地方高校拨款预算模式改革初探

在全面建设小康社会，构建社会主义和谐社会的伟大进程中，高等教育也顺应时代要求，从精英教育进入到大众化阶段，坚持科学发展观、构建和谐稳定的高等教育局面、办人民满意的教育, 成为当前高等教育的中心任务。然而高等教育现阶段在地区间、学校间发展的不平衡性客观上阻碍了它的健康发展。由于财政资源有限，我国的高等教育经费分配长期实行向重点高校倾斜的政策, 使不同层次的高校之间差距越来越大，有数据显示，占全国普通高等学校数92%、学生人数占85%的地方高校，获得的教育经费仅占全国普通高等学校经费的57%，这些经费仅能维持日常基本公用开支以及工资性支出，学费收入及其他收入也仅能满足教师的课时津贴和一些小型项目的建设与维护。难以保证教育教学的质量。地方高校获得国家科研经费支持的机会更是少的可怜，严重影响了高等教育的可持续发展。研究如何增加对地方高校的投入，以及如何使有限的投入收到最大化的效果，已经成了当前一个很迫切的问题。从高校的现有融资渠道来看，主要有以下四种：财政拨款、学生收费、学校自筹(包括校办产业、社会捐赠等)和商业贷款，前三种渠道已经远远不能满足现阶段高校自我发展的需要, 于是教育部在1999年对“银校合作”问题做出了明确规定，同意高校贷款，并要求对贷款项目做出反复论证。高校扩招以后，各地方以及高校掀起大规模建设“大学城”的热潮，各高校通过向银行贷款改善了自身的办学条件，缓解了高校年年扩张所带来的实验设备陈旧、教学用房紧张、基础建设薄弱的矛盾，为高教事业的发展注入了强大的后劲。银行贷款作为高校的一项负债，需要高校在未来一个确定时期内支付本金和利息，如果对贷款的规模不加以测算以及对贷款的管理、使用不当，将直接导致高校的财务状况失衡。

现有公共财政对高校的投入，基本是按“综合定额+专项补助”的预算分配模式进行的，这一分配模式由两部分构成，即“综合定额”部分和“专项补助”部分，“综合定额”是指政府部门制定的每生教育经费的定额标准，并对不同层次、不同种类的学生分别规定了不同的定额标准。财政部门或学校主管部门就根据各类学生的在校生数和各种不同的定额标准，计算确定“综合定额”部分的经费预算数。综合定额部分包括：教职工人员经费、公用经费(即：办公费、教学业务费、设备费、修缮费、培训费等)。“专项补助”是对“综合定额”的补充，它是在考虑学校的各种特殊需要后，由财政部门单独安排的。高等学校的教育经费是与其学生数紧密相关的。在财政资源有限的情况下，我国的高等教育经费分配长期实行向重点高校倾斜的政策，使不同层次的高校之间差距越来越大;这种经费投入模式在某种程度上也刺激了一些地方高校不顾办学条件盲目扩大规模，严重影响了教育质量。

为了增强高等教育的活力，切实提高办学质量。地方高校，承担着繁重的人才培养的任务，然而财政经费的严重不足，以及地方政府在对地方高校的拨款中的平均主义，严重影响了这些高校的教育质量。依据高等教育拨款模式的效率、公平原则，地方政府一方面应增加对高校的投入，另一方面，对本地区高校的经费投入模式，必须强调“质量评价”，增强拨款的科学性，促进公平与效率，鼓励创新与进步，减少盲目性和固化因素，使有限的财政资源，流向那些有潜质而又真正缺少资金的地方高校，使其发挥最大的经济和社会效益。首先，我们要屏弃旧有的“按人头拨款”的模式，建立多指标的教育经费投入评价体系，运用质量评价指标对拨款经费的投入方向和投入效果进行评价，来决定后继拨款的规模;对于科研和专项资金要运用合同拨款的优势，确保资金的使用方向和使用效率;定期对本地区同一层次的地方高校进行教学、科研等方面的综合排名，作为财政拨款的参考因素，这样可大大提高地方高校自主发展的积极性;而对于农林师范类等需要扶持或依据本地区建设需要，对某些专业进行重点培养等，则可运用“政策拨款”进行调节分配。综上，我们认为，对地方高校的拨款模式可以总结为：“基本拨款+质量拨款+政策拨款”这种多指标组合的预算拨款模式。财政资源对教育的投入，首先要以公平为主, 以保证高校的基本运转需要。“基本拨款”为基础，就是为教学提供正常的运行经费, 为学生提供优良的学习及生活条件。这部分拨款类似于“综合定额”，主要按照不同地区和专业的生均成本、成本分担办法和学生数量进行拨付，以保证基本经费的起点公平。但“基本拨款”对教育质量的激励意义不是很大, 只是起到基本的维持作用。为了促进教育质量的不断提高，还需引入科学评估手段，对学校教育教学及科研质量进行评估，根据评估结果，对教学质量高、有特色的学校追加拨款。可以包括以下几个方面：教学条件评估：是指能确保教学活动正常进行和教学质量稳步提高的条件。如教师数、教学经费数、教学资源数(教室、实验室面积、实习基地数、教学设备经费数和设备数、图书数、运动场地数、多媒体教室数等);学科建设评估：是指重点建设的学科数、专业数、精品课程数和实验室数;列入国家、省、校重点建设的学科、专业、课程、教材和实验室数等，这些都是本科院校加强教学建设，取得办学成果的具体体现，是学校的品牌;科学研究评估：是指教师的科学研究及促进教学的情况统计。可反映出教师的科学素养和素质，进而反映出学校整体的科研水平和办学实力;教学活动评估：主要是指学生参加教学活动的情况。包括学校以提高学生的创新意识、实践能力和人文素质为目的的各项科技文化活动的参加人数，以此从一个侧面体现学校的学风建设;社会评价评估：是社会对学校办学水平和人才质量的评价，以反映学校在社会声誉中所处的地位。在科研经费使用方面我们可以利用合同拨款法，通过合同来确定任务指标、研究进度、完成期限和经费的使用，项目人负责，单位监督，体现了责、权、利相结合。有利于调动科研人员的积极性、主动性、创造性，确保了教育经费的使用效率和质量。高等教育有其自身的发展规律，例如高校的某些基础学科和基础研究等需要进行长期大量的人力、财力等方面的投入，短时期内成效并不明显;还有一些关系国家基础建设与发展的高等教育专业，例如农林师范等，需要国家政策一定的扶持。所以我们的经费投入体系中，还要有“政策拨款”。这样就在尊重高等学校的自主权和自身发展规律与特点的同时，建立了一套公平、公正、透明、高效的经费投入机制，培育了一种积极向上的教育发展环境，将有限的公共财政资源进行合理配置。使地方高校摆脱经费不足的困局，走上良性、和谐发展的轨道。

摘要：长期以来, 财政部门对地方高校的预算拨款, 一直沿用“综合定额+专项补助”的粗放模式, 随着高等教育的迅速发展, 这种模式的弊端日益显现, 也日益成为阻碍地方高等教育健康发展的因素, 因此研究探讨如何改变这种拨款模式, 促进地方高校的展成为当前一个很紧迫的课题。

关键词：地方高校,预算,模式