社会政策研究论文

下面是小编精心推荐的《社会政策研究论文(精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！摘要：公共政策创新是政府应时信息化、全球化和社会转型而开展的有价值的政府行为，但政策创新的“价值”必须基于政策生态的框架下进行衡量。在政策生态视野下，政策创新研究有变量分析、过程模型、主题分析和限度分析四个角度。

第一篇：社会政策研究论文

社会政策研究范式的演化及其启示

社会政策学科创建于19世纪后期。至20世纪后期，由于它的研究范式无法回答在经济全球化背景下如何保持和增进人类福利的问题，学科面临严峻的挑战。在回应挑战的努力中，学科观察和研究社会问题的角度和方式发生了重要变化：从单纯的政府决策向着多个社会主体共同决策转变;从再分配与消费取向向着生产和社会投资进入再分配领域转变。一个原本属于非生产性的学科正在走向生产性，显示了这个学科正在经历研究范式的演化。本文对这一过程进行了考察，在此基础上，就中国社会政策学科的建构提出了自己的意见。

关键词　社会政策　研究范式演化　中国社会政策学科构建

作者杨团，女，1949年生，中国社会科学院社会学研究所副研究员。

社会政策概念与社会政策学科的诞生是工业化时代的产物。1873年，德国一批经济学教授为研究处于市场经济初期德国的社会矛盾，发起成立了社会政策学会。第一个给社会政策下定义的是华格纳(Wagner Adelph)。他在1891年提出,社会政策是运用立法和行政的手段，调节财产所得和劳动所得之间分配不均的问题白秀雄：《社会福利行政》，三民书局，1981年，第93页。。20世纪四五十 年代，在欧洲各国解决工业化带来的社会问题的进程中，一门应用性学科——社 会政策学科形成了。经过半个世纪的发展，社会政策学科在欧洲已被广泛接受。欧洲的大学研究生院几乎都设有以其命名的系科以英国伦敦政治经济学院为例，社会政策的人才培养包括本科、硕士和博士。本科的专业类别有社会政策与行政、社会政策与政府、社会政策与社会心理学、社会政策与人口研究、社会政策与社会学;硕士生的培养包括政策形成分部、政策实施分部、社会政策与发展分部;对博士生的培养注重个人研究能力的积累和研究方法论的教学。，学科有自己的刊物和学会。近年来，讲究实用的美国人也开始关注社会政策制定与分析的有关理论，1999年，哈佛大学首次设立了社会政策的博士学位。

社会政策学是一门经济学与社会学的交叉学科。它发轫于经济学，方法论更多地依据经济学，但却与经济学的研究范式有明显区别，而它的价值观则更多地来自社会学。

从根本上说，社会政策学是应对社会问题的产物。由于不同时代人们面临不同的社会问题，它所研究的主要问题也在发生着变化。20世纪五六十年代，随着福利国家的建成，许多人认为意识形态的争论在西方国家已经终结，因此，社会政策需要研究的就是如何增进公民福利即政策的有效执行，这就形成了这门学科最初的社会行政传统，其主要代表者是英国著名的社会学家、社会政策研究的鼻祖马歇尔教授(T.H.Marshal)。20世纪70年代，由于社会福利政策对经济社会以及人们的价 值观产生了负面影响，人们开始对社会政策学科的理论基础和政治立场进行反思，其中的代表性人物是另一位社会政策研究大师、英国社会学家、现代福利国家理论创始人之一的蒂特姆斯(Richard.M.Titmuss)。蒂特姆斯的贡献之一，是揭示了价值选择在社会政策中的地位。他说：“我们所能做得到的，是更加清楚地揭示需要社会正视的价值抉择。如果我们将社会政策领域视为一个专门为社会某一或某些集团而设的封闭及分割的领域，我们将不会发掘出有意义的问题。” T.H.Marshal,Commitment to Welfare, Allen and Unwin,London,1976. 他的这一观点为社会政策科学研究确立了价值观，即在以不同价值取向制定不同社会政策的政策制定者面前，要保持价值无涉的科学和客观的态度。此外，比之马歇尔，他对社会政策关涉客体的理解要宽泛得多。他在解释社会政策的需求时说：“我们关注的是对一系列社会需求以及在稀缺条件下人类组织满足这些需求的功能的研究。人类组织的这种功能传统上称之为社会服务或社会福利制度。社会生活的这个复杂领域处于所谓的自由市场、价格机制、利益标准之外。” T.H.Marshal,Social Policy, Allen and Unwin,London,1974. 20世纪70年代中期以来，西方社会人口结构、全球经济结构和政治格局发生了重大变化，高 科技和信息技术的高速发展，加快了世界性竞争和大规模工业改组的进程，结构性、技术性失业迅速增长。尤其是呈不可逆转之势的对劳动力需求的明显减少，对某些社会群体如非熟练的青年职工、老年人和妇女产生了深刻而持久的影响，各种新形式的贫困和边缘化来势迅猛，并被加速进行的经济全球化带往世界各地。十分明显，工业化时代形成的社会政策价值理念和制度模式，无法应对这些新问题，社会政策学科面临严峻的挑战。于是，福利国家展开了有关社会政策价值观的激烈争论，人们对以往司空见惯的满足需求的基本方式——依赖政府的社会干预直接提供社会福利产品提出了质疑，与此同时，政策实施中以多元化的手段特别是引进市场机制推进社会政策目标实现的尝试在许多国家推开。

在这种背景下，社会政策学科的研究范式依照库恩(T.Kuhn)的观点，研究范式系指由一整套概念和假定所组成的看待世界、解答问题的基本方式。发生了深刻的变化——从单纯的政府决策向着多个社会主体共同决策转变;从再分配与消费取向向着生产和社会投资进入再分配领域转变。一个原本属于非生产性的学科正在走向生产性。

本文试图考察社会政策研究范式的演化，在此基础上，将对中国社会政策学科的建构提出自己的意见。

社会政策研究范式的演化

过去三十年间，国际学术界对于社会政策的解释发生了很大变化。20世纪60年代的主流意见还认为，社会政策是由政府决策并实施的对市民福利有直接效果的政策，包括社会保险、社会救济、住房、教育等等，即沿袭了社会行政的传统。到了80年代，社会政策被理解为“决定不同社会群体的资源、地位及权利的分配”。90年代以来，对于社会政策的解释进一步深化，从关注经济性资源分配发展到更加关注社会关系(地位及权利)的分配，认为正是社会关系的分配影响了社会部门(家庭、学校、社会福利、教育、社区等)与经济部门(市场)之间的关系;社会政策不仅属于政府的行为，还反映了不同社群在社会资源及社会关系方面的分配结果，左右社会政策产生不同结果的是社会、经济及政治部门的制度安排 王桌祺、Alan Walker：《西方社会政策理念与21世纪中国福利事业的发展》，张敏杰主编《中国的第二次革命》，商务印书馆，2001年，第283页。。这种变化反映了一个多世纪以来人们对社会政策认识的不断深化。总起来看，这种认识经历了三个阶段。

第一阶段大体上从19世纪末期到20世纪60年代。这是社会政策发轫的阶段，它起源于整个社会对于市场机制缺陷的认识。市场机制带来成千上万倍于前工业化社会的财富增长速度，同时，从资源占有到财富分配的巨大不公出现了，社会进步的成果被极少数人所垄断，占社会多数的工人阶级处于赤贫状态，无产阶级与资产阶级形成了阶级对立。有鉴于此，资产阶级的有识之士对本阶级发出警告：“财产越滚越大，一场雪崩就要发生，必须设法阻止它”，否则，“它将压扁你和你的子孙”。而阻止的办法，就是“分散它的速度一定要快于它的增长速度”James Allen Smith,The Evolving American Foundation, Philanthropy and the Nonprofit Sector Changing America, Indiana University Press，1999,p.37. 。他们认识到，如何合理地分散即分配财富，使得贫困者以及社会全体公民都能

得到不断增长的社会财富的一定份额，已成为直接关系社会安全的重大问题。于是，对于这一基本问题的思考和处理，导引出社会政策的理性概念和具体操作。其中，福利国家的制度功能及其背后的价值理念尤为令人关注。

第二阶段大约从20世纪70年代至20世纪末期。当政府机制取代市场机制直接进行社会财富的再分配后，新的机制缺陷显露了。于是，对政府机制缺陷进行反思并调整社会政策，成了第二阶段与第一阶段的分野。

对政府缺陷的认识，是随着社会政策的失效而展开的。从二战结束到60年代期间，经济持续增长支持了西方福利国家的高福利政策。但是自1973年起，高失业和高通胀并发，使得福利国家的高福利政策陷入困境。在这种情况下，自70年代下半叶起，新自由主义思潮席卷西方世界主要发达国家，其主要观点是由于国家权力太大，干预过多导致了政府失败。这种思潮 主张重新回到市场去。现实的压力使得这场学术革命很快演变为推动社会政策变革的政治运动，改革福利国家的政策，减少国家干预，削减政府开支和福利项目，加强市场竞争，将国有机构私有化一时成为大的趋势。

在这一阶段，社会政策学科的研究方法也在发生重要变化。不论在社会政策的理论基础——福利哲学的观念评价上，还是社会政策的实际内容——社会福利的各项应用性问 题的解 决 上，以及有关民意测验的作用和相关技术研究，都从主要体现政府意志逐渐朝向更准确地反映民意转化，这就为在第三阶段全球高度关注社会政策研究准备了条件。 第三阶段自20世纪末期开始，这是社会政策学科范式发生演化的阶段。前已述及，当代高科技、信息技术的迅速发展以及经济全球化，使得社会问题丛生。美国学者杰里米·里夫金说：“我们正在进入一个全球市场和自动化生产的新时代。通向接近无工人经济的道路已经在望。这条道路是通向安全的天堂还是可怕的地狱，这将取决于文明如何为紧跟着第三次工业革命而到来的后市场时代做准备。”杰里米·里夫金：《工作的终结——后市场时代的来临》，上海译文出版社，1998年，第240页。 面对新的社会问题，过去那种要么依赖政府，要么依赖市场的二元思维模式显然不适用了，需要重新审视社会政策的价值理念，吸取其他学科的营养，从而建构新的研究范式。

发展中国家在这一阶段也对社会政策理论做出了贡献。这主要体现为在这些国家中社会政策 与经济政策的自然融合上。由于发展中国家都是后发的农业国，如何帮助大量农村贫困人口脱贫成为社会发展的主要问题，社会政策也就与发展政策合为一体。在那里，在培育农村社区的基础上，力求实现扶贫方式从物质扶持为主向提高贫困人口获取资源能力为主的转变。而自下而上的参与式的发展模式、以人为中心的发展理念又推动着社会政策的改变，从而有利于 在扶贫领域中政府机制、社会机制与市场机制的有机结合。这些成果，受到了国际社会的广泛关注。下文将要讨论的社会投资论就是基于对发展中国家社会发展理论的总结。

在这一阶段，社会政策学科发生了以下的显著变化：

第一，有关贫困的研究深化了。

消除贫困是社会政策的根本目标，因而，对贫困的研究一直是社会政策学的基本内容。传统的概念以收入或资源占有量来界定贫困，而忽视考察造成贫困的非经济原因。相应的， 传统社会政策动用的主要 手段是经济再分配，常常无视不同贫困人群需求的差异，他们长期无法实现的社会参与的要求，以及各种非物质的能力剥夺对于造成他们收入贫困与能力贫困并存的复杂状态的作用。新的社会政策概念强调非 收入因素对人的福利的作用李秉勤、John G. Pinel：《能力、贫困、社会排斥及福利》，2002年(未发稿)。，深化了人们对于社会需求、社会机会的认识，力图从增权或能力提升、社会融入以及界定和度量贫困群体所获保障《西方社会政策理念与21世纪中国福利事业的发展》，第291页。 等新的视角进行考察。总之，这些理论使贫困的多元化特点、动态性和产生的复 杂性等深层问题被揭示出来，从而拓展了研究的空间。

第二，研究重点和主要关注的问题改变了。

传统社会政策研究中的社会资源序列是“收入、财产、安全、地位、权利等等”，其中，非经济资源的“地位、权利”的研究总是从属于经济资源即“收入、财产”的研究，而最新的变化是对社会关系(地位及权利)等非经济资源分配的研究构成了研究的重点。与此相关，在关于就业与社会排斥的研究中，受到关注的问题有：社会成员的地位与权利的社会性改变对于家庭、学校、社会福利和社区部门产生了什么影响，以及这些影响与市场经济关系变化的相互作用，物的使用者即人本身的感受，对与社会福利相关的人本身的研究，人的福利组合 ，等等，这表明在社会政策学科中，人的因素得到强调，作为社会政策深层建构的价值观已经发生了深刻的变化A.Walker, Social Policy, Social Administration and the Social Construction of Welfare, 1983. 。

第三，学科的领域拓展了，政策的手段增加了。

传统社会政策学科的特征是非生产性的，研究的视野基本上局限于社会福利领域，政策手段主要是对社会福利产品进行再分配，而当今社会政策学科的视野扩展了，有关人的一切福利组合，以及达到这种组合的条件和方式都受到关注，政策手段从单纯的再分配转变为同时考虑生产与投资。例如，美国学者梅哲利(Midgley)将源于发展中国家的社会发展理论应用于 欧美发达国家，提出了社会投资论的新的理论框架。其主要观点是：社会福利不应不计成本，要将成本效益方法论广泛应用于社会福利政策;要将人力资本投资的经济学研究成果用于社会福利政策，加强职业培训，同时通过减免税收、低息贷款等方式促进积极的生产就业;要促进社会资本的形成，强化社区内合作社会关系，改善社区环境，鼓励社区积累财产;鼓励低收入的人建立个人发展账户;加大对社会服务的投入;消除社会福利对象参与经济发展的障碍等等 张秀兰：《从欧美国家社会福利政策变化趋势谈我国社会福利的政策取向》，《第二届全国社会福利理论与政策研讨会》，武汉，2001年。。

第四，决策主体和行为主体由单一转向多元。

在传统模式下，社会政策的决策主体和行为主体均为政府，区别只在于中央政府决策，地方政府执行。新的模式将单一的由政府决策和支配福利转变为由政府、市场、家庭、非营利组织、社区等多元社会主体参与决策和实施。这里，福利多元主义为社会政策的决策主体和行为主体多元化提供了理论依据。这一理论认为，既然社会政策的目标是为了创造社会条件，实现人的福利组合，那么，在不同的福利组合层次，参与实现这一目标的社会机构和群体就都该拥有该层次社会政策决策主体的资格，即是否成为决策主体，不取决于机构本身的性质是政府还是非政府机构，而取决于权利与其责任和利益是否统一。同理，社会福利政策框架中的行为主体也必须实现多元化，即责任与权利要对称。

第五，学科的边界进一步开放，多角度和多元化研究成为趋势。

传统社会政策学科观察社会问题的视角偏重于社会行政，经济学只是被用做解决再分配问题的工具，社会学对于社会的理性分析不被重视。新的社会政策学科边界进一步开放，例如，它注重从社会学的角度考察社会关系，重点研究社会关系如何影响经济关系，特别是非经济要素作用于资源生产和资源分配系统的社会方式，从而为社会政策与经济政策从疏离走向融合开辟了道路。再如，就业正在成为21世纪最重要的社会政策，以何种方式为贫困的 失业者群体注入生产性资源，如何使大量存在的非正规就业既能保障生存、还能促进精神的融合，这些研究已经涉及多种学科，显示了社会政策学科的包容性。

此外，学科研究的多角度和多元化成为一种趋势。从供给方面，社会政策已经不仅仅是政府的供给，而扩展为可以包括国际的、国家的、教区的、地方的等多元主体;从需求方面，不仅仅关注基本的物质生活保障，而且包括社会关系、社会参与、精神需求等多方面的满足。在社会政策的一切实施领域，关于社会公平、社会融合、社会合作，以及避免社会排斥等等多角度的研究也引人注目。

由此不难看出，社会政策学科的研究范式正在发生深刻的演化。在这种趋势下，学科出现了一些新的研究进路：

(一)社区提供社会福利

这种进路将社区视为一个可能发育内在自组织机制的区域社会，认为社区是推动社会政策的重要行为主体。其理论基础是社会学的社区理论及社会结构理论，主要关注社区的就业与社会福利的公民参与。如何通过开发社区的公共物品与服务，增加社会投资，增进社区的经济资本，如何建立社会工资概念，对市场以外的社会产品、社会活动赋予经济价值，如何以社区为平台来构筑社会团结，这些都是研究的热点。

(二)市场提供社会福利

加强市场机制在提供社会福利方面的功能，将本来由政府包揽的部分福利项目交由市场来提供，以提高社会福利的利用效率，是发达国家常用的方式之一，被称为社会福利私营化。具体做法是政府与私营机构合作，以现金或购买券的方法补贴他们，还对他们提供税收优惠;受助对象从政府那里领到现金或购买券，根据需要到市场上买服务。在美国，近年来有将近一半的非营利医院转向营利医院，香港老人院中的私营比例也在上升。

(三)致力于公民社会权利的实现

人人拥有享受社会福利的权利，是20世纪社会政策的价值观，它在多数国家的立法中得到确立。但是，法定权利和这种权利的实现是两回事。法定权利的实现从来就是个复杂的问题。而社会政策自诞生之时起，实际上就是以实现公民社会权利的制度化为己任的，只是当初还 没有明确地道出这一点。 上世纪90年代，拉特里迪斯对社会政策下的定义清楚地指出社会政策在实现公民社会权利上的工具性价值。他说，社会政策“是向全体人民提供公民权利的媒介物”。他认为，“这是一个强调在社会的制度和结构因素之间，以及整个人口和个人之间进行合作和分担责任的领域。”它成为“改进人口全体、社会阶级和个人的生活条件和生活方式的共同的工具”Demetrius Iatridis,Social Policy Institutional,Context of Social Development and Human Services,Brook/Cole, Colifornia,1994. 。在发挥社会政策的这种工具性作用时，第三部门的组织具有重要的意义。这些遍布社区各个角落的非营利组织，有效地帮助公民实现他们的社会权利。第三部门的存在与发展以社会政策的价值观为基础，近年来，对它的研究方兴未艾。

由于这种研究进路将政治学、社会学、法学的营养注入社会政策学，因而具有很大的理论空 间。

(四)以治理的理念加强政府与公民在社会政策上的合作

治理(governance )理论治理指的是一种由共同的目标支持的活动。它的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的政治国家与公民社会、政府与非政府、公共机构与私人机构的合作(俞可平主编《治理与善治》，社会科学文献出版社，2001年，第2—6页)。产生于经济全球化背景下种种复杂社会问题的挑战。这些问题再也不能简单地依靠国家计划或市场来解决,于是，治理作为一种更为有效的协调机制而诞生。将治理的观念运用于社会管理过程，引出了善治(good governance)的概念善治系指将公共利益最大化的社会管理过程。其基本要素包括合法性、透明性、责任性、法制、回应和有效(俞可平主编《治理与善治》，第8页)。。善治的本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是国家权力向着社会的回归。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同。从这个意义上说，公民社会是善治的基础。治理与善治弥补了国家与市场在调控和协调过程中的不足，对于消除社会排斥、促进社会融合和社会整合具有重要意义。治理的理论得到国际组织的认同。世界银行将社会政策的目标确定为“消除贫困，促进包容和社会公正，使边缘群体进入全球经济和社会的主流”⑤世界银行驻中国代表处公共信息中心：《世界银行中国简讯》2001年12月第5期。。世界银行强调，在解决社会政策的问题时，需要引入治理的理论。它认为，贫困人口受到社会排斥的一个重要原因是“未融入世界经济的国家治理结构和政策薄弱”⑤。“善治”目标强调政府的责任，即政府的责任不仅限于对经济资源的再分配，还要承担对社会权利与地位的再分配，与此同时，也强调公民与政府的合作。这样，社会的各种主体，包括企业以及非政府非营利组织共同合作，帮助家庭、学校、社区、社会福利机构和市场在各种资源的再分配中促进社会融合、避免社会排斥，就构成了社会政策的新目标。为此，社会政策研究需要更加注重对政府、群体和个人的权利与责任之间关系的分析，需要促进政府和公民、社会的合作。

有关社会政策的几个概念

公共政策与社会政策公共政策公共政策是一种“政府和官员的权威性行动，它不是建议或者讨论，而是用来满足被感知的国家需求的，包括法律、司法布告、执行命令和行政决定。”(迈克尔·罗斯金：《政治科学》，华夏出版社，2001年，第45页)。研究的出发点在于公共利益。而公共利益被政府界定为“有利于每个个人，同时反对特殊的集团。”但在实际上，公共政策成了保护政府界定的公共利益的工具。因此，公共政策与政府决策是同义语。政治科学将公共政策分为实质性与象征性两类。“实质性的公共政策决定公共资金——每个国家都稀缺的国家资源的开支”，“象征性的公共政策是指那些创造情感忠诚的政府行为(爱国主义、忠诚、顺从或民族自豪感)或把社会地位赋予社会上的关键人物。”《政治科学》，第46页。由于政府是现代社会维护公共利益、生产和提供公益物品的规模最大的社会组织，所以，必然成为公共政策研究的主要对象，政府的职能、行为、运作机制，政府机构的制度能力和制度设计成了公共政策的研究主题。

社会政策是社会新创造的一种社会公共物品，从这个意义上讲，社会政策与公共政策是可以并列的。近年来，越来越多的学者认为，可将社会政策与公共政策分列为两个学科。另一方面，由于社会政策的内容长期以来主要集中在社会福利方面，包括社会保险、社会救助、医疗卫生服务、房屋政策等，而从政府的活动内容和策略的角度，公共政策可将上述内容与例如港口、运输、人口、移民、治安、国防等方面的政策统统囊括在内，所以，也有学者将社会政策归入公共政策。从研究取向看，它们之间的区别往往只是用词不同，发展趋向类同。例如，无论社会政策也好，公共政策也好，其研究主体都不能仅限于政府，目前对社会资源的分配与再分配，对社会地位、权利的再分配带来改变和影响的不仅有政府的活动，也有其它社会组织的活动，包括以非营利组织为主体的第三部门的作用等等安东尼·吉登斯在1999年的一次讲演中指出，我们长期以来是以政府领域定义公共机构的，一谈到公共制度，它的所有者和控制者就都是政府。现在需要重新定义公共机构的概念，形成公共制度的新的方式。应该承认，这其中的许多内容是由创新的第三部门的组织规划和实施的。(Anthony Giddens，The Role of the Third Sector in the Third Way，CAF Focus Charities Aid Foundation Kings Hill, West Malling Kent ME 194TA Press, Sept.1999.) 。

社会政策与经济政策

在社会政策与经济政策的相互关系上，体现了社会政策概念的方向性转变。戈夫(I.Gough)将西方学者对社会政策与经济政策相互关系的观点分成三种类型：互不兼容、相互兼容、偶然兼容I. Gough，Welfare and Competitiveness,New Public Economy, vol.i(2) 1996，p.210.。近年来有关社会排斥与社会整合的研究，以及回应经济全球化导致一国单独应对经济危机能力的减弱，都不能不求助于在本质属于再分配领域的社会政策与本质属于生产领域的经济政策之间建立新的关系。解决问题的思路固然可以从社会政策或经济政策两个角度分别展开，不过，方向是一个，即各自向对方寻求支持以弥补自己的弱项。由此，社会政策与经济政策相互兼容势在必然。

社会政策与经济政策的相互兼容引出了许多重大命题。

首先，在兼容经济政策的社会政策研究中，尤为需要进行社会素质本身的研究，因为它涵盖 了经济和社会两大类内容。社会素质是一个新提出的概念，它的内涵和外延还有待进一步的研究来确定。现在可以看出的是，社会素质是一个综合的系统概念，它由许多概念组成。这些概念可能有：社会需要、社会机会、增权或能力提升、社会排斥、社会融入以及基本的社会及经济保障等。显然，社会素质是一个新的研究领域，对它的研究可能带来社会政策学科基础概念和基本理论的重大变化。其次，经济政策及其背后的价值观和某些原则、概念对于社会政策学科的影响。第三，积极 就业政策研究。积极就业政策属于经济政策范畴而又具有社会政策的内涵。

总之，社会政策的主体、主题、目标、内涵、方式、决策机制与实施机制，统统在适应社会环境的变化中发生着重要的转变，学科范式的演化就在这种转变中逐渐展开。社会排斥与社会政策近年来，欧洲学术界在社会政策的研究中非常重视社会排斥这一概念，凡有关贫困及社会不平等的研究都把注意力投向反对社会排斥，增进社会整合(Social Integration)上。

社会排斥(social exclusion)的概念起源于西方福利国家的贫困与社会不平等研究，当时主要是指相对贫困者缺乏正常的活动与社会参与，处于被社会排斥的地位。20世纪80年代至90年代，全球面临的社会问题使这一概念很快被人们所接受。社会排斥被认为是“当一些人或地区受到一系列相互关联的问题，如失业、技术缺乏、收入低下、居住条件恶劣、高犯罪环境、健康状况不佳及家庭破裂等等的困扰时，可能发生的情况的简称。”Social Exclusion Unit (March 2001)，Preventing Social Exculsion,Social Exclu s ion Unit at the Office of the Deputy Prime Minister in the Cabinet,London,United Kingdom. 这是由劣势地位“导致某些排斥，这些排斥又导致更多的劣势和更大的社会排斥，并最终形成持久的多重(剥夺)劣势”的“一个动态过程”，它导致社会纽带的断裂De Haan, A., Social Exclusion: Enriching the Understanding of Deprivation, Issue 2, March 2000, pp.22—40. 。学者们从不同的角度对社会排斥概念进行了界定。例如，从现象描述的角度，有双重含义说社会排斥既是一种边缘化或隔离的系统性过程，又同时涉及经济的、社会的、政治的、文化的诸多方面。，被排斥者角色说以不同时期处于社会底层的人们，即穷人和贫民、社会边缘的沦落者和领救济者、社会地位不利者或住房恶劣者的社会角色来定义社会排斥。，社会排斥行动说 从一个群体、一种制度或一个领域中排除某些人的一种行动。，社会排斥结果说从被排斥者的处境的角度，被排斥成为一种身分，同时含有主观特性的表现。;从原因探究的角度，有社会系统失效说社会排斥是社会运作失效的表现。，市场排斥说特指发达国家的劳动力市场排斥。，地位排斥说制度性歧视致使某个社会群体的社会地位被否定，从而产生社会孤立感和隔离感。，能力剥夺说社会排斥可以视为个人长期无法实现某种功能的状态。这是由于人在社会关系上、心理上、文化上和政治参与上被长期隔绝造成的，是导致长期陷入经济贫困无力自拔的原因。;等等。与社会排斥相对，社会整合意味着“社会要避免出现可能威胁社会稳定的巨大收入差距，保障贫困人口享有受教育、医疗和基本服务(如清洁的水、卫生和用电)的机会，意味着人民能够参与影响他们生活的重大决策，这也是赋权的含义。”世界银行驻中国代表处公共信息中心：《世界银行中国简讯》2001年12月第5期。社会排斥的研究目前已经超越了传统的贫困研究，而注重考察多层次的不利条件如何使社会的边缘群体(如穷人、老人、单亲、新移民、失业者等)陷入缺乏维持最低标准生活的能力，从而被排斥出主流社会。社会排斥概念的提出，使得对贫困问题的界定扩展到社会地位与权利等非经济因素以及基本能力的被剥夺和机会丧失等方面 Armatya K.Sen, Development as Freedom, Alfred A. Knope Publisher, INC. New York,1999,pp.87—110. 。它凸显了贫困的社会内涵及其破坏社会整合的负面作用。这就意味着解决这类老问题需要新的视角——从纯粹的政府控制之下的经济再分配手段过渡到各种社会机制并用。总之，社会排斥的研究表明，社会政策理论发生了深刻的变革。

对中国社会政策学科的启示

在中国，明确提出社会政策概念，在高校建立社会政策系，以及设立专门的研究机构只是最近几年的事。其实，最早的中国社会政策研究可追溯到20世纪二三十年代的社会调查、乡村建设研究从1927年到1935年间，在中国各地完成的社会经济调查有1 000多项。调研的主题当时主要集中在农村发展上。一批社会学家考察农民的生活，试图通过加速农村工业化为中国的工业化发展寻找出路。另有以梁漱溟为代表的乡村建设学派，在农村建设了一批乡村发展示范区，期望寻求一条适合中国国情的社会发展道路。，但是这个进程被日本帝国主义的侵华战争打断了。新中国建立以后的30年间，适应城乡二元和“单位制”的社 会结构，中国通过计划经济、广泛就业 、平均工资、物价管制、城乡贸易价格调控等宏观政策实现着一种特殊的社会福利发展模式。这种模式中的社会福利不是社会结构中独立的一部分，而是依附于单位制的社会组织之中。因此，在国家的宏观政策系统中没有将社会政策单独提出。20世纪80年代以来，随着经济改革的深入,各类社会问题尤其是社会保障问题不可能再由单位制解决，社会政策才由于社会 保障制度的独立而被提上日程。

20世纪90年代以来，有关社会政策基本理论的研究开始出现，并因对于社会保障与扶贫政策的研究而逐渐聚集了一支研究队伍。

总起来看，中国的社会政策学科还处于起步阶段。那么，立足于当前中国的现实，基于上面对于社会政策学科研究范式演化的考察，年轻的中国社会政策学科需要研究和解决哪些问题呢?我的意见如下：

三重挤压：学科建构的背景

中国社会目前处于社会发展、社会转型与全球化的三重挤压之下。首先，发达国家几个世纪所走过的各个发展阶段——从前工业化到信息化社会，同时并存于发展不平衡的中国各地。发达国家几百年的发展历程，我们这个地域辽阔、各地发展水平相差悬殊的人口大国如何能够在几十年间跨过去?这是一个很大的难题。其次，中国社会正面临社会转型，转型中出现的机制、规范、利益、观念冲突形成了异常复杂的局面。第三，全球化这柄双刃剑带给中国的负面影响很大，尤其是信息技术的全球化将劳动力过剩这一人类危机抛给了世界，给我们这个人口大国带来的困难可称世界之最。面对三重挤压，中国社会政策可选择的空间十分狭小。而从另一方面看，由于今天社会对社会政策有着强大的需求，社会政策学科的发育又面 临极好的机遇。

基本价值理念：学科建构的基石

1.确立“以公平为基础，以效率为导向”的基本价值理念

任何学科都有某种价值理念作为其最深层的依据。社会政策学既然是“关切着某种共同的人类需求和问题”的学科，其主导方向是在市场机制之外，“对一系列社会需求，以及在稀缺的条件下人类组织满足这些需求的功能的研究”Richard M. Titmuss, Social Policy, Allen and Unwin, London, 1974. ,那么，达

致社会公平应该成为社会政

策学科的基本价值理念。在中国，“以公平为基础，以效率为导向”应当成为这门学科的基本价值理念。当前，我国资源配置与收入分配两大环节的分配不公所造成的后果在近五六年间愈见明显 ，不容忽视：一是贫富悬殊。目前，我国居民收入的基尼系数达到0.42中国社会科学院社会学研究所课题组：《社会发展步入全新的开放阶段——2001—2002：中国社会形势分析与预测总报告》，《管理世界》2002年第1期。，已进入国际警戒线。

二是城乡差距突出。据统计，全国50%的农村家庭的年收入不到2 000元，农民的收入与消费水平比城镇居民至少落后10年② 《社会发展步入全新的开放阶段——2001—2002：中国社会形势分析与预测总报告》。。三是低收入群体在整个社会人群中所占比重很大。统计资料显示，1994年到1999年，中等和中下等收入的人群占到全部人口的64.15%。四是失业下 岗现象严重，再就业前景困难。截至2001年6月，全国登记失业人口达到618.7万人，加上下岗职工769万人，总数已达1 388万人。 同时，再就业率逐年下降已成为造成失业率增加的重要因素②。面对这种情况，在“以公平为基础，以效率为导向”的基本价值导向下，中国的社会政策应该体现社会保护与社会促进并重的价值原则。所谓社会保护，主要是指政府对在市场化、全球化和社会变迁过程中的受害者提供积极的保护和补偿，社会保护原则可以体现在社会保障政策、公共卫生政策、教育政策、住房政策等一系列的社会政策中。所谓社会促进，是指通过实施社会政策来提高整个社会的人力资本，增强处境不利者在经济、社会和文化等方面的能力，以求 得整个社会在公平基础上的效率的提高关信平：《全球化背景中的中国社会政策》，《社会政策：国际经验与国内实践》，华夏出版社，2001年，第22—23页。。

2.关注非收入因素对人的福利的作用，构建社会政策的伦理

一个社会的道德水平不仅取决于其主流群体的道德观念，也取决于这个社会对待边缘群体的态度、方式和价值观。贫困不是一种个人的错误和缺陷， 关怀贫困群体是全社会的道德义务，是社 会所缔造的社会团结精神的体现，也是社会政策的伦理基础。当前，在社会政策传统研究范畴——贫困问题的研究中，全球的一个重要走向是关注非收入因素对贫困产生的影响和社会排斥现象。在中国，农民和失业下岗职工应有或原有的社会地位在丧失，他们缺乏机会、信心低下、疾病缠身、人际关系及家庭生活损失、参与社会生活的公民 权利难以实现，个人需要和社会资源配置之间的差距在拉大。我们的社会应当关注他们所处的境 遇，采取切实的措施给他们 以有效的帮助。

3.建构新的社会福利权利观，增强公民的权利意识和参与意识

所谓社会福利权利观，是指一个社会的公民、人群和组织对社会福利乃恩赐或应享权利的理解。在发达国家，公民及其社会组织的认识曾经历了从社会福利乃恩赐性的慈善到应享权利的过程，至今这种认识又从依托主权国家的公民的社会权利向着解释力更强的全球化条件下的普遍人权发展。

中国人的相应观念迄今仍停留在前工业化阶段，公民个人并不认为与政府之间存在着社会契约关系。例如领取最低生活保障金的贫困人士，更多地将政府的救助视为有良心的执政者的 仁慈举动，而并非自己应得的社会权利。因此，社会政策学科要确立新的社会福利权利观， 培育公民的权利意识和参与意识。因为，只有在具有权利意识和参与意识的现代公民的参与 下，社会政策才能实现其既定目标。

社会政策与经济政策的相互关系：学科建构的指南

前已述及，社会政策与经济政策的关系是疏离还是融合，是社会政策研究范式的重要问题。当前，中国正处于从经济政策统帅或替代社会政策过渡到两者分离的阶段，实践要求社会 政 策学科回答这样一个方向性的问题：如何处理好分离后的社会政策与经济政策的关系?考诸 学科史，显然，我们只能走一条跨越式的新路，将二者的关系定位在融入经济政策的社会政 策的思路之上。

政府与市场的作用配置：学科建构的主题

纵观社会政策学科史，可以说，政府与市场在社会政策中的作用和相互关系是这门学科在操作层面需要处理的根本性问题。这里，一个总的原则是，面对不同的社会问题，应当建立政府与市场的多种关系模式。那么，如何判断一种模式与解决某种社会问题是否相宜呢?这里有两条标准。

第一，是否与社会政策的价值取向相符;第二，为获得社会福利总产出社会福利总量公式TWS=H(家庭户的福利产出)+M(福利在市场上卖出和买进)+S(政府的福利产出)，见黄黎若莲《中国社会主义的社会福利》(中国社会科学出版社，1995年)第24页。所耗费的社会总成本是否较低，即社会福利投入产出效率是否较高。

下面分别就当前中国社会保险与社会福利服务这两个不同社会问题领域中政府与市场关系的 模式做一简要分析。这两个领域的服务主体不同，分别为缴费者和全体公民;目标不同，分别为对缴费者的社会保护和使全体公民增进能力。中国的社会保险制度，是以政府财政为支撑的财政性社会保险制。尽管养老保险制度设计针对工资劳动者，不过除了国有企业职工之外，其他如三资或私营企业职工并不愿意缴费 由于三资或私营企业职工平均年龄低，今日缴费只能为现已退休的老职工养老金账户填空，加之缴费率过高(超过25%)，超出了他们的心理承受能力。强制性的社会养老保险也由于缴费率过高，占据了企业投保补充养老保险和人寿保险的空间，使单位和个人在政府保险之外，不再寻求其它市场化的途径。，致使养老保险费缴纳的扩面工作一直受阻。与此同时，现已退休的老职工退休费的工资替代率高达百分之九十几，甚至有不少省份超过百分之百。收少支多，必然产生当年收不抵支的财政缺口。据统计， 到2001年9月，全国养老保险个人账户空账将近2 000亿，比2000年又 增加了10亿。养老金当年入不敷出的实际缺口1998年为187亿，2000年为357亿，2001年接近400亿《社会发展步入全新的开放阶段——2001—2002：中国社会形势分析与预测总报告》。 。这就产生了三个问题：第一，养老保险个人账户的空账做法违背了制度设计之初的意图，即要想让缴费者承担责任，必须赋予缴费者对养老金个人账户的权利。第二，以社会福利的投入产出效率来衡量，政府以超出制度设计相当大比例的政策成本，填补养老金历年的缺口，换取保护养老保险缴费者的社会福利总产出，社会效率是很低下的。第三，投入这种社会转移支付的资源只是一种不可再生的高额耗费，它对于社会公平所产生的效果并不因为政府投入多而提高。相反，由于这种制度并不覆盖农民，政府投入的增加又进一步拉大了 城乡差距，与达致社会公平和公正的价值观相悖。

另一社会领域即社会福利服务，采用的是“社会福利社会化”也即市场化的基本方针。之所以提出这样的方针，主观原因在于未分清社会福利产品与市场产品的不同，客观原因在于财政体制的限制。体制转轨之后，社会福利责任要由社区承担，就必须重新投入大量资本。可 是社区公共财富在旧体制下的存量资本几乎等于零。于是中央政府出面进行社会动员，要求全国范围内所有省市地县各级政府、街道办事处、居民委员会和社会各界共同投资社区福利，以非制度化的类似慈善筹款的方式进行大规模的公共福利资产的基础建设。这里，中央政府只起动员作用，实际的管理者是承担 出资和筹资责任的街道办事处。后来，街道直接启用市场机制，兴办企业，聘用个人办社区服务就成为中国社区在改革中的一般走向。它的后果，是社区服务与社区建设在大多数社区中形同虚设，社区居民公共利益受到侵犯，公共资产的利用率极低，社区设施空壳化。

社会福利社会化政策失误的原因在于无视社会公共事务成本的存在，试图用市场机制去化掉这个成本。其实，这个成本是一个国家、一个社区、一个单位之所以存在的基本理由，是真正市场失灵之所在。因此，无论从社会价值观的还是社会福利投入产出的角度观察，社会福利社会化方针下的这种政府与市场关系的社会政策模式都是不成功的。更有甚者，这类市场导向的社会政策波及一切原计划体制下的非生产性领域——医疗保健、文化教育、科技、体育等等，它们统统被要求实现社会化或市场化。而在社会化、市场化的大旗遮盖下，政府办市场，让市场去办社会，角色错位，责任倒置，不但该做的事情没有做好，还构成了越轨行为产生的温床。

上述两个例子，分别表现了政府机制和市场机制的失灵与缺位。社会保险的问题在于政府包揽一切，占据了市场机制原本可能发挥作用的空间，社会福利服务的问题在于政府退得太远，让市场占据了主导位置。可见，社会政策中政府与市场关系模式的选择并非易事，这里需要高度的智慧，需要有战略的眼光和对现实的洞察力。社会政策学科在这方面理应有所贡献。

社会政策的系统整合：学科建构的当务之急

所谓社会政策的系统整合，有两个层面的意义。在实践层面，指的是消除社会政策领域中的不同制度、不同方式、不同政策主体和行动主体之间不相一致甚至相互冲突的内容，实现它们之间的相互协调和功能互补。在学科层面，指的是为社会政策的系统整合提供系统概念构架。我国在社会政策实践层面，有着明显缺陷。例如，各种社会政策常常分属各个政府部门。通 常，人们把社会政策等同于社会保障;把农村税费改革、土地政策、城乡就业政策等视为经济政策;把医院分类、社团管理、教育津贴等视为事业政策。从学科的层面看，许多从事这些研究的人并不认为自己是在从事社会政策的研究，也极少进行信息沟通和共同探索，学者的身份认同和同行共同体有待建立，自然也不能为社会政策的系统整合提供一个概念构架。这些问题集中表现在我国社会政策决策和实施过程缺乏一整套科学的程序上 中国社会科学院社会政策研究中心：《建立社会政策决策支持系统的报告》，1999年。 ：(1)决策信息的选择缺乏现代的专业化的社会调查系统的支持，更多地依赖对零星、片面的信息来源进行先入为主的主观选择，难免产生信息误导;(2)参与决策的专家未经过必要的专家选任程序，缺乏足够的独立性，难以超越部门利益，致使社会政策决策常常成为部门代言人内部妥协的产物;(3)对决策的主导方向，公众和社会群体缺乏表达意见的机会，参与程度很低，导致决策意见往往无法代表广大公众;(4)对政策实施过程未进行必要的科 学监控与效果效益评价，致使政策失误不能得到及时有效的纠正;(5)从政策制定到实施的全过程均有不确定性，执行中的优先次序及具体方式常由操作者根据他们的感觉和好恶来确定，不规范的政策执行现状，造成了相当程度的混乱。

由此可见，社会政策的系统整合是学科建构的当务之急。我们应当将更多的理性注入这门学科，力求避免理论上的混乱和实践中的无序。2002年3月21日1稿

4月7日2稿

5月8日3稿

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〔本文责任编辑：孟宪范〕

作者：杨　团

第二篇：生态化的创新政策与社会公共政策关系研究

摘要：公共政策创新是政府应时信息化、全球化和社会转型而开展的有价值的政府行为，但政策创新的“价值”必须基于政策生态的框架下进行衡量。在政策生态视野下，政策创新研究有变量分析、过程模型、主题分析和限度分析四个角度。本文着重从主题上阐释了公共政策创新包含政策主体、政策内容、政策手段和政策过程创新四个方面，进而分析了在我国当前的政策生态下，公共政策创新应有三个限度:以市场为基础、以法律为准绳和均衡健全的政策体系。

关键词：公共政策；创新；生态化

公共政策创新，即政府以新的理念为指导选择突破传统的政策方案，及时有效地解决社会公共问题以及对稀缺的社会资源进行最优化的配置。公共政策创新是当前政府工作实践的重要内容。政府以新视角看待新情况，以新方法解决新问题，也即公共政策与时俱进，是当代一切责任政府孜孜以求的目标，也是自上个世纪以来席卷全世界的政府改革运动的主旋律。公共政策创新也是当前政策研究的一个重要课题，因为公共政策创新不仅受制于公共政策生态环境，也必将对政策生态产生深远影响。有鉴于此，本文力图运用公共政策生态理论对当下

我国政府公共政策创新问题作初步探讨。

一、社会公共政策生态化

生态环境是公共政策运行的外部条件，不仅决定政策问题的性质，也决定政策的生命周期，更决定政府创新公共政策的取向和行为。因而有学者用一个公式来概括公共政策与生态环境的关系:P=(E,G)，其中P指公共政策,E指生态环境, G指政府。公式意指政府做出的公共政策，是政府与环境相互作用的一个函数。

在行政管理领域，弗雷德·W·里格斯运用生态学的理论与方法，研究发展中国家的行政问题，从而创立了以生态学方法研究行政管理的新的行政理论体系，使行政生态学成为一门系统的学科，并在行政学理论领域产生重要影响。对于行政生态学，里格斯定义为“自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”的科学。但里格斯并未对公共政策的生态进行更为细致的论述。

公共政策的学科奠基人拉斯韦尔是最早提出并论述公共政策生态的重要学者。在他与勒纳合著的《政策科学:范围和方法的近期进展》中清楚地阐释了政策科学的三个学科特征:跨学科视角、情境和问题导向的本质、规范性。其中，对于情境性，拉斯韦尔认为以往的政策研究(或者说是政治决定的研究)往往受限于注意的焦点导致对社会情境描述和解释的失败，因此他提出了公共政策情境性的概念，希望能使得相关活动与外在环境产生关联，并建立更具解释力的理论内涵。他对情境性的定义是:“一个整体社会过程的认知图，公共政策问题不可能脱离特定的政治、经济、社会和文化环境”。因而，拉斯韋尔所提出的“情境性”其实就是指公共政策生态，是公共政策与其内外环境体系，与社会的发展历程和现状之间的密切关系。

在定义公共政策生态时，拉斯韦尔表达了两层含义，“一方面是针对政策过程，另一方面是针对政策的知识需要。”。因而，他将政策科学定义为两个部分，一部分是政策过程的知识，另一部分是政策过程中的知识。身为与社会环境互动的政策科学研究者，必须以情境性和问题导向为指导去了解这两方面的知识。Ronald D. Bnmner曾经对拉斯韦尔的观点作了一番说明补充，他认为，不同环境下，报偿体系均有所不同，环境的因素也对不同的个体或群体产生影响，政策科学家应该根据环境、时间、资源的限制判读信息，并且以系统、广博而有效率的方式提供注意力的指引。此外，Peter deLeon也一再阐释情境性的意义和重点，必二者对情境性的说明，无异是继拉斯韦尔之后清楚论述公共政策情境性的重要文献。

随着政策科学的不断发展，许多政策学家也以自己的视角来分析和淦释公共政策的情境性。比如，托马斯·戴伊建构了由利害关系者、政策环境、公共政策所组成的政策体系。认为三个组成因素间是相互关涉并且彼此影响的，而所谓“政策环境”就是围绕政策议题并影响政策议题的特定情境和生态。再比如，邓恩提出了一个整合性的政策分析架构:包含了政策问题界定、政策方案预测、政策行动建议、政策结果监测、政策绩效评估等等，并分别就政策议题环境中的信息复杂性提出了重要的分析方法。

许多美国政策研究学者也从实务角度分析和论述公共政策生态。例如Van Horn , Barmer和Gormley,Jr.等三位学者在合著的《政治与公共政策》一书中就以政治和政策的六个领域来说明环境因素对公共政策的影响，以及对决策者、利害关系人、幕僚等群体认知和行动的影响。这六个领域分别是董事会政治、首长政治、官僚政治、法庭政治、衣帽间政治、起居室政治，其间运作的复杂性和公众注意的程度均有不同，但都对公共政策的最后成形和发展产生重大的影响。

Nakamura和Smallwood则从政策环境的概念分析政策体系成败的因素。认为政策环境和政策的发展过程息息相关，因此，作者以政策规划、政策执行和政策评估三个阶段的环境为主，讨论行动者、领域与环境的互动关系。第一，政策规划阶段。由于此时主要的行动者是立法的决策者包括了总统、国会、官员、州立法者等等，同时受到利益团体、有力的选民等非政府人员的影响。而彼此之间不同的意识形态、价值观、体制影响的互动都会促成政策不同面貌的发展。第二，政策执行阶段。在这个阶段，政策执行部门可能受到体制上如委任立法的制约，但其自我认知(如对自我指责的认知、对自我利益的认知等)也会在一定程度上决定政策执行的内容。重要的行动者包括制定者、正式执行者、媒体、游说团或选民团体、消费者和受益者、评估者等等及其所在领域，另外，比如行政组织的结构和规范、沟通网络等相关环境因素都是决定政策执行成败的主要原因。第三，政策评估阶段。这个阶段的环境是三阶段环境中最为抽象的，既包括政策规划阶段环境中的决策者和政策执行阶段环境中的执行者，也包括大量学术团体、公益团体、公民等行动者，这些行动者所身处的不同情境是政策评估阶段的重要环境因素。

综观从概念体系、理论分析和实务描述等角度关于公共政策生态的论述，可以将公共政策的外部环境因素分为宏观生态因素和微观生态因素两大类。公共政策的宏观生态因素包括经济—资源因素、政治—法律因素、社会—文化因素和国际因素。经济—资源因素是公共政策运行的基础和最深层的环境;政治—法律因素不仅决定公共政策的性质，而且决定公共政策的合法性程度;社会—文化因素既决定了公共政策运行的智力条件，也为公共政策的运行提供了一定的伦理和心理基础;随着经济全球化进程加快，国际因素对公共政策的影响也越来越明显和直接，甚至国内政治国际化和国际政治国内化的现象也已初现端倪。公共政策的微观生态环境是指每项具体的公共政策所处的具体的、特定的背景，具有多样性、变动性甚至是突发性特征。

另外，从政策生态系统本身是否均衡的角度，也可以将政策生态区分为常规型政策生态和非常规型政策生态。常规型政策生态表现为社会政治系统中输人端的支持与压力相对均衡，社会制度规范、社会理性相对稳定和有序;非常规型政策生态则较多地表现出支持与压力失衡，并且是压力大于支持，从而出现制度混沌，问题丛生，社会相对无序的状况。在常规政策生态与非常规政策生态之间还存有一种既不属于常规生态，也不属于非常规生态的“过渡性”政策生态，也即转型期。政策生态。转型期政策生态主要表现为:(1)政治秩序稳定但政治系统不均衡;(2)经济体系正在逐步完善但不健全;(3)文化价值观存在但缺乏支柱;(4)社会在进步但问题丛生。著名政策科学家叶海卡·德洛尔曾提出三种公共政策制定类型，即“繁荣时期的政策制定”、“严重逆境中的政策制定”和“巨大灾难形势下的政策制定”，。很大程度上就是建立在对政策生态本身是否健全的考察基础上。在常规型政策生态和非常规型政策生态下，公共政策的产生和运行机理都有较大差异。在常规型政策生态下，因为政治系统相对均衡，政策制定和创新更多地呈现出“维护型”特征;而在非常规型政策生态下，公共政策必须针对众多社会问题做出主动及时有效的回应，因而呈现“回应型”特征。在社会转型期政策生态下，公共政策一方面要起到维护现有社会秩序，维持社会发展的功能，另一方面又要回应社会对政府的要求，因而呈现“维护+回应”双重特征。

二、我国社会公共政策的生态化创新

第一，公共政策创新应以市场为基础。改革就是从原有的计划经济体制转向社会主义市场经济体制，改革本身就是一大政策创新。在社会主义市场经济条件下，市场始终是资源配置的基础，包括公共政策在内的政府活动，不能破坏这个基础，而只能促进、补充和有利于市场配置基础作用的有效发挥。市场失灵为政府介人和公共政策作用的发挥提供了需要与可能，但却不能代替市场的效率和功能。在市场经济体制相对完善的政策生态下，一方面是日益发达、成熟的市场基础，另一方面则是日益扩展的政策效应，二者“相得益彰”。所以处于社会转型生态下的公共政策创新必须以市场划“线”，以市场机制作用的正常发挥为基本着眼点。

或许正是因为处于社会转型期，面对不够健全完善的市场，政府习惯使用具有“公共性”和“强制性”的公共政策去取代市场，并且是以“创新”的名义去取代市场。我国某省于2003年9月曾出台《关于加快民营经济发展的决定》，称要“以更大的力度和决心从体制、政策、政府职能等方面优化本省民营经济的发展环境。’，。但在这样一项“新”政策中却赫然写着“党政机关、全额拨款事业单位工作人员在省内开办民营企业，在3年离岗期间，保留原身份不变，并参加正常的工资晋级，基本工资和工资性补贴仍由原单位发放”。这不仅违背了国家有关公务员管理的条例规定和政策，而且势必破坏市场竞争的正常秩序。因为理论和实践都已经证明，没有约束的公共权力进人市场，就必然出现“权力经济”、“红顶商人”，也就是公共管理通常意义的“裁判参与比赛”。这不仅导致其他市场主体难以公平竞争，也必然破坏市场秩序，也就必然导致市场经济难以发展。

第二，公共政策内容创新。也就是指公共政策要“到位不越位”。首先，在一般意义上，公共政策产生于政府与市场的“比拼”，经历了从古典经济政策到社会政策再到现代市场条件下公共政策的变迁之路。在政府改革市场化取向愈来愈显明的今天，政府公共政策在内容上应着重于政府领域(界定和保护产权，保障合同的实施，适当的监管及提供其他公共产品和服务)内的公共事务。其他属于市场主体(如企业、民间组织等)领域的大量微观事务就不再适宜用公共政策去规范和调节了，否则就属于公共政策的“越位”现象。另外，社会转型期的政策体系下，急剧变迁的时代引发了许多政府以前没有关注或关注度不高的问题，这些问题的出现迫切需要政府运用公共政策加以规范和调整，如失业问题和弱势群体问题。新问题进人政府传统的常规化政策议程通常需要较长的时间，因而只有通过创新政府公共政策的内容，才能避免出现公共政策的“缺位”情况。在社会转型期，公共政策的持久缺位不仅会导致社会公共问题积重难返，也容易诱发大面积的社会失序，这也就是公共政策在该生态下强调“回应性”的意义所在。

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（作者單位：湘潭职业技术学院 湖南大学金融学院）

作者：曹　昭　武次冰

第三篇：流动人口的社会保障政策研究

摘要：通过对改革开放后期社会保障政策的综述，梳理了政策演进的过程，结合数据进行定量分析总结出了农民工参保人数不断上升，但参保水平低于全国平均，流动人口对社保政策持认同和需求的态度。并结合政策现状提出了建立全国统筹等政策建议。

关键字：流动人口;社会保障;政策

一、社会保障政策综述

社会保障是一种社会再分配，由个人、企业、国家三方面进行融资，保障社会成员在遭遇病痛、失业、工伤、生育、养老时的基本福利，增强人民面对以上风险的承受能力。我国的社会保障包括失业保险、养老保险、工商保险、生育保险和医疗保险。在我国的社会保险建立经历了探索-建立-完善的过程，为流动人口的生活各方面带来了有力保障，随着我国社保制度的不断完善，统筹层级不断提升，城乡制度的逐渐并轨，社保将更加全面而又有力的保障流动人口的生活，免除他们的后顾之忧，增强他们的市民认同和归属感。

(一)《社会保险法》的颁布。2010年10月由全国人大常委会通过了《中华人民共和国社会保险法》，明确了各项社保的缴纳范围和主体，明确了社会保险在中央和地方的负责部门，同时明确规定进城务工的农村居民应当依照法率规定参加社会保险。为建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度提供了法律保障，为各项社保政策的细化完善奠定了有力基础。

(二)相对成熟的养老保险。在2009年12月人社部与财政部发行了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，该方法是为了促进人力资源的合理配置和流动，保障跨省流动且在城市中工作的劳动人员的合法权益制定的，该办法规定对于参加城镇企业职工基本养老保险的人员，在跨省流动后在各地缴纳的养老保险年限可以合并计算，个人账户储存额累积计算。这适应了我国大量的流动人口是向东南沿海跨省流动的趋势，为包括农民工在内的流动人口提供了有力的养老保障。

(三)医疗保险的逐步完善。在1998年12月，国务院发布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，对职工医保的缴纳方式和覆盖范围都做出了明确规定，同时明确了通过建立基本医疗保险统筹基金和个人帐户的方式进行全国范围内的医疗保险制度。

在2009年7月，人社部与财政部公布了《关于进一步加强基本医疗保险基金管理的指导意见》。在其中明确提出了提升基本医疗保险统筹层次的要求。并指出要在2011年基本实现市级统筹，同时要求有条件的地区试行医疗保险的省级统筹。同年12月，人社部与财政部公布了《关于基本医疗保险异地就医结算服务工作的意见》，在再次强调了要建立基础医疗保险的市级统筹减少异地报销的同时，对于异地就医的情况明确了应当享受参保地的医保待遇，对于异地就医产生的花费参保地应予报销。并对精简报销程序，为参保人员提供便利的方面做出了细致规定。对于流动人口而言无疑是一阵强心剂，消除了后顾之忧。

2015年8月，民政部发布了《关于做好进城落户农民参加基本医疗保险和关系转移接续工作的办法》，对积极引导农民工在工作地入户和所能参加的落户地城镇医保类型做出了规定。同时提出了改进不同地域不同类型间医保的接续手续，确保农民工的基本医保待遇连续享受。

2016年1月，国务院发布了《国务院关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，提出了要整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度，促进城乡居民的福利待遇公平化合理化。

2016年4月，人社部、财政部发布了《关于阶段性降低社会保险费率的通知》，明确提出了企业职工基本养老保险单位缴费比例超过20%的省(区、市)，将单位缴费比例降至20%;单位缴费比例为20%且2015年底企业职工基本养老保险基金累计结余可支付月数高于9个月的省(区、市)，可以阶段性将单位缴费比例降低至19%。此举降低了企业为员工缴付社保的负担，在保证养老待遇不降低的情况下提升了企业为员工投保的积极性。

二、现行社会保障的基本情况

2015年全国农民工总量27747万人，比上年增加352万人，其中外出农民工16884万人，农民工总量连续多年持续增加，但增速持续下滑[1]。

(一)社会保障全国整体参保人数持续增多。

养老保险：年末全国参加基本养老保险人数为85833万人，比上年末增加1601万人。全年基本养老保险基金收入32195亿元，比上年增长16.6%，其中征缴收入23717亿元，比上年增长12.4%。全年基本养老保险基金支出27929亿元，比上年增长19.7%。年末基本养老保险基金累计结存39937亿元。

医疗保险：年末全国参加城镇基本医疗保险人数为66582万人，比上年末增加6835万人。全年城镇基本医疗保险基金总收入11193亿元，支出9312亿元，分别比上年增长15.5%和14.5%。

失业保险：全国参加失业保险人数为17326万人，比上年末增加283万人。其中，参加失业保险的农民工人数为4219万人，比上年末增加148万人。全年失业保险基金收入1368亿元，比上年下降0.9%，支出736亿元，比上年增长19.8%。年末失业保险基金累计结存5083亿元。

工伤保险：年末全国参加工伤保险人数为21432万人，比上年末增加793万人。其中，参加工伤保险的农民工人数为7489万人，比上年末增加127万人。全年工伤保险基金收入754亿元，支出599亿元，分别比上年增长8.6%和6.8%。年末工伤保险基金累计结存1285亿元(含储备金209亿元)。

生育保险：年末全国参加生育保险人数为17771万人，比上年末增加732万人。全年共有642万人次享受了生育保险待遇，比上年增加29万人次。全年生育保险基金收入502亿元，支出411亿元，分别比上年增长12.5%和11.8%。年末生育保险基金累计结存684亿元[2]。

(二)农民工社会保险参保率有所上升，但与全国水平相比总体仍然较低。

根据数据显示，外出农民工(近似看做流动劳动人口)参加工伤保险的比例为29.7%，参加医疗保险的比例为18.2%，参加养老保险的比例为16.4%，参加失业保险的比例为9.8%，参加生育保险的比例为7.1%，参加住房公积金的比例为5.6%。相较于去年的水平，均有所上涨，分别提升了1.2%，0.6%，0.7%，0.7%，0.5%，0.6%。同时需要注意的是，与流动劳动人口主要面临的经济负担重，失业率高，缺乏稳定保障的需求和困难相比较，失业保险和住房公积金的较低参与度则很难对日益增多的流动人口形成可靠稳定的保障。

(三)农民工主对社会保障需求并认同。

由巴格内(D.J.Bagne)提出的人口学经典的“推拉理论”能够很好地解释流动人口的需求。人口之所以流动是为了改善生活状况，在城市中所能得到的优厚的待遇成为了对流动人口的拉力，而农村较低的劳动报酬则成为了流动人口的推力。后续的数据采自“中国城乡困难家庭社会政策支持系统建设”项目的15年的问卷调查结果。这是民政部的一项持续性抽样性的调查项目。根据统计数据得出结果，就2014年失业保险满意度分析来看，流动人口对失业保险非常满意和比较满意的占到了22.6%和18.4%。超过一半(53.2%)的受访者对失业保险的满意度是一般，而4.2%和1.6%的流动人口受访者对失业保险满意度的态度是比较低和非常低。可以总结出失业保险在流动人口中具有着作用明显的特点。

越来越多的流动人口选择参与社会保险的行为在为自身的养老健康等多方面进行保障的同时，无疑是对社保现状的肯定与支持。但同样需要明确的是流动人口因其自身工作的不稳定性、异地手续的接续论难、以及社保费率过高等问题使参与社保的人数低于全国整体的参保情况。而将近一半的流动人口家庭想要参与到社会保险中缺遇到了种种困难，这说明在流动人口面前社保的参与仍有一面无形的屏障等待着破除。对失业保险较少的负面评价说明了事业社保在实际用途中还是取得了一定的积极作用。

三、流动人口社会保障进一步改革的建议

(一)面对多元化流动人口的政策改革。

我们可以把城市流动人口分为两类，一类为有着较为稳定的工作，具有一定支付能力的市民化水平较高的流动人口。另一类为工作性质较为临时，且有可能返回原先所在的城市或者农村的流动人口。在面向流动人口的社会保障政策的制定和改革上也应当以保障这两类流动人口基本权益为改革方向。对于第一类市民化程度较高的流动人口，我们应当以直接扩面的方式将其纳入到城镇社会保险体系中去，为他们建立起入户的通道，促进城市化进程。对于第二类市民化程度较低、工作不稳定、支付能力较弱的流动人口，政府应当为其建立支付金额较小、流动性强、保障性强的社会保险，同时应当注重费缴费性质社会福利社会保障制度的建立。

(二)政府提升资金投入。

对着我国逐步进入老龄化社会，养老压力和医疗压力不断增大，政府应当进一步提升在社会保险中的资金投入。我国目前社会保障的支出大约占据我国财政支出的12%，而西方发达国家对社会保障的支出占比大约为30%-50%，即便是中等收入国家对于社会保障的财政支出也占到了20%以上。从社会保障支出在GDP的占比上，水平最高的是法国。根据经济合作与发展组织( OECD) 发布的报告，在2008年金融危机以后，法国社保快速增长，尤其是针对失业人员、退休人员的保障性指出大幅度增加。其社保支出增速大幅度增加，以至于法国14年的社保支出水平达到历史最高，占到了该国当年度GDP的31.9%，成为了世界之首[3]。可以看到，大部分国家的政府都承担了社会保险的主要责任，很多国家对于社会保障的支出是在所有支出中位列第一的。这给我们的启示无疑是在社会保障的资金供给中明确政府的“首位度”，大幅提升这会保障开支，保障人民权益。

(三)建立全国统筹办法，完善跨地区有序转移接续机制。

流动性是流动人口的一大特点，在制定面向流动人口的社保的建立和改革方案上必须正视流动人口的这一特点。然而由于各地经济水平发展不均衡、政府收入水平不相称、人口组成及流动方向不一致等问题使得实现全国统一的社保统筹建立有着相当的难度。首先需要建立全国统一的流动人口信息管理系统，将流动人口的社会保障信息录入其中并全国联网，对流动人口发放社会保险卡，实现全国“一卡通”。当流动人口跨地区就业并继续参保的，由两地社保部门为其实现保险关系的无缝衔接。当劳动关系解除迫使保险中断的，应保留其保险关系并封存其个人账户，并按照一定利率为其计息[4]。其次要根据各地的社会保险水平和参保人数提升不同程度的财政支持，消除各地不同等级不同标准的社会保险，统一实行“就高政策”。从而使得社会保障实现真正意义上的全国统筹，提高流动人口的参保积极性，提升社会保险质量。

参考文献：

[1]2015年农民工监测调查报告[EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201604/t20160428_1349713.html，2016-04-28

[2]2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2016-05/30/content_5078119.htm，2016-05-30

[3]张勇. 我国社会保障支出的经济效应分析：1999-2013年[J]. 社会保障研究， 2015(5)：90-96.

[4]张燕. 加快完善我国农业转移人口的社会保障制度[J]. 经济纵横， 2014(01)：7-12.

作者：姚林