政治逻辑论文范文

下面小编整理了一些《政治逻辑论文范文(精选3篇)》的相关内容，希望能给你带来帮助!【关键词】国之大者政治逻辑中国共产党【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.16.009心怀“国之大者”，是习近平总书记关于新时代治国理政的一个重要政治理念。

第一篇：政治逻辑论文范文

“土地政治”：理论建构与实践逻辑

内容提要 在理论层面上，通过对嵌入政治体系结构的“土地制度”、影响政治治理逻辑的“土地权力”、规范政治变迁方向的“土地革命”、左右政治秩序建構的“土地冲突”四个维度的分析，可以发现土地与政治之间的本质勾连，从而确证土地的政治属性。在实践层面上，“土地政治”是一个以特定时空的社会历史形态为依凭的具体的、历史的概念，在一般性的社会历史图式中，“土地政治”的形态经历了从“权力本位”向“权利本位”的变迁。充分把握“土地政治”的实践逻辑，建构中国土地关系的“理想图景”是当前的重要任务。

关键词 土地政治 土地权力 土地权利 理论建构

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土地问题历来是社会科学研究中的一个关键问题，近几十年来中国土地问题研究的重心呈现出从“土地资源”到“土地经济”再到“土地制度”的演进趋势，可以说，对于土地问题的研究越来越接近其深层结构。然而，中国土地问题研究的繁荣之势实际上处于一种整体的知识遮蔽之下，最为集中的表现就是经济学的理论范式在土地问题研究中的昌盛及其对土地问题多元属性的掩盖。特别是，土地问题研究中对土地的政治属性缺少足够的关切，土地问题中的政治因子和政治问题当中的土地因素都在某种程度上被有意或无意地忽略了。具体而言，几个在逻辑上紧密衔接的问题需要引起足够的关注：第一，在社会历史理论中，土地与政治究竟有何种关联仍未形成普遍共识;第二，全面深化改革的浪潮中，土地制度的改革既考验国人的政治智慧同时又缺少理论支撑;第三，土地问题的知识地基没有得到彻底清理，致使当前许多关于土地问题的对话和争论失去了意义。目前学术界已经存在对于土地问题的政治分析，但是很明显运用的术语还是既成的，而且分析还是在现有的逻辑框架内展开的，概言之这些研究是碎片化的、不自觉的、平面的，因此要更深刻地理解土地问题的本质，就必须在理论框架上寻求突破。

为了有效回应以上问题，本文将研究的主题定位为“土地政治”，具体而言就是从政治学的理论视角切入对中国土地问题进行分析，并试图建构一种“土地政治”的理论框架和分析范式来丰富和诠释土地问题的研究。

一、“土地政治”的学术史梳理

1.“土地政治”研究的思想源流

(1)启蒙思想家关于土地问题的开辟性论述

关于“土地政治”问题的研究要追溯到启蒙思想家关于土地与社会关系的研究。这是近代思想史上关于土地问题研究的第一个高峰。

言契约者，几乎无不是从社会与国家出现之前的自然状态展开想象的。霍布斯笔下的自然状态就是人与人之间的战争状态，一个人用武力就能够取得和保有属于他的土地，这既不是私有制、也不是公有制，而是动荡不定的状况，所有权是从强制人们守约的社会权力建立以后才开始的。[英]霍布斯：《利维坦》，黎思复、黎廷弼译，商务印书馆，1985年，第109、192页。而洛克对于自然状态之景象的描绘则与霍布斯大异其趣，他说：“一个能耕耘、播种、改良、栽培多少土地和能用多少土地的产品，这多少就是他的财产。……谁服从了上帝的命令对土地的任何部分加以开拓、耕耘和播种，他就在上面增加了属于他所有的某种东西，这种所有物是旁人无权要求的，如果加以夺取，就不能不造成伤害。”[英]洛克：《政府论》下篇，叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆，1964年，第20～21页。卢梭为之作结：“一般说来，要认可对于某块土地的最初占有者的权利，就必须具备下列的条件：首先，这块土地还不曾有人居住;其次，人们只能占有为维持自己的生存所必须的数量;第三，人们之占有这块土地不能凭一种空洞的仪式，而是要凭劳动与耕耘，这是在缺乏法理依据时，所有权能受到别人尊重的唯一标志。”④⑤[法]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆，2003年，第28、13、100页。

讨论过自然状态下的土地权利之后很自然的就需要讨论土地权利在共同体形成过程中所处的状态和发挥的作用。霍布斯从所谓战争状态下人们难以自保的悲惨处境推定出人们为了维护生存和安定生活而选择了缔约，在他看来“权利的互相转让就是所谓的契约”，不过他对于转让的程序和内容定义都是极其宽泛的。洛克认为人们之所以要在自然状态下结合成共同体是为了充分保护自己的财产。关于这一问题，卢梭同样比他的前人认识得更加全面：“构成战争的，乃是物的关系而不是人的关系。既然战争状态并不能产生于单纯的人与人的关系，而只能产生于实物的关系;所以私人战争，或者说个人与个人之间的战争，就既不能存在于根本还没有出现固定财产权的自然状态中，也不能存在于一切都处于法律权威之下的社会状态中。”④可以看出，卢梭以更符合逻辑和更加艺术的方式重申了洛克的观点：自然状态的纷争因财产而生，政治权力的保护以财产为目的。不仅如此，卢梭还大胆地回答了政治社会存在的物质基础——“唯有当人类劳动的收获超过了他们自身的需要时，政治状态才能够存在。”⑤这样一来，他便将土地的产出、地权的占有、政治社会的出现通过人类劳动这一天然的线索连接起来了。

(2)马克思恩格斯的土地问题观

马克思恩格斯针对土地问题有过大量论述，这构成了近代思想史上关于土地问题研究的第二个高峰。

马克思恩格斯关于土地问题的论说始终与传统社会向现代社会的跃迁联系在一起。这一过程本质上是自然经济衰落、等级制度瓦解、权力支配退隐、人身束缚松解的过程，综合起来看就是从“封建宗法共同体”向“契约交往共同体”的进化过程。应当说，马克思恩格斯关于民主革命中的农民-土地问题的思想是与这种“共同体的进化”相互契合的。在他们看来，从规范意义上讲农民在民主革命中所要实现的是“人的独立性”对“宗法共同体”的战胜，进而为自由竞争中“大生产”战胜自然经济“小生产”提供经济和社会条件。秦晖：《土地改革=民主革命?集体化=社会主义?——马克思主义农民理论的演变与发展》，《学术界》2002年第6期。由于传统社会中的自然经济、等级制度、权力支配和人身束缚等，很大程度上是通过宗法性的土地关系体现出来的，因此，“封建宗法共同体”的解体就物化为封建宗法土地关系的改变。从这一意义上讲，近代的土地革命以及土地改革所承载的历史意蕴就不仅仅是土地数量的重新分配，而是带有了供给自由、建构平等、告别宗法等级和权力支配的象征意味。

马克思为这一过程所设想的规范路径是通过土地关系的重塑使农民成为土地和财产的所有者，使他们能够作为独立自主的市民开展社会和经济交往，等到他们能够彻底地摆脱不自由、不独立、不成熟的状态时，他们将自觉地开展合作，组建自由人的联合体。马克思认为，这一过程的前半部分将通过资产阶级的民主革命来完成，而后半部分则是无产阶级领导的社会主义革命和共产主义革命所必须肩负的历史使命。马克思主张“应当促进土地的私有制向集体所有制过渡”，但他同样强调这样做的前提是“不能采取得罪农民的措施，例如宣布废除继承权或废除农民所有权”，而应该“让农民自己通过经济的道路来实现这种过渡”。[德]马克思、[德]恩格斯：《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社，1995年，第287页。恩格斯考虑到了这一过渡的漫长和部分共产党领导人的急迫，于是他说：“我们则坚决站在小农方面，我们将竭力设法使他们的命运较为过得去一些，如果他们下了决心，就使他们易于过渡到合作社，如果他们还不能下这个决心，那就甚至给他们一些时间，让他们在自己的小块土地上考虑考虑这个问题。”[德]马克思、[德]恩格斯：《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社，1995年，第500页。可见，根据马克思等人的意见，他们是主张在建立起完整土地产权的基础上逐步实现农民的自主合作的。

早期思想家毕竟未能亲身经历后续的社会发展，故而其认识不可避免地带有时代局限性。但不可否认的是他们为我们研究土地问题提供了重要的思想资源和认识基础。

2.当前学界对“土地政治”的研究

目前，关于“土地政治”问题的相关研究比较零散，为了有效整合和爬梳这些芜杂而零碎的知识，需要借助哈贝马斯的知识类型学分析框架。哈贝马斯认为人类有三种认知旨趣，分别是“技术的认知旨趣”“实践的认知旨趣”和“解放的认知旨趣”。Jügen Habermas， Knowledge and Human Interests， tran. by J. Shapiro，Biddles Ltd.，1981，p.308.鉴于此，可以框定出三方面的研究内容：技术认知旨趣下土地问题的“政治关系”研究，实践认知旨趣下土地问题的“政治逻辑”阐释和解放认知旨趣下的土地问题“政治属性”反思。

(1)技术认知：土地问题的“政治关系”研究

关于土地问题的政治学分析，最引人注目的是在传统社会中土地与乡村治理之间的关系。传统乡村社会治理很大程度上依靠士绅阶层，费孝通先生认为：“绅士的维持是靠经济上有地，政治上做官。作为有土地的阶级，他有空闲时间学习古典文献，这是官场的职业需要。”费孝通：《中国绅士》，中国社会科学出版社，2006年，第121页。Sidey D. Gamble在对民国前期华北乡村的考察中发现，财产是充当乡村领导人的资格条件，担任这一职位需要一定的空闲时间，穷人土地太少很难符合这一条件。Sidey D.， Gamble， North China Villages： Social Political and Economic Activities before 1933， University of California Press， 1963.黄宗智在后来的华北乡村研究中引述了这段资料，用以佐证他“财产和领导权，经济地位和政治地位相互交迭”[美]黄宗智：《华北的小农经济与社会变迁》，中华书局，2000年，第249页。的观点。同时，他在对长江三角洲地区的研究中还发现，佃农和自耕农的比例与乡村的治理形态有着显著关联。[美]黄宗智：《长江三角洲小农家庭与乡村发展》，中华书局，2000年，第156～159页。他在两个地区的研究分别从权威生成和治理结构两方面验证了土地与乡村政治治理的内在关联。邓大才从较宽泛的角度对上述研究进行了综述，将之归为对土地与乡村政治之间的“相关论”。邓大才：《土地政治：两种观点和两个视角——农村土地与政治的相关性研究》，《社会科学》2012年第6期。以上观点表达了微观意义上土地与农村政治的关系，但显然这并非“土地政治”的全部。

关于历史上土地分配与政治失稳之间的关联广受关注。不少学者认为土地集中与政治失稳之间具有显著关联，Bruce M. Russett，“Inequality and Instability： The Relation of Land Tenure to Politics，” World Politics， vol.16，no.3，1964，pp.442～454; Prosterman R. L. and J.M. Riedinger， Land Reform and Democratic Development， Johns Hopkins University Press，1987.Charles D. Brockett指出這类研究中作为估计基础的数据并不准确，而且土地分配不平等的概念和内涵是多元的，土地分配不平等带来的不满与农民动员、政治冲突和政治暴力没有多少直接的关联。Charles D. Brockett， “Measuring Political Violence and Land Inequality in Central America，” The American Political Science Review， vol.86， no.1， 1992，pp.169～176.美籍华裔学者赵冈等人，基于地籍、地契及鱼鳞图等资料对传统中国土地分配的基本情况及变迁进行了认真讨论，结论是土地兼并固然有，但却并非严重不均，从长期历史趋势看甚至是在逐步分散的，证伪了充斥学界良久的“不断集中论”等观点。赵冈、陈钟毅：《中国土地制度史》，新星出版社，2006年;赵冈：《中国传统农村的地权分配》，新星出版社，2006年。基于以上研究，长期以来被很多人当做不证自明的历史规律的“土地兼并-流民积聚-社会动乱”刘国臻、刘东汶：《论农民土地私有化的巨大政治风险》，《政治学研究》2006年第3期。怪圈遭遇了质疑和批判，王先明指出至少20世纪上半叶乡村冲突并不遵循所谓“因土地集中而两极分化、因政治贪腐而民怨四起”的循环规则。王先明：《20世纪前期乡村社会冲突的演变及其对策》，《华中师范大学学报》(人文社会科学版)2012年第4期。

(2)实践认知：土地问题的“政治逻辑”阐释

在实践认知旨趣下，人们从长线历史中挖掘资源，在更本质的层面上思考所谓的“分配”是一种什么分配，“均”或“不均”的本质又是什么。秦晖对以上问题的解释一反传统的思维定式，试图从兼并背后的权力逻辑来进行阐释。他指出我国的土地历来就不是(或主要不是)“按资分配”而是“按权分配”，秦晖、金燕：《田园诗与狂想曲：关中模式与前近代社会的再认识》，语文出版社，2010年。历史上所谓的“兼并“在本质上不是经济行为而是权力行为，与其说是富民兼并贫民，“大私有”兼并“小私有”，不如说是有权者兼并无权者、权贵兼并平民、统治者兼并所有者。秦晖：《传统十论——本土社会的制度、文化及其变革》，复旦大学出版社，2013年，第56～57页。如果说秦晖的研究更多的着眼于历史的宏观视野，张小军则从乡村治理的微观场域中找到了权力运作的细节，他认为传统社会的地权是一种“象征地权”，是被人们认知并赋予意义的象征资本，因此也就具有象征资本的再生产性，土地关系中常常有政治权力的强迫渗入，使得地权的运作成为根据权力、意义和社会关系来运行的过程，当权者会利用象征资本的再生产公开“造租”以寻租。张小军：《象征地权与文化经济——福建阳村的历史地权个案研究》，《中国社会科学》2004年第3期。

相比于一般性的土地史考察，学界对土地改革政治意涵的关注要充分得多，很大程度上是因为土地改革本身的政治意义要远远大于其经济意义。当前研究遍及了土改中政治动员、王瑞芳：《土地改革与农民政治意识的觉醒——以建国初期的苏南地区为中心的考察》，《北京科技大学学报》(社会科学版)2006年第3期。权力重构、李里峰：《经济的“土改”与政治的“土改”——关于土地改革历史意义的再思考》，《安徽史学》2008年第2期;刘握宇：《农村权力关系的重构：以苏北土改为例1950-1952》，《江苏社会科学》2012年第2期。身份建构李海金：《身份政治：国家整合中的身份建构——对土改时期阶级划分的政治社会学分析》，《甘肃行政学院学报》2010年第6期。和政治社会化等方面内容。这一时期的土地改革不仅是一次政治运动，更形成了依据土地占有多少为标准划分的“政治身份”，在后来的农民合作化和人民公社化中这种身份被进一步“符号化”。李海金：《集体化时期农民政治身份及其影响的变迁研究》，《中共党史研究》2011年第12期。在C. M. Chang看来，“Land Reform”这一词汇本身就是对汉语中“土地改革”这一词的误译，在这里“改革”不是所谓的某种转换，实际中土改是强化阶级冲突进而推动革命的有力武器。C.M. Chang，“Mao’s Stratagem of Land Reform，” Foreign Affairs， vol.29， no.4， 1951，pp.550～563.

关于现实土地问题的讨论主要集中在乡村场域，张静发现在《土地承包法》实施的过程中村社集体共享的惯例、限制分化的公正观以及村社集体对日常资源的整体掌控都与土地承包法律中村民个人权利规定的落实形成了矛盾。张静：《村社土地的集体支配问题》，《浙江学刊》2002年第2期。在纠纷中，农民正当性理由也并非土地产权，而是祖业权、生存权和平均主义伦理等认知观念。郭亮：《土地“新产权”的实践逻辑——对湖北S镇土地承包纠纷的学理阐释》，《社会》2012年第2期。珠江三角洲地区每年形成的冲积滩涂地权界定中，法律只具有象征性作用，实际发挥作用的是传统的沙骨权、投资事实和政治力量。曹正汉：《地权界定中的法律、习俗与政治力量——对珠江三角洲滩涂纠纷案例的研究》，张曙光主编：《中国制度变迁的案例研究》(第六集)，中国财政经济出版社，2008年，第712～807页。以上提到的类似于祖业权、沙骨权、生存权和平均主义伦理等概念被臧得顺归纳为一种“关系产权”，意指农地产权在真实世界中的界定过程往往与个人能力威望、社会关系网络、地方性知识等有很大关联，产权主体自身的社会资本强弱往往成为影响地权界定的主要变量。臧得顺：《臧村“关系地权”的实践逻辑——一个地权研究分析框架的构建》，《社会学研究》2012年第1期。许多时候，“不存在包含确定性原则和限定性合法性声称的法律系统，事实上是多种土地规则并存以‘备’选择。这个选择过程使法律事件政治化：它不是根据确定的法律规则辨认正当利益，而是根据利益竞争对规则做出取舍，并且‘允许’利益政治进入法律过程，通常力量大者对选择有影响力。”张静：《土地使用规则的不确定：一个解释框架》，《中国社会科学》2003年第1期。以上矛盾冲突的一个重要原因就是现行土地制度存在诸多的模糊和漏洞甚至是“空制度”，這被何·皮特称作“有意的制度模糊”，其背后有更深刻的政治考量。[荷]何·皮特：《谁是中国土地的所有者?——制度变迁、产权和社会冲突》，林韵然译，社会科学文献出版社，2008年。

(3)解放认知：土地问题的“政治属性”反思

Zaibert认为，土地产权不仅仅具有作为普遍性权利所表现出的制度特征，事实上土地本身就是制度。土地产权与国家具有相似性，它们同为一种制度性的事实而且同时都是建立在对于地球表面某一部分的确定边界之上，确切地说相比于一般性的产权而言土地产权与国家主权之类的政治概念具有更多的共融关系。沿着这样的思路进行分析有助于我们认识到土地产权政治性的一面，而这在以往的研究中常常被忽略了。L. A. Zaibert， “Real Estate as Institutional Fact： Towards a Philosophy of Everyday Objects，” American Journal of Economics and Sociology， vol.58， no.2，1999，pp.273～284.

中国漫长的传统社会中土地一方面不同于西欧封建庄园中的贵族封地，但同时又并非完全通过买卖而进行配置的市场资源，那么传统中国的地权究竟是何种属性、扮演了何种角色?郑祖华认为“在中国封建的等级座标图上，政治名份和土地占有的运动曲线是分离的，表现为彼此之间围绕着固定的轴心进行动态的结合。这个轴心就是封建的强权政治。……通过政权、族权、神权、夫权所折射出来的土地所有权，同样具有政治上的臣属性和等级性。”郑祖华：《论中国封建社会政治名分与土地占有的共振和谐》，《厦门大学学报》(哲社版)1989年第2期。靳相木也感觉到“中国历史上超前确立的土地私有制是一种传统土地私有制，即地主的土地私有权是相对的、有条件的、割裂的，在质态上是与皇权交织在一起的。”靳相木：《中国乡村地权变迁的法经济学研究》，中国社会科学出版社，2005年，第62页。马新对战国和两汉农民的土地关系进行了对比，认为“封建王朝对土地的最终所有权并未放弃，而且这种所有权并非近代意义上的国家领土权，是介于领土权与土地私有权之间的一种模糊权益。这种权益的具体体现，就是自秦汉至明清各王朝从未正面认可过土地所有者私有权益的不容侵犯，也从未放弃过国家对所有土地的最终处置权”。马新：《论战国农民之特质——战国与两汉农民的比较研究》，《东岳论丛》2012年第1期。王占明以西欧土地所有权与主权的历史流变为样本，试图从公法与私法理论互动与历史互证的角度证明土地所有权与主权的同质性。他的理论逻辑是历史上的土地所有权与统治权本是一体，近代主权兴起之后实现了对所有权的覆盖，主权者一手从王权手中接管了王国的土地所有权，另一只手则为民众创设了新型的“私人所有权”，而这只不过是对传统完整所有权在质上予以分割的产物，也为以后国家基于公权力调控私人土地关系埋下了伏笔。王占明：《论土地所有权与主权的同质性——以西欧早期权属变迁为样本》，《暨南学报》(哲学社会科学版)2009年第3期。赵炜凝练出“土地治权”这个概念来分析作为政治活动对象的土地，在她看来，无论是原始地权集结还是西周封建，无论是秦汉土地私有制还是宋代的不抑兼并，都是政治活动的副产品。赵炜：《土地治权的变动与政权变迁》，《中国矿业大学学报》(社会科学版)2003年第4期。

二、“土地政治”分析的基本理路

1.论题建构：“土地政治”的理论进路

总的来看，围绕“土地政治”这一主题，国内外学者已经达成了许多重要的共识，取得明显进展，但仍然存在相当大的局限性。一是系统梳理不足。大多是对其中某个局部的研究，鲜有人从总体把握这一主题，同时相关研究都比较零散，缺少一种系统的学理支撑。二是概念更新不足。在概念使用方面，许多文献在反思和澄明土地与政治之勾连的时候，直接用“土地产权”或“土地所有权”这类经济学或者法学概念比附“主权”“政权”等政治概念，由于在概念层面上没有进行及时的创新，影响了土地问题本质的研究。三是理论建构不足。绝大多数都属于一种分析性、实证性的平面研究，也就是说主要是在既有的理论框架中作文章，而很少有人能夠超越既有的理论框架选取新的进路。

概言之，人们认识到了土地问题受其根植的政治土壤之制约，但对二者之间联系的认知仍浮于表面;人们批判对制度文本的前反思性接受，但至今未建构出分析现实世界土地问题之政治逻辑的可靠框架;人们感觉到了土地本身的政治属性，但尚未找到对这一假设证成的规范路径。

为了有效回应以上问题，本文尝试性提出“土地政治”这一论题，意在从政治学视角切入对中国土地问题进行分析，重新挖掘、梳理和建构“土地关系中的政治”和“政治关系中的土地”，以实现“土地政治”由碎片化向系统化、由不自觉向自觉的理论探索。

“土地政治”研究主要是从政治学的视角出发去审视和理解土地问题或者广义的社会治理问题当中涉及到人地关系的各种现象，大体说来就是在某个具体的历史-社会-文化场域中的土地关系。具体来看，其研究主题从学科领域上包含了土地哲学、土地史、土地社会学、土地伦理、土地制度、土地经济和土地行政研究当中涉及到政治关系的部分，而从现实领域上还包括了在乡村场域、农地非农化场域以及城市场域当中涉及到土地关系的社会治理问题。

“土地政治”分析进路的提出并非要颠覆任何以往既成的研究范式(当然，在某些概念的理解和运用上不排除是全新的)，而是在已有的研究范式之外从政治分析的思路出发建构一条全新的理路，与其他的研究并行前进或者将这种分析纳入到现有的各种分析当中去。因此，提出“土地政治”分析进路，并非要彻底否定或完全取代已有的土地资源、土地经济、土地制度的研究主题，而是要明确指出以往的土地问题研究中由于忽略了其中的政治权力因素而存在的局限性。

2.概念建构：“土地政治”的学理内涵

首先，从政治和权力的概念入手，“土地政治”是对土地与政治关系的一种学理表达。政治是以权力关系为核心的人类社会活动，“土地政治”是以土地权力的运作为核心的政治过程;政治学研究的是人类社会中的权力关系，“土地政治”研究的自然就是围绕土地的权力关系。

其次，从语法上看，“土地政治”实际上是在表达与土地有关的一系列政治议题。“土地政治”是在最近几十年的汉语语境中生发出来的一个词，总的来看，这个词的出现有两方面的话语来源：一是围绕土地的一系列概念已经成为人们交流中的常用语，比如说土地制度、土地经济、土地财政等词汇，人们对于“土地政治”这一词汇的直观理解不存在任何障碍;二是关于权力政治的措辞成为了学术界的一股潮流，比如性别政治、文化政治、阅读政治、怀旧政治、翻译政治等交融于前近代与后现代的复杂措辞纷纷在中外文献中出现，费小平：《翻译的政治——翻译研究与文化研究》，博士学位论文，四川大学，2004年，第41～43页。人们对于“土地政治”这一词汇的逻辑指向也能够初窥其貌。从语义学上看，“土地政治”是一个名名偏正结构的短语，这是一种紧缩形式，其中可以隐含着谓词性词语，整体意义除了修饰和被修饰之外，不是名词和名词词汇意义的简单相加，由此便导致了“土地政治”这一词语语义关系的复杂性。谭景春：《名名偏正结构的语义关系及其在词典释义中的作用》，《中国语文》2010年第4期。如果按照语法加上其中隐含的谓词短语之后，“土地政治”就成为“关于土地的政治”，当然，如果进一步体会，其中包含了“土地问题之中有政治”“土地问题受到政治的影响”等更加复杂的意蕴。

最后，在本文的研究中，“土地政治”强调土地问题具有政治属性、遵循政治逻辑。一方面政治影响着土地关系的运作，具体表现为政治左右着土地的得失更易;另一方面土地关系内化于政治的运作，具体表现为土地影响着政治的治乱兴衰。

3.框架建构：“土地政治”的分析思路

“土地政治”作为一个概念或者说理论得以成立的关键就是将“土地”与“政治”联系起来，即必须对二者之间的逻辑关系展开建构。要将“土地”与“政治”联系起来，首先要问什么是“政治”?这无疑是社会科学中最复杂难解的问题之一。对此，我们的基本思路是不去过分地追究政治的规范性定义，而是从政治学经典中所包括的研究内容来理解“政治”的范畴与内涵。通过对一些政治学经典著作的分析可以发现，在现代政治学中有几个绕不开的逻辑上相互衔接的重要方面，分别是：政治体系、政治治理、政治变迁和政治秩序。[英]安德鲁·海伍德：《政治学》第2版，张立鹏译，中国人民大学出版社，2006年;[英]基思·福克斯：《政治社会学》，陈崎等译，华夏出版社，2008年。基于此，要证明“土地”与“政治”之间的逻辑关联，就必须阐明土地与这四方面的具体联系;或者反过来说，阐明了土地与以上四方面的关系，也就在一定程度上支撑了“土地政治”理论的建构。“土地政治”这一论题和概念所隐含的一个基本理论假设是在社会历史领域中“土地”与“政治”相互嵌入、相互影响、相互勾连，简言之，“土地”与“政治”紧密相关。与此承接，可以形成一组具体的命题：在结构性视角上土地制度与政治体系紧密相关，在运行性视角上土地权力与政治治理紧密相关，在转型学视角上土地革命与政治变迁紧密相关，在现实性视角上土地冲突与政治秩序紧密相关。基于以上的基本假设和命题可以建构出“土地政治”的分析框架(图1)。

三、“土地政治”的理论建构

根据以上分析框架，我们可以从土地制度与政治体系、土地权力与政治治理、土地革命与政治变迁、土地冲突与政治秩序四个维度来完成“土地”与“政治”之间的关系建构。

1.嵌入政治体系结构的“土地制度”

政治体系是现代政治学中对国家、政府、政党等政治实体化形态的统称，[美]加布里埃尔·A.阿尔蒙德、[美]小G.宾厄姆·鲍威尔：《比较政治学——体系、过程和政策》，曹沛霖等译，东方出版社，2007年，第3～4页。与之相应的“土地政治”的实体化内容通过土地制度反映出来。按照演进时序，人类社会的政治体系大致经历了早期国家、传统国家和现代国家三种形态，历史地看，在这三种政治体系中都可以发现土地制度的嵌入性影响。分析土地制度与政治体系的关系，重点是分析土地制度与早期国家、传统国家和现代国家之间的内嵌与互动。

第一，土地制度与早期国家的创制。在早期国家创制的过程中，土地制度是政治体系型构的一个结构性因素，将这一阶段进一步细分，沿着文明早期、原生形态公社和早期国家这样一个历史时序展开考察，可以发现介入政治体系型构过程中土地权力与土地权利之关系发生了显著变化，最终地权演进、地权冲突和地缘行政等以土地为基础的社会构成和社会组织形式不断涌现，在地权等级形式化的过程中早期国家得以生成。通过这一阶段的分析可以明确土地与人类早期政治体系的内在关联，从而确证土地在早期国家形成中的基础性地位。

第二，传统国家土地制度与政治结构的因应。在传统国家演化过程中，土地制度深入地参与到了政治传统的生成、政治结构的塑造当中去，这里重点要通过历史比较的分析方法着重研究土地介入东西方政治传统和政治结构的区别与联系，并在此基础上探究东西方殊异的政治传统与政治结构反馈到土地制度上为地权演化提供的行动空间差异。通过这一阶段的分析可以明确土地参与传统国家演化的内在逻辑，得以形成土地与政治双向影响的历史认知。

第三，现代国家建构进程中的土地制度变动。现代国家建构的过程中，土地制度与国家制度共同完成了现代转换。在古代土地的政治权和经济权是合一的。西欧最先开启的现代国家建构进程中，土地的政治权一部分通过与主权观的联姻转换为领土权，一部分通过与公共性的合作转换为行政权，而土地的经济权成为法律保护下的完整土地权利。当这一外生的逻辑框架套用到中国的时候，领土主权得以确立，但土地权力并没有完全撤出地权体系当中，而是直接干预了土地权利的设立和分配，这成为理解近现代中国土地政治问题的一个基本线索。

综合以上三方面的分析，基本能够梳理出土地制度与政治体系的历史与理论关联，为“土地政治”的理论建构提供一个结构性基础。

2.影响政治治理逻辑的“土地权力”

政治治理是对处于动态当中的投票选举、政治互动、政治参与等政治行为的一个统合性概念，同时也将许多微观政治行动、自发政治秩序和传统的非政治主题纳入到政治分析领域中，进一步延展了政治分析的空间。俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年，引論，第1～15页。在传统国家土地权力的古典形态保留最为完整，因此分析土地权力与政治治理的关系，重点是抓住传统国家这一历史断面深入分析地权运作嵌入政治治理的理论逻辑。

第一，传统国家治理逻辑下的地权运作。地权运作处于传统国家政治治理的核心位置，国家在确定与土地相关的制度安排时无不是出于政治的考量。无论是西汉的“利出一孔”还是西晋的“限民名田”，无论是北魏的“力业相称”还是隋唐的“土地还授”，无论是北宋的“度田均赋”还是南宋的“募垦旷土”，核心都是为了最大程度地恢复和充实财政税收。而维护特权与防范豪强实际上构成了传统中国“土地政治”互为表里、二位一体的两个特征，一方面对于官僚贵族免租免役，另一方面对于商贾豪富则予取予夺，事实上都在遵循着“权力统治财产”和“财产按权分配”这样的政治逻辑。通过这一分析，可以确定土地在传统国家政治治理中所处的位置，并揭示出皇权专制制度下由于政治思维主导土地运作而导致的治理困局。

第二，乡村治理中土地权力的形成与运作。与土地介入国家宏观政治的制度性逻辑不同，土地对传统乡村的微观政治的介入依循各种类型资本特定分布结构的不同呈现出多元多态的格局，不同类型的土地权力资本构成了一个复杂的星丛网络。在乡村场域的外部要着重分析田制、税制和地权分布与权力之间的复杂关系，而在乡村场域内部要着重分析作为经济资本、文化资本和象征资本的土地分别在乡村政治结构中扮演了何种角色。通过这一分析，可以将土地与传统乡村治理及其向近代转型之间的一般性关联呈现在人们面前，并帮助我们准确把握宏观的“土地政治”渗入乡村的弥散机制和现代的“土地政治”仍旧携带的历史基因。

第三，传统社会土地权力的正当性支配及其“异化”。土地权力之所以能够介入到政治治理当中并持久地发挥作用，是因为在传统中国存在着一套土地权力支配的正当性结构。要充分把握土地权力与政治治理的关系，就必须要通过建构起土地权力的支配社会学并借助它来理解这一支配性结构的存在，同时仅具有表面的正当性和肤浅的合法性的土地权力又在不断发生着扩张和“异化”，分析其扩张和“异化”的表现形式与内在逻辑是把握其实质的关键。通过这一分析可以在运行逻辑上将土地权力与前近代政治治理规律连接起来：只要前近代的治理逻辑不发生根本的现代转换，包括土地权力在内的一切支配性权力的“异化”几成必然。

综合以上三方面的分析，基本能够梳理出土地权力与政治治理的历史与理论关联，为“土地政治”的理论建构提供一个运行性框架。

3.规范政治变迁方向的“土地革命”

按照塞缪尔·亨廷顿的看法，政治分析在横向上重点关注政治秩序，在纵向上则应重点关注政治变迁，而革命是历史场景和社会形态的激烈变换，在这一过程中最容易体会和理解政治变迁的逻辑与意义。[美]塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，上海人民出版社，2008年。政治变迁是政治的转型学表达，与之相应的“土地政治”的转型学内容通过土地革命反映出来。众所周知，近代以来各个国家的革命和转型中土地都是作为一个中心议题涉足其中，因此分析土地革命与政治变迁的关系，重点是分析近代以来土地革命是如何规范政治变迁方向的。

第一，地权结构与近代革命的接合。越来越多的研究显示土地问题与近代政治社会革命息息相关，只是这一关联在不同的国家，依循不同的历史-社会-文化条件有着不一样的表现。这里要通过对若干个典型国家地权与近代革命历史关联的深描来揭示其内在逻辑，首先要阐明发生革命的各个国家地权安排在整个革命进程中的作用，在更进一步的层次上要力图充分发掘地权关系嵌入社会革命的共通逻辑。

第二，以土地为中心的政治动员。近代革命中，在有组织的革命或者无组织革命发展到组织化阶段以后，土地通常会被当作动员农民参与革命的政治工具。以往对于土地革命中政治动员的研究更多关注了土地利益分配这一“客观性现实”带来的影响，而以土地为中心的制度宣示、观念翻转和组织重构等“表达性建构”的内容则长期阙如。进一步的研究要重点关注后者，从而深刻揭示总体性的土地而非仅仅是作为利益源泉的土地在近代革命中的中心地位。

第三，土地革命对政治现代化进程的影响。回望历史，近代以来的革命无不是以从整体上实现社会的现代化跃迁为鹄的的，土地革命自然不外如是。但是，事实上在土地革命特别是进入到革命后期，原初意义的革命会随着政治需要的变动走向反面，这在俄国和中国这两个农民国度中体现得格外明显。围绕这一问题，深入研究中需要揭示出这一历史转向当中所包含的理论逻辑，并对这一现象发生的多重原因进行深刻的追究。

综合以上三方面的分析，基本能够梳理出土地革命与政治变迁的历史与理论关联，为“土地政治”的理论建构提供一个转型学视角。

4.左右政治秩序建构的“土地冲突”

政治秩序是指政治社会各领域得以有机聚合和良序运转的一种确定性预期。政治秩序是政治的现实性表达，与之相应的“土地政治”的现实性内容通过土地冲突反映出来。进入新世纪以来，中国进入了土地冲突的高发期，分析土地冲突与政治秩序的关系，不仅仅是要分析土地冲突给政治秩序所带来的直接冲击，重点是要对土地冲突及卷入其中的政治行动的本质有清醒认识，同时要对其背后的制度逻辑和制度风险有所把握。

第一，历史比较视野下的土地冲突。不同的历史时期，社会的本质规定、内在结构、运行方式当然也包括了冲突的内涵与类型是截然不同的，目前学术界对于土地冲突的研究很大程度上忽略了其历史性。为了充分地把握土地冲突的本质特征和现实形态，我们需要在历史比较视野下对不同时期、不同社会形态下土地冲突的共性和差异进行分析，以明确当下中国所出现的土地冲突所处的历史方位。

第二，征地冲突中公权力与农民之间的博弈关系。理论上说，当代社会的土地冲突应该仅仅是一种利益和权利争端，如果处理得当或许能够带来秩序结构的良性调整。但是问题在于，由于以地方政府为代表的公共权力不恰当地卷入和干预，目前的土地冲突带有了“政治性意涵”。其表现在冲突中的农民往往会借助各种手段展开权力建构与失范的公权力进行博弈和抗衡。对于这一问题的研究要广泛搜罗近年来各地土地冲突中有代表性的案例，从案例的解剖中搞清楚失范的公权力和抗争农民之间权力博弈的策略、路径、效应，并从中得出一些理论性认识。

第三，土地冲突所潜藏的社会风险研究。土地冲突对于政治秩序的破坏是多层次的，最为明显的就是围绕土地利益争夺的行动冲突对于现实政治秩序所造成的明显冲击，这看似激烈却是最为表层的冲突。而实际上，土地冲突反映出的可能是一种强烈的社会风险，我们称之为“土地风险”。认识“土地风险”，就必须深刻揭示出当前中国土地制度中普遍存在的中心-边缘结构、有意的制度模糊和组织化不负责的状态，正是这些问题的存在使得土地问题成为风险的聚集地。

综合以上分析，基本能够梳理出土地冲突与政治秩序的历史与理论关联，为“土地政治”的理论建构提供一个现实性注解。

四、“土地政治”的实践逻辑

为了将“土地政治”的理论框架更为完整地呈现出来，需要对在社会历史领域中“土地政治”主要的实践逻辑作一呈现。

第一，“土地政治”理论的核心是揭示土地所具有的政治属性，并把土地和政治的关系上升为土地问题研究的“母题”。就当下社会科学领域中的土地问题而言，绝大多数都是经济导向甚至可以说是从“经济本体论”出发的，即认为在现代社会中土地问题主要是一个经济问题而非政治问题，往往把土地問题中所呈现出来的政治现象、政治关系看做是派生性、干扰的因素。而事实上，在步入现代之前，土地是与政治体系、政治治理直接交织在一起的，土地权力与政治权力难以分割，土地权力与土地权利亦是难分难解。即便是到了现代社会，土地权力沿着主权、政权和治权的政治权力结构发生了类型化的嬗变，但这也并不意味着土地与政治完全脱离了关系。可以说，以往以经济学为中心的土地问题研究致力于土地经济效率的思考，否认或者说忽略了宏观微观的政治权力因素在土地关系中位置的正当性，从而将土地问题的研究引入了困境。从现代视野出发，政治和经济一样都应该成为表征土地本体属性的核心范畴，如果将二者作比较，“土地政治”的出现要远远早于“土地经济”，而且其贯穿古今、从未消逝，因此，如果说土地问题研究有(或者说应当有)一个“母题”，那么则非“土地政治”莫属。无论从何种视角出发去研究土地问题都要时刻注意其中的政治因素和政治意涵，这样才能够充分把握土地问题的全貌。

第二，“土地政治”的实践形态是具体的、历史的，对其理解和运用要结合社会历史现实来进行。“土地政治”研究的核心内容是土地权力，而在漫长的人类文明史中土地权力的形态经历了若干次的嬗变和转向，这决定了“土地政治”必然是相应而变的。同时，“土地政治”的范畴不仅仅包括了土地权力现象，其根本上是对土地权力与土地权利关系的理论涵括，除了土地权力和土地权利两个基本范畴外，它还必须综合当时的历史-社会-文化条件来共同构成一种“土地政治”总体范畴。这就意味着，“土地政治”的实践形态必然是复杂而多样的，“土地政治”所要呈现的不是一种固定的内涵，而是一种分析理路或进路，即土地问题的政治分析进路。当不同的研究者在特定时空下应用“土地政治”进行分析时，会有不同的分析思路与框架，也会赋予“土地政治”另外的内涵，当然这恰恰是建立在对“土地问题是一个政治问题”认同的基础上的自觉，“土地政治”这个概念提出来的学术价值与意义就在这个地方。

第三，“土地政治”历史形态演进的一般性图式可以从三方面来理解。一是土地本身发生了从“政治资源”向“经济资源”的转变。回望历史，在近代之前土地一直是作为一种政治资源存在的。如在西欧历史上，人们视土地为全社会的生活基础之同时又将其理解为政治支配的根基，土地表现为其拥有者的“领地”，对土地的占有则被视为对生息于其上的人们社会关系总体的一种领域性及政治性的统治。[日]寺田浩明：《中国近世土地所有制研究》，《权利与冤抑：寺田浩明中国法史论集》，王亚新等译，清华大学出版社，2012年，第72页。同时，地主占有土地，所占有的不仅仅是一块能够种出粮食的土地，它所代表的实际上是一种政治地位。而在现代，土地政治资源的性质渐渐隐去，而作为一种经济资源走到了前台。故而，尽管土地的政治属性并未消逝，但传统与现代的土地实际上服从不同的“土地政治”逻辑。二是土地权力发生了从“支配性权力”到“管制性权力”的转变。在传统社会中的土地权力是一种支配性权力，其支配性一方面表现为土地权力拥有者对于土地的全方位控制，另一方面在于其对土地形成控制的同时也藉由此实现了对人身的掌控，人与土地共同服从于土地权力的支配。而在现代，支配性的土地权力解体，其中的政治性成分经由类型化过程分化到主权、政权和治权当中。我们日常生活中能够感知到的，只是土地规划、登记、用途管制等管制性权力，在现代行政意义上，这些都是法律规制下的行政权，而非传统的权力本位下的支配权。三是土地权利发生了从“类存在”的特权到“普遍化”的权利的转换。在欧洲，封建时期所谓的土地权利很大程度上受到封建政治关系的制约;而在中国，历史上所谓的土地私有权实际是特定主体对于土地的管业权，整个的所有制形式乃是在君主的最高土地权力支配下形成的管业秩序。这正如马克思所说的，传统社会的财产权利实际上都是某种特权的类存在。[德]马克思、[德]恩格斯：《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社，1956年，第381页。而在现代社会，真正的土地权利是一种普遍化的的权利，即在总体意义上受到特定时空中财产法律体系的保障而可以进行平等交换的权利。概言之，自古而今，人类社会的“土地政治”经由了从“权力本位”走向“权利本位”的历史嬗变。

第四，充分把握“土地政治”的实践逻辑，建构中国土地关系的“理想图景”。从“土地政治”的理论框架出发，可以旗帜鲜明地提出“中国土地问题是一个政治问题”这样一个重要的命题。此一命题可以从两方面来理解：一方面，当把落脚点放到政治二字的时候，我们要充分领略中国土地问题所具有的政治意涵，这与上述对土地问题政治属性的揭示是互为表里的;另一方面，当把落脚点放到中国二字的时候，意味着我们必须充分把握土地问题的“中国特色”，即在土地问题的研究中承诺一个“主体性中国”的存在。我们所提出的“土地政治”概念和理论体系本身就是在对中国的土地问题进行政治分析的过程中建构起来的，尽管其中包含了世界范围内土地问题政治逻辑的整体阐释，但是其“中国性”仍然十分明显。首先，贯穿传统中国和现代中国的“土地政治”表现出独特的支配性特征。与西欧的土地分封所建构起来的封建层级政治不同，中国自秦汉以来就处于一种“王权支配社会”的大一统体制之下，土地权力由君主所独掌，这决定了传统中国的“土地政治”具有西方社会无论在范围还是程度上都难以比拟的绝对支配性。在以欧洲为策源地的近代革命中西方诸国的土地权力和土地权利结构基本实现了现代化转换，而传统中国“土地政治”中的绝对支配性之所以能够跨越近现代转型过程而传递到当下，很大程度上缘于近代中国革命所走过的独特道路，这是理解以上命题的第二个方面。第三，当下中国的“土地政治”呈现出前近代与后现代交错的格局，这也是有别于世界其他国家的独特景象。在时间上，百余年的启蒙和发展过程已经将中国带入了现代化的轨道;从空间上看，中国作为当今有世界影響的大国是现代世界体系的一个重要部分，因此，从总体的国家形态上讲中国无疑已经是一个现代民族国家。但是正是由于以上两方面的影响浸润日久、影响极深，加之以近代中国革命对传统土地权力的传递，今天中国的“土地政治”呈现出一种现代政治与专制残余、现代行政与政治泛化、现代治理与权力盲动相互交织的复杂样态。基于以上三点，我们在分析和面对土地问题时，要清楚它不但是一个“政治问题”，同时还是一个“中国问题”，既要把握其“政治属性”，还要把握其“中国特性”。

五、结语

该研究的价值和意义可以从理论、历史、现实三个层面来认识：理论地看，将政治学的视角融入土地问题的研究推动了土地问题研究的理论创新，有助于推进土地学科的发展和完善，为土地问题的学术研究提供了知识增量;历史地看，从往昔土地问题的历史经验中可以厘定出与现代文明和现代秩序接榫传承的理论资源，为当代中国土地问题的研究提供相应的镜鉴和参照，特别是中国的乡村关系很大程度上与土地关系结合在一起，对“土地政治”的逻辑阐释能够为更深入地认识“传统乡村”和“乡村传统”提供知识线索;现实地看，厘清土地问题的政治属性和政治逻辑能够为应对由土地而引发的一系列社会问题和社会风险提供理论导引，并为土地制度的发展与变革提供一个认识论前提。

在开放性的意义上，我们希望“土地政治”能够成为一种土地问题研究的全新范式。在人文社会科学中，范式大致是指不同的理论模式“所共同信奉的一整套或某种规范性信念”，邓正来：《中国法学向何处去——建构“中国法律理想图景”时代的论纲》第2版，商务印书馆，2011年，第54～55页。具体来说可以理解成“在某个时期，学界基本接受、认可的研究基础、理念、框架、逻辑、准则、伦理和分析工具等”。徐勇：《现代国家、乡土社会与制度建构》，中国物资出版社，2009年，第33页。比照这一界定，要形成“土地政治”的分析范式，大致须具备三个条件：一是作为一个概念的“土地政治”能够成为认识土地问题的一种新的分析工具;二是作为一套理论，“土地政治”在一定程度上能够成为“土地资源”“土地经济”“土地制度”等既定理论范式的替代性分析工具;三是作为一种取向的“土地政治”能够引导大家自觉地对土地问题进行政治分析并不断丰富和完善相关的概念和理论。这样，就会逐步形成新的学术共同体，当这个共同体用同样的理念、话语与理论框架分析土地问题的时候，库恩所说的“范式革命”就完成了。

作者单位：中国社会科学院政治学研究所

责任编辑：秦开凤

作者：陈明

第二篇：“国之大者”及其政治逻辑

【关键词】国之大者 政治逻辑 中国共产党

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.16.009

心怀“国之大者”，是习近平总书记关于新时代治国理政的一个重要政治理念。这一政治理念的基本精神是站在新的历史起点上，面对机遇与风险并存的复杂国际国内环境，必须站在党和国家战略全局的高度观察和分析问题，善于观大势、谋大局、抓大事，不为任何风险所惧，不为任何干扰所惑，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，扎实推进各项具体工作，这是新时代中国共产党人的一项必备政治素质。

中国共产党是世界上最大的政党，中国是世界上最大的发展中国家。大就要有大的样子。随着中国日益走近世界舞台的中央，中国的一言一行、一举一动都受到国际社会的高度关注，各种可以预料和无法预料的风险和挑战在迅速增多，成为左右治国理政国祚根基的重要因素。面对机遇和挑战，始终对“国之大者”做到心中有数，善于在危机中育先机、于变局中开新局，是新时代治国理政的一个重要智慧，对于推进全面建成社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有十分重要的指导意义。

“国之大者”的提出背景

2020年4月20日至23日，习近平总书记在陕西考察时首次提到了“国之大者”。[1]面对秦岭违建带来的惨痛教训，习近平总书记强调领导干部要自觉讲政治，对“国之大者”要心中有数，关注党中央在关心什么、强调什么，深刻领会什么是党和国家最重要的利益、什么是最需要坚定维护的立场，切实把增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”落到行动上，不能只停留在口号上。此后，习近平总书记在多个不同场合提及“国之大者”概念，强调各地区各部门各方面都要“心怀‘国之大者’”，自觉融入党和国家事业的大棋局。“国之大者”的提出，是中国特色社会主义进入新发展阶段后的重要政治坐标，是直面当前我国社会主要矛盾提出的“新药方”，是新发展阶段党和国家一切工作的指挥棒，是对全党尤其是中高级领导干部提出的政治要求。

(一)心怀“国之大者”，是解决当前我国社会主要矛盾的新药方。党的十九大报告提出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。适应这一社会主要矛盾的变化，如何解决发展不平衡不充分的问题，成为新时代党和国家治国理政的核心问题。长期以来，坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事，是我国社会主义制度的最大优势。面对新时代发展不平衡不充分的问题，要求充分发挥集中力量办大事的制度优势，坚持以人民为中心的发展思想，跳出局部、地方和部门的狭隘视角，确立“国之大者”的大局视野和战略眼光，集中一切力量推动实现社会主义现代化强国和实现中华民族伟大复兴中国梦。

显然，习近平总书记之所以强调心怀“国之大者”，就是意识到一些地方和部门的党员和领导干部存在着不看全局看局部、不算大账算小账、不重长远重眼前的问题，在一些关乎全局、关乎长远、关乎根本的“国之大者”问题上不担当不作为，导致不仅成不了事，而且注定坏事、贻误大事。2020年10月10日，习近平总书记在中央党校(国家行政学院)中青年干部培训班开班式上强调，领导干部想问题、作决策，一定要对“国之大者”心中有数，多打大算盘、算大账，少打小算盘、算小账，善于把地区和部门的工作融入党和国家事业大棋局，做到既为一域争光、更为全局添彩。[2]2021年1月11日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十九届五中全会精神专题研讨班开班式上再次强调，各级领导干部特别是高级干部必须立足中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，心怀“国之大者”，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，不断提高把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的政治能力、战略眼光、专业水平，敢于担当、善于作为，把党中央决策部署贯彻落实好。[3]2021年2月20日，在党史学习教育动员大会上的讲话中，习近平总书记批评忽视“国之大者”的错误倾向，“现在仍有一些党员、干部政治意识不强、政治敏锐性不高，不善于从政治上观察和处理问题，对‘国之大者’不关心，对政治要求、政治规矩、政治纪律不上心，对各种问题的政治危害性不走心，对贯彻落实党中央的大政方针不用心，讲政治还没有从外部要求转化为内在主动。”[4]显然，在他看来，“国之大者”是直面当前我国社会主要矛盾而提出的新药方。只有心怀“国之大者”，才能从本位主义和局部利益的狭隘立场中走出来，汇聚成为推进建设社会主义现代化强国的磅礴力量。

(二)心怀“国之大者”，是新发展阶段党和国家一切工作的指挥棒。党的十九届五中全会提出，我国进入了一个新发展阶段，这一新发展阶段的主要任务是全面建设社会主义现代化国家、基本实现社会主义现代化。[5]为了实现这一宏伟愿景，必须团结一切可以团结的力量、调动一切可以调动的积极因素，聚焦“国之大者”，最大限度凝聚起共同奋斗的力量，锲而不舍地实现我们的既定目标。

心怀“国之大者”，是对各地区各部门各方面的统一要求。2020年5月23日，习近平总书记在看望参加全国政协十三届三次会议的经济界委员时强调，各地区各部门各方面对国之大者要心中有数，强化责任担当，不折不扣抓好中共中央决策部署和政策措施落实。[6]2021年4月25日至27日，习近平总书记在广西考察时指出，“让人民生活幸福”是“国之大者”。[7]百年大计，教育为本，办好人民满意的教育也是“国之大者”。2021年4月19日，习近平总书记在清华大学考察时强调，我国高等教育要立足中华民族伟大復兴战略全局和世界百年未有之大变局，心怀“国之大者”，把握大势，敢于担当，善于作为，为服务国家富强、民族复兴、人民幸福贡献力量。[8]山水林田湖草是一个生命共同体，保护好生态环境，是“国之大者”。2021年6月7日至9日，习近平总书记在青海考察时强调要把三江源保护作为青海生态文明建设的重中之重，承担好维护生态安全、保护三江源、保护“中华水塔”的重大使命。[9]不难看出，“国之大者”不是孤立的某一地区、某一部门和某一方面，而是一个有机的整体，共同融入全面建设社会主义现代化国家、基本实现社会主义现代化和实现中华民族伟大复兴的战略全局之中，成为新发展阶段党和国家一切工作的指挥棒。

(三)心怀“国之大者”，是对全党特别是领导干部提出的政治要求。政治是统帅，是灵魂，是大局，政治工作是一切工作的生命线。党的十八大以来，党的政治建设取得了很大成绩，尤其是党的十九大明确提出党的政治建设这个重大命题，强调把党的政治建设摆在首位，以党的政治建设为统领。然而，在党内尤其是领导干部中间还存在忽视政治、虚化政治和淡化政治的问题，对党的方针政策、政治规矩落实不到位，对各种错误言行缺乏政治敏锐性、政治鉴别力和政治斗争精神，在“国之大者”问题上头脑糊涂，缺乏担当作为，政治建设依然任重道远。

政治責任是领导干部的第一责任，政治能力是领导干部的首要能力，明确政治责任和提高政治能力，关键在于心怀“国之大者”。2020年12月24日至25日，习近平总书记在中央政治局民主生活会上指出，领导干部特别是高级领导干部担的是政治责任。中央政治局的同志是贯彻落实党中央精神的重要组织者和推动者，更应该不断提高政治领悟力，对“国之大者”了然于胸，明确自己的职责定位。[10]2021年1月7日，中共中央政治局常务委员会会议强调，全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组要胸怀中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，牢牢把握“国之大者”，锚定党中央擘划的宏伟蓝图，观大势、谋全局、抓大事，坚持底线思维，保持战略定力，勇于担当作为，增强斗争精神，认真做好各项工作。[11]显然，所有这些论述都是对各级领导干部提出的明确要求，如果一个党员干部对“国之大者”不能心领神会，对党和国家最重要的利益不清楚，对党中央关心什么和强调什么不关注，“两个维护”就会成为一句空话，实现中华民族伟大复兴的中国梦就会落空。

心怀“国之大者”是全党上下都应当高度重视的重大政治问题，是对全体党员干部提出的政治要求。2021年7月1日，在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话中，习近平总书记强调，新的征程上，我们必须坚持党的全面领导，不断完善党的领导，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，牢记“国之大者”，不断提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。[12]总之，习近平总书记强调“国之大者”，就是要在纷繁复杂的治国理政事务中分清主要矛盾，把握重点关键，为推进建设社会主义现代化强国和实现中华民族伟大复兴提供强有力的政治保证。

“国之大者”的主要内涵

“国之大者”是一个扎根于中国治国理政传统的概念，类似的表述还有“国之大业”“国之大计”“国之大事”“国之大局”等，是中国历代政治思想家总结出来的关于治国理政的重要智慧，核心是关于国政、国策、国运、国事等大政方针的战略性思考。千百年来，在治理国家问题上，历朝历代的执政者之所以强调“国之大者”，核心都是强调要在纷繁复杂的国家事务中，找到并优先解决牵动全局的最根本、最核心、最迫切的问题，实现举一反三、纲举目张。

在当今中国全面建成小康社会、乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新发展阶段的时代背景下，习近平总书记反复提及“国之大者”，意在向全体党员领导干部“喊话”，提醒全党上下都要坚持以人民为中心的发展思想，围绕中心，服务大局，增强定力，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程。因此，从中国特色社会主义事业的全局来看，所谓“国之大者”，就是那些事关党和国家长治久安的国之大业，事关中国特色社会主义前途命运的国之大计，事关中国共产党治国理政的国之大纲，它们共同构成了新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的大战略。

(一)“国之大者”是事关党和国家长治久安的“国之大业”。打天下，坐江山，人民政权的兴衰成败是“国之大者”的立命之本。1945年7月，民主人士黄炎培到延安考察时向毛泽东同志提出了“兴也勃焉，其亡也忽焉”的朝代兴亡周期律问题，认为中国历史上各个朝代均没有摆脱这一兴亡周期律。毛泽东回答说，“我们已经找到新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[13]习近平总书记在多次讲话中提到了黄炎培和毛泽东关于历史周期律的对话，充满了深深的忧患意识。他强调，以史为鉴可以知兴替，一个政权建立起来后，要保持兴旺发达、长治久安是很不容易的。“在这个漫长历史进程中，确保中国共产党不垮、中国社会主义制度不倒，是一个极难极大的风险挑战。”[14]尤其是随着中国日益走近世界舞台中央，国际战略竞争加剧和国内历史交汇期相互激荡引发的严峻挑战，令中国共产党和中国特色社会主义制度面临空前严峻的挑战，“中国共产党团结带领中国人民又踏上了实现第二个百年奋斗目标新的赶考之路。”[15]

古今中外的经验教训充分证明，一个政党、一个政权的前途命运从根本上来说取决于人心向背。“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”，坚持以人民为中心的发展思想，让人民生活幸福，就是中国共产党对“国之大业”的明确回答。党的十八大以来，习近平总书记在多个场合强调要切实坚持以人民为中心，扎实推进党的群众路线教育实践活动和“不忘初心、牢记使命”主题教育。2013年6月18日，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动工作会议上的讲话中指出，得民心者得天下，失民心者失天下，人民拥护和支持是党执政的最牢固根基。人心向背关系党的生死存亡。[16]党只有始终与人民心连心、同呼吸、共命运，始终依靠人民推动历史前进，才能做到哪怕“黑云压城城欲摧”，“我自岿然不动”，安如泰山、坚如磐石。2016年1月12日，习近平总书记在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话中强调，民心是最大的政治，正义是最强的力量。正所谓“天下何以治?得民心而已!天下何以乱?失民心而已!”[17]作为代表最广大人民根本利益的政党，人民立场是中国共产党的根本政治立场，是马克思主义政党区别于其他政党的显著标志。

显然，民心是一个政权最大的政治，只有始终坚持人民立场，让人民当家做主，全心全意为人民服务，才是决定党和国家长治久安的“国之大者”。因此，习近平总书记反复强调指出，党与人民风雨同舟、生死与共，始终保持血肉联系，是党战胜一切困难和风险的根本保证，正所谓“得众则得国，失众则失国”。[18]2021年7月1日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中明确回答，“江山就是人民、人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心。中国共产党根基在人民、血脉在人民、力量在人民。中国共产党始终代表最广大人民根本利益，与人民休戚与共、生死相依，没有任何自己特殊的利益，从来不代表任何利益集团、任何权势团体、任何特权阶层的利益。”[19]

(二)“国之大者”是事关中国特色社会主义前途命运的“国之大计”。发展是执政兴国的第一要务，实现国家繁荣富强是一个国家“国之大者”的执政之基。在中国古代经典中，最早对“国之大者”的表述是“国之大事，在祀与戎”，[20]强调军政和祭礼的文治武功在治国理政中的显赫地位，因为军政事务决定了江山稳固之柱，祭礼和民政事务则决定者天下归心之基，其核心都是获得民众的支持。从这个意义上来说，坚持和发展中国特色社会主义、实现社会主义现代化，就是当今中国关乎党和国家的前途命运、关乎中华民族伟大复兴、关乎人民最广泛最深切利益的国之大计，坚持和发展中国特色社会主义要一以贯之。一百多年来，“中国共产党和中国人民以英勇顽强的奋斗向世界庄严宣告，中国人民不但善于破坏一个旧世界、也善于建设一个新世界，只有社会主义才能救中国，只有中国特色社会主义才能发展中国!”[21]

新中国成立以来，实现现代化一直是一项“百年大计”。2012年11月29日，在国家博物馆参观《复兴之路》展览时，习近平表示：“我坚信，到中国共产党成立100年时全面建成小康社会的目标一定能实现，到新中国成立100年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的目标一定能实现，中华民族伟大复兴的梦想一定能实现。”[22]“两个一百年”奋斗目标成为决定中华民族前途命运的百年大计。2017年10月18日，习近平总书记在十九大报告中明确指出：“从2020年到2035年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗15年，基本实现社会主义现代化。”“从2035年到本世纪中叶，在基本实现现代化的基础上，再奋斗15年，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。”[23]2021年7月1日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上宣告：“经过全党全国各族人民持续奋斗，我们实现了第一个百年奋斗目标，在中华大地上全面建成了小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题，正在意气风发向着全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标迈进。”[24]总体来看，坚持和发展中国特色社会主义，实现“两个一百年”奋斗目标，是中国共产党关于实现社会主义现代化的“国之大计”，是各项工作必须紧紧围绕的“国之大者”。

“国之大者”是具体的，不是抽象的，它不仅是一种总体战略规划，也涉及一系列具体的重点工作。在谈及一些具体工作时，习近平总书记也经常使用“国之大计”“党之大计”的提法。比如在谈及黄河流域生态保护和长江经济带开发的时候，习近平总书记就谆谆告诫：“保护母亲河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计。”[25]黄河、长江都是中华民族的母亲河，要把黄河流域生态保护和高质量发展作为事关中华民族伟大复兴的千秋大计，“当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发”。[26]在谈及教育和人才工作的时候，习近平总书記强调，教育是国之大计、党之大计。千秋基业，人才为本。“培养选拔优秀年轻干部是一件大事，关乎党的命运、国家的命运、民族的命运、人民的福祉，是百年大计。”[27]事实上，“两个一百年”的总体奋斗目标和一些具体领域的“百年大计”在实践中是有机结合在一起的，必须点面结合，统筹推进。

(三)“国之大者”是事关中国共产党治国理政的“国之大纲”。国之废兴，在于政事;政事得失，由乎辅佐。政通人和是一个国家治国理政的“国之大纲”。“治其本，朝令而夕从;救其末，百世不改也。”[28]历史经验表明，治理一个国家，如果从根本上进行治理，很多问题就会迎刃而解，如果只关注细枝末节，一些问题会长期得不到解决。政令畅通，人才辈出，是历朝历代统治者谋求盛世中兴的“国之大纲”。“国之大纲，惟刑与政”，[29]“国之大柄，莫先择士”，[30]千百年来沉淀成为治国理政的丰富经验。历史经验教训表明，古今中外的大国兴衰和政权更替，最根本的原因就是在遇到重大危机和挑战的时候，中央权威丧失，国家分崩离析。习近平总书记反复强调，“我们这么大一个党、这么大一个国家，如果没有党中央定于一尊的权威，公说公有理，婆说婆有理，争论不休，不仅会误事，而且要乱套!”[31]因此，必须坚持党中央权威和集中统一领导，推进党的建设新的伟大工程要一以贯之。

办好中国的事情，关键在党。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。习近平总书记指出，“党的历史、新中国发展的历史都告诉我们：要治理好我们这个大党、治理好我们这个大国，保证党的团结和集中统一至关重要，维护党中央权威至关重要。”[32]坚持党对一切工作的领导，维护党中央权威和集中统一领导，就是当今中国治国理政的“国之大纲”。显然，理解“国之大者”，不能局限于具体的工作，而是必须增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，自觉维护党中央权威和集中统一领导，自觉在思想上、政治上、行动上同党中央保持高度一致，坚定不移地把中华民族伟大复兴的事情办好，把弘扬中华文明的事情办好，把中国特色社会主义的事情办好，最根本的是要把中国共产党的事情办好。在实践中，每一个党员干部对于“党中央在关心什么、强调什么”，“什么是党和国家最重要的利益、什么是最需要坚定维护的立场”，“中央决策部署和政策措施是什么”等问题做到心中有数，心领神会，多打大算盘、算大账，提高“政治判断力、政治领悟力、政治执行力”，紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围，扎实推进各项工作，这些都是心怀“国之大者”的重要体现。

“国之大者”的政治逻辑

近代以来，中国对政治逻辑的理解经历了复杂的变化。受到西方政治学尤其是日本政治学的影响，中国民主革命的先行者孙中山对政治逻辑的理解是“管理众人之事便是政治”。[33]在中国革命和建设实践中，毛泽东对政治逻辑的理解是“思想、政治是统帅”，“是灵魂”，“什么是政治?政治就是把朋友搞得多多的，把敌人搞得少少的”。[34]改革开放以来，随着党和国家的工作重心从“以阶级斗争为纲”转移到以经济建设为中心上来，邓小平将政治逻辑解释为，“社会主义现代化建设是我们当前最大的政治，因为它代表着人民的最大的利益、最根本的利益。”[35]近年来，习近平强调心怀“国之大者”，认为“民心是最大的政治，正义是最强的力量”，集中表达了中国新发展阶段的政治要求，更在深层次上昭示了当代中国政治逻辑的变化：“民心是最大的政治”取代了“现代化是最大的政治”。

(一)固本培元：从利益政治向认同政治转变。固本培元最初是中医学概念，是巩固根本培养元神的意思，将其引申为政治上“国之大者”概念，意在强调维护和巩固政权的本根。本根问题的核心是一个党和一个政权要弄清楚从哪里来、往哪里去的问题。固本培元具有时代性，每个历史阶段都面临不同的社会环境，也会出现与其时代性质相适应的本根问题，形成特定的“国之大者”。在农业社会时期，农业事关国计民生，“重农爱民”成为中国封建王朝维护国祚基业的本根，故将“轻徭薄赋”、“仓廪有积”、科举取士等天地、宗庙、民生、军事、教育、刑法、财税等界定为“国之大者”。近代以来，西方列强群体性崛起，中国面临民族危亡的危机，实现国家独立和民族解放成为决定政权生死存亡的本根，遂将阶级斗争、富民强国界定为“国之大者”。尤其是改革开放以来，实现社会主义现代化、争取实现包括台湾在内的国家统一、维护世界和平和促进共同发展成为“三大历史任务”，其中，实现社会主义现代化被界定为“最大的政治”。

随着中国成为世界第二经济大国，日益走近世界舞台的中央，中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，实现中华民族伟大复兴进入了不可逆转的历史进程。在新的历史起点上，中国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，决定了中国政治的核心问题日益从以“富起来”为中心的利益政治转变为以“强起来”为轴心的认同政治。利益政治偏重社会公共权威对复杂利益的分配，认同政治偏重社会公共权威对多元社会认同的整合。“富起来”主要侧重解决利益问题，在价值认同问题上采取不争论的态度，“不管黑猫白猫，能捉老鼠的就是好猫”。因此，在此种政治观指导下，无论计划经济还是市场经济，只是一种资源配置手段，与政治制度无关。资本主义可以有计划，社会主义也可以有市场。只要能够发展生产力的，都可以在实践中使用。然而，“强起来”主要侧重解决价值问题，强调不忘初心、牢记使命，坚定政治信仰，始终高举中国特色社会主义伟大旗帜，自觉做政治上的明白人、老实人，绝不做两面派、两面人。因此，在这一政治观指导下，要不断增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，坚定道路自信、理论自信、制度自信和文化自信，做到坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导，自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。总之，“治国犹如栽树，本根不摇则枝叶茂荣。”[36]马克思主义政党不是因利益而结成的政党，而是以共同理想信念而组织起来的政党，新时代治国理政的本根就是中国共产党的领导和我国社会主义制度，“民心是最大的政治”成为新时代中国特色社会主义事业的“国之大者”，必须坚持以人民为中心的发展思想，夙夜在公、勤勉工作，不断增强人民的获得感、幸福感、安全感。

(二)纲举目张：从改革试点向顶层设计转变。纲举目张出自战国时期吕不韦《吕氏春秋·用民》：“壹引其纲，万目皆张”，[37]强调通过抓住事物的关键来带动其他环节和领域的突破。毛泽东同志曾用纲举目张来表达各项工作要抓住主要矛盾，路线是“王道”，纪律是“霸道”，“路线是个纲，綱举目张”。[38]“国之大者”尽管关乎国之兴衰危亡的命脉，但也是由众多具体事情组成的，在推进过程中要抓住重点，分清主次，找准突破口和发力点。“国之大者”重在行动，选择不同的突破口和发力点，反映了政治逻辑的变化。

改革开放以来，以邓小平同志为主要代表的中国共产党人坚持“摸着石头过河”的改革方法论，在发力点上强调改革试点，鼓励基层大胆试点、试验。邓小平多次强调，“改革开放胆子要大一些，敢于试验，不能像小脚女人一样。看准了的，就大胆地试，大胆地闯”。[39]通过鼓励基层一部分地区和一部分先试点，然后总结经验，逐步在更大的范围内和更多的人群内推广开来。无论是在农村推进家庭联产承包责任制、探索乡镇企业、小城镇建设，还是在城市设立经济特区、沿海开放城市、经济技术开发区、高新技术产业开发区和综合保税区等一系列改革措施，都是通过试点试验的办法启动，然后通过总结经验、及时纠正错误，进而在更大的范围内推广开来。邓小平在多次会见外宾时强调，“我们现在做的事都是一个试验。”[40]“我们的办法是不断总结经验，有错误就赶快改，小错误不要变成大错误。”[41]总之，改革试点是一种重点突破的政治逻辑，通过开展实验试点，总结经验，稳步推进。“每年领导层都要总结经验，对的就坚持，不对的赶快改，新问题出来抓紧解决。”[42]

随着改革开放进入深水区和攻坚期，很多难啃的骨头涉及众多领域，各种矛盾错综复杂。“不谋全局者，不足谋一域”。面对难题和挑战，习近平总书记强调，“要把改革推向前进，必须加强顶层设计。”[43]“顶层设计”源自系统工程学，强调运用系统论从全局出发，开展自顶层到基层的战略构想和科学设计，将这一概念引入社会科学领域意在强调总体设计、统筹协调、整体推进和督促落实。2012年12月，习近平总书记在广东考察工作期间提出：“改革推进到现在，必须在深入调查研究的基础上提出全面深化改革的顶层设计和总体规划，提出改革的战略目标、战略重点、优先顺序、主攻方向、工作机制、推进方式，提出改革总体方案、路线图、时间表。”[44]2012年12月31日，习近平总书记在主持十八届中央政治局第二次集体学习时强调，“摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的，推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行，加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划。要加强宏观思考和顶层设计，更加注重改革的系统性、整体性、协同性，同时，也要继续鼓励大胆试验、大胆突破，不断把改革开放引向深入。”[45]在随后的十八届三中全会上，习近平进一步强调，“全面深化改革需要加强顶层设计和整体谋划，加强各项改革的关联性、系统性、可行性研究。”[46]为了进一步加强顶层设计，习近平直接担任全面深化改革领导小组组长、中央财经领导小组组长、国家安全委员会主席、中央网络安全和信息化领导小组组长等职务，多次强调要抓重点、抓关键，认为重要领域“牵一发而动全身”，关系到改革大局，是改革的重中之重。抓好涉及重大制度创新的改革，统一行动、毫不松懈，才能以重点突破牵引和带动全局，不断开创改革新局面。党的十八大以来，顶层设计的政治逻辑日益凸显，《关于全面深化改革若干重大问题的决定》《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》等重要文件，推进“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、雄安新区建设等一些重要战略举措，都是顶层设计的产物。

(三)居安思危：从发展政治向风险政治转变。打天下易，守江山难。居安思危是中国古代统治者总结出来关于打天下、守江山的经验教训，比如“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱”“天下虽安，忘战必危”“于安思危，危则虑安”“有备则制人，无备则制于人”等观点，总结出了很多“国之大失”“国之大患”等“病国之大者也”。所有这一切，均可被视为“国之大者”的重要内容，强调要做到居安思危，防患于未然。居安思危出自于《左传·襄公十一年》，“居安思危，思则有备，有备无患。”[47]一个国家既有太平盛世的安宁，也有动荡乱世的危险，如果执政者沉湎太平安乐，就会有危乱亡国之险。居安思危也是中国共产党领导革命、建设和改革的重要经验，中国历代领导人一直具有强烈的忧患意识、风险意识。在众多文献中频繁出现“市场风险”“自然风险”“金融风险”“执政风险”“风险责任”，居安思危，防范化解重大风险是中国共产党治国理政的一项重大原则。

从实行改革开放到党的十八大，中国政治基本上遵循以发展为中心的发展政治逻辑。在和平与发展成为时代主题的背景下，在邓小平看来，“发展才是硬道理”，[48]发展不仅是一个经济问题，更是一个政治问题，现代化建设成为最大的政治，发展成为执政興国的第一要务。从国内来讲，发展是获得人民支持的根本条件。“如果经济发展老是停留在低速度，生活水平就很难提高。人民现在为什么拥护我们?就是这十年有发展，发展很明显。”[49]相反，“不坚持社会主义，不改革开放，不发展经济，不改善人民生活，只能是死路一条。”[50]从国际来看，发展是体现社会主义优越性的重要标志。发展是“我们解决国际问题、国内问题的最主要的条件。一切决定于我们自己的事情干得好不好。”[51]“讲社会主义，首先就要使生产力发展，这是主要的。只有这样，才能表明社会主义的优越性。”[52]当然，邓小平也意识到风险和挑战，“我们在确定做这件事的时候，就意识到会有这样的风险。”[53]改革也是一场革命，必然要“冒风险”，而且“要冒很大风险”，“我们的改革不只是过五关”“可能比关公还要过更多的‘关’，斩更多的‘将’。”[54]但是，邓小平主张不要怕冒风险，改革开放要大胆地试、大胆地闯。“什么都怕，什么事情都办不成。”[55]此外，在面对风险时要沉着应对，“胆子要大，步子要稳”，[56]“关键是要善于总结经验”，[57]改革是化解风险的关键。“改革开放越前进，承担和抵抗风险的能力就越强。”[58]总体来看，邓小平在面对风险的时候，更强调机遇的一面，强调改革开放总体上有利于我，要抓住机遇把自己的事情办好。

党的十八大以来，面对百年未有之大变局和中华民族伟大复兴的战略全局，国家安全成为关乎国际发展稳定和长治久安的重大战略问题。统筹发展与安全两件大事，增强忧患意识，做到居安思危，成为中国共产党治国理政的重大原则。中国政治日益转变为发展与安全并重的风险政治逻辑。党的十八大以来，习近平总书记高度重视忧患意识，多次强调要坚持底线思维，把保证国家安全视作头等大事，决不能犯战略性、颠覆性的错误，时刻牢记“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱”，要求“凡事从坏处准备，努力争取最好的结果，做到有备无患、遇事不慌，牢牢把握主动权”。[59]2019年1月21日，习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上深刻分析我国面临的重大风险挑战，防范化解政治、意识形态、经济、科技、社会、外部环境、党的建设等领域重大风险。习近平特别强调要把维护国家政治安全特别是政权安全、制度安全放在第一位，提高对各种矛盾问题预测预警预防能力。在防范化解安全风险方面，强调筑牢制度防线，夯实治理根基。2013年11月12日，习近平总书记在党的十八届三中全会第二次全体会议上指出：“真正实现社会和谐稳定、国家长治久安，还是要靠制度，靠我们在国家治理上的高超能力，靠高素质干部队伍。我们要更好发挥中国特色社会主义制度的优越性，必须从各个领域推进国家治理体系和治理能力现代化。”[60]党的十八大以来，中央提出了总体国家安全观，构建了国家安全体系，形成了国家安全理论，完善了国家安全战略，建立了国家安全工作协调机制，强调统筹发展与安全两件大事，努力实现高质量发展与高水平安全的良性互动。2020年4月27日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十三次会议时强调：“发展环境越是严峻复杂，越要坚定不移深化改革，健全各方面制度，完善治理体系，促进制度建设和治理效能更好转化融合，善于运用制度优势应对风险挑战冲击。”[61]

随着中国进入新发展阶段，发展与安全相互交织日益形成一个风险复合体，必须坚持用全面、辩证、长远的眼光看待当前的困难、风险、挑战，要敢于斗争，善于斗争，做到统筹发展与安全，增强忧患意识，防范风险挑战，力争不出现重大风险或在出现重大风险时扛得住、过得去。面对新发展阶段面临的一系列国际国内风险挑战，必须增强机遇意识和风险意识，在危机中育先机、于变局中开新局，努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展，这是新时代“国之大者”的风险政治逻辑。

习近平总书记指出：“政治问题，任何时候都是根本性的大问题。”[62]“我们党作为马克思主义政党，必须旗帜鲜明讲政治。”[63]进入新发展阶段后，“民心是最大的政治”，这是由当代中国社会主要矛盾和最根本任务决定的。因此，作为一种治国理政的智慧，“国之大者”的核心是要从政治高度来观察和思考问题。尤其是党员领导干部，首要的责任就是政治责任，心怀“国之大者”就是要自觉讲政治，做政治上的明白人，坚持正确的政治方向，始终同党中央保持高度一致，确保对党中央精神心领神会、融会贯通，坚持用党中央精神分析形势、推动工作，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，能够经得起大风大浪考验。同时，心怀“国之大者”要求做到顾全大局，能够超越本地区、本部门和本单位的小局，真正站在战略全局的高度思考问题，谋划工作。习近平总书记指出：“领导干部要胸怀两个大局，一个是中华民族伟大复兴的战略全局，一个是世界百年未有之大变局，这是我们谋划工作的基本出发点。”[64]只有统筹国内国际两个大局，敢于担当，善于作为，不折不扣抓好中共中央决策部署和政策措施落实，才能将“国之大者”落到实处，为实现中华民族伟大复兴助力。

注释

[1]《扎实做好“六稳”工作落实“六保”任务 奋力谱写陕西新时代追赶超越新篇章》，《人民日报》，2020年4月24日，第1版。

[2]《年轻干部要提高解决实际问题能力 想干事能干事干成事》，《人民日报》，2020年10月11日，第1版。

[3]《深入学习坚决贯彻党的十九届五中全会精神 确保全面建设社会主义现代化国家开好局》，《人民日报》，2021年1月12日，第1版。

[4]习近平：《在党史学习教育动员大会上的讲话》，《求是》，2021年第7期，第1页。

[5]《中共十九届五中全会在京举行》，《人民日报》，2020年10月30日，第1版。

[6]《坚持用全面辩证长远眼光分析经济形势 努力在危机中育新机于变局中开新局》，《人民日报》，2020年5月24日，第1版。

[7]《解放思想深化改革凝心聚力担当实干 建设新时代中国特色社会主义壮美广西》，《人民日报》，2021年4月28日，第1版。

[8]《坚持中国特色世界一流大学建设目标方向 为服务国家富强民族复兴人民幸福贡献力量》，《人民日报》，2021年4月20日，第1版。

[9]《坚持以人民为中心深化改革开放 深入推进青藏高原生态保护和高质量发展》，《人民日报》，2021年6月10日，第1版。

[10]《加强政治建设提高政治能力坚守人民情怀 不断提高政治判断力政治领悟力政治执行力》，《人民日报》，2020年12月26日，第1版。

[11]《中共中央政治局常务委员会召开会议 听取全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组工作汇报 听取中央书记处工作报告》，《人民日报》，2020年1月8日，第1版。

[12]《热烈庆祝中国共产党成立100周年》，《人民日报》，2021年7月1日，第1版。

[13]习近平：《论坚持全面依法治国》，北京：中央文献出版社，2020年，第13～14页。

[14]《习近平关于“不忘初心、牢记使命”重要论述摘编》，北京：中央文献出版社，2019年，第301页。

[15]习近平：《在庆祝中国共产党成立100周年大會上的讲话》，中国政府网，http：//www.gov.cn/xinwen/2021-07/01/content_5621847.htm，最后浏览日期：2021年8月13日。

[16]习近平：《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》，新华网，http：//www.xinhuanet.com/politics/2014-10/08/c_1112740663.htm，最后浏览日期：2021年8月5日。

[17]《习近平在中纪委第六次全体会议上的讲话(全文)》，新华网，http：//www.xinhuanet.com/politics/2016-05/03/c_128951516.htm，最后浏览日期：2021年8月5日。

[18]习近平：《在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话》，《人民日报》，2021年4月16日，第1版。

[19]习近平：《在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话》，《人民日报》，2021年7月2日，第2版。

[20]杨伯峻：《春秋左传注》，北京：中华书局，1981年，第861页。

[21]习近平：《在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话》，《人民日报》，2021年7月2日，第2版。

[22]《习近平：承前启后 继往开来 朝着中华民族伟大复兴目标奋勇前进》，新华网，http：//www.xinhuanet.com/politics/2012-11/29/c_113852724.htm，最后浏览日期：2021年8月5日。

[23]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，《人民日报》，2017年10月28日，第1版。

[24]习近平：《在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话》，《人民日报》，2021年7月2日，第2版。

[25][26]《一江一河，习近平眼中的中华民族“千秋大计”》，中新网，https：//www.chinanews.com/gn/2020/01-06/9051990.shtml，最后浏览日期：2021年8月5日。

[27]中共中央党史和文献研究院：《中华人民共和国大事记(1949年10月—2019年9月)》，《人民日报》，2019年9月28日，第10版。

[28]苏轼：《关陇游民私铸钱与江淮漕卒为盗之由》，《苏轼文集》，长沙：岳麓书社，2000年。

[29]《旧唐书·列传·卷一百三十六》，北京：中华书局，1975年。

[30]《旧唐书·列传·卷一百八十四》，北京：中华书局，1975年。

[31]习近平：《切实把思想统一到党的十九届三中全会精神上来》，《十九大以来重要文献选编》，北京：中央文献出版社，2019年。

[32]习近平：《总结党的历史经验，牢固树立“四个意识”》，《论中国共产党历史》，北京：中央文献出版社，2021年。

[33]黄彦编：《孙文选集(上册)》，广州：广东人民出版社，2006年，第483页。

[34]毛泽东：《中国社会各阶级的分析》，《毛泽东选集》(合订本)，北京：人民出版社，1969年，第3页。

[35]邓小平：《坚持四项基本原则》，《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1993年，第163页。

[36][唐]唐吴兢：《贞观政要·政体》，沈阳：辽宁出版社，2009年。

[37]《吕氏春秋·用民》，上海古籍出版社，1996年。

[38]《建国以来毛泽东文稿》第13册，北京：中央文献出版社，1998年，第242页。

[39]邓小平：《在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话要点》，《邓小平文选》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第372页。

[40][41]《邓小平答美国记者迈克·华莱士问》，《邓小平文选》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第174页。

[42]《邓小平文选》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第372页。

[43]《习近平接受俄罗斯电视台专访》，《人民日报》，2014年2月9日，第1版。

[44]《习近平在广东考察时强调：做到改革不停顿开放不止步》，人民网，http：//theory.people.com.cn/n/2012/1211/c49152-19864678.html，最后浏览日期：2021年8月5日。

[45]《习近平在中共中央政治局第二次集体学习时强调 以更大的政治勇气和智慧深化改革 朝着十八大指引的改革开放方向前进》，《人民日报》，2013年1月2日，第1版。

[46]《党的十八届三中全会——吹响全面深化改革的号角(奋斗百年路 启航新征程)》，《人民日报》，2021年4月21日，第4版。

[47]《左传·襄公十一年》，上海：华东师范大学出版社，2018年。

[48][49][50][51]《邓小平文选》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第377、354、373、105页。

[52]《邓小平论坚持和完善社会主义制度》，人民网，http：//dangshi.people.com.cn/n1/2019/1216/c85037-31508225.html，最后瀏览日期：2021年8月5日。

[53]邓小平：《改革是中国的第二次革命》，《邓小平文选》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第113页。

[54][55][56][57][58]邓小平：《我们的改革有很大的风险，但很有希望成功》，人民网，http：//cpc.people.com.cn/n1/2020/0115/c69113-31549789.html?ivk_sa=1024320u，最后浏览日期：2021年8月5日。

[59]《坚持底线思维，做到有备无患》，《人民日报》，2020年9月24日，第5版。

[60][61]《下好先手棋 打好主动仗——习近平总书记关于防范化解重大风险重要论述综述》，《人民日报》，2021年4月15日，第1版。

[62]《习近平关于全面从严治党论述摘编》，北京：中央文献出版社，2016年，第87页。

[63]习近平：《以解决突出问题为突破口和主抓手 推动党的十八届六中全会精神落到实处》，《人民日报》，2017年2月14日，第1版。

[64]《习近平谈治国理政》第三卷，北京：外文出版社，2020年，第77页。

责 编/张 晓

作者：赵可金

第三篇：中国财政转移支付的政治逻辑

在所有的国家都存在着多级政府，政府间的财政转移支付已经吸引了许许多多经济学家的注意。他们的许多讨论集中在如何判断政府间的转移支付。人们提出了三个主要的理由。首先，人均收入低、人均需求高的地区可能接受那些与之情况相反的地区的转移支付以平衡他们的财政能力。如果集体行动问题阻碍了管辖区内部的自愿转移支付，就存在强烈的期望中央政府进行财政转移支付的伦理基础，原因在于一个国家应当平等对待她的公民，无论他们恰好住在什么地区。其次，事实上中央政府总是有自己支配的更大的税基，因而资源有限又负有必要开支责任的下级政府就会要求中央给予财政转移支付以平衡矛盾。第三，由于存在诸如环保和教育之类由地区财政支持但有跨区溢出效应的业务，政府间转移支付应当为之做出补偿。

尽管这种规范的考虑在设计一种公平有效的转移支付系统时是有用的，但真实世界绝少是按照抽象的伦理原则运作的。事实上，政府间转移支付常常被用于获取平衡地区间财政资源和产出之外的其他目的。换句话说，在决策者分配财政转移支付时所考虑的因素中，政治因素或许与伦理和经济因素同样甚或更为重要。由此，简单的问"应该是什么"远远不够。相反，我们应当问的是，"究竟事实是怎样"。更确切的说，我们的真正挑战是去彻底探究政府间转移支付的潜在政治逻辑到底是什么。

当然，财政转移支付的政治逻辑并非无时无地不同。在常规情况，中央政府的政治家们或许会运用转移支付犒赏自己的支持者或是"收买"那些易于受诱惑而支持他们的人，而地方当政者则会为获得尽可能多的中央补助而努力游说。在国家统一受到威胁的时候，受到威胁的地方，政府间财政转移支付似乎就常常履行着不同的功能，成为平抑分裂的力量之一。

在此方面最明显的例子可见东西两德于1990年10月3日正式统一的情形。统一带来的新挑战，就是地区间的不平衡。虽然"旧的"联邦共和国已经实现了地区间的高度平衡，但当前政治上的当务之急是将这种地区间的平等延伸到东部地区，在整个"新的"联邦共和国内建立平等的生活条件。为此，1990年后的每一年，联邦政府都从西德地区转移了至少GNP的5%，即1500亿德国马克给东德地区。没有资源注入来缩小收入的全面差异，德国统一的历程将更为崎岖。尽管财政转移支付的数量惊人，但这种牺牲却是为巩固统一的新国家所必需的政治代价。

德国的情况绝非特例。在苏联解体后的俄罗斯，尽管中央政府征税困难，无法实现收支平衡，莫斯科仍然通过资助来安抚分裂分子。结果，就是这些对国家的政治稳定和领土完整造成最大威胁的地区，获得了最高的人均财政转移支付。如Treisman所说，"尽管存在分裂压力、经济危机和遭到削弱的中央机构，尽力安抚反中央政权的叛乱地区的行为是俄罗斯没有在1990年代早期像其他三个后共产主义联邦那样解体的一个原因。"国家统一可能会付出惊人代价，但是任何地方的中央决策者都认为是值得的。

本研究的重点是中国，一个目前尚未面临急迫分裂危险的国家。但这个国家有过悲惨的历史。自公元前221年秦始皇第一次统一中国以来，这个国家一直处于分分合合中。直至近代的1910年和1920年代，中国还曾被封建军阀分割。本文的目的是试图揭示在中国决策者分配财政转移支付时对国家统一的考虑占了多大分量。我们采纳的一套跨地区数据覆盖了中国大陆所有的31个省市单位。所采用的技术是最小平方多重回归法。人均接受转移支付的测度变量以可能影响中央决策者的因素为基础进行回归。在我们看来，这些因素不可能脱离政治影响的过程。我们的一个关键假设是，中央政府的政治家们是按照他们的偏好顺序分配财政转移支付的，其中维护国家统一压倒一切，没有国家统一，他们的政治前途将归于黯淡。当然，我们不能得出规律说他们首当其冲资助的就一定是那些税收低、社会经济需求更多的地区。为了探知决策者在多大程度上考虑公平性，我们的模型中将社会需求指示变量作为独立变量。各省的要价能力的测度变量也在其中，因为所有的省政府都想获得尽可能多的中央财政转移支付的假定是合理的。本研究发现了有力的证据证明国家统一的重要性在政治精英考虑财政转移支付分配过程中居于首位。

一、中国财政的不平衡

政府间的转移支付只有在一种情况下是正当的，即是在下一级政府之间在生产标准公共服务方面确实存在着能力和成本上的差距。于理，差距越大，财政转移支付越不可或缺。

幅员达960万平方公里的中国是世界第三大国。由于面积庞大，不可避免存在着地理位置、资源禀赋、经济活动部门在空间分布和社会经济发展水平上的差异。既然地区经济不平等，则财政的不均衡就是必然的：低收入地区或许不能向其居民提供高收入地区居民当然享有的标准公共服务。在此情形下，贫穷地区可能会从富裕地区寻求支持以减少公共支出上的不平等，其形式可能是从上一级政府那里得到直接或间接的财政转移支付。

今日中国的财政不平衡到底有多严重呢?1998年，中国31省市的人均GDP的差异相当之大。中国最穷的省--贵州，官方登记的人均GDP为2342元，仅为全国平均水平(7373元)的31.8%，中国最发达的工商业中心--上海，人均GDP为28253元，几近全国平均水平的4倍，是贵州的12倍多。人均预算收入的相对差更为惊人。人均收入变异系数(标准差除以均值)远高于人均GDP的变异系数。值得注意的是，与人均收入的不平衡相比，人均支出的不平衡要小得多，基本上等于人均GDP的不平衡程度。很显然，应当要有中央政府的财政转移支付来帮助减少省际间的财政不平衡。由于中央的财政转移支付，三个关键领域(教育、行政管理、法律和治安)的公共支出差距才没有像收入差距那么大。但在另两个公共支出关键领域(健康和首府建设)上差距要大一些。若按照国际标准，人均预算支出上的不平衡则无论在哪个领域都很大。虽然中国的中央财政转移支付在进步，却还很不够，或者说财政转移支付的规模太小，尚不足以缓解省际间的不平衡。由此，很自然我们要问，哪一个地区比别的地区接受了更多的中央财政转移支付，原因是什么。在回答问题之前，有必要简要介绍一下政府间的转移支付渠道。

二、中国的政府间转移支付

在毛泽东时代，中央政府几乎是全面控制了资源分配。财政系统的安排使得富裕省份必须将其收入的很大一部分上交给中央政府，而穷困省份则被允许"留存其所有收入，并从中央政府获得额外的直接补助。"通过行使再分配的权力中央政府便能运用财政转移支付手段来影响下一级政府的表现。

在经济改革的开始15年，中国中央政府的财政转移支付分配能力变得十分微弱。在1980年至1993年间，所有的省级政府，无论穷富，都在财政合同系统的约束下，被迫在财政上日趋独立。税收的征取和支出都在辖区之内进行。因再不能得到来自富裕省份的财政盈余，中央政府的再分配能力日益受限。结果省际间的财政差距更加严重。富裕省份的税基大，所以有更多的预算资金进行直接投资，或者给予潜在投资者更多的税收减免。同样的财政自治对于贫穷省份却成了坏事。中央资助减少了，贫穷省份就连维持政府日常运转和基础的公共服务，如健康、教育所需的资源都难以为继，更别提生产性投资了。

到1990年代早期，越来越多的人开始关注中国沿海发达地区与内陆落后地区日趋扩大的收入差距，人们担心差距的扩大最终可能导致国家分裂。为了缓和危险，中国于1994年初改革了财政体系。新的系统被称作分税制。一个明确目标就是要恢复中央政府的再分配能力，使中央政府能够从发达省份汲取盈余，转移给欠发达省份。

1994年后的在中国中央政府和省级政府之间的财政流可以分为四种。

返还收入：如果严格按照新的规则，所有省份的收入都会降低，因而在引入1994年的系统时，中央政府向各省保证，中央将补偿各省为采纳新系统所作的牺牲。由此计算出了每个省接受新系统的净损失。之后，每个省将按下式计算其应接受的补偿(或收入返还)额：

Rt=R0*(1+0.3*Gt)t

其中Rt是第t年的中央财政补偿;R0是各省第一年的净损失值，或者说是补偿基数;Gt是该省第t年VAT和消费税的平均增长率;t是指引入新系统后的第1年，第2年，第3年，第...年。既然设计"返还收入"机制的主要目的是为了补偿，以使各省接受新的系统，那么它的分配就不可能遵照公平原则。

旧系统的补助(或上交)：即使在1994年后，在旧的系统下经谈判达成的收入分享合同仍然部分起作用。各省或者继续上交一定数量的当地税收给中央政府，或者继续从中央政府接受一定数量的补助，一如94年之前。唯一的区别在于，现在上交盈余或接受补助的数额是一次性固定的。通常，一省所接受的补助不再通过中央金库。只有山东是例外。在其他30省市中，16个属接受者，14个为上交者。前者包括8个少数民族聚居区(西藏、新疆、内蒙古、宁夏、广西、青海、云南和贵州)和其他穷省如四川和江西。富裕省份如上海、北京、广东和辽宁全都属于后一类型。如此，这个机制就包含了财政平衡的元素。但是，这一机制的重要性将随着时间流逝而削弱，因为这种转移支付的规模相对于日益增长的公共支出来说会显得越来越小。

新系统的补助(或上交)：这些补助之所以被称为"新的"系因其引进时间在1994年以后。此目录下的所有转移支付都被用于特殊目的，譬如救灾补助，对特定地区的补助(如北京、重庆、新疆和延安)，对特定项目的补助(譬如教育、环保和工业重组)等等。

过渡时期的转移支付：最早于1995年引入，这种转移支付专门用于处理横向的财政不平衡。不同于其他的"新系统的补助"，它是唯一的基于公式计算的转移支付类型，转移支付的分配由有关省份的财政能力和财政需求的客观量度来决定。

中央对各省的净转移支付通过从中央对省政府的转移支付总量中减去该省交给中央国库的税收额计算。1998年，这一数额达到2724亿元，占中央当年收入的一半左右，占中国当年GDP的3.4%。中央给地方的转移支付主要以"返还收入"的形式，实际上是地方分权，中央只有很小的自由裁量权。如果扣除"返还收入"，净的中央转移支付额只有650亿元。至于最具有再分配性质的"过渡时期转移支付"，其规模仅有60亿元，实在是微不足道。

既然不同形式的中央补助具有不同的性质，那么区别两种净中央转移支付的概念就很有必要，一种包括"返还收入"，另一种不包括。

净转移支付Ⅰ=返还的收入+旧的补助+新的补助+过渡时期的转移支付-旧的上交-新的上交净转移支付Ⅱ=旧的补助+新的补助+过渡时期的转移支付-旧的上交-新的上交本研究的因变量是人均净转移支付Ⅰ和人均净转移支付Ⅱ。

三、决定政府间转移支付的关键因素

理论上，中央政府的转移支付应当主要用于处理省级单位间的财政支出或资源的不平衡。但实际上，政治因素也许会影响中国分配转移支付的过程，恰如民主选举社会中一般。即使中央的决策者不依赖选举和再选举，他们也会如任何地方的同行一样，时刻关注自己的政治合法性和政治生命。省级领导也不例外。出于对政治稳定性超乎寻常的关注，中国的政治家们倾向于采用财政转移支付来回报有价值的支持者，压制可能的威胁者。同样，省级政府则倾向于从中央政府汲取尽可能多的财政转移支付以取悦自己的委托人。财政转移支付的分配由此就变成了政府间的关系的焦点。为此，要描述出决定中国中央政府财政转移支付的关键因素，一个人就不仅要考虑伦理和经济的因素，还须考虑政治的因素。因此，本研究采纳了三种类型的独立变量。

中央决策者对公平的考虑

人均GDP。这是财政能力大小的决定性指标。财政不平衡的主要渊源就在于财政能力的不对称，反过来又影响了收入分布的不对称。人均GDP低的地区，财政能力也低。如果中央的决策者分配财政转移支付的目的是减轻财政的不平衡，拉平财政的基础，那么回归系数就应当是负的。

人均受灾成本。中国是一个容易遭受自然灾害的国家。在每一个特定的年头，总有一些地区会比其他地区遭受更大的损失。中央的决策者如果考虑到这一因素，那么回归系数就应为正。

农业在地区经济中所占份额。这是一个显示不发达的参数。如果中央政府的财政转移支付目标是资助不发达地区，那么回归系数应为正。依赖比例。这一比例是指低于和高于工作年龄的人口比例。它是财政需求的一个指示参数。依赖性人口比例高的地区应当会接受更高的人均财政转移支付。

人口密度。这是社会服务单位成本的决定因素。财政不平衡可能是收入基础上的差异所致，也可能是服务的单位成本上的差异所致。可能有很多环境因素影响了服务的成本。人口密度只是其中之一。不难推测，人口密度越低的地区，传递任何水平的服务成本都会更高。如果中央的政策是为了补偿成本上的差异，那么回归系数应当为负。

中央决策者的政治考虑

少数民族的人口比例或一地是否为自治区域。非汉族居民聚居的地区可被视为是易于培育分裂情绪的地区。如果能找到一个显著的回归系数，我们或许就能得出结论说，中央政府以转移支付为手段来安抚最可能产生麻烦的地区。

劳动争议的情况。这是社会稳定的一个指示参数。如果社会稳定是中央领导者的主要关注点，那么回归系数就应当为正。

地区的要价能力

在政治局的席位。这是一个虚变数，政治局是中国最有决策权力的机构，如果某省在政治局有一个席位，则赋值为1，其他省则为0。如果该变量的回归系数显著为正，就说明在中国确实存在各为其政的分配方式。

人口多少。相比不到1000万人口的省份，北京更可能会在一个有5000万或更多人口的省份面前让步。

按省级GDP计算的经济规模。这是要价能力的另一个决定性因素。经济权力大的省拥有更大的政治筹码，更易得到更高的人均财政转移支付数额。

四、结果

在本部分，我们将对中央一省级政府间的财政转移支付进行回归分析。因变量是人均转移支付Ⅰ和人均转移支付Ⅱ，如第二部分所定义。独立变量是前面所列示的那些变量。由于还没有清楚的模型，下面的回归报告与其说是一个检验理论的尝试，不如说是一个探索性的工作。它们的作用在于，揭示中国政府在考虑财政转移支付的时候，在多大程度上被经济和伦理的考虑所主导，又在多大程度上对政治的考虑压倒了对经济和伦理的考虑。

表1说明了两个因变量各自的线性回归结果。在两种情况下，标注为(a)的列指的是包括了理论上相关的各种指示参数的回归系数。而标注为(b)的列指的是排除了所有不显著提高回归质量的独立变量(由0.10水平上的F测试结果来判断)之后得出的简单回归。

表1的回归(1a)指的是以人均财政转移支付Ⅰ为因变量的结果。从中可得出三个判断。首先，公平性考虑没有在分配财政转移支付Ⅰ的过程中起到作用。5个变量中的4个都给出了"错误"信号。财政转移支付Ⅰ与"人均GDP"和"人口密度"正相关，与"农业在经济中的比重"和"依赖人口比例"负相关。换句话说，越富的地区，人口密度越高的地区，人均财政转移支付越高。那些经济不发达的省份，依赖人口比例越高的地区，得到的人均财政转移支付反而越低。况且，五个变量没有一个在统计上显著。

其次，政见压力也没有在中央的财政转移支付分配中起作用。三个测度能力的变量中有两个显示了"正确"信号。政治局席位和GDP(测度该省经济地位的重要性)与人均财政转移支付均呈正相关。只是没有一个达到统计上常规的显著水平，都在0左右。另一个测度省级要价能力的变量--人口则与人均财政转移支付负相关。人口越少的省份反而得到更高的人均财政转移。这一变量在统计上也不显著。

第三，回归(1a)最惊人的结果是测度中央决策者政治考虑的两个变量具有很高的显著性。有关民族的变量的正系数具有很高的统计显著性(p=0.000)。非汉族人口比例越高的省，得到的人均财政转移支付越高。有趣的是，人均财政转移支付与测度社会稳定性的变量("劳动争议/人口的情况")负相关。为了安抚相对不稳定的省份，中央分配给他们更多的人均财政转移支付，但"劳动争议"严重的省份则不然，他们实质上甚至遭到了惩罚。中央的决策者似乎偏爱那些能维持社会稳定的省份。其实，以财政上的让步奖励有问题的省份在政治上是不明智的。

排除掉没有通过F测试的变量后，回归(1b)只剩下两个变量。省级的民族构成显著性很高。另外一个是人均GDP，与人均财政转移支付仍呈正相关。考虑到"返还收入"占了财政转移支付Ⅰ的四分之三，这一现象就很平常了。如前文所说，"返还收入"是1994年以前的财政体系遗留下来的制度，其分配不由公平性原则来主导。由此，富裕的省份从北京获取的人均"返还收入"非但未减少，反而更多了。

现在，让我们转而讨论财政转移支付Ⅱ。很显然，回归(2a)在所有的方面都与回归(1a)多少相似，除了人均GDP系数以外。虽然人均GDP与人均财政转移支付Ⅰ正相关，却与人均转移支付Ⅱ负相关。这意味着决策者在"返还收入"之外对公正性作了更多的考虑 。但是，人均GDP却与人均财政转移支付Ⅱ之间负相关并具有统计上的显著性。更重要的是，测度政治考虑的两个变量在回归(2a)中仍然高度显著。在回归(2b)中也一样。这显然证明了决策者在分配财政转移支付Ⅱ时对政治的考虑超过了其他任何因素。

中国的省级政府在将财政转移支付分配给县级政府时也基于同样的政治逻辑。

总之，从表1的回归结果来看，我们可以得出三个明显的结论。首先，公正性考虑在中央与省之间的财政转移支付过程中作用甚微。其次，与传统的智慧相反，财政转移支付中涉及的要价空间极其微小。第三，财政转移支付最重要的决定因素是决策者的政治考虑，特别是对国家统一的考虑。

五讨论

财政转移支付存在于所有具有多级政府体制的国家。但财政转移支付的决定性因素却各不相同。有的国家(如美国)欣赏有条件(或者是特殊目的)的拨款，其他的国家(如加拿大)则偏好无条件(或者一般目的)的拨款。无条件拨款居于主导地位的地方，财政转移支付按照某种精心设计的公式来计算，将政治干预的可能性降到最小(如德国)。当分配一般目的的拨款规则不明朗时，就存在很大的要价空间(如印度和俄罗斯)。有条件拨款居于主导地位的系统则提供了一个完美的制度环境以便于展开各为其政的政治角逐(如美国)。

在中国，一般目的的财政转移支付占总财政转移支付的主要部分。不过，一般目的的财政转移支付的总量里包含了"返还收入"，"返还收入"的分配一般按照特定的公式计算得出来。即使这些公式没有反映平等原则，他们也限制了讨价还价的范围。旧的拨款和上交也是如此。无疑所有测度要价能力的变量都几乎没有解释能力。

如上文所述，设计"返还收入"的初衷实际是为了保护地方的既得利益，而不是为了缩小日益严重的地区差距。这解释了为什么很难找到中央向低收入地区分配财政转移支付的事实依据。在某种意义上，似乎可以很公正地说，就财政转移支付的问题，中央的决策者没有多少任意施为的空间。很多财政转移支付分配已经既定。问题是，在他们可以控制的范围之内，又是什么应该优先考虑。前面部分的分析说明国家的统一也许是他们最为关切的。

这一点无疑是个新发现。在对1978-1992年间财政转移支付的一项研究中，Martin Raiser已经发现，所有穷省都得到了数量不等的补助，但最穷的省份却并未必然得到最高水平的补助。补助水平最高的是那些非汉族人口为主的省份，尽管他们的收入水平超过了那些最穷的省份。这个发现促使他开始怀疑中国的财政转移支付更可能是由政治考虑驱动，而不是公正性考虑。本研究可以说为他的猜想提供了系统性的证据。

那么，为什么国家统一在中国财政转移支付的分配中具有如此显著的意义呢?

中国是一个有56个民族的多民族国家。汉族人口占人口的91%，是多数民族。其他的人口则分为55个民族。少数民族的对中国的长期发展和国家安全的重要性与他们的人口比重是不成比例的。

首先，尽管人口比例很小，中国少数民族的数量却很庞大。虽然只占总人口的9%，绝对数量实际上超过了诸如德国、法国和英国这样的欧洲大国。很少人认识到中国其实是世界上穆斯林人口最多的国家之一，其数量近2000万，比阿拉伯联合酋长国、伊拉克、利比亚和马来西亚都要多。

第二，少数民族的数量增长比率超过了汉族。虽然汉族人口总量在1982年到1990年间增长了10%，但少数民族的人口总量增长了35%，从6700万增加到9100万。对1995年的总人口的1%所作的一项样本调研表明，有1亿846万人属于少数民族，占全国总人口的8.98%，较之1990年的数据上升了0.94%。如果少数民族继续保持这样的人口增长率，到2080年，其总人口将达到8亿6400万。

第三，少数民族分布的地区极广。每个省、自治区和直辖市和多数县级单位都有少数民族。不过少数民族主要聚居于中国西部，覆盖了中国近三分之二的国土。

第四，少数民族的主要聚居区资源大多很丰富。西北地区富有煤(中国的主要燃料)，西南地区有无限的水电潜力。青海柴达木盆地有大量天然气，新疆塔里木盆地又有油又有气。黄金和其他金属矿在西藏、贵州和云南都很富饶。能源是中国未来发展的瓶颈。西部地区看来掌握着未来的钥匙。

最后，中国的少数民族主要生活在边疆地区，如北部的蒙古人，西部的维吾尔和藏族人，西南的壮族、彝族和白族。换句话说，中国的边疆主要由少数民族居住着。在新疆、西藏、内蒙古、云南和广西的很多边疆地区的县乡，当地人口的90%以上都是少数民族。从安全角度考虑，这些地区对中国国防的前哨具有巨大的战略价值。

正是认识到了少数民族的正式地位及其战略重要性，中国划分了四级行政自治机构，包括5个自治区，30个自治州，120个自治县(在内蒙古等地，又称自治旗)，1200多个自治村。虽然这些自治地区对当地事务并不享有真正的政治控制，但身为少数民族却拥有自治地区的事实总是令人愉快的，那些确认为少数民族的团体能够通过各种实际的项目获得利益。最明显的特权有发言权，学习本族语言的权利，宗教信仰自由，以艺术和流行文化形式表达各自文化差异的权利，生育更多子女，子女获得更多的教育机会，获得公职的更多机会，更重要的是，纳更少的税，接受更多的补助。

1980年以前，自治地区对财政转移支付的依赖性很高。居住在贫困地区的汉族居民的依赖性也是如此。从1980年代早期开始，财政转移支付的额度实质上减少了。结果，贫困地区不复能得到以前那么多的财政转移支付。当然也有例外。如Martin Raiser在其1998年的研究中指出，即使在1994年的改革之前，所有接受财政转移支付多的省都是少数民族人口多的省，如西藏、新疆和青海。本研究显示了这种分配模式的连续性。

促使决策者青睐少数民族的是一种强烈的希望维持国家统一的愿望。在中国人的灵魂深处，人们非常惧怕国家分裂。中国现在是一个统一的国家，没有任何导致分裂的紧迫危险，而领导人连任何分裂的可能都不希望看到。

使中国领导人高度关注的事情有两个方面。首先在沿海以汉族为主的地区和西部少数民族主要分布的地区之间，经济差距持续扩大。中国以市场为导向的改革更是扩大了业已存在的差距。几乎没有迹象表明东部的繁荣渗漏到了西部，中央的决策者完全有理由担心这种不平衡会对久已存在的不同民族、语言和文化之间的怨恨火上加油。其次，在中国边疆地区，特别是新疆和西藏存在的分裂活动和民族动荡，构成了北京的另一重烦恼。特别是中国中亚边境上新出现了几个国家，促使中国更多地关注分裂情绪是否会扩散到中国的穆斯林地区。北京的挑战是如何让少数民族确信与中央政府合作比分裂出去对他们更有利。为此，中央的决策者必须考虑少数民族的利益。财政转移支付是一个平抑民族或宗教独立情绪(无论真的还是潜在的情绪)的工具。这是中国政府愿意甚至很高兴接受的东西。事实上，不管财政转移支付问题何时发生，中央政府从不厌烦地一再强调民族地区应当被优待。省级政府也照此办理。

财政转移支付分配中的政治考虑非常明显。8个少数民族聚居的省份，当地人均的自创收入通常比其他省份要低。由于中央的财政转移支付，8个省份的人均支出则总是远远高于除北京、天津、上海和广东外的其他地区。更有趣的是，在分配财政转移支付时，中央政府似乎给予最容易受到民族分裂影响的省份，如藏族人和穆斯林居住的地区(西藏、新疆、青海和宁夏)以绝对优先权。另一方面，少数民族几乎不生事端的省份，如广西和贵州，在北京考虑财政转移支付时就没有那么受重视。

结论

财政转移支付往往被假定是按照公正性原则进行分配的。但政治家们通常会运用财政转移支付寻求其他的政治目标。本研究揭示了中国的财政转移支付追随的是地区平等之外的其他考虑。中央政府的决策者们对国家统一的重视似乎完全左右了政府间的财政转移支付决策。结果，非汉族人口多的地区往往比汉族人口多的地区得到更多的人均财政转移支付，即使前者的人均GDP高于后者。例如，有十个省份的人均GDP都低于新疆，但新疆接受的人均财政转移支付数额是那十个省份的好几倍。对此的唯一解释只能是新疆的非汉族人口占多数。更惊人的是对陕西、甘肃和宁夏所作的比较。在中国，这三个省连在一块，统称陕甘宁地区，三省在所有方面几乎都一样，除了一点：宁夏是中国最大的穆斯林聚居区，而陕西和甘肃是汉族文化的发祥地。这一区别至关重要，它解释了为什么宁夏每年接受的人均财政转移支付比两个邻居都高，尽管事实上宁夏的人均GDP更高一些。

这一发现是否意味着北京不关心地区不平衡问题呢?也许不是，毕竟，日益扩大的地区差距，即使同是汉族居住的省份之间的差距也会削弱国家的政治稳定性。问题是，中央政府完全没有足够的可供处置的财政资源来解决这些问题。1998年，政府收入(包括省级上交)只占GDP的7%，远低于多数国家的比例(20%以上)。即使如此微薄的收入也不完全由中央政府处置。1994年的财税制度要求中央政府"返还"其收入的固定份额(1998年为38%)给各省。剩下的部分远不敷中央政府自己的基本支出。为了给省级政府以转移支付，中央政府被迫大举借债。由于汲取能力太弱，中央政府不得不仔细排定优先顺序。北京认为最可怕的前景是当地区不平衡与民族和文化差异交织在一起的噩梦出现。因此，分配有限财政转移支付的绝对优先权就落在安抚民族和宗教团体上面，尽管伴随着使汉族人口为主的穷省倍受打击的风险。在此意义上，财政转移支付确实成了国家统一付出的代价。国家统一需要代价，但是在中国决策者看来，这个代价是值得的。(王清容译)

(作者单位：香港中文大学政府与公共管理系)

作者：王绍光