天津、江苏、浙江、山东、广东和福州、长沙等地，开展电视机、电冰箱、洗衣机、空调、电脑等5类家电产品“以旧换新”试点。对交售补贴范围内旧家电并购买新家电的消费者，原则上按新家电销售价格的10%给予补贴，分品种确定最高补贴额度;对回收补贴范围内旧家电并送到拆解处理企业的运输费用，给予定额补贴。

(四)通过税率调整，加快企业节能减排

为鼓励企业节能减排，发展循环经济，在增值税、消费税、所得税和关税等领域进行全面推进，鼓励企业使用废旧资源进行生产，尤其是高耗能行业高污染行业三废资源的再利用。

2005年，调整了部分应税品目资源税的标准，调高了河南、山东、福建、云南等15个省市(区、县)煤炭资源税税额标准;在全国范围普遍调高了油气田企业原油、天然气资源税税额标准;并陆续提高了锰矿石、钼矿石、铁矿石、有色金属等应税品目税税额标准。自2006年4月10日起，将精炼铜及铜合金的出口暂定税率由5%调至10%，铜材的出口税率由0调至10%。2008年底，全面实行增值税转型改革。财政部、国家税务总局颁布了《资源综合利用增值税通知》，对资源综合利用产品增值税优惠政策作了分类整合，通过增值税免征、即征即退，以及先征后退以所得税、关税的减免等措施，从生产、流通和消费等多个环节等领域引导和激励企业节能减排。

通过发展循环经济，我国的产业结构不断优化，第三产业比重上升，2009年上半年，第三产业比重同比提高0.5个百分点，第二产业比重同比下降0.8个百分点;发展循环经济，实施节能减排给我国的带来的影响正在逐步显现。从宏观指标来看，截至2009年上半年，全国单位GDP能耗在一季度下降2.89%的基础上，累计下降3.35%，降幅同比提高0.47个百分点。

全国单位GDP能耗逐年逐季降低，2006年下降1.79%，2007年下降4.04%，2008年下降4.59%，3年累计下降10.1%，节能约2.9亿吨标准煤。全国二氧化硫、化学需氧量排放总量不断降低，2007年分别下降4.66%和3.14%，2008年分别下降5.95%和4.42%，“十一五”前三年累计分别下降8.95%和6.61%。

与此同时，实现了环保、经济、社会多重效益。以旧换新带动汽车家电消费，可以促进汽车、家电生产、营销、物流、售后服务行业的发展，安置大量回收拆解企业人员就业。据估算，2009年可带动以旧换新汽车100万辆以上、家电500万台，直接拉动市场消费1000-1200亿元;节能160万吨标煤，回收利用各种资源近230万吨，其中，废钢铁150万吨，废有色金属17万吨，废塑料25万吨，废橡胶近20万吨;稳定和扩大就业近5万人;此外，对家电的财政补贴还带动了市场销售的上升。自2009年6月1日实施以来，能效等级2级以上的高效节能空调销售比重由5%左右一跃上升到15%左右。

循环经济财税政策存在的问题及深层次制约因素

发展循环经济，实现节能减少排放，需要投入大量资金。自2008年第四季度以来，中央共下达财政资金3800亿元，这些资金主要用于优化产业结构，通过提高对于两高一资行业的资本金比例，提高准入门槛，改善投资结构。存在的问题：一是地方政府财力有限，配套资金不到位，制约了项目的进展;二是中央财政资金闲置，或被挪用;三是政府资金的投入不能满足企业的需要。据调查，2006年-2007年41户被调查企业共投入168.89亿元用于节能减排，其中，企业自筹165.83亿元，财政及国债投入3.06亿元。可见，财政资金只是企业节能减排资金的一小部分。另据统计，2009年，中央财政支出450亿元用于节能减排，但这些资金分散到地方之后，投入强度不足的问题就明显的显露出来。例如，2007年上半年，湖南列入“国家千家节能企业”共有28家，技术改造项目150多个，需要资金上百亿元，但大部分资金没有到位。

与此同时，资源税对于节约资源和降低污染的作用需要进一步提高。现行资源税主要有三个问题：一是征收主要在开采环节上，企业可转嫁到生产企业，并最终由消费者承担。因此，企业对于资源开采缺乏对于生态环境的保护意识。二是征收范围过窄，不能对所有的资源形成有效的保护。三是从量计征的资源税税率太低，难于反映企业对于资源与环境的使用成本。

制约我国循环经济发展的深层次原因主要是：

(一)高增长高消耗与生态环境矛盾长期存在，且短期内有激化的趋势

自2003年我国进入新一轮经济周期的上升期以来，以钢铁、有色、建材、石油化为主的高耗能工业加快发展。这使得发展循环经济所带来的正面效应不断被抵消。同时，我国对于能源利用的技术发展不是短期内就可以完成的，通过技术进步降低能源消耗也是不现实的。因此，由于发展阶段的约束，目前的一些节能减排措施不仅实施难度较大，而且效果大打折扣。

(二)市场经济体制下企业效益最大化与社会公民责任的矛盾，需要政府支付改革成本

发展循环经济是提高能源效率、保护环境的一种重要手段，也是应对气候变化的必然选择。但是，发展循环经济不仅需要大量的前期投入，而且需要对于现有的产业组织形态的变革。这需要企业增加投入，购买环保设施，实施技术改造。一些地方和企业也由此出现了产品成本上升的问题，即所谓“循环不经济”的现象。在管理上，对于循环经济缺乏一个系统的政策、实施和绩效管理机制。一些地方对于循环经济发展大多停留在行政推动的基础上，如建立循环经济发展基金，通过各级财政补贴补贴和税收优惠政策引导。

(三)分税制条件下财力分配中地方与中央的利益博弈导致了政策执行软硬有别

分税制之后，地方税收的主要来源依赖于地方企业，而地方企业中短期效益最高的是能源性行业，即所谓的“两高一资型”工业。在利益驱动下，各地大力发展钢铁、煤炭、铝、电力等资源性产业，在推动地方经济发展的同时，也给资源和环境造成了很大的压力。一些地方政府为了获得更多的财政收入，对于环境保护“睁一只眼、闭一只眼”。因此，地方利益与中央利益的偏差导致发展循环经济有可能成为一厢情愿。同时，通过财税政策增加财政专项和减免税收，是对地方和企业的一种货币补贴，但从目前的管理制度来看，能获得这些补贴的企业大多是国有企业，民营企业很难享有。

进一步完善发展循环经济财税政策的建议

(一)加强财税引导，建立和完善资源与环境补偿机制

随着建设财政向公共财政的改革，政府的工作重心也会由项目建设逐步转向公共服务领域，资源与环境作为其中的重要内容。一些地区还成立了循环经济专项基金扶持企业发展循环经济，但对于如何修复企业污染导致的环境损害，特别是跨区域的环境损害补偿机制，还存在诸多问题。因此，下一步改革需要建立中央的纵向转移支付和与地方横向转移支付共同作用，建立超越行政地域的财政补偿机制。

(二)深化资源税与环境税改革，建立全面协调的财税调节机制

一是进一步深化资源税改革，在目前扩大征收范围的基础上，深化征收方式，针对资源产品的不同特性分别实施从量和从价征收，如对于价格弹性低的准公共产品石油、天然气和水资源等，可以采取从量征收;而对于完全市场化的，如矿产资源等，改为从价征收。二是在目前费改税的基础上，取消排污费，代之以环境税，并将碳税作为其中一个重要内容。三是平衡现有税种之间的关系，可按照国外发达国家一些作法，开征碳税与其他税种，减少或抵扣企业所得税等，减少企业负担，激励企业保护环境，充分发挥税收工具的调节作用。

(三)进一步拓展财税政策作用的广度和深度，建立发展循环经济的长效机制

一是财税政策需要进一步系统化。如对于共伴生矿产和尾矿的综合利用问题，目前缺乏具体的财税政策，与其他财税优惠政策的对接也需要进一步研究。二是财政政策的覆盖领域需要进一步扩展，特别是非公有中小企业。它们申请财政补贴的难度较大，应进一步加大对其补贴力度，设立专项基金，鼓励中小企业特别是非公有制企业节能减排。三是加大对于循环经济技术研发的支持和引导。通过财税政策引导企业建立发展循环经济的长效机制，鼓励企业加大技术投入，延伸产业链条，提高资源综合利用率。

第五篇：清代社会保障政策研究

 2011-10-24 14:46:44

王卫平黄鸿山康丽跃

摘要：清代在灾荒救济、养老抚幼、救助鳏寡孤独等社会弱者诸多方面都颁布了制度法令，同时，其社会保障事业也得到了社会力量的积极参与，在国家与社会的共同努力下，清代的社会保障措施较为系统全面，收到了一定实际效果，可以说，清代的社会保障政策已经达到封建社会的顶峰。而近代以来，随着社会形势的急剧变化和西潮的冲击，清代的社会保障政策也开始出现某些近代转型的迹象。

关键词：清代/社会保障/荒政/养老抚幼/鳏寡孤独

作者简介：王卫平，苏州大学社会学院教授、博士生导师;黄鸿山，苏州大学社会学院博士研究生;康丽跃，苏州大学社会学院硕士研究生。(江苏苏州215021)

清朝统治者虽出自东北地区经济文化发展较为落后的满族，但在整个统治期间，于尊孔崇儒、秉承汉族统治者传统制度理念的同时，或出于自觉，或迫于无奈，在国家政策制定、制度实施等方面往往有所创新。这种情况同样表现在社会保障政策的制定与实施上。具体而言，清代继承并发展了历代王朝推行的传统社会保障政策，并不乏创新建树，在灾荒救济、尊老养老、抚育弃婴、救助鳏寡孤独等社会弱者方面，采取了一系列的政策与措施，收到的效果也比较显著。

学术界对清代社会保障的内容涉猎已多，在荒政、慈善事业等领域已有丰硕成果问世。但目前的研究存在比较严重的偏向，如重视研究慈善事业，忽略内容更为广泛的社会保障事业;重视对荒政及其相关的仓储制度的研究，而较少关注历代政府对社会弱势群体进行救助的政策性、制度性研究。有鉴于此，本文拟在继承前人成果的基础上，对清代社会保障政策中的灾害救助、养老和养恤贫苦孤残等内容作专门探讨，限于篇幅，清代军人优抚制度留待另文论述。

一、灾害救助政策

中国自古以来就是自然灾害多发的国家，几乎无年不灾，而清代又是灾荒发生最为频繁的历史时期。据邓云特统计，从1616年清政权建立至1911年清政权灭亡的296年间，共发生灾害1121次，平均每三月一次[1](P23)。按照成灾原因的不同，大致可把清代灾害分为水灾、旱灾、雹灾、虫灾、风灾、霜雪灾、地震和疾疫八类，其中以水、旱二灾最为常见。与前代相比，清代灾害具有发生频率高，持续时间长;灾害地区分布广，成灾面积大;特大灾害继起迭至，交相并发等特点[2]。自然灾害的频繁发生，无疑不利于社会经济的稳定和政权的长治久安，为此，清政府在灾前预防、灾中救助乃至灾后补救等各个方面采取了相应的措施，力图减轻自然灾害带来的负面影响。

(一)灾前预防

正如林则徐所言：“与其过荒补苴，何如未荒筹备”[3]，事先作好预防工作，救灾时才能事半功倍，清朝统治者对此已有认识，对防灾工作相当重视。

1.重视备荒仓储的建设。建仓积粮是我国古代重要的备荒手段，随着时代的发展，仓储制度也在不断演化之中。沿至清代，已形成“省会以至州郡俱建常平仓，乡村则建社仓，市镇则设义仓，而近边有营仓之制，所以预为之备者，无处不周矣”的局面[4](卷88)，备荒仓储体系较为完备。

(1)常平仓。清朝建立后，仿照历代旧制，推行常平仓建设。早在顺治十一年，清政府即令各府、州、县清查前代所设常平等仓，“稽查旧积，料理新储”[5](卷28)。顺治十七年，户部议定常平仓每年春夏出粜，秋冬籴还，平价生息，凶岁则按数给散贫户[6](卷121)。后历代清帝也屡颁诏旨，要求各地推行常平仓，并采取劝谕官绅富民捐输、按亩摊征、截漕增补、拨帑银采买乃至开贡监捐纳例等多种措施充实仓廒，常平仓由此在全国范围内得到了普及。

为使常平仓发挥应有的功能，清政府对其管理制度、营运方式、积谷规模等方面作了具体规定。

在管理上，清政府明确了地方官员的管理责任。雍正帝即规定，如发生因地方官失职而造成常平仓谷朽腐的情况，将依溺职例予以追究，情况严重者可革职查办;官员接任之时，也须将州县仓廒盘查清楚，方许交接[7](卷189)。

在运营上，清代常平仓通常采用“存七粜三”的办法，即每年只准粜出三成积谷，七成留仓;仓谷粜出后，需趁谷价低廉之机买谷还仓;如被灾州县仓粮动用过多，以致所剩无几，须在秋收丰年之时，奏请上司拨银买补[8](卷160)。虽然已有定制，但由于气候、米价、灾荒等原因，各地常平仓的实际存粜比例并不相同。不过，不管何种原因，决不允许出现粜空仓廒的情况[7](卷189)。

在规模上，康熙四十年规定，大州县常平仓额定积谷一万石，中州县八千石，小州县六千石。到了雍正年间，标准有了提高，改为大县一万五千石，中县一万石，小县八千石[7](卷189)。但因南北气候不同，北方干燥寒冷，更有利于粮食储存，各州县常平仓贮谷额数相对较高，多有超出标准者，而南方则多不足标准。康熙至乾隆初年，常平仓发展迅猛，全国额定储谷数达四千八百余万石。由于官仓积粮过多，甚至造成了全国米价上涨的情况，为此，乾隆十三年，中央政府不得不调低了各省的额定贮量。但全国实际积谷数仍达三千三百余万石[8](卷159)。

不过，这种情况至乾隆晚期发生了变化。乾隆五十七年上谕指出：“不肖官吏平时任意侵挪亏缺，或以借陈易新为名，勒买勒卖，短价克扣，其弊不一而足。”以致造成积谷“所存无多、不敷散赈”，常平仓已显颓态[7](卷189);到了晚清，常平仓更是全面废弛，如苏州府常平仓在同治初年即处于“久已名存实亡”的状态[9](卷1)。

(2)社仓。清代社仓建设始于康熙十八年，此年“户部题准乡村立社仓，市镇立义仓，公举本乡之人，出陈易新。春日借贷，秋收偿还，每石取息一斗，岁底州县将数目呈详上司报部”。但终康熙一朝，社仓建设成效并不显著。

雍正时高度重视社仓建设，认为“备荒之仓莫便于近民，而近民莫便于社仓”，雍正帝即位不久即谕令各省建立社仓，并要求“有司善为倡导于前，留心稽核于后，使地方有社仓之宜，无社仓之害”[10](卷35)。由于皇帝的重视，各地社仓建设捷报频传，雍正二年时，各省已“渐行社仓之法”[7](卷193)。

清朝社仓奉南宋朱熹社仓法为圭臬，设于乡村，由民间推举社长管理，用春借秋还方法救济贫民。社仓的谷本来源有二：一是官府调拨;二是民间捐输。在社仓的创始阶段，官府调拨起到了很大作用。为了鼓励民间捐输社仓的积极性，清政府于雍正二年制定了奖励措施：“有司劝捐，不得苛派，所捐之数，立册登注，不拘升斗，如有捐至十石以上者，给以花红，三十石以上者，给以匾额，五十石以上者递加奖励，其有年久不倦，捐至三四百石者给以八品顶戴带。”[4](卷88)

由于政府的重视，清代社仓建设在雍正、乾隆年间曾出现繁荣的局面，但因制度本身存在着弊端，且受清中期后吏治腐败的影响，社仓由盛转衰，其作用自然受到很大影响[11]。

(3)义仓。清代义仓主要由民间捐建，其具体营运办法似未有定制，往往因时因地而异。

在早期的义仓中，影响较大的当属盐义仓。雍正四年，两淮众盐商捐银二十四万两，盐政缴公务银八万两。清政府以其中三十万两在扬州建仓积储，名曰盐义仓。由两淮巡盐御史交由商人经理，每年青黄不接时，照存七粜三例出陈易新。如地方遇灾则开仓平粜，秋成籴补[7](卷193)。可见其运行方法乃仿照常平仓而来。

清朝晚期，由陶澍在道光年间创立的丰备义仓也流传颇广，江苏、安徽等地多有仿行者，但也没有统一的运营方法，如安徽丰备义仓多设立于乡村，规模较小，而道光十五年苏州创立的长元吴丰备义仓则设立于城市之中，一度发展到拥有田产上万亩、积谷十数万石、存银十几万两的规模，对苏州地区的社会保障事业起到了巨大作用[12]。

2.发展农业生产。仓储的意义在于“以丰年之有余，备荒年之不足”，采取的是以有余补不足的方法，但若有余不多，补不足自然无从谈起。可见，防灾还必须着眼于发展农业生产、提高农业产量，清政府在这方面也采取了不少措施。一是鼓励垦荒。早在顺治元年，清政府即将各州县卫所的无主荒地，分给流民及官兵屯种;有主荒地则官给牛种，免科3年。康熙年间，新垦荒地起科年限进一步放宽，规定“新荒者3年起科，积荒者5年起科，极荒者永不起科”。这些措施有利于提高民众垦荒的积极性。为了激励地方重视垦荒，清政府还将垦荒成效作为官员的考绩根据之一。由于政府的重视与民众的辛勤劳作，清代前期的垦荒事业取得了较大的成就，仅康熙二十四年至雍正二年不到40年时间中，耕地面积由607万顷骤增至723万余顷[13](P206)。二是重视推广农业技术。为推广农业生产技术，乾隆年间，清政府组织力量，将旧文献中有关农业生产的资料汇编成《授时通考》一书，这是我国最后一部传统形式的大型农书。另外，清代还根据各地自然条件的不同，注意选择耐旱、耐涝、耐盐碱、耐贫瘠和抗病虫以及其他各种抗逆高产作物品种[2]。三是重视水利兴修。从康熙年间开始，清政府就出台了一系列法规，对水利工程的修建、经费的开支、设施的管护、护水与用水关系处理等诸多方面作了明文规定，并在雍正、乾隆年间屡有增益，形成较为完备的水利法律体系，对清代水利工程兴修起了很大的促进与保障作用。

(二)临灾救助

防灾措施的实行并不能杜绝自然灾害的发生，当发生较为严重的自然灾害时，仓储等备荒设施往往无法满足救灾需要。因此，清政府制定了较为完备的救灾政策，采取各种手段减轻灾害带来的负面影响。总体而论，清代的救荒程序已比较完备，对报灾、勘灾、救灾的程序作了严格规定，救荒手段也日趋多样化。

1.报灾。清代将报灾视为地方官的责任，发生灾荒时，地方官必须及时上报灾情。顺治六年，清朝政府已要求“地方督抚巡按即行详查顷亩情形具奏”[14](卷190)。顺治十年，户部对报灾程序作了严格限定：“夏灾限六月终，秋灾限九月终。先将被灾情形驰奏，再于一月内，查核轻重分数，题请蠲免。”如有地方官逾期不报、延误救灾者，必须受到相应处罚。[15](卷79)

2.勘灾。发生灾荒之后，地方官员还必须在规定时间内勘查地方受灾程度，作为采取救济措施的依据。在勘灾时，清代已有固定程序。受灾州县须预先刊刻“简明呈式”(即表格)，开列受灾民众姓名、家口、住址、被灾田亩数量、坐落等内容，先由灾户自行填报部分内容，经地方官核实后按区图村庄装订存档，作为勘灾底册。查灾官员赴庄查灾时，需比照勘灾底册按田踏勘，将受灾情况登明册内，勘毕将底册上缴州县，由州县官员核造总册，绘出本地受灾地图，被灾之处，以色笔标示，最后附上州县的赈济意见一并上报。由于自然条件不同，即便一县中各处受灾情况也未必相同，所以清代规定以村庄为基本单位确定灾情轻重，“不得以通县成熟田地统计分数”。

3.救灾。查勘灾情是为了对症下药，有针对性地予以救助。清政府根据灾情轻重不等，采取相应的救济措施，包括灾蠲和缓征、赈粥、散放棉衣、工赈等。限于篇幅，此处不赘。

二、养老和养恤贫苦孤残政策

在中国传统道德中，孝道占据了特别重要的地位。《孝经》中即认为：“夫孝，天之经也，地之义也，民之行也”。儒家又根据“己欲达而达于人”的原则，提出“老吾老以及人之老”，将孝道从家庭推广到社会。封建统治者也尤为关注孝的作用，认为可“求忠臣于孝门”，历来标榜“以孝治天下”。作为孝道的具体表现，养老事业备受国家和社会重视。而为稳定社会秩序起见，各朝统治者也屡有推行“仁政”、养恤贫苦孤残等社会弱势群体的行为。清朝是我国最后一个封建王朝，与此相应，其在养老和养恤贫苦孤残方面的措施也最为周详。

(一)养老政策

清代养老政策的对象可分为三个部分：孤老、普通老人和致仕官员。因针对孤老的政策将在后面部分论及，这里主要讨论后面两项。

1.平民养老政策。清代普通民众的养老以家庭为主体，但是国家也采取了一些优惠政策，这主要体现在如下几个方面。

(1)免除老人及其家庭成员差役负担。顺治元年清政府已作规定：“凡军民人等，年70以上者，免其丁夫杂差”。年过70即不必承担国家差役。至康熙二十七年，为使家庭能充分照顾老人生活，清政府又诏“军民70以上者，许一丁侍养，免其杂派差役”[16](卷68)，开始把免除差役的范围扩大到老人的家庭成员。

(2)对老人予以物质补助。顺治元年规定，军民80以上者，政府赏给绢一匹，棉花十斤，米一石，肉十斤;90以上，加倍给予。雍正四年，又遍赏全国70以上老人钱物，共费银八十九万余两、米一十六万五千余石。每逢朝廷庆典时，清政府也通常会对老人有所赏赐，如康熙60大寿时，即“凡兵民男妇自65岁以上者，赐缎匹衣服及银两有差”[16](卷68)。

(3)存问、旌表高寿老人。在古代社会条件下，高寿极不易得，故而高寿不仅为个人之福，也常被视为国泰民安的祥瑞之兆，为此，历代政府往往对高寿者有特别照顾，清代自不例外。清朝要求地方官应不时“存问”90岁以上的老人，如果老人系孤寡或因其子孙贫困而不能得到赡养的话，地方官应对其采取赈恤措施[14](卷379)。因百岁老人尤为难得，清政府不仅赏给财物，还常予以旌表。康熙九年即规定：“命妇女孀居，寿至百岁者，题明给予‘贞寿之门’匾额，建坊银三十两”。康熙四十二年后，旌表的对象有所扩大，无论男女，只要年过百岁，“照例给予建坊银，并给‘升平人瑞’匾额”[8](卷314)。

(4)法律等方面的优待。清代法律对老人犯罪作了特别的规定：如年过70以上者犯流罪以下，罪行并不严重者，可以钱赎罪;80以上老人犯罪，罪行严重须判死刑者，应由皇帝亲自裁决;90以上者，则“虽有死罪不加刑”。在其他方面，老人也享有特殊待遇。如在科举考试中，清政府对坚持参加考试的老年应试者往往格外开恩[17](卷99)。

为提高老人地位，提倡敬老风气。康熙、乾隆两朝还举行了“千叟宴”。康熙五十二年，为了庆祝康熙60寿辰，邀请了全国65岁以上在职和退休的文武官员以及全国各地推举的贤德长者共二三千人进京赴宴。乾隆50大寿时也曾仿行“千叟宴”，与宴者达3000人。

2.对致仕官员的生活保障。致仕大致相当于今日的退休制度，但其适用面较窄，只是针对官员而言。官员作为统治阶级，在任期间领受厚禄，自然生活无忧。但如年事渐高，不再任职领禄的话，生活水平不免出现较大的落差。为防止这种情况的发生，清朝政府对致仕官员的生活待遇作了种种规定。

早在顺治年间，清朝政府就开始关注致仕官员的待遇问题，规定60以上正常致仕八旗武官发给原俸禄之半。后陆续对此有所增补，如顺治十六年规定，“凡满洲、蒙古、汉军大小各官致仕”，“致仕之官有世袭者照品给俸”，顺治十八年又规定：“无世职之官，年至60致仕者，仍给半俸，未及60岁，因疾辞仕者，不准给。”[18](卷104)致仕领半俸始成定例。

至康熙、乾隆年间，为使在职官员实心任事，开始将致仕后的待遇与政绩战功挂钩。康熙五年谕曰：“年老解任官员，其历任几年及效力情由，俱著明白开列，应否给与半俸，请旨具奏。”[18](卷104)这主要是针对文职官员的。乾隆二年，对武官也作了规定：“老病乞休各官，核明曾经出征临阵受伤得有功牌者，请旨令其原品休致，给以全俸，以养天年。其出征并未御敌及无功牌者，请旨令其原品休致，给以半俸。”[8](卷519)即有战功者可得到格外优待。

(二)养恤贫苦孤残

清代在养恤贫苦孤残方面采取的措施主要体现在其设立的养济院、普济堂、育婴堂、栖留所、工艺局等社会福利机构方面。

1.养济院。养济院是由官方设立的收养鳏寡孤独残疾无依者的机构。清代养济院始立于顺治五年，此年顺治帝诏令“各处设养济院，收养鳏寡孤独及残疾无告之人”。此后诸帝多有复申，养济院设置渐趋普及，遍布全国县治以上城市，以每城一所的情况最为常见。各养济院的规模大小与城市等级密切相关，等级愈高则规模大，反之亦然。如清初松江府城养济院有屋51间，其所属花亭、娄山二县养济院则各有屋25间[5](卷16)。此外，养济院规模还受当地人口、财力及地方官员个人因素的制约。

清代早期养济院的收养对象以当地“鳏寡孤独残疾无告之人”为限，外来者需移送本籍养济院收养。但是随着社会形势的发展，养济院也开始将部分外来者列入收养范围，如雍正十三年规定，“军流犯年逾60不能力食者，照例拨入养济院”[14](卷379)。乾隆四年，清政府要求各地养济院收养流民中的残废人[14](卷182)。

养济院收养孤贫时，必须遵照严格的程序。以清代广东省乐昌县养济院为例，在办理收养时，首先孤贫必须出示乡约及邻里的保状书，证明符合条件;入住养济院后，必须登记姓名、年龄、相貌、特征和入住原因，并注明原居村庄里图;最后按此内容，制作腰牌发给住院孤贫。养济院收养满额后，即暂停收养，待出现空额后按序顶补。为便于管理，养济院对入住孤贫进行编制，每10人设立一甲长，轮流担任，互相监督;遇人滋事，须报官府处理;如有孤贫沟通作弊，则“革粮另补”。

清代养济院在救助标准上也有章可循，但存在地区差异。乾隆二年时清政府曾统一标准，“每孤贫一名，岁给银一两二钱六分，米二石八斗三升各有奇。遇闰加银三分，加米二斗三升各有奇。”[14](卷182)但因地方财力强弱不一，各地养济院的救济标准实际上还是存在很大不同，大概而言，地方财力雄厚则救济标准高，财力窘迫则标准低。

由于养济院的举办经费来自政府，所以多由地方官员直接管理。为提高官员的重视程度，清政府将养济院的经营情况列为考绩内容，并具体规定了地方官员的管理责任。如地方官必须登记孤贫个人资料、发放银米、点验人员、维修设施[7](卷602)。但制度完备并不能完全保障养济院的正常运行，在雍正年间，养济院已显弊端，如不法官吏欺蒙舞弊、任意克扣侵蚀，无赖混充冒入、真正孤贫难得养恤等情况屡见不鲜。为消除官营所带来的弊端，清朝晚期，地方社会也开始介入养济院的建设，养济院的官营色彩渐趋淡薄。

2.普济堂。因养济院的收养名额有限，且弊端众多，日渐衰败，不能满足实际需要，为补养济院不足，清代还出现了另一收养孤贫的机构——普济堂。

最早的普济堂由地方社会举办，“康熙四十五年，京师广宁门外，士民公建普济堂，颁发御制碑文及‘膏泽回春’匾额”。因其成效显著，且无需政府出资，可补养济院之不足，得到雍正帝的肯定，并要求地方政府“时加奖励，以鼓舞之”。在皇帝的号召下，普济堂建设盛行一时。如河东总督王士俊即命河南省“每一州县，必于境内建造普济堂一所，多置义田，以溥皇恩，以恤茕独。限文到一月内，鸠工庀材，先将兴工日期报查，再广置义产，续详查核。”以此为契机，河南省109个州县共建立了129所普济堂，山东省101个州县卫所中也设置了131所普济堂。这些普济堂“纤毫不需公项”，完全利用民间资金兴建。但乾隆以后，官方开始担负起创设、资助普济堂的责任。与此相应，普济堂在管理方面也出现了变化。早期普济堂由于开办经费来自地方捐助，所以通常由出资人轮流管理。在官方介入后，普济堂开始采取聘任制的方式，由官方延请地方绅士管理，如本为民间创立的的苏州普济堂转为官督民办后，在乾隆四十九年，因原管者“经理不善，堂务废弛”，遂仿照江宁普济堂的方法，延请绅士轮流经管。但因官营普济堂更易滋长弊端，因而太平天国战争后重建的普济堂一般都采取了官民合办的方式。

普济堂收养对象是鳏寡孤独贫病之人，但与养济院有所区别。普济堂以收养贫病老人为主，对收养对象的年龄有特别限定，一般要求至少在50岁以上，浙江省平湖县则规定为70岁以上，而养济院则比较强调贫困的残疾之人，平湖县《普济堂规条》中特别强调：“废疾目盲，例应归养济院者，无庸保呈(进入普济堂)”。可见普济堂与养济院虽都以孤贫为收养对象，却各有偏重。

3.育婴堂。育婴堂是收养弃婴的机构，在清代的民间慈善事业中，它发生最早、且最受政府和地方社会重视。在顺治二年，太仓州出现了全国最早的育婴堂，10年以后，向扬州、杭州、高邮等地不断蔓延。早期的育婴堂皆由民间自发办理，数量不多，但雍正二年颁布诏书，“再行文各省督抚，转饬有司，劝募好善之人，于通都大邑人烟稠集之处，若可以照京师(育婴堂)例推而行之，其于字弱恤孤之道，似有裨益，而凡人怵惕恻隐之心，亦可感发而兴起矣”[7](卷269)。以此劝谕诏书为契机，育婴堂的设立日趋兴盛，并开始由城市向乡村地区普及，乾隆年间江南各府县的育婴堂普及率不低于62.5%[19]。同时，育婴堂也越来越多地得到官府的指导和扶助，逐渐染上浓厚的官方色彩，演变成官督民办的慈善机构。

4.栖流所与工艺局。流民可以说是最易引发**的社会群体，因此历代政府都格外重视。清代还先后设立了收养流民的机构——栖流所和工艺局。

早在顺治十年，清政府即在京师五城建造栖流所，每处建屋20间[7](卷869)，收养流民。至雍正年间，规制渐备，如雍正十三年议定：“凡外来无依及病卧街衢者，该坊总甲报官收入该司，坊官按名登记循环薄，每名日给小米一仓升，煤炭油菜制钱一十五文，隆冬无棉衣者给粗布棉袄一件，每所各募本城诚实民人一名，月给工食五钱，责令看管房屋照料在所流民。若流民患病报官拨医调治，有在所病故及沿途卧毙者，通令报官掩埋官给棺木，每口价银八钱，埋于义冢。”明确了栖流所的职责及救助措施。

除北京城外，清代各省城州县多设有栖流所，章程较为完备。栖流所除收养流民外，实际上还有限制流民人身自由的功能，在运营上得到了官府和地方善堂的共同参与，带有官督民办的色彩。

随着鸦片战争之后“西潮东渐”的历史进程，清政府和部分先进的中国人开始认识到中国传统善堂只事收养的不足，主张改革，重视对所收贫民的技能教育，教、养并重。为此，从光绪二十六年开始，各地开始陆续推行工艺局，就笔者所见，北京、直隶、河南、山东、江西、四川、贵州、云南、广东、广西、湖北、新疆、热河、吉林、黑龙江、奉天、陕西、山西、甘肃、浙江、江苏、安徽、福建等处皆有设立。工艺局的功能与栖流所有类似的一面，皆以流民为收容对象，但其与栖流所的根本不同之处在于：它不仅注意收养，而且重视教给流民工艺，使之可自食其力。

三、结语

清朝是我国最后一个封建王朝，社会保障政策较多地吸取、继承了历朝历代的有效经验，其荒政、养老、养恤贫苦孤残政策大多为沿袭前代而来。但与前代相比，清代社会保障政策也不无进步之处。清代对流民问题格外重视，设立了专门收养流民的栖流所;清代各种社会保障、慈善机构的数量和普及程度大大超过前代，如江南地区的育婴事业趋于兴盛，构成了城乡一体化的育婴网络;清代特别注意鼓励和利用社会力量参与社会保障事业，出现了多种官督民办的社会保障机构及民间慈善设施。可以说，清代社会保障政策已集历代之大成，达到了封建社会的顶峰，但是，它仍不能跳出封建窠臼，存在着很大的局限。如保障措施带有浓重的道德教化色彩;保障的层次较低，集中在保障人们最低生活需要的社会救济层次上;加上人治社会的局限，各种保障措施不能得到长久有效的运行，往往时兴时废。

清代也是我国近代化的发端期。1840年鸦片战争以后，随着西潮的冲击和社会形势的急剧变化，清代的社会保障政策开始出现一些引人注目的新动向，如晚清时期设立的工艺局，便开始对无业贫民采取就业培训的新方法，保障层次有了很大提高。但由于此时的清政府已腐朽不堪、摇摇欲坠，没有能力完成近代化的历史使命，制定并实施现代社会保障政策的任务只好留待后人了。

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