社会管理法治化论文

下面是小编精心推荐的《社会管理法治化论文(精选3篇)》，供需要的小伙伴们查阅，希望能够帮助到大家。《法治湖南建设纲要》经过湖南省委全会通过不到四个月，中共湖南长沙市委市政府提出“全力推进社会管理法治化建设”，“把社会管理法治化作为维护社会和谐稳定的根本性、基础性工作”。

第一篇：社会管理法治化论文

社会管理创新的法治化

[摘 要]社会管理创新的核心在于法治，即用法治的思维管理社会事务，用善治的方法处理社会问题，改变现有的不适应社会管理创新的治理范式，按照“人性化管理、亲情化服务、公平化待遇”的原则和要求树立“以人为本”、“法律至上”、“服务大众”“、“和谐共生”的理念，关注民本、惠及民利、维护民权、保障民安。

[关键词]社会管理;创新;法治化

当今中国，转型期各种社会矛盾、纠纷频频发生已是不争的事实。统筹城乡、两化互动以及大量剩余劳动力的事实直接导致了人员流动的增强，个人与社会组织的依存关系减弱。迅猛发展的经济社会与严重滞后的社会管理之间的反差导致了社会问题的不断涌现，社会管理和社会公共安全面临着严峻的挑战。面对新形势、新任务，迫切需要积极探索加强社会管理创新的新思路、新方法。胡锦涛同志在“七一”讲话中强调：“要加强和创新社会管理，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，建设中国特色社会主义社会管理体系，全面提高社会管理科学化水平，确保人民安居乐业、社会和谐稳定。”这为我们提供了社会管理创新治理的新思维和新方法，那就是社会管理创新的法治化。

一、社会管理创新法治化的历史沿革与价值取向

2004年党的十六届四中全会提出：“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新。”2007年党的十七大报告进一步指出：“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。”2011年2月19日，胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上发表题为为《扎扎实实提高社会管理科学化水平 建设中国特色社会主义社会管理体系》的重要讲话，指出当前我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会管理领域存在的问题还不少。从总体上看，我国社会管理领域存在的问题，是我国经济社会发展水平和阶段性特征的集中反映。他强调要创新社会管理方式，不断提高社会管理科学化水平。同年7月1日，胡锦涛总书记在庆祝中国共产党成立90周年的大会上再次就社会管理问题指出：“要加强和创新社会管理，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”

因此，从某种意义上而言，社会管理创新是法治的具体化，而法治则是社会管理创新的保障。法治作为社会管理创新的内容和形式的决定性因素，其内涵与外延决定了社会管理创新的合法性要求，社会管理创新需要法治。法治确保社会管理创新的合法性，使社会管理创新具有法所具有的权威性，这种权威性成为促进转型时期各种社会矛盾解决的可靠途径选择，因此，社会管理创新必须要符合法律的规定和要求。承载正确价值准则的法治为现代社会多元主体提供了价值指引，也为社会管理创新规定了最基本的价值方向。只有符合法治理性的社会管理创新，才符合法律承载的国家意志和人民意志，才不会背离创新社会管理的初衷。

二、社会管理创新法治化的主要内容

(一)社会管理创新法治化以民主为内涵

英国和美国这两国之所以至今依然具有旺盛的生命力，除了经济、科技的发展以外，法治及其民主内涵也是重要的因素。如前所述，社会管理创新法治化的内涵也同样是人权、民主。人权是民主的根本，而民主又是社会管理创新法治化的基础，是社会管理创新法治化产生的前提，也是社会管理创新法治化的源泉。社会管理的创新法治化恰恰与民主不谋而合。民主意味着国家和社会的事务依据多数人的意愿进行管理，同时，少数人的权利也得到充分尊重，即每一个人都是国家和社会的主人，都有平等表达的自由、依法参与的自由，有权参与国家和社会的管理。

(二)社会管理创新法治化以“依法行政”为导向

社会管理创新是在社会管理领域进行的一场深刻变革，是当代中国极需破解的一个重大课题。而依法行政作为建设法治政府的核心，对于促进社会管理创新沿着法治的正确轨道行进具有决定性的作用。胡锦涛同志曾指出：“要把依法治国基本方略落实到社会管理各领域和全过程，善于用法律手段解决矛盾，依法保护群众权益。”在具体的社会管理活动中，必须坚持依法行政的原则，把法律当作解决社会矛盾和社会冲突的基本手段，把法治作为社会管理创新的突破口，实现社会管理创新法治化。具体而言，首先，社会管理创新与管理本身同等重要;其次，建构化解社会矛盾的法律调处机制与建构保证良法能够善治的机制同样重要。正如温家宝总理所言：“我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐。”这同时也是中国社会管理创新法治化的美好愿景。

(三)社会管理创新法治化以统筹城乡为背景

进入新世纪以来，城市化已经成为我国经济社会发展所无法回避的客观事实。城乡统筹、两化互动的实施必将极大地改变我国城乡的面貌，社会结构必将发生深刻变革。城乡统筹发展的核心是在城乡之间建立起均衡增长的良性互动机制、公共服务的协调发展机制、社会资源的市场化配置机制以及适应城乡一体化的社会管理创新体制。城乡综合配套改革确定的统筹发展目标是城市与农村的广泛结合。当今我国的经济社会发展还较为落后的现实使得这种结合主要是以各项经济指标作为基本参数，这也充分表明了城乡统筹发展的核心主要还是集中在经济领域的竞争。社会管理及其创新本身不直接参与社会物质产品的交换活动，也不直接创造物质财富，但是社会管理及其创新具有保障和维护社会稳定方面的天然作用，这种作用对于服务经济发展、保障市场有序具有特别重要的意义，因此，社会管理创新法治化要求即是城乡统筹发展在社会管理创新领域的措施需要得到法律的正当性、合理性肯定，而社会管理创新则必须在城乡统筹的大背景下内化为法治的各项要求。

(四)社会管理创新法治化以程序为保障

经济社会的迅猛发展使得社会管理创新已成为不可抵挡的社会现实。然而，就社会管理创新本身的客观性而言，法律语言本身的有限性与抽象性使法律不可能对所有社会管理创新领域的全部做出详尽的规定，法律滞后于社会管理创新实际是不争的事实。但是，社会管理创新法治化的本质性特征并不在于由国家的强制力来保障其实施，而是在于这种强制力应具备足够的正当，即是获得人们普遍尊崇的良法。那么怎样才能既保证社会管理创新的正常进行又切实保障人们的合法权益?笔者认为，通过正当程序来控制公权力是法治的一个重要内涵，也是实现社会管理创新的普遍途径。

三、实现社会管理创新法治化应注意的若干问题

社会管理创新离不开法律对权力的制约，不能一味追求“创新”而忽略了“法治”，不能借用“创新”的名义，突破“法治”的界限。社会管理创新的前提条件就是必须在在尊重法律的前提之下、在法律规定的框架内进行，这要求首先要正确认识社会管理创新的基本法治界限，既要坚持以人为本、私益与公益、公平与效率、自由与秩序之间的兼顾平衡，又要降低社会管理创新的成本，减少因社会管理创新而造成的对相对人的利益伤害，并且社会管理创新的举措和制度的社会效果应有助于贴近其出发点和归宿点。

(一)要有宪法意识

宪法意识是人们对宪法精神与基本内容的理解、认同与情感，体现了尊严、规则、法治等社会共同体的基本价值，是实现科学决策、民主决策的规范基础。当前，我国社会出现多元化的阶层分化，衍生出多种不同的利益诉求，这必然要求对原有的政治、经济、文化等诸多方面进行改革。邓小平说过：“改革也是革命”，说明改革对社会各个方面的影响是巨大的，需要在符合法治精神的前提下进行改革。在社会管理领域，也就意味着在创新的过程中，决策者不能以现实的合理性为由随意突破现行宪法体制的框架，而必须通过必要的法定程序做出相应调整。

(二)要树立以人为本的理念

法律和法治是文明社会的标志。法律和法治以什么样的形式进入社会生活领域，也应当符合人类进步的要求和文明发展的脉络。英国著名历史法学家亨利?梅因(Sir Henry Maine)爵士就曾经指出国家文明的高低，从民法和刑法的比例关系就能反映出来。大凡半开化的国家，民法少而刑法多，进化的国家，民法多而刑法少。在一个文明、理性、有序的和谐社会里，法律和法治调整社会管理、规范创新行为的方式，应当多向善而勿为恶，多放权而少管制，多经济而少行政，多教育而少惩罚，多明确而少模糊，多细腻而少粗广。综上，法律和法治在社会管理创新中的制度设计及功能实现，应当尊重和保障基本人权与自由，以人为本，充满和体现人文关怀、理性精神、民主精神和宪政精神。

(三)要树立国家权力有限的观念

权力必须受到制约，尤其是法律的制约是现代社会的一个普遍认识。法律是国家权力的一种经常的系统表现，法律是实现国家职能的工具。但法律的效力是有界限的，只能在其边界之内履行这种职责而不能逾越。在法律的框架内确定了国家与社会各自管理的边界。马克思主义历史观就指出国家是由社会决定的，先有社会其次才产生国家。由于法律是由国家制定或认可的，体现国家意志，因此，从这个意义上讲最终决定法律的内容是社会。国家与社会在大部分领域的交集并不意味着国家与社会可以相互替代，在某些社会关系领域，法律的调整不是唯一的手段，或者说不是最佳的形式。因此，我们说国家无法代替社会，社会当然也无法代替国家。所以，法治国家并不表明国家通过法律调控社会生活的全部，而更可能意味着最大限度地通过公民个人及各种社会组织参与的方式来达到解决社会管理及其创新问题的。而社会在提高化解纠纷的能力的同时，反过来也就给国家权力确定了边界，从而达到了通过法治的具体措施来限制国家权力的目的。

(四)要理性看待法治在社会管理创新中的作用

尽管法治在社会管理创新中的作用毋庸置疑，但是我们还是要理性地看待法律和法治，且不能对法治抱有过高的期望值，从“人治”的极端又走到“法治”的极端更是不可取。现代社会中，没有法律和法治是万万不能的，但是法律和法治都不是万能的，不能解决社会管理中的一切事情。如果指望通过法律解决社会生活的一切，就像秦朝那样的“一切皆有法式”，不仅无法实现社会管理及其创新的初衷，同样会使社会生活陷入无序。毫无疑问，法律和法治与社会管理及其创新融合的程度，应当具有符合科学发展和理性精神的适当比例和限度，并且应当与这个国家和社会的历史传统、政治文化、现实条件、社会发展等相一致。法治要且应该与社会管理创新保持一定的张力，这两者交集的如果比例过低，就难以建成法治社会;比例过高则可能导致法治对社会管理创新自由的干预甚至抹杀，导致管理与社会发展之间的严重失调，从而失去社会发展自身的价值。

〔参 考 文 献〕

〔1〕胡锦涛.在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话〔EB/OL〕.中华人民共和国中央人民政府网站，2011-07-01.

〔2〕王振民.社会管理创新的关键在于法治〔EB/OL〕.法制网，2011-08-24.

〔3〕付子堂.法治是社会管理创新的最优模式〔J〕.法制资讯，2011，(12).

〔4〕朱宝树.城镇化与城乡统筹的综合改革〔J〕.市场与人口分析，2006，(3).

〔5〕孙莉.社会管理创新的过程正当化〔J〕.法学，2011，(10).

〔6〕姜明安，季卫东.将权力运行纳入程序的轨道〔N〕.人民日报，2010-06-10.

〔责任编辑：周小东〕

作者：石磊

第二篇：长沙力推社会管理法治化

《法治湖南建设纲要》经过湖南省委全会通过不到四个月，中共湖南长沙市委市政府提出“全力推进社会管理法治化建设”，“把社会管理法治化作为维护社会和谐稳定的根本性、基础性工作”。

《中国新闻周刊》了解到，2011年上半年，该市已着手《长沙市社会管理法治化实施纲要》（以下简称“《纲要》”）的起草工作，并于今年7月提交第三届“法治政府·南岳论坛”进行讨论。由于《法治湖南建设纲要》明确提出要“营造公开、公平、公正、可预期的法治环境”，作为湖南省会，长沙市“社会管理法治化”的提法令人关注。

近日，在北京召开了《纲要》专家论证会，与会专家对此表示了肯定与期待。

走出“维稳怪圈”

2004年6月中共十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，自此，各地发力社会管理机制创新与探索。至2010年10月，中共中央政法委、中央综治委确定全国35个市（地）、县（市、区）作为全国社会管理创新综合试点。

由于没有现成的模式可以遵循，各地探索亦引发不同程度的争议，批评最多的是，部分地方社会管理创新的实务中有将“社会管理”等同于“维稳”的倾向。

北京大学法学院教授王锡锌在接受《中国新闻周刊》采访时指出，“维稳困境实际上是因为老百姓通过法律维权失败了，80%的群体性事件是老百姓维权失败后的极端行动。由此造成老百姓要维权，政府要维稳的局面”。

2011年8月22日，中央党校下属《学习时报》发表题为《警惕社会管理中的内卷化》署名文章，提出要正视“社会管理越加强，社会问题越增多”这样一个怪圈。文章批评道，目前“最明显的特点是重视事后处理胜过源头治理，专注‘维稳’却淡化‘创稳’。把社会管理简单地等同‘问题处理’，甚至不计维稳成本和后果，组织功能陷入忙碌的维稳‘漩涡’”。

这种背景下，作为中共中央政法委、中央综治委确定的全国３５个市（地）、县（市、区）社会管理创新综合试点之一，长沙市“社会管理法治化”将包括何种内容、举措为各方瞩目。

《中国新闻周刊》获知，长沙提出，争取用三年左右的时间，初步建立起切合长沙实际的社会管理法制体系，形成机构健全，体系完整、责任明确、权责统一、资源与任务相匹配、共建共享的新型社会管理体系。

主持《纲要》起草的长沙市政府法制办主任陈剑文在接受《中国新闻周刊》采访时介绍说，“起草《纲要》过程中，感觉社会管理创新最难的是法治化，是机制、制度的建设。”

而为何会选择“法治化”作为试点的方向，陈剑文认为，既有法治湖南建设的环境优势，也和长沙市近年来法治进步密切相关。

比如，“湖南人的参政意识比较强，我们在这方面就做了一些探索，明年还要对公众参与立法作制度上的规划。”

她说的探索，不仅包括重大决策的听证制度、专家咨询制度等，还包括在强化公众参与社会管理的制度保障、构建公众参与制度体系方面，将是否听取公众意见作为合法性审查的重要内容，强化公众对社会管理重大决策后的评价监督。

另一个进步则表现在政府法治建设白皮书的发布。内容涵括执法监督、案卷评查、规范性文件出台等方方面面，集中起来有了比较，对政府部门就有了比较大的促动。

此外，陈剑文说，依法行政的考核很管用。“虽然分值不大，但效果很好。去年有一个部门的领导班子评了三类，在法治建设白皮书被披露出来，法治方面记了0分，以后他就不能不重视法治工作”。

尽管有这些经验，但到底什么是“社会管理法治化”，陈剑文认为，目前并无一致的意见，更没有可操作性的规范。因此在起草过程中，重点注意了两个问题：一是社会管理的外延不宜过宽；二是社会管理法治化不能等同于社会管理创新，也不能等同于行政管理工作的法治化。

在《纲要》（征求意见稿）的说明中，起草者认为，与社会管理创新工作相比较，社会管理法治化更注重制度的建设和执行，体现了法治化的要求；与行政工作的法治化相比较，则更注重社会管理机制的形成和突出社会管理事项的制度化管理。

这种背景下，起草者没有采用传统的“立法、执法、监督”三环节实现法治的模式，而是针对社会管理法治化的重要问题进行了梳理，既包括推进公众参与社会管理决策、社会信用体系建设以及社会矛盾纠纷防范调处的法治化，也包括推进社会组织培育发展、民生权益保障公共安全、流动人口管理以及虚拟网络社会管理的法治化。

探路“社会管理法治化”

对于长沙市的探索，多位法学界的知名学者表示赞赏。在此前举行的《纲要》（征求意见稿）专家论证会上，法学学者对社会管理如何法治化做了热烈的讨论。

北京大学法学院教授姜明安对《中国新闻周刊》说，“现在提社会管理创新，有些地方说是创新，实际上是乱行乱试，五花八门，把法治给破坏了。不管怎么创新，都应该保障一个正确的方向，社会管理法治化这个做法正是对社会管理创新的一个保护。”

针对《纲要》，姜明安提出，“社会管理中体制的问题必须明确，上级与下级，政府部门之间，政府与社会组织之间职权要理清、职责要明确。”此外，他也认为，在推进社会管理规范化、民主化和科学化之外，还应该写入社会管理程序的法治化。

清华大学公共管理学院教授于安则从另一个角度来分析“社会管理法治化”，使这个探索更有针对性，更有实效。他提出探讨法律跟其他社会规则的关系，“法治化是从权利义务角度去阐释，如果不能都用权利义务模式去阐释的，就要探讨，权利义务在社会管理中能够解决什么问题，不能解决什么问题”。

于安认为，目前社会管理中的一些内容不是要完全权利义务化，比如多种途径的纠纷解决机制。如果要发挥法治的优势，就要考虑，是把目光放在化解矛盾上，还是社会秩序的形成上，“社会管理创新示范点不是要求全，而是要有特点。在如何法治化这个问题上要做一个战略的考虑，理清哪些是可以权利义务化的，是可以促成社会秩序形成的。这样确定重点，体现长沙的特点，才能达到示范点的效应”。

对于如何实现社会管理法治化，中国政法大学教授马怀德有自己的看法，“法治化是一个过程，需要途径。这个途径是什么？总体看来，得有一个立法过程，如果用红头文件就不是法治化。”他提出应该将社会管理法治化的途径加进去，那么立法、执法和监督这老三样仍然需要写进去。

此外，公正司法在马怀德看来很有必要，“社会管理的重要内容是化解社会矛盾，很多文件写要依法化解社会矛盾，信访显然不是法治化，很多时候都要找领导批示。拿法治化的途径处理社会矛盾，仍然是司法，所以公正司法要强调。”

中国政法大学教授薛刚凌则提出地方特色的问题。她认为，“哪些是长沙市能解决的，哪些是中央才能解决的，需要理清楚，在《纲要》中，重点写地方能解决的，这才有地方特色，才符合示范点的要求”。

王锡锌则提出《纲要》如何具体化的问题，他认为，将来能够操作才能保障《纲要》得到落实。

“老百姓要维权、政府要维稳”这种“社会管理”困局，王锡锌认为，很多社会矛盾是因为法律问题的政治化造成的，政府没有去落实法律的规定，最后很难诉诸法律途径解决。因此，社会管理法治化提出的一个要求是，政府要认真对待法律，兑现了法律的规定就化解了社会矛盾，也就在某种意义上实现了社会管理的法治化。

作者：祝小霖

第三篇：社会管理法治化的理念、路径与建言

[摘要]加強社会管理的法治支撑，在社会管理中植入和壮大法治理念，实现主要依靠法律的社会治理，是创新社会管理体制机制，建立和完善具有时代特征、中国特色、上海特点的社会管理体系的重要环节。实现社会管理的创新，就要注重用法治来统领、调整各种社会关系，就要不断剔除各种人治的思维、计划的残留，建立通过法律手段来管理、运营社会的模式，形成主要依靠法律的社会治理，建构以法律为基准的社会秩序，养成以法律手段来处理社会问题的习惯。这要求以良性立法拓展法律空间、奠定治理基础，以柔性执法凸显人本理念、化解社会矛盾，以能动司法回应社会需求、实现社会正义。

上海的率先发展，内在地包含了上海不仅要在经济发展上领跑全国，而且要在社会管理上实现率先突破、做出表率、提供经验的要求。目前上海发展中的问题和矛盾已溢出经济领域，经济改革对社会发展和进步的驱动空间日益逼仄，单纯依靠经济改革本身已不足以为社会发展提供持续的动力。上海发展中不平衡、不协调、不可持续的问题，就突出地表现在经济发展与社会建设与管理的不同步上：相对于经济体制，社会管理落后，社会结构滞后。如何加强和创新社会管理，以激发社会活力、释放社会空间、促进社会整合、防范社会风险、化解社会矛盾，降低社会总体运行的代价，推动城市全面转型升级，是亟须我们精细考虑的“顶层设计”。

一、以良性立法拓展法律空间、奠定治理基础

社会管理的正常运行取决于权力的法治化程度。社会管理的法治化，意味着主要用法律、法规来规范权力行使的范围、限度、方式和程序，建立起一整套调整公共权力运行的法律法规体系，设计出一套结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的社会管理运行机制。立法，是赋予一系列由社会主体所共同认可的价值准则以国家强制力的活动，立法越是完善、发达，其所统摄的价值标的就越多，离应然状态也就越近。

上海地方立法成果颇丰，已基本涵盖社会与生活的方方面面，大体做到了有法可依。在人大立法方面，改革开放30年的前半期着重制定新法规，积极应对迅速变化的社会现实，后半期更加注重法规的实效性和稳定性，近10年来，立法重点逐步从经济领域转向社会领域，立法的民主性和创制性也有所提高。在行政立法方面，由改革开放初期注重经济发展、社会管理方面的立法，到20世纪90年代侧重有限政府、责任政府和效率政府的立法，再到最近10来年注重政府服务职能、关注民生和建设阳光政府的立法。[1]但法律体系内部尚存在一些结构性的问题，与社会管理的要求脱节：

一是在立法质量方面尚有欠缺。部分地方性法规（含地方政府规章，下同）带有浓厚的计划经济的色彩，不能适应新的形势的要求，不能反映客观规律，针对性不强、措施不够有力，难以操作，不能有效解决实际问题。上海市人大常委会下属的立法研究所曾组织对截止2007年上海现行有效的142件地方性法规进行“立法后评估”，专家评测资料显示，有61件（占42.9%）法规获得“一般”的评价，还有13件（占9.2%）获“较差”的评价。比如：《上海市城乡集市贸易食品卫生管理规定》《上海市监护治疗管理肇事肇祸精神病人条例》《上海市人民警察条例》等[2]。

二是在法律结构方面尚不完善。现行有效的地方性法规偏重经济和行政管制，在近150部地方法规中，涉及民生的仅有53部，约占36.3%；在近300部地方政府规章中，涉及民生的仅有115部，约占38.6%。[3]一些社会改革、公共管理急需的法规还付诸阙如，这显然不能适应社会建设和社会管理的需要。以2010年上海市政府颁布的13件规章为例，这些规章，大部分名称中冠以“管理”字样（10件），所涉及内容无一关乎民生，重管理轻服务、重经济轻民生可见一斑。

三是在公众参与方面尚待提高。社会领域的立法涉及的利益面广，与保障与改善民生相关，除了公布草案、征询建议外，应在立法中引入辩论机制，通过利益交换、博弈和对抗，提高立法质量。目前，不管是人大立法还是政府立法，都有浓厚的部门化、利益化的闭门立法色彩，公众参与不够。比如，上海可以为规范养犬行为制订《养犬管理条例》——尽管条例颁行后市民养犬行为未见明显改观；同时，上海却没有一部综合性的法规来保障900万外来人口的利益，这与公众参与不足明显相关。市政府法制办在《上海市依法行政状况测评指标分析报告》中，调查了律师对上海市法治政府建设的看法，他们认为“上海市地方规章制度建设的最大问题在于制定时公众参与度过低”。

法治建设，立法先行。但仅仅建立一个法律文本体系是不够的，唯有“良法”才是善治的前提与基础。所谓“良性立法”既不是为单纯追求数量和眼前“效果”的立竿见影式的“急性”立法，也不是在法律工具主义思维支配下的以强化行政权威为目的应急式“恶性”立法，而是以立法方式对社会关系进行建构，对社会事务进行安排，有效发挥立法在表达、协调、平衡社会利益等方面的作用。在当前，建议上海在立法方面做以下工作：

首先，要加强法规清理。对现有地方法规和政府规章中计划色彩浓厚、不适应社会发展要求、特别是不利于改善民生的法规或规章要及时修订或废止。一些法规实际上没有发挥作用，如《上海市计划生育奖励与补助若干规定》、《上海市养犬管理条例》等，也要考虑修订或废止。

其次，要注重社会立法。在保证质量的基础上加快社会管理领域的立法进程，谋求立法的人性化、精细化，以回应社会对公平正义的需求，矫正社会发展过程中的问题，争取做到大部分问题可以转化为法律解决，涉及民生的问题都可以找到法律依据。建议对公共场所安全、户口及居住证管理、社区服务等进行立法。建议将政府文件规定的住房保障、社会保险等等公民福利的内容上升为立法，并逐步覆盖所有常住人口。要适应新的社会管理形势的要求，尽快启动推动政府购买公共服务、促进社会组织健康发展、建设社会工作人才队伍等方面的立法动议、立项和调研工作，修订《上海市信访条例》、《上海市人民警察巡察条例》等，形成社会管理的法制框架。

最后，要完善立法机制。坚持科学立法、民主立法、开门立法，以保障公众参与，听取民意、吸收民智、发扬民主。要推进公众的有序参与，立法中要有不同群体特别是流动人口和弱势群体的声音，要反映不同界别、不同职业的利益和诉求。一般认为，充分吸纳民意的法律，更容易得到老百姓的认同、从而也会得到自觉遵守、共同维护。

二、以柔性执法彰显人本理念、规范社会行为

社会管理最大量的工作体现在城市管理和行政执法过程中。如果说社会立法为社会管理提供了一个应然的关系框架，用法律建构起基本的秩序，那么法的实施状况则在很大程度上决定着法律在现实生活中的实际作用。“良法”并不必然导致“善治”，仅仅建立起一个理想的法律文本体系是简单容易的，而要在现实生活中推进法治进程，则并不那么简单。目前，上海在执法方面面临的问题有:

一是执法资源不均衡。这在次中心区表现得格外显明。近几年来上海的城市化进程加快，外来人员急剧涌入，由此造成这些区的执法任务骤增。与2009年相比，2010年宝山、闵行、嘉定、松江、青浦、奉贤等六个区人口增幅均在30%以上，但各类执法队伍的编制大多为队伍建立时核定，已多年未做调整，致使执法队伍缺口很大。在城管执法方面，上海郊区新城执法力量不足的矛盾特别尖锐，目前，上海有38个镇面积超过50平方公里，有八个镇面积超过100平方公里，如松江九亭镇辖区常住人口36万人（其中户籍人口仅3万人），浦东新区川沙镇辖区面积100多平方公里，但他们的城管正式执法人员都只有20多人，浦江镇辖区面积达103平方公里，也只有六名执法人员。宝山区有3000多家食品生产厂，但只有三名在编的食品安监人员。相反，中心区则不存在这方面的问题，甚至有所过剩，但由于条条块块的问题，执法资源无法在内部优化、整合和统筹。

二是执法队伍不整齐。为弥补城市执法力量的不足，应对越来越严峻的执法任务，公安、城管等部门聘用了大量的协管员队伍用于执法辅助工作，这在部分区县、街镇表现得比较突出。截至2011年2月，仅城管执法的协管员队伍就达近1.2万人，这其中既有市万人就业项目（区县千人就业项目，街镇百人就业项目），也有自设队伍的情形，他们不属于执法队伍编制、不具备执法资格，甚至是为安排就业所实施的应急对策。他们素质良莠不齐，但有些也穿着执法制服，甚至违规取得执法证。由于入口把关不严、工作定位不准和日常监管缺失等原因，执法中很多冲突与纠纷与他们有关。

三是执法体制不完善。社会管理法治化的过程，就是要实现从“治民”到“治官”，从“任意行政”到“规范行政”的转变，这既要严格执法、又要热情服务，既要规范社会行为、又要彰显人本理念。若干建议：

首先，要进一步理顺执法体制，不断推进综合执法改革的探索。随着上海经济和社会的发展，分散的执法队伍和专业执法体制与上海国际化都市的管理要求之间的不协调日益凸显，导致有利可图争相执法，无利可图相互推诿。上海已经在文化市场、城市管理、食品安全等领域进行了有益的探索并取得了积极的成效。当前，要巩固综合执法的成果，就必须继续大力推进綜合执法改革，特别是要尽量缩小政府公权力的行使范围，把一些不该由政府行使的权力移交给行业协会等中介组织。不能再批准官办的社会中介组织，使其真正摆脱与行政部门的挂靠关系，也要鼓励民办社会中介组织的设立和发展。

其次，要进一步完善执法机制，整合区域内各种执法力量。由于上海正处于急剧变迁的时期，恐怕任何一套完善的执法体制都不足以应付所面临的问题。在执法体制尚不可能做大的改变的情况下，形成一套良好的机制，就显得非常重要了。但执法机制是执法的运行方式与模式，在运行中要防止机制变成体制，形成另一个政府部门。

再次，要进一步统筹执法资源，实现全上海市执法资源的合理配置。目前，上海中心区、次中心区和郊区在执法资源占有上很不均衡，中心区拥有较多甚至富余的执法资源，而次中心区积聚了庞大的流动人口却面临着执法资源短缺的矛盾。一方面要以辖区内实有人口为基数，加大这些区域的执法力量，在编制、人员和经费上予以保障；另一方面，要改变中心区的资源存量，逐步将富余的执法力量和资源转移到次中心区和郊区。

最后，要进一步更新执法理念，在优化执法队伍、规范执法行为、倡导文明执法上下工夫。执法要严，但如果不顾实际，一味“秉公执法”，将遇到反弹，反而阻碍法治化的进程。而“柔性执法”则有可能在一定程度上化解由此产生的张力，在比较和缓的情况下实现法的目的，并逐步引领公众走向社会理性。“柔性执法”的核心要义就是摒弃强制行政、刚性执法，而是代之以温和的、说服式的执法模式，把执法的过程作为普及法治理念、彰显法治精神的过程，以缓解矛盾、减少对抗，最大程度地与行政相对方取得共识、谅解。

三、以能动司法回应社会需求、实现社会正义

近几年来，上海同全国一样，也面临着诉讼爆炸的问题。在这种情况下，作为维护社会正义最后一道防线的司法应如何定位自己的角色、发挥自己的作用？上海各级人民法院围绕公正与效率的主题，践行司法为民的宗旨，在未成年人审判、诉讼调解等方面做出了许多有益的改革和探索。但司法机关在回应社会需求，面对公众期待方面还面临着一些困境，亟待梳理：

一是诉讼数量依然居高不下，案多人少矛盾仍然突出。2007年，全市法院共受理案件34万件，是1998年的1.6倍，1988年的6.3倍，改革开放初期的23倍。2010年，全市法院共受理各类案件41.64万件，审结41.65万件，同比分别上升5.3%和4.6%。从外部环境来讲，中国乃至上海都处于社会矛盾高发期，纠纷、冲突不断涌现。从法院内部来讲，审判力量仍然不足，上海的法官数量不足，据1997年的数据，上海约为3000人，占当时全市人口的比例约为万分之一点九，低于全国的密度（全国为万分之二点五）[1]。这个数据是根据户籍人口统计的，如果算上近年来不断增长的外来人口，那么上海法官的密度可能会比全国更低。以浦东新区法院为例，该法院有工作人员800人，每年审理案件8万件，人均年审案100件。

二是司法资源没有合理配置，不同区域不平衡的现象比较突出。自2000以来，上海对乡镇行政区划进行了调整，全市乡镇由212个调整为112个，调整后的面积、人口规模相应增加了一倍左右，这使司法资源更加集中，一些老百姓打官司更加不易。另外，在法院内部也有一个资源优化的问题，前述浦东新区法院，800名工作人员中只有300人具体审理案子，其中刑庭年人均结案数为194.4件，每人每年需要坐庭达332次，法官人均结案数超过200件的就有5个部门，这使法院不堪讼累。其他不参与案件审理的人员包括书记员、法警、政工干部、纪检干部、研究室、办公室等工作人员等，因而，实际审案的人会更少。

在社会转型期，社会矛盾、纠纷多发，社会管理的任务繁重的情势下，要求司法机关根据经济社会发展要求，未雨绸缪、超前谋划、提前应对，在分析研判形势、回应社会需求、参与社会管理的基础上，运用政策考量、利益平衡、柔性司法等多种方式履行司法审判职能，从而把矛盾纠纷解决在萌芽状态。这就是“能动司法”的理念。若干建议：

首先，完善诉（讼）调（解）对接机制。基层人民调解机构要善于从源头上化解各类民间纠纷，将一般性的纠纷、矛盾与冲突吸附在基层、化解在基层，防止纠纷冲突大量涌至法院。法院要控制立案，对无实质争议的当事人的立案申请，要多做劝解工作，努力使当事人不起诉或者委托其他调解组织处理。对已立案的民事案件，审前、审中都要进行细致的调解。对判决结案的案件，如当事人双方或一方仍不服判决，要跟踪问效，做好后期工作。在这方面，上海市第二中级人民法院积极联同司法行政部门和专业社会团体，统筹组织辖区的法院指导人民调解工作，使法院指导人民调解工作更具组织性、常态性和实效性。

其次，倡导巡回就地审理。一些普通的民事案件，特别是熟人之间的争议，其问题的解决和矛盾的化解，离不开当事人生活的场景。法院的审理，理论上要求就事论事，“一断于法”，但考虑到整个社会法治化和理性化程度不充分，法律并不是百姓各项活动的唯一正当性依据，在当事人生活的场景，更容易发现当事人争议的深层原因，也更有利于促使当事人达成和解，以修复和维持和谐的人际关系。巡回和就地审理，也有利于法官了解和体察民情，贴近百姓生活、了解百姓需求，增强大众思维和群众意识，最终拓宽审判和调解思路。

再次，扩大受案立案范围。法院及法官往往基于内部和上级法院考核的压力，对于一些疑难、复杂的案件，特别是团体诉讼案件，不敢、不愿立案，从而把纠纷推向社会或信访部门。信访对于处理个性化的问题、历史性的问题等具有一定的优势，但过度信“访”，会弱化信“法”，不但不利于长远的法制建设，也会强化社会治理的“人治”路径依赖。司法的优势是其利用普遍的规则作为处理问题的标准，尽管对于某一个个案来说，其处理的过程可能比较繁琐，但却有利规范整个社会的治理。

四、以深度普法优化法治环境、推进法治创建

上海地方文化中具有守规矩、讲道理、重自律和愿妥协等品质，这些特点使其拥有接纳法律权威的社会基础、文化基础和历史传统，是有利于法治建设和社会管理的重要条件。上海市法制宣传教育联席会议办公室组织的一项调查显示，上海市民法律意识已经达到相当高的水平，平均得分为71.7分，这表明上海市民有着强烈的权利意识、理性态度和维权意识。但市民的法律素质是一个弹性很大的概念，社会管理方面存在的一些问题也反映出上海市民法律素质方面的缺陷，主要体现在三个方面：一是知法不守法。二是学法不用法。三是执法不崇法。

目前，上海正在推行“六五”普法。“六五”普法期间也将是上海社会管理体制机制创新转型的关键时期，在经历了25年的大规模普法之后，“六五”普法应该实现普法理念、目标和手段的升级，实现从知识到文化、从文化到信念、从信念到行为的转型，以契合社会管理的现实需求。

首先，要实现普法目标从“法制”到“法治”的升级。法制，即法律制度，是法治的基础和前提条件。而法治则是相对于“人治”而言的法律制度的运行状态，是法制的立足点和归宿，要实行法治，必须具有完备的法制，但仅仅有法制是不够的。理想的社会管理既要有良好的法律制度建构，更要有法治运行机制赖以生成、运行和发展变化的公民尚法理念。“六五”普法，要注重从“知法、学法”到“守法、用法”的转变，从注意法律文本、条文到法治文化、价值的转变，摒弃实用主义、工具主义、功利主义。要面对新的社会管理现实和市民法律素质现状，坚持结合市民生活的实际，贴近市民、服务市民，通过宣传典型案例，让市民真正感到法律在各种社会调整措施中所具有的至上性、权威性和强制性，法律在支配现实社会生活中的主导作用。

其次，要注重普法手段从“灌输”到“引导”的转换。公职人员的执法过程对形塑市民的法治意识非常关键，执法人员执法的过程，应该同时是一个讲法、普法的过程，要通过苦口婆心的说服、劝导工作，增强人们的法治观念，逐步地训练公众的守法意识。普法过程还需要依赖各种载体，使法治的理念有所依附，把普法同优化法治环境，创建法治小区、文明小区等活动结合起来。只有这样，社会管理的法治化还会有群众基础。

最后，要推动普法对象从“户籍”到“常住”的扩展。上海有庞大的外来人口数量，他们为上海的发展做出了贡献，上海也积极在社会保障、公共服务等方面向外来人员延伸。法律服务是最重要的公共服务项目之一，外来人口的素质特别是法律素质的提高，是上海社会融合的重要因素。没有外来人口法律素质的提高，上海是不可能建设法治社会和实现社会管理的法治化的，即使建成了也不可持续。要根据外来人员的特点，有针对性地进行法治宣传教育，让他们起码享受到法律“低保”。

五、以法律服务满足公众需求、化解社会矛盾

法律服务工作，是社会管理法治化的重要一环，依靠法治来解决社会矛盾、协调利益关系，保障社会的公平正义，就必须从源头上注重社会治理，强化从基层和底层化解社会矛盾和冲突的能力，而不能使社会冲突和矛盾都涌向司法机关和信访部门。事实证明，法律服务的前端投入越少，后端的投入就会越多。若干建议：

首先，要规范法律服务市场。法律服务，政府、社会都有责任和义务。但基本的法律服务的提供如同低保一样，是政府的责任，应该较早地厘清和框定政府可以提供的法律服务内容的清单，做到对居民的网格化覆盖，以维护起码的社会正义。要防范法律服务市场的过度市场化，强化律师事务所、法律事务所等法律服务机构的责任、伦理意识，加强法律服务队伍的政治、业务建设，提高法律服务队伍的素质和服务水平。

其次，要完善法律援助体系。目前的法律援助体系已很难适应形势的需要。一些区如闵行区以补助的方式为提供法律援助的律师提供补贴，在一定程度上缓解了供需的矛盾。法律服务的专业性比较强，更适合于政府购买服务的方式。法律援助也要拓宽工作领域，从以援助诉讼为主向诉讼与非讼并重发展，以从源头上预防冲突和纠纷。

最后，要优化法律资源配置。从全市范围内，法律服务资源和投入要统筹考虑上海区县街镇的人口分布情况，要将投放的重点放到基层和次中心区，特别是外來人口较多的区域。同时，在各个行政区域内，也有一个法律资源优化和整合的问题，法院、检察院以及公安和司法部门拥有大量的法律资源，对其加以整合和优化，实现资源共享、优势互补，在提供法律服务方面就会起到事半功倍的作用。要进一步培育和完善社会中介组织，促进这些中介机构的市场化改革。

结 语

总之，创新社会管理的体制机制，加快社会管理的法治化进程，是上海在全国实现“四个率先”的重要保证。只有积极地推行法治、追求善治，实现制度重建和社会转型，才能使治理结构得到进一步完善，发展动力得到进一步激发，社会团结得到进一步增强。构建一套充满活力、张弛有度的社会管理体制，可以更好地实现社会整合和社会融合，减轻上海转型发展的代价和阵痛，这是上海持续发展的动力，更是上海对全国发展的贡献。

作者：刘正强