试论城市用地制度改革对我国城市规划的影响

2023-01-31

城市规划作为一项社会实践, 总是在一定的社会制度背景及其演变过程中运作的。自1 9 8 0年以来的经济体制改革使我国进入了从计划经济体制向市场经济体制转轨这一特殊的历史时期。城市土地使用制度也正处于从无偿使用向有偿使用, 进而逐步深入市场化的改革发展进程中。尽管城市土地使用制度己朝着市场化迈出了一大步, 但城市规划的市场机制还远没有形成。市场经济的深入发展与城市土地使用制度的改革, 在给我国城市建设带来了强大的推动作用的同时, 也给城市规划带来了极大的冲击和影响, 城市规划暴露出来的问题日渐突出。

1 我国城市规划的发展历程及其特征

我国的城市规划体系基本是从5 0年代初借鉴前苏联计划经济模式下的城市规划思想和手法发展起来的, 规划的理念和体制主要是建立在以“形体规划”为特征的西方近代城市规划理论和中国的计划经济体制基础之上的。城市规划的目标是为城市发展描绘一个宏伟的建设蓝图, 其基本任务是作为城市政府决策的参谋、工具和手段, 统筹安排城市各类功能用地及空间布局, 全面综合部署和安排各项建设。

1.1 建国后我国城市规划发展的基本历程

我国城市规划发展的主要经历大致可划分为三个时期。

(1) 50年代的创建和发展时期。

建国之初, 为了适应即将开展的大规模经济建设高潮, 1 9 5 5年9月政务院召开了第一次城市建设座谈会, 提出城市建设要根据国家的长期计划, 加强规划设计工作, 初步确定了城市规划在国民经济发展中的地位和作用。“一五”期间, 工业化建设规模庞大, 成为这一时期城市规划工作的主要任务, 也由此决定了这一时期的城市规划是以项目建设为特征的。由于新中国采用的是以苏联为模式的计划经济体制, 城市规划也主要是按照苏联城市规划的体制和方法进行工作, 配合“一五”期间重点城市的建设, 规划设计也有较多实践。但其后由于政治路线和工作失误, 城市规划基本遭到否定, 见缝插针式的城市建设盲目发展, 导致城市问题日益突出, 直到7 0年代后期才在全国范围内重新着手进行规划工作。可以说建国后的前3 0年, 城市规划的思想基本上是契合“城市规划是国民经济计划工作的继续和具体化”这一认识的。

(2) 80年代的恢复和建设时期。

我国城市规划工作走向正轨, 在制度、理论和技术方面取得进展主要是始于8 0年代。改革开放后, 历史上规模空前的城市建设高潮, 为我国城市规划理论和实践的繁荣带来了难得的发展机遇。城市建设规模的空前庞大, 遂使城市规划的实践十分活跃, 其间, 西方各种规划思想和规划理论的全面引进, 大大地推动了城市规划理论、观念和技术的长足进步, 特别是通过对城市问题的研究和向国外的学习, 使城市规划思想取得了相当的进展。这一时期, 城市规划以应付不断涌起的城市建设高潮为特征, 作为协调城市建设有序发展的重要手段, 在促进城市社会经济的发展中也确实起到了举足轻重的指导作用。

(3) 90年代至今的改革和创新时期。

1989年底颁布、1990年4月1日开始实施的我国第一部《城市规划法》, 标志着我国的城市规划摆脱了自建国后4 0年行政命令的工作方式, 开始步入法制化的轨道, 也意味着城市规划指导思想的重大进步。《规划法》中明确了我国城市建设和发展的指导方针, 城市规划的基本原则、编制体系和管理职责等问题, 其中首次提出的“城市规划区”、“两证一书”等制度, 对城市土地和城市建设的管理规范起到了重要的作用。而分区规划和控制性详细规划编制层次的明确提出, 是城市规划适应土地制度改革的适时创新。

1.2 计划经济时期我国城市规划的基本特征

计划经济是由国家运用统一计划来管理国民经济, 也就是一切的经济建设和发展活动都是由国家计划统一安排、布置和控制。在计划经济的理念中, 所有的矛盾和问题都可以在计划制定过程中予以妥善解决, 只要计划制定得当并得到全面执行, 各类要素之间就可以获得相互协调的关系。在计划经济体制下, 城市的职能也是按照国家的统一计划部署的, 城市的发展绝大部分依赖于中央的计划来提供发展的机会和必要的资金。

城市规划作为城市发展的目标和依据, 在计划经济时期的作用主要是将国家经济计划的有关项目进一步深化和具体化, 实质上是国家计划在城市建设层面上的延续, 其特征主要表现为以下几点。

(1) 城市规划的职能仅是政府的工具和手段。规划的主要依据是国民经济发展计划, 城市规划的任务只需要在物质建设领域内落实国家计划即可, 城市规划的职能仅是一个将计划指标和上级政策图式化的技术工具和手段。

(2) 城市规划的管理仅在行政和技术两个层面。城市规划外部环境是比较单一的公有制, 城市政府是经济活动的主体, 城市建设由供给驱动。城市规划服务和管理的对象也只是政府机构和公有制企事业单位。城市规划目标与实施规划的动力机制完全是计划经济的模式, 在城市规划管理上表现为行政管理为主。

(3) 城市规划的任务是对城市土地使用功能的分配。城市土地仅仅被看作是一种资源, 国家以指令的方式分配土地资源, 城市规划的主要任务是预测城市人口规模和用地规模, 按国家的计划和指标安排城市各项功能用地。

2 新的经济体制对我国城市规划的影响

传统的城市规划关注的只是一个终极目标。而几乎没有考虑宏伟目标实现的可能性和过程, 以及实现目标的有效手段, 更是缺乏对城市土地开发过程的指导作用和调控功能。在市场经济体制下, 城市的发展主要靠市场需求与资源约束的双重动力, 城市职能也由原来的单一取向趋向多元化, 多极参与的开放系统取代了传统以政府控制为中心的封闭体系, 城市发展的机会更具偶然性和不定性。城市活动本身是一个庞大的市场载体, 其中经济活动的主体是企业, 国家在分配资源中的作用大为减少。市场调节的作用很容易导致城市各项用地需求的不确定性。随着各类市场的发育, 不仅使规划的内容形式丰富多样, 而且对城市规模、规划布局、用地分类、定额指标等都将产生重大变化。

2.1 静态的物质规划形式受到土地市场化的挑战

土地使用制度的改革, 是我国改革开放以后对城市发展和建设产生深远影响的一项制度变革, 城市的土地资源的使用和配置方式由纯粹的行政性手段转向通过市场的运作来进行, 从而彻底改变了我国城市土地资源的配置方式以及城市建设和开发活动的运行机制。而只关注于功能容量划分的传统的城市规划, 对已经成为了“商品”的城市土地, 没有市场经济的分析和认识, 对城市土地的利用规划表述的也还仍然只是纯物质空间的意义。在这样的状况下, 城市规划本身与市场经济的相分离导致了规划实施在很多时候表现为与市场经济的正常行为相对抗。由此可见, 城市规划的作用与其在市场经济中对其要求的脱节, 是导致规划实施过程中所出现矛盾和困境的根本原因, 城市规划不但未能起到其能够发挥的作用, 反而在某些方面起了相反作用。这一点在前一段房地产开发过程中就可以清楚地看到, 规划要求和市场需求处在了两套完全背道而驰的话语系统和行为系统之中,

在市场经济体制下, 计划则是辅助性的, 而市场对资源的配置起基础性的调节作用, 市场的动态和不确定性, 相应地要求城市规划必须更富有远见和预见性、弹性和应变能力;同时规划也应当对市场开发有所约束, 不能任市场放任自流。传统的缺乏可操作性实施指导、缺乏实施可行性论证和评估的静态规划, 难以适应千变万化的市场需求。并且我国现行城市规划编制的体系和内容, 并不能真正指导规划的实施和为实施提供可操作的依据, 加之法律意义的不足, 使城市规划的科学性和权威性正面临着是否被“市场”所接受的挑战。

2.2 僵化的规划目标不能指导动态的发展

自9 0年代以来, 中国社会进入新旧经济体制交替的转轨时期, 社会主义市场经济体制尚未完全确立, 政府职能和企业经营机制的转换过程尚未完成, 中央原有的直接控制能力在明显减弱, 而新的宏观调控体系又很不健全。转轨时期的城市规划, 虽然打破了过去计划经济时期城市规划只是国民经济计划的继续和具体化的工作思路, 但在对城市规划作用的认识上, 还是没有摆脱城市规划仅是政府决策的工具和手段的认识。对城市规划是政府行为的认识, 至多也仅仅是被看作为政府实务部门中的技术操作。所以在各个城市致力于发展地方经济的热浪中, 许多地方、许多时候, 城市规划只是被看作为不得不依法张罗一下的“仪式”而已, 甚至在某些城市还被认为是城市经济发展的绊脚石。市场经济体制下各集团利益纷争, 无时不干扰着城市规划管理的运作, 对经济利益过度追求这一市场经济的负面影响同样笼罩着城市建设的开发活动。在这种利益的冲突面前我国城市规划管理显得极其脆弱无力。

3 市场经济体制下城市规划的“尴尬”

尴尬之一表现为:在城市规划这个特殊的职能部门中, 规划师的理想和原则遭遇到的最大障碍当属社会中的“权力”。

尴尬之二表现为:在城市土地开发管理中, 受利益驱动, 许多情况下往往是谁官大谁说了算, 谁资金多谁说了算, 以至于一些单位、部门想方设法逃避规划管理, 甚至城市领导随意违反城市规划。

尴尬之三表现为:在一些城市, 需要规划时, 就将城市规划奉若神明;认为受到规划约束时, 就可以任意改变规划, 城市规划没有任何的约束力。

尴尬之四:是城市规划界也在反省自己, 目前我们的城市规划机制尚没有完全摆脱计划经济的束缚和影响, 城市规划的体系也尚不完善。

4 结语

计划经济时期, 城市规划“无用”的症结可以说主要是由早期我国对城市规划工作认识的片面和城市建设资金的一直缺乏造成城市建设活动微弱的结果, 在我国转入市场经济以后, 城市用地的改革直接使得这一症结在蓬勃发展的城市建设中被“化疗”解决。一方面是来自缺少对城市规划权威作用的制度确认, 另一方面则是来自于我国城市规划体系自身的内在缺陷, 再者是缺乏对市场的充分分析, 找出规划与市场的契合点, 把握好城市管理在土地开发中的优待与制约。而这些“症结的医治”还需要城市规划界同仁的共同努力。

摘要：笔者基于城市规划多年的工作经验, 以用地制度改革对我国城市规划的影响为研究对象, 分析了我国城市规划的发展历程及特征, 探讨了市场经济体制对我国城市规划的影响, 诠释了当前城市规划所面临的问题, 全文提出问题, 分析问题, 既有笔者长期工作的经验感悟, 也包含对城市规划理论发展的思考, 对从事相关工作的同行有着实际的参考价值和借鉴意义。

关键词：市场经济体制,城市用地制度改革,城市规划