法律政策研究管理论文

摘要：美国非常重视中小企业的发展，并通过立法、政策优惠、融资支持以及建立社会化服务体系等手段扶持中小企业的发展。随着我国经济的发展，中小企业在国民经济中的作用日益显现出来。国家应从产业均衡发展的战略高度出发，高度重视中小企业的发展，并借鉴美国的成功做法，从法律、政策、管理、融资机制以及社会化服务体系等方面为中小企业的发展提供全面保护和支持。下面小编整理了一些《法律政策研究管理论文(精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。

法律政策研究管理论文 篇1：

法律政策研究的独立性分析

摘 要：在英国法律政策研究領域，研究经费主要来源于政府部门的资助，并用于以证据为基础的政策研究。随着大龄研究经费的投入，越来越多的研究人员也参与到该领域。而以经费为导向的研究，导致研究的独立性受到影响，研究本身以及研究结果被操纵。笔者将借助布迪厄的场域理论，对法律政策研究领域的资助者和研究人员之间的关系进行分析。并进一步采用德·塞尔托的战术理论来分析研究人员可以采用哪些策略以保持研究的独立性。

关键词：法律政策研究 独立性 资助 布迪厄

一、引言

20世纪60年代之前，英国政策制定者主要依据公职人员的建议来制定政策。自20世纪60年代以来，政策制定者的关注点逐渐从公职人员的建议，转向研究人员的专业知识。因此，研究人员开始获得越来越多的研究资助（Melville and Quirk2007）。科研经费的来源有很多，如政府部门资助、研究委员会资助、慈善资助、利益集团资助、支持学术的独立资助等。近来，政策制定者越来越青睐以证据为基础的政策。在英国1999年发布的《政府现代化进程》（Modernizing Government）中强调，政策的制定应以解决问题为目标，应具有前瞻性，并以证据为基础。它也指示政策制定者在制定政策的过程中，应向专家进行咨询。正如《法律实证研究调查》（Inquiry on Empirical Research in Law）中提到的，尤其自1997年以来，政府对于以证据为基础进行决策的态度已经非常坚定了。政府部门在预算中有用于获取必要证据的研究经费。除了需要证据来支撑改变政策的建议外，现任政府还要求对所有立法建议进行法规影响评估（Genn， Partington and Wheeler 2004： 15）。因此，由政府主导的并由政策制定者直接资助的以证据为基础的研究，是社会法律研究的主要部分。政府部门也成为了社会法律研究的最大资助者。此外，除了大量的政府资助，许多其他资助者也将更多的资源投入到政策研究领域，如纳菲尔德基金会，朗特里（Rowntree）基金会和莱弗尔梅（Leverhulme）信托对该研究领域进行资助（Genn， Partington， and Wheeler 2004： 3）。

对于社会法律研究人员而言，政策研究资助已经越来越重要，不仅是因为在政策研究领域有很多资助机会，而且还因为其他资助来源已经逐渐减少。过去的二十年中，在英国高等教育部门出现了一系列的经费危机。公共科研经费被削减了20%（Monbiot 2000： 263），对于学生的资助已经下降了超过40%（Thomson 2001： 6）。

从而，研究人员不得不越来越多的依赖政策研究经费，甚至到了以资助者的要求为主导的地步。例如，竞争性的投标过程，使得研究人员为了获得资助而承诺完成的研究论文将符合资助方的目的，甚至在研究开始前就做出此类承诺。有学者称政策制定者所需要的是能够支持他们决策的证据，而他们给予批判性法律研究的空间是越来越小了。也有学者发现政策制定中有一些不能触碰的话题，被排除在研究范围之外的，例如，政策背后的假定、预先设定的标准以及某些解决方案（Squires and Measor2005：32）。社会法律研究人员对于社会变革越来越缺乏敏感性、批判性和影响力，他们的研究逐渐变为以取悦政策制定者为目的（Sarat and Silbey 2004）。社会法律研究已逐渐从作为一种批判性力量的全盛时期衰落到一种充满政治问题的应用科学，并完全按照资助方的意图执行（Van Swaaningen1999：7）。

在这样的情况下，如何保持研究人员的独立性，以及研究的客观真实性就至关重要。本文将采用布迪厄的场域理论以及德·塞尔托的战术模型，分析法律研究人员在获得资助和进行研究的过程中所面临的问题，以及保持独立性的一些手段。本论文是以英国的现状为考查基础的，但这一趋势以及所面临的问题并不是特例，在中国的法律研究中也渐渐显现。通过集中探讨英国，可以使探讨更加深入，而在这个研究中所获得经验及解决方案可用于我国的法律研究中。

二、布迪厄理论

布迪厄主要理论之一是社会结构和社会行动者之间的关系，力图在社会结构与社会行动者之间寻求可以互通的媒介。他使用了场域（field）和惯习（habitus）两个重要的连接概念，以建立社会结构和社会行动者之间的辩证关系，即“外在性的内在化”和“内在性的外在化”（Bourdieu 1977： 72）。惯习是由媒介通过将社会结构内在化而发展出的一系列性情倾向（dispositions）。惯习是一种精神层面的或可认知的结构，社会行动者可以通过它感知、理解、欣赏和评价社会世界。同时，社会行动者之间的互动，将通过媒介的活动，而被外化为场域中的社会关系。

一个既定的场域也是一个斗争的空间（Bourdieu and Wacquant1992： 101）。处于不同位置上的社会行动者们在各自的场域内不断斗争，以合法化自己的位置，最大化自身利益。那些在某一领域中占据主导位置的社会行动者拥有使自己利益最大化的权力。然而，来自于被主导者的抵抗也从未间断（Bourdieu andWacquant1992： 102）。社会行动者在这样的斗争中所使用的策略包括增加或减少他们的资本，或者“部分或全部改变游戏内部规则”（Bourdieu andWacquant1992： 99）。

三、法律政策研究场域

将社会法律政策研究视为一个场域，其中，社会行动者有研究人员、政策制定者和资助者。研究人员包括：在大学的相关院系或大学的研究机构工作的研究人员，如牛津大学社会法律研究中心；独立研究人员；在政府部门内部工作的研究人员（Genn， Partington andWheeler2004： 12）；与政府部门或私人公司合作的合伙制研究人员。资助者包括：研究委员会，如经济与社会研究理事会；慈善研究基金会，例如，纳菲尔德基金会；政府部门，如宪法事务部，内政部，贸易和工业部门；志愿机构和组织，如英国社会科学院（Genn， Partington andWheeler2004： 12）。政府部门的资助现在成为了政策研究资助的主要来源，并且主要用于以证据为基础的政策研究。在政府部门资助的政策研究中，通常政策制定者是资助者。

不同的社会行动者在场域中占据不同位置。在社会法律政策研究场域中，资助者占主导位置，研究人员处于从属位置，因为政策研究受制于政策资助。资助者的位置拥有权力资本和经济资本。研究人员的位置则拥有学术资本。资助者拥有招标和决定中标人的权力，通过制造激烈的投标竞争，挑选出能够按照其要求开展研究且承诺提交符合其政策倾向的研究结果的申请人。资助者提前准备好研究计划，以控制整个研究过程。他们通常与研究人员签订短期合同，并将研究时间表安排的非常紧张，甚至控制研究成果，即什么有用，如何有用，但不问为什么有用。在《评价的政治策略》（The Politics of Evaluation）中提到（Squires and Measor 2005： 23），政策制定者想要的是对他们最有利的部分，即支持的论点、统计数据，至于批判性的观点，即使存在于完成的报告中，也不会被用到政策制定的文本中。在本质上，他们试图控制批判的政策研究。他们希望用自己的权力资本和经济资本，压制所有来自研究人员的抵抗，最终使研究人员自觉服从于政策制定者。社会法律政策研究被用于使政策选择合法化，而不是指引政策的走向（Squires and Measor 2005： 103）。

在政策研究场域中，研究人员被场域的逻辑所限制，如果想要留下，就必须遵从资助者的要求。他们的研究必须是适当的类型，在适当的时间完成并获得有效地推广以增加在政治市场上成功的机会（Hillyard2004： 8）。在某些研究中，资助者有时甚至会给研究人员下发模板，这些模板列明所需要的特定信息、收集方式以及展示方式，而几乎没有给研究人员留下讨论的空间。经过一段时间的训练，即使没有模板，研究人员也会很自然的按照资助者想要的方式行事。资助者还设定研究截止日期，并强调如果未按期提交研究报告，就会处罚研究人员。在这种情况下，研究人员充当了资助者的傀儡，完全成为实现政策制定者目的的工具，而无法做出真正的、独立的和专业的贡献（Squires and Measor2005）。

在大多数情况下，社会法律研究是由大学研究人员开展的。大学自身研究经费的下降，使得大学内有一种市场化和商品化的趋势。研究者需要通过竞标方式取得外部的研究项目，以短期合同的形式，向政府部门、立法机构和其他组织提供符合他们要求的研究成果（Rock and Holdaway 1998： 9-10）。研究合同通常是3至6个月的短期合同（Scraton 2001： 3）。这所带来的问题是研究人员缺乏安全感，即工作的不确定和不可预知性，这迫使他们在任何可能的时候寻求资助或有资助的职位。研究人员总是面临着时间的压力，一方面争取在截止日期前完成研究，另一方面，又不得不同时去争取新的合同（Collinson2004： 512）。

获得研究合同最重要的因素往往不是学术知识或研究能力，而是人脉。研究人员需要认识可能提供给他们研究机会的研究主管或其他工作人员，以及未来能与他们合作的研究同行（Collinson1998： 503）。不仅如此，研究人员还需要在这些人中扩大知名度，并尽可能的与他们多交流。这使得政策研究受到更严重的时间压力。研究人员需要从已经非常有限的研究时间里挤时间做这些。因为如果他们的知名度和专业性越高，得到的资助就越多（Collinson1998： 504）。有学者提到自己极少在未与资助者沟通的情况下，先提出研究计划，然后去找资助。而是会通过相反的方式，先了解资助者想要什么，再据此提出一个研究计划。在工作的同时，不断订立新的合同（Collinson 1998： 510）。研究人员为获得资助而忙于社交，相应的，就没有时间去提高研究能力，更新专业知识。甚至有些研究人员认为提高研究能力并无必要，因为这对于获取资助不是非常有用。

四、资助者控制研究的手段

前文已提到，资助者通过竞争性招标，以及短期合同来控制研究成果。政府部门要的只是支持其政策的依据和立刻的答案，所以给予研究人员的时间极少。政策研究的诸多弊病来自那些不切实际的时间表，“用于反思的时间太少，用于在现有知识和方法基础上建构新知识的时间太少……而且用于进行交流和培训新研究人员的时间也太少”（Harlen1996： 3）。

除了时间问题，研究范围也是由资助者控制的。这是一种自上而下控制进程的模式，而非由研究人员提出研究范围的自下而上的模式。研究人员越来越难控制调查的全过程（Harvie2000）。研究过程的分工越来越细，比如选择问题、选择研究方法、取样、实地考察、解释结果等。这些工作由不同的研究人员完成。而项目的形成、开展和传播方式不再由研究人员决定，而由资助方和管理者掌控。

政策制定者倾向于将研究作为一种工具来合法化和支持他们的政策，或使政策制定者背后的商业机构受益等。在他们的角度来看，政策研究作为工具需要的只是有用性，而不是批判性，以证据为基础的政策研究的目标是提高政策在技术层面的可执行性，而不是质疑政策本身或他们背后的假设。“政策制定者仅强调统计数据，成本效益分析和数字，并监控项目执行、项目服从以及简单收集数据，没有动力去质询或进行批判性研究”（Squires and Measor 2005： 29）。

五、研究人員获取部分独立性的手段

在一个特定的社会场域内，总有来自于从属位置社会行动者的抵抗。在政策研究这个场域内，处于从属位置的研究人员对于处于主导位置的政策制定者，除了服从，同样也有抵抗。虽然批判性的政策研究正在衰退，但是在社会法律研究中还有一些批判性特征。虽然研究人员也不得不做实用性研究以获得资金，但仍试图把实用性研究中所取得的成果转换成批判性的研究成果，或从受资助的项目中挤出一些时间来作批判性的研究。他们仍活动于政策研究场域中，但会想方设法摆脱资助者的主导地位。布迪厄认为，社会行动者可以通过降低对方资本，提升自身资本的策略来改变不同资本的相对价值（Bourdieu and Wacquant 1992： 99）。因此，政策研究场域可以被视为一个斗争的空间。那些具有丰富经验的研究人员能够反击。他们知道如何使用一些战术来利用政府的资助去做真正的批判性政策研究。

在政策研究中，资助者使用短期合同和紧张的时间表来控制研究人员，使其没有时间撰写批判性报告或投标其他项目，而研究人员则尽力挤出时间或偷回时间（De Certeau 1984： 38-39）。如果研究人员能够非常快地完成项目，使用的时间比合同规定的更少，他们就会得到一些额外的受资助时间来进行批判性研究或申请新项目。对于有经验的研究人员，他们清楚完成一个项目所需的时间。那么他们就可以在投标时建议的项目期限中挤入一些额外的时间，并把它们掩盖在不同的标题之下（Collinson2004： 323）。另一种手段是把一个长期项目，包装成几个短期项目。政府对于从长远角度来看的政策研究不感兴趣，而短期合同的问题是它没有给长远政策研究提供任何空间。如果研究人员将一个长期的项目分成几个部分，为各部分单独申请资助，这样每个部分看起来都像短期项目，但研究人员实际上能够从事一个长期项目，也许能够在项目结束时做出一些真正有批判性的东西。从另一个角度来看，研究人员也可以申请长期资金，但承诺政府将定期给政策制定者提供中期报告（Hensler2003-2004： 11）。

除了时间因素外，还有其他一些资源可供利用，例如，在研究过程中所获得的知识，这对未来的研究可能是有用的。尤其是對于学生或年轻的研究人员，这些项目就是带薪培训，无论从中获得的是研究技能或研究内容。即使由于时间不足或其他原因，政策研究人员无法在这个合同期内作出一些批判性的东西，他们也可以在合同结束后，以不同的观点或批判性的观点，重新发表这些资料。如果他们能获得在这个项目中所收集数据的所有权，他们可以利用这些数据来做批判性的研究，或在未来的研究中使用。

政策制定者所使用的另一种手段是严格控制研究范围。相应地，研究人员规避这种控制的手段是使研究报告看起来像是完成了以证据为基础的政策研究目标，并服从了政策制定者的主导地位，而实际上更改了报告的结构或在报告中添加一些发人深省的部分（Ahearne1995： 174）。正是这些部分使得报告在符合服从的外表下保留了批判的本质。

上述手段对于社会法律政策研究场域结构似乎只能有短暂的和较小的影响，但却使得批判性声音得以保留。此外，有了这些手段，政策研究者不仅能够作批判性研究，还可能将批判性研究的技能传授给新研究人员。德·塞尔托认为“我们永远不是在空白页上书写，而总是在前人的基础上去书写”（De Certeau1984：43）。也许那些批判性研究成果现阶段还不能被政策制定者所采用，但他们对未来政策会有一定的影响。至少，他们已经明确了而且定义了问题，提出了解决方案的范围。例如，20世纪60年代，很多有关刑事司法的主要定义，概念和系统思考方式来自于政策研究。虽然当时的政策研究人员对于政策制定并没有多少直接影响，但他们间接地影响了政府在那时以及未来的政策制定。虽然政府起初忽略了这些想法，但最终这些想法会塑造和定义政策研究的场域，当新的政策制定时，政策制定者就不是从零开始，而是从研究人员已经预先写好的文本开始。

六、结语

在法律政策研究领域中，处于主导位置的资助者和政策制定者常常使用资助控制研究人员以及研究成果。社会法律政策研究人员正在失去其独立的声音。法律政策研究应该是创造性和批判性的，它应该提供对于政策制定有价值的建议，应当告诉我们需要有什么样的政策，为什么需要这样的政策。而在政策制定者主导的情况下，法律政策研究将会失去这些功能，逐渐沦为支持政策制定者意图的工具。目前，一些研究人员已经意识到上述问题，甚至提出了一些应对手段。这些手段最重要的功能是帮助政策研究人员保持独立性，并增加法律政策研究的批判性声音，而这些独立的研究成果将最终影响政策制定。

参考文献：

[1]Ahearne， Jeremy（1995） Michel de Certeau： Interpretation and its Other. Cambridge： Polity Press.

[2]Bourdieu， Pierre （1977） Outline of a Theory of Practice， Translated by Richard Nice， Cambridge： Cambridge UniversityPress.

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[4]Collinson， J. A. （2004） ‘Occupational identity on the edge： social science contract researchers in higher education’， Sociology， Vol.38， No.2， p313-329.

[5]Collinson， J. A. （1998） ‘Capturing contracts： informal activity among contract researchers’， British Journal of Sociology of Education， Vol.19， No.4， p 497-515.

[6]De Certeau， Michel （1984） The Practice of Everyday Life， translated by Steven Rendall， Berkeley： University of California Press.

[7]Genn， D.H.， Partington， M. and Wheeler， S. （2006） ‘Law in the Real World： Improving Our Understanding of How Law Works’， （2004） “Inquiry on Empirical Research in Law： Consultation Document”London： The Nuffield Foudation.

[8]Harlen， W. （1996） ‘Educational research and educational reform’， paper presented at the National Foundation for Educational Research Fiftieth Anniversary Conference， December 1996.

[9]Harvie， D. （2000） ‘Alienation， Class and Enclosure in UK Universities’， Capital and Class， Issue 71， p103-32.

[10]Hensler， D. R. （2003-2004） ‘Reflection on the Use of Empirical Research in Legal Policy Reform’，Newcastle Law Review， Vol.7， No.2， p1-12.

[11]Hillyard， P. （2004） ‘Leaving a “Stain upon the Silence”： Contemporary Criminology and the Politics of Dissent’， British Journal of Criminology， Issue 44， p 369–90.

[12]Melville， A. and Quirk， H. （2007） ‘The Hands That Feeds Us： Negotiating Socio-Legal and Criminological Policy Research’， ESRC application.

[13]Monbiot， G （2000）， CaptiveState： The Corporate Takeover of Britain. London： MacMillan. Press Ltd.

[14]Rock， P. & S. Holdaway （1998）. /Thinking about criminology： Facts are bits of biography.’ In Holdaway， S. & P. Rock （Eds.）， Thinking about criminology， Toronto： University of Toronto Press.

[15]Sarat， A. and Silbey， S. （1988） ‘The Pull of the Policy Audience’， Law and Policy， Vol.10， No.2&3， p97-166.

[16]Scraton， P. （2001） ‘A Response to Lynch and the Schwendingers’， The Critical Criminologist， Vol.1， No.2， p1-3.

[17]Squires， P. and Measor， L. （2005） ‘Below decks on the youth justice flagship： the politics of evaluation’， The Politics of Evaluation： Participation and Policy Implementation， Bristol： The policy press， University of Brisol.

[18]Van Swaaningen， René （1999） ‘Reclaiming Critical Criminology： Social Justice and the European Tradition’， Theoretical Criminology， Vol. 3， No. 1， p 5-28

[19]Weiss， Carol H. （1972） Evaluation research： methods for assessing program effectiveness， New Jersey： Prentice-Hall.

作者：周怡君

法律政策研究管理论文 篇2：

美国中小企业政策及其对我国的启示

摘要：美国非常重视中小企业的发展，并通过立法、政策优惠、融资支持以及建立社会化服务体系等手段扶持中小企业的发展。随着我国经济的发展，中小企业在国民经济中的作用日益显现出来。国家应从产业均衡发展的战略高度出发，高度重视中小企业的发展，并借鉴美国的成功做法，从法律、政策、管理、融资机制以及社会化服务体系等方面为中小企业的发展提供全面保护和支持。

关键词：中小企业政策启示美国中国

鉴于中小企业在经济发展中的重要作用，支持中小企业的发展已成为世界各国一致的政策选择，我国也从战略高度上重视支持中小企业的发展。由于各国制定政策的依据和中小企业发展状况不同，各国对中小企业的支持政策也就存在差别，本文将通过对美国中小企业政策的分析，以求对我国制定和完善中小企业政策有所启示。

一、美国中小企业政策研究分析

(一)、美国中小企业政策的发展过程

保护竞争贯穿于美国中小企业政策形成与发展的整个历史过程。古典经济学认为完全竞争条件下可以形成完全市场机制的观点深深影响美国的经济政策，因此保护竞争、反对垄断是美国经济政策的核心。美国早期的杰佛逊理想，即机会的平等和个人经济独立，是构成美国价值观的基石。因此美国的中小企业政策体现了：一是经济理性，即保护竞争；二是社会观念，即个人主义和自由平等。就具体政策而言，美国的中小企业政策在不同历史时期，其重点也有所不同，因此美国小企业政策的形成和发展可以分为三个阶段。

1、政策形成阶段

该阶段主要的特征是美国政府都采取了维护小企业的立场，反对垄断。这不仅揭示了经济力量集中的情况，也详细反映了美国小企业的情况，并建议联邦政府针对小企业存在的问题给予必要的开业指导和经营指导以及资金援助。这些建议实际上成为美国政府对小企业政策的基本原则和主要措施。

2、政策维护阶段

该阶段小企业的主要政策目标是维护小企业的竞争性地位。与此相适应，美国小企业政策转变为以优化小企业的外部环境、维护和增强小企业的竞争地位为主要目标，并根据这一目标采取了以下三方面措施：首先是拓宽融资渠道，弥补市场缺陷。1958年通过了《小企业投资法案》，并在SBA建立了小企业投资处，通过向小企业提供直接贷款、贷款担保和鼓励发展风险投资基金，增加小企业的间接和直接投资途径。其次是减轻行政负担、放松管制。1980年通过了《法规适用法案》，允许小企业可以不执行某些法规。另一方面，少数族裔和妇女开办和经营的小企业比其他社会人群开办的小企业面临更多的困难，必须提供帮助以维持这些企业的生存和发展。

3、政策发展阶段

这个时期的政策目标是鼓励和发展小企业创新。面对来自日本和欧洲的强大竞争，美国不得不调整政策，力图通过技术领先保持美国的产业竞争力。美国小企业政策的重点在于激发和维持小企业的创新能力，使小企业成为推动产业结构升级的主力军之一。实施这个政策的主要措施是加快技术向小企业的转移和资助小企业的技术创新活动。1982年通过了《小企业创新研究法案》和《小企业创新发展法案》，鼓励和扶持技术从国家研究机构向私营企业转移，在联邦政府，主要建立技术转移中心。

经过长期的历史发展，美国形成了完备的小企业政策体系和相应的政策工具，而且以反垄断和维护个人经济自由为基石的小企业政策已经成为美国价值观的象征。三个历史时期的政策各有侧重，但相互之间有密切的逻辑相关性，从而构成了维护竞争性地位和提升竞争力的小企业外部制度环境。

(二)、美国鼓励和扶持发展中小企业的具体政策

1、重视资金融资的优惠

美国对中小企业的资金支持政策主要是通过小企业管理局来实现的，小企业管理局经国会授权，可以直接向中小企业提供各种优惠贷款。其贷款的形式主要有三种：一是直接贷款，二是协调贷款，由小企业管理局会同地方发展公司、金融机构等协商为中小企业提供贷款；三是担保贷款，由地方金融机构向中小企业发放全额贷款，小企业管理局给予90％的贷款担保。

2、增强税收政策的扶持

降低累进税率，将所得税最高税率降53％，最低税率降到19％；提高课税收入的最低标准，增加非课税收入的折扣和回扣；降低中小企业的财产税和继承税的税率；对中小企业科技开发的投资实行特别税收条款，规定企业凡添置设备建造大楼，只要用于科研开发的，就可以享受税收减免。这些税收改革措施实施以来，极大地增强了美国中小企业的资金积累和创造能力，有效地促进了中小企业的发展。

3、提高技术创新的能力

为了向中小企业推广新技术，帮助制造业实现生产能力现代化，1998年美国商务部国家标准技术研究所(NIS)与州和地方政府合作建立制造技术推广伙伴关系(MEP)。MEP主要由制造技术中心、制造技术扩散中心、州技术推广中心、联系计划和中小企业发展中心五部分组成。此外，美国政府还委托小企业管理局组织实施，或免费或由政府出资，对中小企业的投资、融资、经营管理、技术进步、进出口贸易、人才培训等进行长期的咨询与训练。

4、加快管理机构的建设

世界各国政府普遍设立了专门的中小企业管理机构，并建立了各具特色的管理机构体系，有力地保障和促进了中小企业的发展。美国作为一个典型的崇尚高度自由竞争的市场经济国家，历届政府也都采取了维护中小企业的坚定立场，并设立了专门的中小企业管理机构。如今的美国小企业管理局分为总局、分局和地方局三个层次，约有4000多人，在全国建立了100多个地方局。

5、加强企业立法的保护

早在1890年，美国政府就颁布了一个维护中小企业利益的反垄断法案，即《谢尔曼法》，以后又通过了一系列的修正案与补充法案。为了维持和加强国家整体经济的发展，切实有效地保护中小企业利益，必须对中小企业政策的基本原则和指导思想等作出规定，并使其法律化和永久化。美国国会于1953年7月通过了第163-83号法案，即《小企业法案》。美国政府为了放松对中小企业实施的行政管理，提高政府工作效率，给予中小企业更大的经济自由权，于1980年通过了《小企业经济政策法》、《日常文书工作缩减法》、《规章灵活性法》、《平等公正法》，于1982年颁布了《准时付款法》。为了帮助中小企业拓展海外市场，促进中小企业技术创新和实现经营管理现代化，政府又相继通过了《中小企业出口扩张法》(1980)、《中小企业技术革新促进法》(1982)和《中小企业振兴法》(1985)。

二、美国中小企业政策对我国中小企业发展的启示与借鉴

(一)、改善外部环境，为中小企业的成长提供良好氛围

1、高度重视中小企业的发展

重视中小企业就要为中小企业的发展提供更为公平、更为宽松的环境，把促进中小企业的发展作为

各级政府紧迫而长期的任务。政府首先要减轻中小企业的社会负担，坚决取缔“三乱现象”，抓好“三乱”治理。贯彻落实国家有关减轻企业负担的政策，加强对民营企业负担的监督管理，会同有关部门开展企业减负大检查和涉企负担专项检查，坚决纠正对个体工商户和民营企业的“三乱”行为。对于不同发展前景的中小企业，应提供不同的政策，对与可能成长为大型企业的中小企业，应加速其成长；对于适合小规模运行企业，应当为其提供继续生存的环境。在国家法律和政策允许的前提下，中小企业可以自主选择经营范围和经营方式，简化个体私营企业市场准入方面的审批程序；允许和鼓励有条件的非公有制中小企业参与一些基础设施和市政工程项目的投资和经营；支持、鼓励非公有制中小企业参与国有、集体企业的投资和经营，实行联营、合作和合资，促进资本结构和产业结构的优化。

2、制定政策法律，为中小企业的发展提供法律保障

借鉴国际通行做法和经验，为中小企业立法是中小企业发展的重要保障。目前我国已经制定了一些关于中小企业的法律法规，但在中小企业立法保护上，存在着明显的问题：一是立法仅仅侧重于企业的生产经营管理，而对中小企业弱者地位的保护力度明显不足；二是我国的所有制构成比较复杂，而我国的企业立法和有关政策主要是按所有制性质来制定的，《中小企业促进法》这是我国中小企业立法史上的一次重大突破。在立法的基础上，应当建立和完善中小企业管理机构，为中小企业提供服务和行使监督管理职能。目前我国在企业管理的宏观职能及机构设置上存在的突出问题，一是政府职能定位不科学，宏观管理不力，微观干预过多；二是政出多门，各部门只管各自系统内的企业，缺乏政策的统一性。因此，必须调整和理顺政府与中小企业的关系，变微观干预为宏观管理和服务。从近期看，可以主要由国家经贸委中小企业司承担中小企业政策制定和管理工作；从中长期看，应借鉴国外的成功经验，将有关部门中涉及中小企业的管理职能进行归并，组建具有综合协调能力的国家中小企业管理局，维护中小企业权益，保护小企业的发展。

(二)、努力转变经营观念，制定符合我国实际的发展战略

1、战略观是中小企业发展的根本

综观我国中小企业，一是发展慢，比重低，二是规模小，竞争力弱。而且还普遍存在效率低下、亏损面加大、发展停滞及寿命短等问题，造成这些问题的直接原因有资金、经营、管理、技术和人才等方面，但深入分析这些问题，其根源还在于企业领导和政府职能部门的观念没有真正转变。作为中小企业经营者，正由于企业弱小，就更应转变观念，注重确立长远的发展观念，企业才能专心致志，有所积累，认准目标，不断发展壮大。

2、管理观是中小企业发展的基础

中小企业发展战略目标的实现，要由企业的管理作为基础。企业的经营者如果不能转变观念，就认识不到管理能够出效益，就会在实际的经营管理中行为出现偏颇。我国中小企业管理者要改变以往粗放型的被动式管理和家长式管理，确保发挥员工的积极性和主动性，要转变管理观念，认识到管理技能低下是无法使企业达到最高层次的，只有苦练企业管理内功，才会使企业不断迈上新台阶。

3、机制观是中小企业发展的保证

为了使企业能够不断的吸引人才、知识和资源，并使三者能够有效的融合，应营造员工激励约束机制、创新机制和组织结构等企业管理机制。同时，还要建立知识由个体拥有向企业拥有的转化机制，一方面把在企业发展过程中所形成和创造的各种信息知识和技能硬性地沉淀在企业组织中进行积累。另一方面，考核员工，不仅要考核所创造的利益或新知识时，利用了多少已有的知识，以及所创造新知识能够被别人利用的程度。只有从制度上给予保障，才能从根本上营造知识共享的环境，才有利于知识管理的推行，才能形成企业的核心竞争力。

(三)、改善中小企业融资环境，促进中小企业健康发展

1、注重强化融通资金工作

着力抓好银企对接工作，切实解决好“贷款难”和“难贷款”的问题，积极向金融机构推荐符合国家产业政策、市场前景好、经济效益高的中小及民营企业和项目，争取信贷资金的支持。鼓励民营资本进入信用担保、创业投资等领域，鼓励具备条件的民营企业上市融资，多渠道、多途径筹措资金，切实解决民营企业融资难的问题。

2、抓好信用担保和体系建设

目前，制约我国中小企业发展的一个主要问题是融资难。从间接融资看，目前集中了全国90％信贷资金的四家国有银行90％的贷款投向了只提供30％工业增加值的国有企业，而提供70％以上工业增加值的中小企业每年能从银行等金融机构争取到的贷款却不到其总信贷量的10％。从直接融资看，中小企业基本难以介入资本市场进行股票、债券融资。其直接融资的唯一渠道是依靠发展股份合作制进行内部集资入股。为此，国家应消除中小企业融资问题上的体制与政策障碍，建立中小企业平等参与市场融资的机制。

3、积极开拓中小企业的融资渠道

拓宽中小企业的融资渠道是解决中小企业融资难问题的关键。应建立向中小企业融资的激励和约束机制。应出台具体政策，鼓励和支持股份制银行、城乡合作金融机构等以中小企业为主；鼓励国有商业银行在注意信贷安全的前提下，建立向中小企业发放贷款的激励和约束机制。保证贷款质量的同时，切实提高对中小企业的比例，鼓励政策性银行在现有业务范围内，支持符合产业政策，有市场前景、技术含量高、经济效益好的中小企业的发展。我国的四大国有商业银行及地方城市商业银行在“抓大放小”实施之际选择大企业作为主要客户对象是合理的，也适合这些企业的要求，但是不应该不重视中小企业，如果在目标市场的选择上仍盲目的追求“抓大放小”实乃非明智之举，重视与中小企业的业务关系是十分重要的。

4、健全配套的中小企业金融服务体系

建立健全中小企业金融服务体系，必须在金融体制、组织制度、观念、管理等多方面实行创新。在鼓励国有商业银行支持中小企业发展的同时，大力发展重点为中小企业服务的金融机构。中小企业单笔贷款数额小、笔数多，大银行监管难度大、风险大，交易费用和风险成本高。中小银行拥有地域性、特定性、灵活性等特点，在为中小企业服务方面具有独特的优势。加之具有能充分利用当地的人才和资源降低成本，并且有程序少、速度快等灵活的经营优势。应进一步完善相关政策措施，明确中小银行的功能和市场定位，探索中小银行进行体制创新，支持其拓展新业务，完善其内部控制，建立适合其安全运行的外部环境和保障体系。

(四)、提高中小企业的核心能力和国际竞争力

1、培育符合自身特色的核心能力

中小企业处在当今高新科技迅速发展的新时代，要保持发展和竞争优势，就必须把握世界科技和市场发展动态，抓住机遇，迎接挑战，指定相应的创新战

略，不断超越自我，积极进取创新，培育自己的核心能力。企业核心能力的培育是一个复杂的系统工程，对于中小企业来说，核心能力的培育要抓好核心技术能力、战略决策能力、组织协调能力、生产制造能力等方面的培育。我国的中小企业要根据自身的情况，因地制宜的指定具有自身特色的核心能力。

2、切实提高我国中小企业的国际竞争力

首先，中小企业的生存与发展对经济环境的领带性较强；其次，加入WTO，要求经济管理部门为中小企业的服务方式与国际接轨，只能在宏观上引导经济发展的趋势，不应插手具体企业的经营活动；第三，中小企业数目庞大，经济管理部门不可能具体关注到每个企业，只能致力于提高中小企业的整体竞争力，使中小企业的整体水平在优胜劣汰中得以提高。

3、大力支持我国高成长性中小企业在海外上市

这是企业实施国际化战略的重要一步，一可以利用国际市场实现跨越式发展；二可以借助海外资本市场的约束力改善企业治理结构、引入激励机制、引进人才、增加科研与开发投资；三可以优化我国上市公司结构，改变我国上市公司主要集中在传统产业，而在科技领域严重不足的现状。努力帮助企业降低上市过程中的资金消耗。对于确有上市希望，而且发展前景较好的高成长型中小企业，国家财政可以拨出专项经费予以资助，或用中小企业贷款担保基金为其向银行贷款提供担保或贴息。建立高成长型中小企业上市的咨询、指导、代办机构。帮助中小企业采取“买壳上市”的方式进入主板市场。

4、支持和引导中小企业扩大对外合作

制定鼓励中小企业实施“走出去”战略、推进对外经济技术合作的指导意见，积极组织中小及民营企业到境外、国外进行专业招商和产品展销，利用两种资源，开拓两个市场。建立全国中小及民营企业对外招商项目库，筛选编印招商项目资料，通过网上发布和境外散发等形式，扩大对外合作，开拓国外市场。引导和支持民营企业到国外、境外投资创业。指导和协助具备条件的企业申请中小企业国际市场开拓基金。

(五)促进中小企业的信息化建设

1、加强中小企业信息化意识

推进中小企业信息化建设的关键在于帮助中小企业树立正确的信息化观念。我国中小企业信息化还处于发展阶段，正确的引导和宣传尤为重要。到目前为止，中小企业信息化还没有现成模式。随着社会、企业和技术的不断变化，中小企业信息化的应用方案也在不断的更新变化，但是企业决策者的思想还没有转变过来。所以，中小企业目前最重要的是要唤醒信息化意识，改变企业领导的观念，提高企业人员的素质，广泛宣传中小企业信息化的重要作用。

2、积极利用网络开展商务活动

为了促进我国中小企业信息化的发展，目前应立足于各行业来建立起中小企业的市场信息网络。其主要功能是组织调查行业内中小企业的经营现状并做出相应的决策分析，在有关行业协会设立科技情报中心和经济信息中心，为中小企业的提供科技和市场信息。我国的中小企业要尽快实现加入互联网，积极利用互联网来扑捉相关市场信息和行情。可以借助中小企业网、商务网等门户网站开展电子商务，通过建立自己的主页来推销自己，销售产品，建立自己的客户关系网，及时地掌握市场新动向，以较低的成本建立市场营销体系，实现跨越式的发展。

3、加快复合型信息化人才培养

大多数中小企业人才匮乏，尤其是信息技术人员更少甚至没有经过专业的培训。因此要加速信息化人才的培养，提高全民的信息化意识和技能，对中小企业在职人员进行持续的信息化教育和技术培训，培养既懂技术、又懂经营管理的复合型人才，为企业信息化提供人才保证。同时，加快培养各级各类信息化专门人才，加快信息化人力资本积累，使信息技术更广泛地转化为生产力。

(作者单位：贵州大学管理学院)

责任编辑：宋忠霞

作者：赵世磊　杨　铖

法律政策研究管理论文 篇3：

检察建议审核举隅

摘 要：开展检察建议工作是人民检察院参与社会治理的重要方式，高质量的检察建议书是把检察建议做成刚性的前提条件，因此，《人民检察院检察建议工作规定》对制发社会治理类检察建议设置了严格的审核程序。其中，必要性审核须重点把握范围和宣示效果，合理性审核须注重内容合法和语言规范，说理性审核须详察问题阐述和事实分析。

关键词：检察建议 必要性审核 合法性审核 说理性审核

社会治理是国家治理的重要方面。党的十八大以来，我国社会治理理念思路、体制机制、方法手段不断创新发展，形成了共建共治共享的社会治理格局。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，对坚持和完善共建共治共享的社会治理制度作出了新要求新部署。检察机关作为保护国家利益和社会公共利益的重要力量，积极参与社会治理是其重要的职责。立足检察职能，结合执法办案，向有關单位和部门提出改进工作、完善治理的检察建议，是人民检察院参与社会治理的重要方式。

2018年12月，最高人民检察院发布了《人民检察院检察建议工作规定》（以下简称《检察建议工作规定》），要求制发社会治理类检察建议，需由本院负责法律政策研究的部门对检察建议的必要性、合法性、说理性等进行审核。

一、必要性审核

检察建议是否必要，首先应符合检察建议工作的范围。

根据《检察建议工作规定》第11条的规定，人民检察院在办理案件中发现社会治理工作存在下列情形之一的，可以向有关单位和部门提出改进工作、完善治理的检察建议：

第一，涉案单位在预防违法犯罪方面制度不健全、不落实，管理不完善，存在违法犯罪隐患，需要及时消除的;

第二，一定时期某类违法犯罪案件多发、频发，或者已发生的案件暴露出明显的管理监督漏洞，需要督促行业主管部门加强和改进管理监督工作的;

第三，涉及一定群体的民间纠纷问题突出，可能导致发生群体性事件或者恶性案件，需要督促相关部门完善风险预警防范措施，加强调解疏导工作的;

第四，相关单位或者部门不依法及时履行职责，致使个人或者组织合法权益受到损害或者存在损害危险，需要及时整改消除的;

第五，需要给予有关涉案人员、责任人员或者组织行政处罚、政务处分、行业惩戒，或者需要追究有关责任人员的司法责任的;

第六，其他需要提出检察建议的情形。

上述范围，框定了检察建议必要性审核的基础。检察建议可以结合个案提出，也可以结合类案提出。

检察建议对于促进社会治理具有重要作用，须认真加以对待。根据最高人民检察院《关于检察长、副检察长、检察委员会专职委员办理案件有关问题的意见》的规定，开展检察建议工作，也是检察官领导干部办理案件的主要方式。实践中，那些过于泛泛的“加强法治宣传教育提高法律意识”之类的问题和建议就没有单独提起的必要。

此外，注重法律文书的宣示性效果，是必要性审核的重要考量因素。

[案例一]P银行委托G资产管理有限公司进行贷款催收，G公司员工以对银行客户辱骂、滋扰等手段进行“讨债”，涉嫌寻衅滋事罪。承办人拟就P银行对本单位办理委外业务员工的不当业务行为失于管理、对委外公司业绩考核的不当激励、对委外公司催收行为缺乏监管提出检察建议。

审核认为，债务催收是中国金融经济快速发展下出现的新兴行业，但尚无法律明确规定和行政监管，本区域范围内也未将催收服务纳入企业经营范围。在催收机构法律地位不明确的情况下，检察机关向委托的银行机构发出完善与催收机构的业务管理、业务流程等问题的检察建议，有欠稳妥，不同意制发检察建议书。

检察机关发出正式法律文书，就代表认同催收公司的合法地位，是没有法律法规依据的，与检察机关维护法律统一正确实施的职能相违背。在催收公司获得合法的工商登记后，再谈行业治理的问题，更为适当。

审核认为，在目前的法律设定下，债务催收业务成立的法律关系是委托代理，催收机构因不法催收或不当催收所产生的损害赔偿责任，委托的金融机构应一同承担，因此，金融机构应加强对委托代理事务的监管。

所以，现阶段对于催收的治理，需要正确的法律立场，从加强金融机构委托代理事务监管的维度，可以提出积极的建议，其问题的提炼和建议措施还需要接受合法性的审核。

二、合法性审核

（一）检察建议合法性的重点是内容合法

无论建议阐述的问题是什么，只要是受到法律法规规制的，必须有明确的依据。《人民检察院检察建议法律文书格式样本》也明确要求，“检察建议引用依据有两种情况，一种情况是检察机关提出建议的行为所依据的有关规定，另一种情况是该单位存在的问题不符合哪项法律规定和有关规章制度的规定。”

[案例二]赵某挂靠某建筑工程安装公司进行燃气管道施工，其谎称自己是F小区天然气安装负责人。小区物业公司在未了解核实赵某身份的情况下，介绍赵某为小区两家底商餐馆安装燃气，私自连接燃气管道进入餐馆后厨，并安装燃气表、切断阀、燃气报警器等设备，造成燃气公司天然气被盗用，损失4.5万余元。赵某收取两家餐馆施工费9.5万元，以代缴燃气的名义收取6千元。承办人拟就物业公司在燃气管理方面的问题提出检察建议。但只简单指出物业公司未审核施工资质，间接给不法分子可乘之机，建议加以规范，联系燃气公司进行安装、维修等施工事项。

审核认为，燃气安全事关人民群众生命财产安全和城市安全稳定，私自进行燃气施工，不仅造成供气单位的经济损失，更是重大的安全隐患，国务院发布的《城镇燃气管理条例》对于燃气的经营与服务、燃气使用、燃气设施保护等都作了明确的规定。建议书中未加引用，这就把警示物业公司履行维护安全的法定管理义务的建议，变成了常识性、经验性的改善物业服务水平的提醒，削弱了检察建议的力度。审核建议引用《城镇燃气管理条例》相关条款。

社会治理类检察建议虽然不同于诉讼类的法律文书，但作为法律文书，特别是涉及法律法规规制的领域，于法有据，是合法性的必然要求，也是最起码的要求。

（二）检察建议的合法性要求语言规范

检察建议的语言规范性，即“法言法语”，包括司法用语和法律术语，通过专业的话语体系对发现的问题进行精准的表达。

[案例三]A公司经理王某在负责某项目中，收受项目合作方贿赂260余万元。承办人拟就A公司业务流程、合作运营模式、公司员工法律意识等方面存在的问题提出检察建议。其中对员工法律意识问题的表述为：部分员工法律意识淡薄，被小恩小惠所收买，使职业监督成为空谈。王某每年会私下单独给部分员工“奖励”，员工因此对王某心存感谢;相关财务人员在明知钱款来源可能涉嫌贿赂的情况下，收下部分钱款，不但不履行职业监督职责，还同意提供个人账户给王某使用，使王某的受贿行为更为隐蔽。对完善合作运营项目管理提出建議措施的表述为：加强对合同的规范管理，避免权力过于集中的弊端。将合作项目公开、公示，吸引更多有意向单位参与竞争，择优合作;将已有合同规范要求落到实处，发挥监督、制约功效，保证合同签订、履行无猫腻可觅。

法律文书是一种宣告性的文件，因此，检察建议对于叙述事实和描述问题，应紧紧与司法的评断相连，语言要客观，概念要准确，凸显问题的性质和指向，不宜过多采用修辞。审核认为，关于描述员工法律意识的问题，相关用语指代不明，涉事员工的行为性质无法界定。本案首先应解决涉事员工行为是否刑事可罚，然后才是预防犯罪的措施问题。审核建议承办人进一步准确提炼问题。

法律文书是一种执行性的文件，检察建议的执行性不在于刚性的法律效力，而在于落实的实效，所以，检察建议的措施应具有针对性、价值性、对策性和可行性，能够对提升单位管理、社会治理发挥作用。审核认为，关于完善合作运营项目管理的建议措施，仅仅提出加强对合同规范的管理，但没有清晰明确的指导意见，应予进一步充实完善。

法律文书的另一个特点就是语义的确定性，钉就是钉，铆就是铆。检察建议制发前可以就问题进行沟通商讨，但制发的建议必须是明确的。如在审核中，有的检察建议对于被建议单位的问题阐述使用“某某做法是值得商榷的，或某某做法需要进一步探讨”等话语，不能有效引导问题整改的方向，不宜写入文书。

实务中还有一个普遍被忽视的问题，就是检察院的代称，根据《检察建议工作规定》，文书指代本院的，一律使用“本院”，不使用“我院”表述。“本院”是规范的法律用语，彰显文书的严肃性和适用的平等性，突出“法律至上”。“我院”则是一般公文或场合的用语，具有“表谦”“表敬”“彰重自我”的多面特性，造成公文主体的多重形象，不适合执法的场合。

三、说理性审核

检察建议整体的逻辑结构就是一个阐明事实、晓以利害、指引对策的过程。检察建议必要性、合法性、说理性不是截然分开的，而是一体三面，相互交融，共同服务于检察建议的说服力。必要性、合法性旨在表明司法结论的合理性，是检察建议说理的一部分，而说理性则更强调论证与沟通的融合，使检察建议能够被接受和达成落实。

说理性首先要把握的是发现的问题与犯罪事实的关系。交代清楚案件的情况，是检察建议说理的逻辑起点和检察职能的立足点，也是沟通的基础。结合案件，阐明问题的客观现状、原因、特点、潜在隐患等等，是说理的递进，也是下一步改进措施的沟通铺垫。

[案例四]M镇规划办副主任刘某，在负责违章建筑、违法建设查处、拆除工作中，收受工程承揽人员董某、张某、许某、任某贿赂120万元。承办人拟就M镇规划办在公司挂靠、权力集中、思想教育等方面存在的问题提出检察建议。其中对公司挂靠问题的表述为：业务外包公司挂靠现象普遍，易引发利益纠葛。本案中，涉业务外包公司有两家，分别为……而上述公司与你单位对接的人员均非该公司的法定代表人或股东，而是借用公司资质的挂靠人，甚至有资质公司只收取挂靠费，不参与实际经营，这不仅可能导致挂靠人的业务能力不达标，而且容易滋生靠个人关系中标的利益纠葛，降低违法成本。对权力集中问题表述为：风险环节一人负责制，易引发权力寻租。本案中，工程的分配、验收、工程款结算等多个职务犯罪风险高发的环节由刘某一人掌控审核权，权力过于集中，容易引发权力寻租。

审核认为，关于公司挂靠问题，既未说清公司挂靠与刘某犯罪的关联关系，是便利了犯罪实施还是促成了犯罪动因，或者就是案中暴露出来的社会治理的风险因素。也未说清被建议单位的具体问题及依据，是挂靠存在问题，还是招投标中存在问题？关于权力集中的问题，也并未结合案件释清权力集中引发权钱交易的现实状况。同时，在文书语言上存在前文所述的不规范不准确的问题。这些都影响了检察建议的说理力度。

在说理中，还要切忌不能用空道理代替事实分析。

[案例五]M镇林业站站长董某，在其负责平原地区造林工程期间，授意中标公司将部分工程分包给无施工资质的杨某等人，收受贿赂250余万元。承办人拟就工程招标设置不合理、违法分包、“一把手”权力集中、内外部监督缺位等问题提出检察建议。其中，对“一把手”权力集中问题的表述为：“一把手”权力过于集中。职能部门的“实权干部”往往在分管领域中具有绝对领导权，说一不二。在工程建设领域，发包、分包权往往集中在发包单位具有决定权的部门负责人或单位“一把手”手中，再加上管理上的不透明和监督上的不到位，为工程发包、分包留下了巨大的可操作性空间和自由裁量余地，造成贿赂犯罪多发。在本案中，董某作为林业站站长，对平原造林这样上亿的工程拥有极大话语权，甚至可以直接决定工程由谁来干、给谁分多少，其给杨某等人分活儿干，只需要给中标公司打一个电话、说一句即可。

审核认为，对于权力集中问题，应结合案件犯罪情况进行分析，该单位的权力运行机制的客观状况、权力集中的体现、哪些环节和事项需要分权或监督。应把普适性的道理用真实案件进行实证建构。

检察建议的说理性还需要把握他领域、他专业的问题。检察官不是百事通，对于办案中发现他领域、他专业的问题，应以严谨审慎的态度，严格把握职能延伸的尺度，不能包打天下。

上述案例5中，对招标投标设置不合理的表述为：工程招标设置不合理……平原造林工程涉及面积大、工程量大，时间紧、任务重，每年仅凭中标的少数几家公司要保质保量按时完工有一定难度，这就为工程分包提供了条件，就连中标方都承认“工程量这么大，光靠我自己是干不完的”。

审核认为，《招标投标法》对于招标投标活动作了明确的规定，对于评标委员会的组成，要求有关技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二，并且这些专家应当从事相关领域工作满8年并具有高级职称或者具有同等专业水平。检察建议在没有经过专业论证分析的情况下，就认定招标投标设置不合理，系草率、武断，不能令人信服。审核建议承办人围绕被建议单位是否违反《招标投标法》检视、提炼问题。不仅在问题检视上，同时也要在对策措施上，充分重视他领域、他专业的专业性、技术性。

[案例六]B公司因相关负责人员监管不力，未及时发现和处置超标电镀废水，造成超标废水外排至市政管网，造成污染。承办人拟就公司员工假造监测数据、缺乏排污检测应急机制等问题提出检察建议。其中相关建议措施表述为：完善工作流程，制定相关的制度规程。污水的检测和排放需要制定具体的工作规范，尤其是在线设备出现故障后的应对流程、人工检测的操作规范等，防止工作模式化，避免出现环境污染漏洞。关于严格制度执行表述为，落实制度的履行和宣传，明确各级从业人员的具体职责分工，并建立奖惩机制，落实责任，防止人员失职行为出现，造成环境污染后果。

审核认为，电镀废水中的有害物质对生态环境具有严重的危害，电镀废水企业的排污管理是一项专业性、技术性极强的工作，国家生态环境部发布的《排污单位自行监测技术指南—电镀工业》提出了电镀工业排污单位以及专门处理电镀废水的集中式污水处理厂自行监测的一般要求、监测方案制定、信息记录和报告的基本内容和要求。检察建议未能围绕技术规范要求，全面检视排污企业的问题，限于专业和领域知识，似无不可，但仅以加强对人的管理试图解决问题，则失之片面。审核建议，增加要求企业按照国家规定的技术规范进行自我检查的内容。

四、检察建议调查的重要性

根据《检察建议工作规定》，检察官在履职中发现需要提出检察建议的情形，应当报经检察长决定，对相关事项要进行调查核实，做到事实清楚、准确。调查核实完毕，应当制作调查终结报告，写明调查过程和认定的事实与依据，提出处理意见。

《人民检察院检察建议法律文书格式样本》对检察建议调查终结报告的制作作了明确的规定。无论是否制发检察建议，调查核实都是检察建议工作的必要环节。实践中，对这项工作还需给予足够的重视。

2018年，最高人民检察院结合办理齐某强奸、猥亵儿童案，向教育部制发了检察建议，即“一号检察建议”。检察建议制发前最高人民检察院进行了全国范围的调研，详细分析了危害校园安全犯罪的整体情况、案件类型和原因，提出了相应的对策和建议。检察建议制发前，还正式发函征求教育部的意见，张军检察长与教育部陈宝生部长也进行了电话沟通。检察建议制发后，引起了教育部的高度重视，制定了切实的改进措施。一号检察建议在工作程序上为我们提供了绝好的样本。

[案例七]M镇水务所所长禹某，在负责水利、农田建设等工程过程中，先后收受工程承揽人董某、商某、张某等人贿赂60万元。承办人拟就管理、监督等方面提出检察建议。问题之一表述为：水务系统存在历史遗留问题，亟待改革……M镇水务所作为自收自支的事业单位，主要职责是为水利有关的公益性事业提供支持与保障，但作为自收自支的事业单位，由于缺乏财政拨款的支持，不具备招投标资质，参与市场经营受限，经营难以为继。这种模式已不能顺应时代的发展：第一，M所公益性职能与经营性需求相互掺杂，对M所的发展造成阻碍;第二，M所拥有的行政权力对市场行为产生影响，容易滋生权力寻租的土壤。与此对应的措施表述为：贯彻水务系统改革措施，清扫历史遗留问题。乘着水务体制改革的东风，建议水务局（M所上级单位）对各个级别的水务单位进行全面改革，理顺管理体制，增设相关人员编制，充分体现水务系统的公益组织性质，将其工作重心转移到水务工作管理上来。摒弃历史遗留的不良习惯，改变惯性思维，规范工作的各项流程制度，使其有规可依、有章可循。在水务局的指导下，制定一套完整的科学决策机制，重大事项充分研究讨论，征得大多数人同意，决策过程完整记录以备后续检查。

审核认为，2005年水利部发布了《深化水务管理体制改革指导意见》，作了若干方面的顶层设计，其中对于推进水务产业化与市场化进程，明确要求建立多元化、多渠道、多层次的水务投融资机制。要区分公益性项目与经营性项目，确定不同的投资机制与运营模式。对于农村水利、城市防洪、城市供排水管网和水资源保护等公益性工程，政府应承担起建设、运行、维护以及更新改造的责任，主要目标是建立稳定的财政投资来源和市场化的运营模式，加大政府财政投资力度，要把国家政策规定的城市基础设施建设维护费中用于城市防洪及供排水设施与管网改造部分的投资用足用好，还要研究支持公益性水务工程建设的相关政策措施，同时也要按照事權划分原则，形成多级投入机制。关于水务管理体制，提出逐步建立政企分开、政事分开、责权明晰、运转协调的水务管理体制，并就水务管理的具体职能作了规定。所以，本建议案所涉及的问题早已纳入水务管理体制改革的范畴，且针对性的措施亦很明确。而本区域的相关改革在整体性的改革中处于什么样的阶段，改革具体措施的推进状况，建议中并未阐述清楚，由于调查工作不充分，导致问题的精准性、建议的可行性都有一定欠缺。审核建议删除。

检察建议仅仅是检察机关的建议性文书，不是令状的发布与执行，基于检察视角对发现问题应予治理的提点，带有一定的协商性。社会治理是一个社会化、协同化的过程，被建议单位也负有自我治理的职责，同时也是基于社会治理领域的广泛性，检察建议提供的措施不必须非常具体（有些情况下也不可能），被建议单位应该有其自主整改的空间且更专长。如本例中建议措施提出：水务局内部可以成立专门的合法性监督小组，将容易导致职务犯罪的工程承揽、建设施工作为重点环节，进行全程跟踪把控。可以设置专门的水务局官方网站，开辟互动版块，定期进行政务公开，听取民众意见等，加强社会公众监督。这样的措施就是越俎代庖了，要提高检察建议的质量，还在于踏踏实实做好问题调研分析和相关法律法规政策的全面研读精解。

作者：李洪欣