改革我国高等教育拨款模式需要注意的问题

2023-02-04

由于政府的财政拨款一直都是高等教育经费的主要来源, 政府根据何种标准, 采取什么方式向学校拨款, 关系着学校的正常运行, 也关系着教育资源能否合理有效的配置。随着高等教育不断市场化、大众化和国际化, 学校的办学自主权得以扩大, 财政拨款成了政府有效实施教育政策、对学校发展进行宏观间接调控的主要经济杠杆。同时, 伴随着高等教育规模的不断扩张, 政府财政的拮据和危机, 改革拨款模式已成为缓解教育经费短缺, 提高教育资源使用效率的重要选择。[1]由此看来, 对高等教育拨款模式进行改革的目的就是要使有限的高等教育资源能在公平、高效的原则下得到更加合理地配置和利用, 从而能加大高等教育经费的投入, 保证高等教育事业的发展。本文从国外高等教育拨款模式的特点出发, 进而介绍了我国现行的高等教育拨款模式及其历史沿革, 最后针对现行拨款模式存在的问题进行了思考和分析, 以求教于方家。

1 国外高等教育拨款模式的特点

从世界范围看, 各国无论公立高校, 还是私立高校, 政府拨款都是学校经费的主要来源。王寰安等比较分析了美国、英国、加拿大、日本、澳大利亚、法国、德国、俄罗斯、印度等九个国家的高等教育财政拨款模式, 归纳出如下一系列共同特点: (1) 公平与效率原则是高等教育拨款模式设计时的核心原则, 最佳高等教育拨款模式的确立过程就是一个寻求公平与效率的最佳平衡点的过程; (2) 政府与大学之间往往设立了一个缓冲机构, 包括各种拨款委员会、教育基金会等, 缓冲机构的存在不仅能帮助政府向高校施加影响, 而且有利于维护高校的学术自主权; (3) 引入绩效评估的概念, 采用多种拨款方式, 如“公式为主+绩效”、“公式、合同+绩效”等, 目的在于提高资金的使用效率; (4) 教学经费与科研等专项经费分开拨付, 以促成高校间通过竞争获得专项经费, 从而达到经费使用的最高效益; (5) 直接拨款与向学生下拨经费的间接拨款并重, 目的在于维护教育公平, 保证优秀学生接受高等教育; (6) 运用拨款对高校实施积极的间接调控而非直接干预高等教育, 即有效的监督学校的经费使用, 又能够维护高校办学的自主权; (7) 强调运用法律手段来明确政府和高校之间的权限, 从而有利于拨款的规范操作, 维护公平。[2]

2 我国高校当前的拨款模式

就我国的实际情况看, 我国高校的经费一般分为事业费、基本建设经费和科研经费三部分。教育事业费是维持学校日常教学工作的必需经费, 尽管自建国以来, 我国的教育体制发生过多次变化, 但教育事业费的支出方法与标准并无大的变化。除建国初期尚未形成统一的支出标准之外, 长期以来财政对教育事业费的支出标准基本上按照“定员定额”的方法进行;1986年后, 财政部和原国家教委经过联合调查核定我国一些高校的教育经费开支与管理情况后, 颁布了《高等学校财务管理改革实施办法》。该办法规定:“高校年度教育事业费预算, 由主管部门按照不同科类、不同层次学生的需要和学校所在地区的不同情况, 结合国家财力的可能, 按‘综合定额加专项补助’的办法进行核定。”其中, “综合定额”部分包括:教职工人员经费、学生奖贷学金、行政公务费、教学业务费、小型设备费和其他费用等各个项目。“专项补助”是对“综合定额”的补充, 它是由政府部门在考虑了学校的各种特殊需要后单独支付的, 主要包括:学校发展经费、中远期师资队伍培训经费、与学生培养无直接关系的经费以及特殊项目补助等。而教育基本建设费通常采用的是立项申请的办法进行分配;[3]科研经费则有国家科技部统一掌握, 根据各高校科研项目的申报情况, 一般采用合同或根据科研绩效评估进行分配。[4]本文讨论的主要是高等教育事业费的拨款问题。

1998年, 第九届全国人大通过了调整国务院机构设置的方案, 撤销、合并、改组了业务部门, 保留和新建的部委也面临着职能转变的问题, 这一形势给中央业务部门办学带来了巨大的冲击, 同时也为加速解决长期以来难以解决的高校办学的“条块分割”问题带来了机遇。[5]根据《中国教育统计年鉴 (2002年) 》提供的数据, 我国目前共有普通高等学校1396所, 其中教育部所属高校72所, 中央其他各部委所属高校39所, 地方政府所属高校1154所, 民办高校131所。[6]在这些高校中, 中央各部委院校是我国高等教育部门所有制的产物, 财政部在支出这些高校的教育事业费时, 首先要将事业费按照“综合定额加专项补助”的标准支出给各部委的教育主管部门, 再由这些教育主管部门将得到的经费转支给各高校;地方高等学校的教育事业费则相应地由地方财政负担, 其经费支出标准自1986年以来, 虽然也逐步采用了“综合定额加专项补助”的核拨方法, 但由于各地的财力不同, 在确定具体的综合定额时, 其定额标准也略有不同, 不少地区的定额标准甚至远高于中央级高等学校的经费支出标准。[7]至于民办高校的情况, 本文不加以讨论。

3 改革我国高等教育拨款模式需要注意的问题

如前所述, 自1949年以来, 我国高等教育拨款模式主要经历了两个阶段的发展。即从1949年到1986年实行的“基数加发展”的拨款模式, 以及从1986年至今采用的“综合定额加专项补助”的拨款方式。官风华等学者认为:尽管这两种拨款模式在中国的特定历史时期起了重要的作用, 但并没有反映高校的实际成本行为, 结果造成高校或者年底突击花钱的成本最大化行为, 或者盲目扩大招生规模以及追求学生层次 (硕士、博士) 不断提高的弊端。因此有必要对现行的财政拨款模式进行改进, 并进而提出新的成本结构, 根据14所高校的数据构建了初步的拨款公式。[8]结合我国当前的实际情况, 同时对比国外高等教育拨款模式的特点, 可以发现, 我国的高等教育拨款至少有以下几个方面的问题值得讨论:

3.1 拨款公式需要兼顾“公平”与“效率”的原则

要贯彻拨款的公平原则, 首先就应当实现教育资源配置的标准和机制的公开性、透明性和公正性, 这就需要出台和完善相应的法律法规, 将包括拨款目的、申请办法、分配方法、资金管理、后续评估等在内的相关内容都以法律的形式确定下来, 使各种类型和层次的高校都能在有章可循、有法可依的环境中得到公平的对待。

要提高有限教育资源的发放和利用效率, 就要从改进现有的拨款公式做起。在我国现行的“综合定额加专项补助”的拨款模式中, “综合定额”是指政府有关部门制定的每生教育经费的定额标准, 不同层次、不同种类的学生其定额标准亦不同, 其计算公式为:

某类学生的年度综合定额=某类学生年度平均在校生数×每生定额标准[9]

由此可见, “综合定额”的拨款公式是根据已有的历史支出情况和学校规模作为依据来确定高校教育经费的需求量, 也就是会在一方面承认了历史支出的合理性, 另一方面同时刺激高校盲目扩大招生规模和重复建设。这样的直接结果就是导致成本越高的学校能够获得越多的财政拨款, 进而刺激学校追求成本最大化。在这样的拨款公式和激励政策的指导下, 高校办学不可能以追求效率为己任。

3.2 考虑在我国建立高等教育基金制

早在1993年, 中共中央、国务院在《中国教育改革和发展纲要》中就已指出, 要“改革对高等学校的拨款机制, 充分发挥拨款手段的宏观调控作用。对于不同层次和科类的学校, 拨款标准和拨款方法应有所区别。改革按学生人数拨款的办法, 逐步实行基金制。”[10]《中国教育改革和发展纲要》把实行高等教育基金制作为改革我国高等教育拨款制度的中心环节, 这一决定是与国际趋势相一致的, 也是符合我国教育改革和发展进程的。[11]

由于我国的高等教育拨款机构一直以来都是纯粹的官方部门, 整个拨款过程都直接受到政府的干预, 这不仅政府用拨款手段对高校实行宏观调控, 也不利于高校自主办学。实行基金制的目的就是要使高校逐步成为真正面向社会自主办学的法人实体, 同时促进政府转变职能, 由对高等教育条块分割式的直接管理变为政策引导和宏观调控。基金制的建立还有利于促使政府对高校的拨款实现前述的公平和效率的原则。

3.3 淡化和削弱非制度化的激励机制

由于我国长期处于短缺经济的状态, “穷国办大教育”, 国家为了解决急需, 短期取得成就, 出标志性结果, 常对高校采取“头痛医头、脚痛医脚”式的“重点投入”, 如实行重点学科、重点实验室、“人才培养基地”, 以及“211工程”、“985工程”等举措。这些举措在短缺经济时代是不可避免的, 也能收到立竿见影的效果, 但却是非制度化、规范化的。此外, 尽管这些“重点”激励政策都有良好的初衷, 但在推行过程中往往表现出行政权力的重要影响, 许多争取“重点”的同行竞争到最后实际上是由领导拍板定案的。[12]可见, 这些非制度化、规范化的拨款投资方式本身存在着人治的特点, 而且与高等教育拨款的公平原则相去甚远。

因此, 为了促进我国高等教育的健康发展, 政府需要对高等教育拨款模式和激励政策进行周密的配套, 尽可能淡化、削弱和避免采用费制度化的额外投资, 使各类学校得到公平合理的待遇。

摘要：本文在比较国外高等教育拨款模式特点的基础上, 回顾了我国现行高等教育拨款模式及其历史沿革, 提出改革我国高等教育拨款模式需要注意三个问题:拨款公式需兼顾“公平”与“效率”的原则, 需考虑在我国建立高等教育基金制, 需淡化和削弱非制度化的激励机制。

关键词：高等教育,教育财政,拨款模式