土地制度论文范文

今天小编为大家精心挑选了关于《土地制度论文范文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。摘要：近年来，随着社会经济的快速发展，农村人口逐渐向城市转移，这些问题加剧了土地利用的压力，使得土地违法已然成为土地利用和管理中不可忽视的一个问题。针对这一问题，我国已采取了相关措施抑制这一问题，但多年来土地违法行为仍然没有得到明显的遏制，在地方政府成为其主体之后，形势则更为严峻。

第一篇：土地制度论文范文

农村集体土地流转与土地管理制度改革分析

摘要：随着中国科技与经济的快速发展，我国工业化、城市化发展速度也在不断提高，但是并没有很好和有效的落实统筹城乡发展战略规划，国内很多的农村经济现代化发展依旧比较缓慢，导致中国城乡二元矛盾日益突出。在农村集体建设用地的流转和管理机制上存在问题，特别是很多农村集体土地缺乏科学合理地统筹规划，农村土地的规模效益差，矛盾也日益突出。本文在结合以往文献资料的基础上，对当下农村集体土地流转与土地管理制度进行分析研究，为农村集体用地的良性发展提供一些应对策略。

关键词： 农村集体土地;土地流转;土地管理制度;改革策略

只有全面理解、准确把握中央关于全面深化农村改革的精神，按照加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系和走生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路的要求，以保障国家粮食安全、促进农业增效和农民增收为目标。坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转，坚持家庭经营的基础性地位，积极培育新型经营主体，发展多种形式的适度规模经营，农村集体土地流转与土地管理制度需要加快完善和落实农村集体建设用地流转的法律保障，让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者，从而促进我国农村经济又好又快发展。

1 农村集体土地流转主要流转方式

农村集体土地流转，是指集体土地在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性土地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市流转、同权同价。目前国内农村集体土地的流转形式以出让、租赁、入股、抵押等为主。

2 现行农村集体土地流转机制的发展困境

2.1 城乡统筹定位精准，缺乏基础需求考量

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在“加快完善现代市场体系”部分指出：“建立城乡统一的土地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体土地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价[2]。”当下各地紧紧围绕国家城乡统筹发展的战略思想进行用地建设工作，农村集体土地流转与土地管理制度也推动了不少农村集体土地的发展。

但是很多农村集体土地流转与土地管理制度改革并没有与当地的具体情况相结合，缺乏了对农村基础需求的考量，从而没有用全局观和整体的眼光对农村集体土地进行科学合理的统筹规划开发，脱离实际市场需求，单纯放开集体建设用地的流转，对很多农村并没有实质性的发展作用，并且还可能导致农村地区间出现新的差距。

2.2 驱动因素发展活跃，缺乏完善的补偿制度

在我国社会主义新农村建设的背景下，农村集体土地的需求量不断增加，让农村集体土地的出让方和受让方之间处于恶性的博弈关系，导致双方的关系日益恶化。另外，我国大多数农村目前实行的农村集体土地流转与土地管理制度中，大多采取一次性补偿的办法，所以并不能从根本上提升农村经济发展，还有一些地区以新农村建设为幌子侵占农民集体土地，采用低价征用甚至是无偿征用，严重损害了集体组织及农民的经济利益，从而让农村城镇化的发展进程受到阻碍。

2.3 顶层制度建设丰富，但缺乏连贯、统一的土地管理规划

《自然资源部农业农村部关于设施农用地管理有关问题的通知》自然资规[2019]4号文件就明确提出农村集体土地的相关管理办法，废除了与新时期经济发展不相适宜的旧文件。政治经济的高度发展，促进了我国顶层建设制度的发展，也让土地管理机制十分丰富，陆续出台的农村集体土地流转与土地管理的多项法律制度，有效促进了我国农村土地流轉市场的合法化及相对规范化。

但是农村集体土地使用权流转和土地管理制度的建立是一项复杂的系统工程，涉及很多配套制度的改革，不是一时半会儿就能完善的。对于我国目前的农村集体土地使用权流转和土地管理制度来说，城乡土地市场没有完整、统一的管理制度，城市和农村的土地没有拥有同等的法律地位和商业开发权，所以并不能促进农村集体土地的“公平、公正、公开”流转，阻碍了农村集体土地的发展进程。如广西属于自治区，土地管理有它自己的具体灵动性，即名义上土地是集体的，但分田到户后每个家庭分配到的土地基本上成了“私有财产”了。诸如现在的土地征收工作中，在我参加的土地征收工作中，去年在项目征收了约600亩土地，涉及到征收“哪家哪户的”土地时，基本上征收补偿款都是补偿到具体管理使用这个地块的农民手中的，而不是补偿给“集体”，而且集体也不会按政策另外统一调配土地分给此户。

3 现行农村土地管理制度改革的必要性分析

推进农村土地管理制度改革，是我国经济发展的必然要求。只有实行科学合理、符合时代要求的土地管理制度，才能更好的发挥市场经济的作用，优化我国土地资源的合理配置，充分发挥农村集体土地的规模效益，从而促进我国农业现代化的发展。近年，柳州市柳江区对采矿完结后的矿山进行复垦，用柳江锰矿作为复垦项目区，面积达到2000多亩。现在项目已经平整完毕，机耕道路、排水设施已经铺设修缮完结。这个项目的胜利完工，标志着我区的建设用地指标得到缓解，农用地的占有比例宽松，给地方经济建设提供了很好的“输血”效应。

4 农村集体土地流转与土地管理制度改革路径

4.1 推进农村集体土地流转机制的要素作用

在进行农村集体土地流转与土地管理制度可以借助目前国内城市化的发展，围绕乡村振兴发展战略，结合当地的具体情况和基础需求，积极发挥各驱动要素的积极作用，从而促进城乡一体化的统筹协调发展[3]。在进行农村集体土地流转与土地管理制度改革前，可适当借鉴国内其他地区的改革方法和模式，积极发挥当地城市化发展中比较完善的农村公共设施和基础设施建设带来的推动作用，从而在农村经济和社会发展的现代化建设进程中，能够让农村集体土地的流转改革更好的进行推进和完善，让城镇现代化能在农村集体土地制度不断优化改革中受益和提高。

4.2 建立节约用地的长效机制，保障农民权益

只有建立完善节约用地的长效机制，才能切实提高农村集体土地的使用效率，保证农村土地的综合效益有效提高，才能实现集约节约土地的目的。伴随着我国经济的快速发展，企业过度关注经济利益的现象日益显著，所以不少地区就出现了一些只片面追求经济利益的不良开发商，利益熏心，只顾肆意开发谋取暴利，却根本没有土地保护意识，导致了很多农村集体建设用地的严重浪费和低效利用[4]。所以，只能用制度去约束人才更有效，建立完善的集约节约土地的长效机制体系，可以从有效节约土地，促进农村土地的科学合理和有效适度的进行开发利用。比如，政府可以运用自然资源部的“卫片监控”体系和工作机制，对当地农村土地进行全天候监控，保障土地不被违法开发。同时，政府也要规范土地流转的相关法律和标准，更好的维护农民的土地承包经营权利，加强管理，促进土地开发利用长效机制的推广实施。

4.3 加强土地使用规划，强化土地执法管理

加强对农村集体土地的规划，才能确保土地利用的合理性，从而对土地资源实现最优化和最高效的利用与开发。所以土地管理部门必须加强对土地综合开发、科学规划的重要性等知识的宣传和普及，从思想上提高当地农民及开发商的土地开发规划意识和土地节约意识，从而为农村集体土地流转与土地管理制度改革推进奠定基础[5]。政府可以通过税收等有力强制手段，来控制土地开发商在土地流转中收益的合理性，防止开发商赚取暴利导致一些消极问题的出现;同时要关注农民的利益，通过相关执法管理手段，尽量使农民的土地使用权得以保障，同时要保障农民能够得到合理的收益。

4.4 完善土地流转市场体系，构建网络平台

建立完善的土地流转市场体系，政府通过招商引资、税收优惠、发展政策等方式，吸引外地和城区的开发商走进农村对土地进行合理开发利用，从而提高农村土地使用效率，推动农村现代化建设进程，促进城乡一体化发展。另外，相关部门要对土地档案进行统计核查，对闲置的、非法使用的土地严格盘查、严厉打击。政府可以利用网络平台，对农村闲置待开发的土地进行进行严格的管理，诸如收取土地闲置费，逾期两年以上的严格执行土地收回政策。为促进盘活土地还可以开展网上招商，为农民搭建网上土地流转官方平台，这样既能在政府的有力监管下管控开发商对土地的科学开发、合理利用，又能够保证农民合法土地使用权获得正当的利益。

5 结语

土地是有限的、珍贵的资源，是农民的命根子。推动农村集体土地用地流转与土地管理制度改革势在必行，并且必须行之有效。政府要充分发挥其权利和职能，在实际的土地流转管理机制和监管机制中，做好改革的引导者、推动者和监管者，既要对农村集体土地规划科学引导规划提高土地的有效利用，又要兼顧农民的利益，最终实现城乡统筹协调发展，保障国家长久稳定繁荣。

参考文献：

[1]杨雅婷. 农村集体经营性建设用地流转收益分配机制的法经济学分析[J]. 西北农林科技大学学报(社会科学版)，2015，15(02)：15-21.

[2]吴昭军. 集体经营性建设用地土地增值收益分配：试点总结与制度设计[J]. 法学杂志，2019，40(04)：45-56.

[3]佘吉武. 农村集体建设用地流转与土地管理制度改革研究[J]. 乡村科技，2019(22)：23-24.

[4]陈爱雪. 基于博弈视角的农村集体建设用地流转研究[J]. 山西大学学报(哲学社会科学版)，2016，39(06)：73-78.

[5]韩业斌. 农村集体建设用地流转的地方法治探索与制度前景[J]. 兰州学刊，2017(05)：144-155.

作者：何大全

第二篇：土地督察制度对土地合理利用的效果分析

摘 要：近年来，随着社会经济的快速发展，农村人口逐渐向城市转移，这些问题加剧了土地利用的压力，使得土地违法已然成为土地利用和管理中不可忽视的一个问题。针对这一问题，我国已采取了相关措施抑制这一问题，但多年来土地违法行为仍然没有得到明显的遏制，在地方政府成为其主体之后，形势则更为严峻。

关键词：土地督察制度 土地合理利用

在土地违法尤其是地方政府成为土地违法主体之后，我国于2006年开始实施国家土地督察制度，希望能遏制这种愈发严峻的势头。总体上来说，我国土地督察制度基本上实现了组织目标，不仅有效的保护了耕地;一定程度上也遏制了土地违法高发势头，规范了地方政府对土地行为的管理，使得组织内部制度和工作机制得到不断完善。但土地督察制度仍然存在一些固有的缺陷，比如说：在运行过程中仍面临一些地方政府的阻力，土地督察效力也没能够得到最大的发挥。所以土地督察制度的长远发展，不仅需要不断地强化法制建设和社会参与、完善纠错机制和业务规范，还需要着力推进相关配套制度的改革和人才队伍的建设，这样才能不断的凝聚督察合力、提升督察动力、挖掘督察潜力和激发督察活力。

一、土地督察制度的基本内容

督察一词就字面上的意义解释即是监察与督促的意思。事实上，督察是一种政治机制，政治权力的运行机制，确切地说是一种政治权力运行的控制机制。所谓土地监察即是指土地监督检查，它是土地监察主体下，以国家土地行政管理下以国家土地管理法律、法规、政策为依据，按照一定的程序和方式，依法对本行政区内对一切机关、团体、单位、个人遵守土地管理法律、法规的情况进行监督检查啊，并对违法者实施法律制裁的行政执法活动。土地监察工作是土地管理工作的一部分，在土地管理过程中具有重要的地位和作用。

二、土地督察制度的实施现状与问题分析

近年来，在国家不断加大土地管理力度、不断出台新土地政策的同时，土地利用过程中各主体为了自身利益或局部利益，导致了各种土地违法事件不断涌现。当前众多的土地违法案件表明，我国土地管理制度仍然存在着许多的不足。土地执法监察目的没有得到充分地实现，其严重性和危害性也已经暴露无疑。为了解决这些问题，我国的土地督察制度还有待进一步完善，首先就要着眼于监督效率的提高。而当前土地督察的监督效率主要就体现在监督本身的效率，及对监督客体行为监督的效率两个方面。针对这一问题，土地督察作为行政监督的一个组成部分，可以从其自身的投入及成效比来进行衡量。换句话说就是指国家对土地督察要投入了更大规模的人力、财力和物力。然而，就当前的形势来看，相对于土地监管、整治地方政府违法用地行为等所面临的巨大挑战而言，国家土地督察制度的建立在根本上实现耕地保护且合理利用土地的目标还有较大的距离。改革开放以来，随着我国的土地督察制度得以建立并逐步完善，由于众多原因，我国政府机关仍存在着机构扩张迅速、政府机构人员过多、政府与企业难分、行政效率低下等问题，从而给国家和人民利益造成沉重负担，甚至阻碍改革的深入和经济的快速健康发展。这些问题反映到土地管理及土地利用方面，则存在土地政策及土地利用计划在全国范围内得不到切实的贯彻实施，中央的用地指导方针在地方没有得到正确的贯彻落实，土地监督政出多元、监督成效不明显、监督效率不高、地方政府违法用地现象时有发生等问题。经过近几年来的政府机构改革，我国中央与省级政府机关的机构设置与人员编制得到了精简，行政效率比过去有了一定提高，但国家土地督察制度的实施，却事实上在国家土地管理体系内增添了机构设置与人员编制，我国实行土地督察制度一年以来，虽在监督地方政府土地管理及土地利用方面取得了一定成效，但这种机构与人员编制的增加，是否能更有效监督地方政府的土地管理及用地行为，是否能更高效地促使地方政府切实贯彻与实施中央土地政策、防止地方政府的违法用地行为，还有待进一步的发展证明。

三、土地督察制度的必要性及前景展望

我国自改革开放以后开始逐渐走向快速工业化、城市化的道路，虽然基本上已经实现了经济的快速增长，但人多地少的国情却成为阻碍继续发展的一块绊脚石。使得经济发展与耕地保护间的矛盾愈发突显出来。对此，我国政府于1986 年成立国家土地管理局，颁布了《土地管理法》。我国新时期的土地管理事业由此走上成长历程。然而，我国土地管理事业仍是发展中所面临的一个主要问题。随着我国经济发展进程的变化，开发区过多、过热，大量耕地被占用成为最为突出的一些违法行为。有的地方政府为了实现短期内经济指数的提高，甚至采取低价招商的方式，兴办各类开发区和工业园区，导致耕地被大量占用，大量土地限制闲置浪费，引发了诸多社会矛盾。对此党中央国务院于 2003 年部署开展了以清理开发区为重点的土地市场治理整顿，将全国 6866 个各类开发区核减了 70%;规划面积也压缩了近 70%，但并未从根本上改變地方政府“以土地换 GDP”的错误经济发展方针，而此次整顿也并没能从根本上遏制乱占滥用土地的源头，新的土地违法违规用地现象依然不断出现。由此，根本上消除地方政府的违法违规用地行为，要求完善我国现行土地管理体系，建立不同于土地监察的土地监管体系，现实要求土地督察制度的建立。为使省级以下国土资源官员的相关工作摆脱地方政府的干预，独立监管土地使用，2004 年国土资源管理体制开展了一场巨大的变革，即：实行省级以下国土资源主管部门的领导干部以上一级国土资源主管部门管理为主、地方协助管理的双重管理体制的“垂直管理”。这实际上将地方各级政府的土地管理权收归了省级人民政府。这种垂直管理为国家土地督察制度的建立创造了条件。与此同时，土地垂直管理也使得监督成为必要。省级以下土地垂直管理只到省一级，而省级政府与中央之间的土地监管状况却保持不变，这就使得省级土地管理权缺乏制约，省级人民政府的用地行为缺乏必要的监督。不受约束的权力是容易产生问题的，反映到现实中来就是地方政府违法违规用地行为的大量出现。因此有必要建立相关制度，约束省级政府土地管理权的行使。土地督察制度也就应运而生了。土地督察制度的建立与实施，有效地填补了中央对省级地方政府土地管理及土地利用行为的监督空白，对地方政府相关土地部门合法用地、合理用地、有效管理等能起到积极的监督和促进作用。

总而言之，我国土地督察制度的实施时间比较短，能从国外吸取的经验又不够多，所以目前土地督察制度暴露出的许多问题也是在所难免的。可以说，中国的土地督察制度发展仍旧处于摸石头过河的阶段，很多制度都不够成熟。尽管如此，我国的土地督察制度仍旧有很大的发展前景，土地督察制度的实施对土地监察体制产生了深远的影响。土地督察制度的实施是对我国土地管理制度的创新和探索，与此同时，土地督察队伍的建设也是十分重要的。具有中国特色的国家土地督察制度必定能够充分地显示其威力。在建立我国最严格的土地管理制度，促进全社会节约使用，合理利用土地资源中建立永不磨灭的功勋。

参考文献：

[1] 吴俊生，施士军.土地执法难问题.中国土地，1996(6) .

[2] 李奇.再谈土地执法监察体制改革.中国土地，1999(6).

[3] 徐斌.发展中国家城市土地管理的误区.房产世界，1998(1).

[4] 孔祥仁.监审合一的监察机构.中国监察，1999(8).

[5] 梁亚荣.土地征用行政救济研究.中国土地，2002(12).

作者：史德通 许磊

第三篇：论“一体多元”土地制度下的土地补贴政策实施

[摘 要]“一体多元”土地制度是对新时期我国土地制度改革中的一种具体设想，即指以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营的体制不变，在不违背农民意愿和不损害农民利益的前提下，采用租赁、抵押、委托经营、入股、转包等形式实现农业土地承包经营权的多元流转。土地补贴政策即为国家根据土地所处的区域、土地保护和利用情况、土地耕种的农产品的品种以及土地产生的效益等不同情况，运用财政和金融的手段对土地进行直接补贴的相关政策。研究中侧重探讨二者的实施形式和应用价值以及在化解中国“三农”问题中的实际作用。

[关键词]“一体多元”土地制度;土地补贴政策;土地政策改革

[文献标识码]A

综观人类社会经济的发展历史，可以清楚地发现，每一次深刻的社会经济变革都与土地问题息息相关。中国的发展也不例外。在中国新民主主义革命的土地革命时期，毛泽东同志就把土地革命看作是红色政权得以存在和发展的必要条件之一。在党的十一届三中全会之后的改革开放新时期，作为中国改革开放的总设计师，邓小平同志站在历史的高度，在认真分析中国的国情、总结各地农民伟大实践经验的基础上，科学准确地论证了中国改革开放所要解决的首要问题，即首先从农村土地人手，把土地制度的改革作为我国改革开放的切入点和突破口，改变原来的土地公有公营的体制，实行土地公有户营的土地制度。以土地制度改革为主要内容的我国农村改革的巨大成功打开了全面推进改革开放的突破口，极大地鼓舞和振奋了党心和民心，为进一步推进城市改革和其他各方面的改革奠定了坚实良好的发展基础。进入新的世纪，以胡锦涛同志为总书记的党中央，从中华民族的前途命运和国家长治久安的战略高度，高瞻远瞩，审时度势，提出了坚持以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，并把保护土地作为国家对经济宏观调控的重要手段。以2003年下半年为例，在国家开始的宏观调控中采取了两大宏观调控措施：一是紧缩信贷规模，二是严格土地审批。前者为历次宏观调控所采用，后者则是新形势下第一次使用，即国家严格控制工业用地和城市建设用地的审批，清理整顿各类开发区。这一强有力的措施使我国这次宏观经济调控在较短的时间内取得了明显的成效，达到了预期的效果。由此可见，在中国社会经济变革与发展的历程中，土地问题始终是影响至深的根本问题，它不仅是中国革命的基本问题，而且也是改革开放和现代化建设的重要而关键的问题。本研究正是基于土地问题对中国社会经济发展的重要认识而展开，以期通过中国土地政策改革的探索，推进当今中国土地问题的解决，推动“三农”问题的化解。

一、“一体多元”土地制度的定位及其重要意义

所谓“一体多元”土地制度，是对新时期我国土地制度改革中的一种具体设想。“一体”即指以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营的体制不变，这是中国共产党在农村的政策基石，是保障农民权益、促进农业发展、保持农村稳定的制度基础，必须坚持，不能动摇;而“多元”则是指在不违背农民意愿和不损害农民利益的前提下，采用租赁、抵押、委托经营、人股、转包等形式实现农业土地承包经营权的流转，通过土地使用权的多元化流转，实现农业土地的相对集中，为规模化、集约化经营提供土地保证，推动现代农业发展。

(一)“—体多元”土地制度是在坚持土地公有的前提下，对现行农村土地制度进行改革的一种探索

社会主义制度决定了建设有中国特色社会主义现代化农业必须坚持土地公有。社会主义公有制的建立，是中国人民在长期革命斗争中的历史选择，完全符合中国社会发展的客观规律。半个多世纪的革命和建设经验证明，只有坚持社会主义公有制，才能从根本上克服资本主义生产方式中生产资料私人占有同生产社会化的基本矛盾，保证生产、流通、分配置于社会的自觉调节和控制下，实行国民经济合理发展和社会成员的共同富裕。如果动摇了生产资料公有制，就必然动摇社会主义经济基础，也就谈不上社会主义现代化建设。作为社会主义现代化建设重要组成部分的农业现代化，也必然是社会主义公有制下的农业现代化。土地是最基本和最重要的生产资料，社会主义生产资料公有制度必然包含社会主义土地公有制，要建设中国特色的社会主义农业现代化，就必须坚持土地公有制这个重要前提。

以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，既坚持了土地等生产资料的公有制，又实现生产资料所有权与经营权分离，以及生产资料与劳动者的紧密结合;既赋予农民生产经营自主权，调动农民的生产积极性，又发挥集体统一经营的优越性;既体现了多劳多得的分配原则，又理顺了国家、集体、个人三者利益关系。以家庭承包经营为主的责任制的普遍实行，带动了整个农村经济改革，促进了农业生产的持续发展和农民收入的显著增长，推动了农村社会的全面进步。.江泽民同志曾经指出，家庭经营再加上社会化服务，能够容纳不同水平的生产力，既适应传统农业也适应现代农业，具有广泛的适应性和旺盛的生命力，不存在生产力水平提高以后就要改变家庭承包经营的问题。但是，也应该看到：农村的分散经营和粗放经营已经严重地制约了我国农业现代化的发展步伐。因此，在坚持土地公有制、稳定家庭承包经营制度的基础上，采用租赁、抵押、委托经营、入股、转包等形式实现农业土地承包经营权的流转，促进土地相对集中，推动农业的规模化和集约化的经营，就显得十分重要和迫切。“一体多元”的土地制度正是为实现这一目标而进行土地制度改革的探索。

(二)“一体多元”土地制度是土地联产承包责任制的进一步完善

2003年3月1日起开始实施的《农村土地承包法》明确提出：制定本法的目的，就是为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定。“一体多元”土地制度的设计就是为家庭承包经营制度探寻更为灵活多样的实现形式，以更为有效的办法把家庭承包经营制度的优越性进一步充分、有效地发挥出来，在制度上保证生产要素的优化组合，实现土地资源的最佳配置，确保家庭承包经营制度更好地为农业现代化建设服务，促进农业土地生产效率的提高，推动农业生产力的发展。很显然，这正是对家庭承包经营制度的完善。事实上，如果家庭承包经营制度不在实现形式上进行积极的探索，不随着形势的变化不断地进行改革和完善，必然会使这一制度趋于僵化，落后于时代，这样的制度不仅不能促使农业的发展，而且会成为农业生产力发展的阻碍。

(三)“一体多元”土地制度有利于充分利用农业土地，提高生产效率

一方面，我国疆域辽阔，各地区的土壤、植被、

地貌、气候等方面差异显著，这种差异直接影响农业生产力水平的高低，决定着农业商品生产基地的选择与建设。要使不同区位的土地资源都能得到科学、合理、节约、高效的利用，就必须进行科学统一的农业生产布局和土地利用规划。“一体多元”土地制度，通过土地使用权的多元化合理流转，可以有效地促进土地集中，为制定和实现这种科学统一的农业区划和土地利用规划提供良好的基础和有利条件。另一方面，“一体多元”土地制度能够有效地提高农业生产效率和农业经济效益。只有在农业规模经营和集约经营的条件下，才能广泛采用先进农业机械和工程设施来装备农业;才能广泛采用现代化的生产组织形式和经营管理方法来组织农业社会化大生产;才能广泛采用现代化的农业生产技术，因而才能获得较高的单位面积收益和农业生产效率。如果家庭承包经营制度得不到发展和完善，始终维持细碎的土地平均分配在每一农户手中;那么，农业的规模经营和集约经营就无从谈起，有效利用农业土地也只能是一句空话。

此外，中国巨大的人口压力带来的是农业土地资源短缺，而农业土地流失、沙漠化、盐碱化、被工业“三废”所污染，被非农业所大面积占用等给本来就短缺的农地资源雪上加霜，在这种客观条件下，中国农业的唯一选择就是尽最大的努力保护好土地，合理地利用好土地，提高土地的产出效益。“一体多元”土地制度通过土地使用权的多元流转形成土地集中，进而形成农业规模经营，是克服我国农业土地资源短缺约束的有效途径，是有效制止农业生产中急功近利、掠夺性经营的最有效的办法，也是建设现代农业的基本要求。

(四)“一体多元”土地制度为推进土地规模经营创造了必要的条件

规模经营是现代生产力合理组织的重要方式。无论是美国，或者是其他已经实现农业现代化国家的实践证明：建设现代农业离不开规模经营，只有实行规模经营，才能产生良好的经济效果。以支持与补贴为特征的美国农业政策实施效果之一，就是大农场不断增多，小农场日趋减少。规模经营有一个“适度”问题，衡量经营规模是否适度，主要是看它能否充分有效地利用各种经济、技术和自然资源;能否发挥现有规模要素的潜力;能否提高经济效益。我国推进农业土地规模经营，是建设社会主义现代化农业的必由之路。在我国一些商品经济发达地区，已率先实行了土地规模经营，使各种生产要素的潜力充分挖掘出来，大大提高了土地生产力，推动了农业机械化的发展和科技的推广、应用，规模经营显示了强大的生命力。实践证明，实行规模经营是我国农业发展的方向。规模经营是以土地集中为前提条件的，没有农业土地的集中，规模经营无从谈起。“一体多元”土地制度就是通过土地使用权多元化的流转，把零碎分散在农民手中的土地集中起来，为农业规模经营创造最为重要的条件。

二、土地补贴政策的基本内涵及其实施的重要性和必要性

所谓“土地补贴政策”，就是国家根据土地所处的区域、土地保护和利用情况、土地耕种的农产品的品种以及土地产生的效益等不同情况，运用财政和金融的手段，以土地作为补贴对象，以土地的数量为参照系数，采取不同方式和标准对土地进行直接补贴，并以此作为政府调控农业经济发展的杠杆，实现社会公平的手段，平衡社会利益关系，推动我国农业经济朝着全面、协调、可持续方向发展。

(一)土地补贴政策体现了我们党立党为公，执政为民的本质要求

无论在什么时期，我们党都十分重视发挥农民的作用，都十分注重保护农民的利益，这是我们党的事业能够保持蓬勃发展的一个重要原因。当前，我国的农业、农民、农村问题比较突出，党中央、国务院对此十分重视，采取了一系列的强有力的措施来解决这一问题，如控制乱占耕地、推行农村社会保障、取消特产税和农业税等等;但是，中国农业的低效、农村的落后、农民的众多决定了我国解决“三农”问题是一个长期的艰苦的过程，是一个复杂的系统工程，除了要使用行政手段以外，还必须使用法律手段，更重要的是要使用经济手段。土地补贴政策的实施既运用了行政手段，又运用了经济手段。一方面，国家直接对土地进行补贴，其实质就是直接补贴给农民，这是最直接的行政手段;另一方面，国家以经济手段进行补贴，使土地补贴能够成为撬动农业经济发展的杠杆，有效地调动各种农业生产要素的积极性，刺激农业生产，推进我国农业现代化的进程。

(二)土地补贴政策有利于调动农民的积极性

对土地进行补贴，其实质也就是降低了农业的成本，提高了农业的平均利润率，增加了农民的收入，不仅调动了农民从事农业生产的积极性，解放了农业生产力，而且还能够吸引更多的资本和其他的生产要素向农业产业聚集，这对于我国稳固农业在国民经济中的基础地位具有十分重要的作用。例如，从2004年开始，国家对粮食主产区实行种粮补贴，补贴的参照系数是农民的种粮面积，实际上这就是一种具体实施的土地补贴政策。这一政策的出台和实施，极大地调动了粮食主产区农民种粮的积极性，涌现了一大批种粮大户，一些城市的资本和企业也逐渐进入粮食生产领域，使我国2004年的夏粮生产取得了全面的丰收。

(三)土地补贴政策有利于保护土地资源，实现土地资源的可持续利用

随着工业化、城镇化进程的加快，大量的农地被占用，改变了农地的性质，使我国农地面积大减，这已成为一个十分严峻的问题。对农用土地而不对工业用地和建设用地进行补贴，其实质就是提高了工业用地和建设用地的成本，降低了农业用地的成本，提高了农业用地的经济效益，这样就能够运用经济的手段有效地防止工业化、城镇化低成本转移农业土地资源，防止农业用地大量地被工厂和城镇占用。此外，长期以来，由于我国实行的是公有民营的土地制度，农民对土地没有所有权，为了提高农作物的单位产量，农民往往不珍惜、不爱护土地，滥施化肥造成土地质量下降，大量农田被毁坏的现象极其普遍。对农用土地进行补贴，无形之中提高了农地的价值，促使农民增强对土地的珍惜和保护意识。同时，还能够刺激农民垦荒造地、开荒造田、休耕轮耕，增加我国农业土地的总量，提高农用土地的利用率，确保我国农村土地的可持续利用。

(四)土地补贴政策能够在应对WTO规则的基础上有效地支持农业发展

我国农业发展水平在世界上还处于落后的地位，农产品在国际市场竞争中要取得一定的竞争优势，必须加大对农业的支持和补贴，但这种支持和补贴必须在不违反WTO规则的前提下进行。WTO规则反对农产品流通的补贴，支持对农业生产领域尤其是农业基础设施的补贴。因此，一方面对土地进行补贴，可以将补贴资金用于加强基本农田保护和农业基础建设方面，这属于WTO农业支持和补贴规则中的“绿箱”政策，实施起来会畅通无阻，不会引起国际贸易争端。另一方面在WTO规则允许的范围内，通过实行土地补贴政策，名正言

顺地补贴农业，大力支持农业的发展，推动农业经济成长，稳固农业的基础地位，使我国农产品在国际市场竞争中占据一席之地，切实有助于解决“三农”问题。

三、“一体多元”土地制度下的土地补贴政策实施方略

从宏观发展情况分析，“一体多元”的土地制度既不违背我国土地公有制的基本性质，又符合我国国土辽阔、东西部资源和生产力水平差异较大的实际，可以视为新时期我国土地制度改革的一个基本方向。但是，农业弱质性的客观存在，使得仅仅依靠“一体多元”的土地制度，还不能全面调动农民发展农业生产的积极性，不足使土地政策成为撬动整个农业经济发展的杠杆。因此，必须在坚持“一体多元”制度的前提下，在提高土地利用效益的同时配合实行相应的土地补贴政策，通过经济补贴降低农民从事农业生产的成本投入，直接促进农民收入的增加，才能真正调动农民发展生产、实现农业可持续发展的主动性和积极性。具体而言，“一体多元”制度下的土地补贴政策实施包括两个层面的内容：一是土地多元化流转的具体实现形式;二是实施土地补贴政策的具体措施。

(一)土地多元化流转的具体实现形式

土地流转不仅涉及农村土地承包关系的稳定和广大农民的切身利益，还涉及土地资源的合理配置和现代农业的建设，必须按照市场经济的要求建立合理的土地流转机制，在保证农村土地承包关系稳定的前提下，发挥市场配置农村土地资源的基础性作用。既要公平，又要兼顾效率;既要确保农民在土地流转中的主体地位，又要因地制宜，坚持多样化的土地流转形式，通过竞争机制形成土地流转价格。依据各地农村的具体实践及农村土地利用的实际情况，土地多元流转的具体实现形式归纳为以下几种：

1.租赁制，指原承包方继续保留承包权和与发包方的权利、义务关系，通过将自家承包的土地使用权全部或部分租赁给承租人使用。在收取租金的同时，向发包方(集体)交纳土地承包费，并承担相应义务，从而实现土地的相对集中，促进农村土地规模经营和土地资源有效配置。这种制度适合承包方因从事非农产业或其他原因暂无力经营又不愿放弃农地承包使用权的情况。这在农村经济发展较快，特别是农村工业化推进速度较快、土地资源相对比较丰富的地区比较普遍而适用。以山东省文登市为例，1988年文登市草庙子镇蒋家庄村开始试行农地租赁经营制，随后在全乡普遍展开。到1995年11月全乡已有22个村采用租赁制。农地租赁制的改革试点工作取得了诸多实效：一是承租人提高了种田积极性，加大了对土地的投入，使农业产量增长，农民收入增加;二是加快了农村劳动力向第二、第三产业的转移，进一步促进了农业土地的规模经营和农业现代化发展;三是通过农地租赁制的实施，增加了集体积累，发挥了集体与个人双层经营的优越性。

2.“托田制”，指原承包方将暂不愿耕作的承包地委托给某一农田中介机构，由其寻找承租人，原承包方只与中介机构发生权利、义务关系，与承租人不直接发生关系。这种制度适合于农地流转比较频繁、农田中介机构比较健全的地区。

3.“两田制”，指把农村土地分为有偿经营和无偿经营(或微偿经营)两部分，前者完全引入市场机制进行经营与管理，农户采用承租的方式，通过交纳一定的土地租金来获得农地的使用权;后者在农村则基本是通过行政手段按人均指标分配土地，满足农户基本的生产与生活需求，保证农民稳定拥有具有一定量的土地使用权。在个别国营农场则采取交纳少量承租金的方式，通过相应的行政手段按人均指标分配土地。实践中，有的地方农村实行“责任田”与“口粮田”的农地划分方式，有的国营农场则实行“招标田”和“身份田”，或者“商品田”和“责任田”等农地划分方式。这种土地经营管理制度是市场经济和计划经济相结合的产物，属于一种过渡形式的土地制度，比较适合农地资源相对充足、农地产出效益较高的地区。“两田制”始于20世纪80年代中期，实践上，对于调动农民(农场职工)的生产积极性，促进农业用地结构调整，完善农村社会主义市场经济体制具有一定的促进作用。但由于一部分农地被划定为有偿使用部分，而成为土地管理中“乱收费”的所谓依据，因此也存在人为的消极作用，造成农地经营与管理工作的混乱，从而有悖于土地制度改革的初衷。目前，国家并不提倡实行“两田制”，要求已经实施的地方进行必要的整顿。而从已经实施的情况分析，工作的重点不应是“一刀切”地禁行，而应在强化土地利用规划的科学管理、量化土地产出效益分析的基础上，因地而异、因地制宜地实行。

4.转让制，指原承包方经过发包方的同意，将承包的部分或全部农地的使用权连同承包土地的权利、义务一起转让给第三方，从而终止与原土地承包关系，新承包方履行承包经营的权利和义务。通过这种方式，实现分散的一家一户超小规模农业经营向农业专业户的相对规模经营转变，改变低产出、高成本的小规模经营状况，促进农地集约化经营和农业现代化进程。这种制度适合于原承包方可以从非农产业获得稳定收入来源或由于人口变化等原因自愿放弃农地的承包经营权的情况。

5.土地股份合作制，是指在不改变现行的农村家庭联产承包责任制，坚持农村土地集体所有制的前提下，由若干农户以所使用的土地作为股份人股，形成土地股份合作社。同量同股，农民即是土地合作社的股东。由股东组成股东会，系土地股份合作社的最高权力机构。按照现代股份制机制运营，土地股份合作社是独立的法人。以土地入股的农民仍独立地耕作自己所使用的土地，合作社统一营销农产品，从而实现土地经营的整体效应，实现农业经营的产业化、商品化和市场化，是社会主义市场经济体制下推动传统农业走向现代农业的一种有效形式。以广东省南海市(现为佛山市南海区)为例，为了既满足工业化对土地的需求，又保障农民对土地的收益权利，20世纪90年代初，南海少数几个村就开始了尝试用土地股份制的方式来推行新的农地制度安排。到1993年，在市委、市政府的总结和推动下，土地股份制已遍及全市农村。从收益权的角度看，这种制度安排不仅承认土地在农用时农民对土地的收益权，也保障了农民分享土地非农用以后的土地增值收益。用集体土地股份合作制来替代原来的农户分户承包制，实现了农民土地权利由自然形态向资本形态的过渡。这种以土地资本化为特征的改革，推动了土地资源的合理流转，极大地促进了当地农村劳动力的非农产业转移和第二、第三产业的发展。有关人士认为，正在兴起的农村土地股份合作制改革，是继农村家庭联产承包责任制和乡村集体企业产权制度改革后，农村经济体制改革的又一次重大突破，甚至比前两次改革的意义更为深远。

以上几种土地流转模式各有特色，分别适合于经济状况和生产力水平不同的地区，各地可以根据本地的实际情况，因地制宜采取不同的流转模式，

还可以从实际出发，探索出更多而适用的土地流转模式，进一步促进农村土地的相对集中，推动现代农业的发展。

(二)土地补贴政策的实施建议

1.多样化的土地补贴办法。为确保土地补贴政策能够发挥“四两拨千斤”的作用，在土地补贴方面应该采取多种方法，根据不同地区的发展情况区别对待，不能搞“一刀切”。主要方法有以下几种：

一是分区补贴，对东部发达地区和中西部欠发达地区实行不同的补贴标准。东部发达地区的补贴标准可以适当降低，而中西部的补贴标准可以适当提高，以维持全国整体补贴标准的平衡。

二是耕地减少的地区少补，耕地不减或有所增加的地方多补，以此来促进耕地的保护。

三是粮食主产区多补，非粮食主产区少补，以刺激粮食生产，确保国家的粮食安全。

四是农产品出口的土地多补，农产品不出口的土地少补，以鼓励农民提高农产品的质量和商品化程度，积极参与国际竞争，占领国际市场，为国家创造外汇。

五是根据我国经济发展速度和财力情况，分阶段梯度式地进行补贴。现阶段的补贴标准可以低一些，随着我国经济的发展，逐步提高补贴的标准，并定期地进行调整，可以采用“五年一小调、十年一大调”的方式进行。

六是规范补贴的标准、补贴的内容和补贴的方法，使“一体多元”制度下的土地补贴政策逐步向规范化的轨道发展，最终以法律的形式确定下来。

2.落实多渠道的土地补贴资金来源。实施土地补贴政策，资金是关键。资金筹措不到，落实不了，土地补贴政策将难以实施。从我国的经济体制和现实情况看，土地补贴的资金来源主要可以考虑以下几个渠道：

一是提高工业用地和城市建设用地的价格，在其征地成本构成中，增加一项内容，即占用农业土地补贴费，国家把这部分费用集中起来，作为农业土地补贴基金。

二是提高工业税收，把提高的部分作为农业土地补贴基金，具体体现工业反哺农业的指导思想。

三是实行中央、省(直辖市、自治区)、市三级财政共同对土地进行补贴，其中以中央财政补贴为主，中央、省、市都应从每年的财政支出中安排相应的比例，用于土地补贴。

四是发挥农业发展银行等政策性金融机构的作用，对实施土地补贴政策的部门和机构给予贴息贷款，将此贷款用于补贴土地。

从中国农业政策的改革来看，农村土地政策的改革可谓重中之重，核心之核心。“一体多元”土地制度下的土地补贴政策的改革与实施，涉及到农业政策的各个领域，影响到农业的方方面面，对农业经济乃至整个国民经济和社会的发展起着关键性的核心作用。从中国农村土地政策改革的探索而言，这既是一个全新的思路，也是一个复杂的系统工程。要在全国范围内取得有效的实施，就必须统筹兼顾，通盘考虑，循序渐进，逐步推进，根据实际情况制定详细的切实可行的实施方案，在实践中不断地进行调整和完善。

[收稿日期]2006—02—03

[作者简介]李澜(1965-)，女，广西南宁人，壮族，中央民族大学经济学院副教授，法学博士，硕士生导师，研究方向：民族经济、区域经济、农业经济。

[参考文献]

[1]王先进，等.中国土地使用制度改革——理论与实践[M].北京：中国审计出版社，1991.

[2]张朝尊.中国社会主义土地经济问题[ML北京：中国人民大学出版社，1991.

[3]张琦，高振南.中国农村土地制度改革与体系建设模式[M).北京：中国财政经济出版社，1994.

[责任编辑：罗运贵]

作者：李　澜