基础文化产业PPP项目的财务风险研究

2023-02-18

一、基础文化产业PPP项目的概念

政府与社会资本合作 (简称PPP) 是一种新型的融资方式, 是投资公共设施、公共资源领域的一种新型融资方式, 来源于欧美国家的PPP项目, 在我国得到了广泛的发展, 具有加强社会需求稳定和谐、可经营化强、收益稳定等特点, 同时对民生事业建设起到了重要推动作用。随着经济发展和社会的进步, PPP项目模式在国际上不断发展, 项目的形式越来越多, 适用的行业也越发多样化。基础文化产业PPP项目是近几年新提出的概念, 是政府和社会资本共同提供公共文化服务的一种新型融资方式, 是对基础文化产业融资方式的重要改革。它可以广泛适用于基础文化设施、公共文化服务、非物质文化遗产保护以及文化与其他产业可深度融合的领域。

2015年5月, 国家出台了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》, 指导意见中第一次将文化产业并入PPP项目发展的行业中。为了进一步扩大文化产业的发展和民生事业的建设, 2018年11月, 《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》的发布, 是旅游部与财政部共同为文化事业发展指引了新的方向。

二、基础文化产业PPP项目的类型

《指导意见》中明确提出鼓励文化产业发展, 对基础文化产业采用PPP模式吸引社会资本, 参与到基础文化领域进行投资和服务提出了指引的方向。现有PPP项目模式主要可以主要分为六种, 其中基础文化产业PPP项目具体应用模式可以选择有管理合同 (MC) 模式、建设—运营—移交 (BOT) 模式等。在具体的项目选择方面可以选择例如图书馆, 文化馆, 创意广场, 创新广场, 传统文化的生产和制作, 文化遗产的保护, 修复和再利用, 博物馆, 文化会展, 艺术会展, 乃至以非物质文化遗产为载体的实物等。因经营化程度高, 投资规模大, 建设周期长等特点, 非常适合使用PPP项目运营模式。

三、基础文化产业PPP项目面临的财务风险

在基础文化产业适用PPP模式的选择时, 应把握好对各类风险的控制和防范。面临的风险点主要包括政策风险, 财务风险, 审计风险, 项目完成移交风险, 经营管理风险, 法律风险等。

其中财务风险主要包括:

(一) 没有具体的财务会计准则, 我国财政部于2008年发布了《企业会计准则解释第2号》, 解释根据现在实行的《企业会计准则》主要对BOT项目的会计核算提出了相对具体的指导措施和准则规范, 但是BOT项目仅仅是PPP项目中的一个组成部分, PPP项目因其与实际环境的联系较为紧密, 同时有项目公司和政府两种不同的会计主体, 进行了两套不同的会计核算方式, 这就对于PPP项目的核算, 提出了更高的要求。在现行的企业会计准则中, 对于基础文化产业PPP项目的整体核算, 乃至PPP项目的整体核算都没有具体的准则进行规范, 这就对项目的开展和实施, 资产的确认与计量, 项目效果的完成考核等带来了挑战。需要解决的具体的实际问题越来越多, 对于PPP项目会计核算准则出台的需求也就越来越大。

(二) PPP项目资产确认和归属权, 考虑PPP项目的不同运营模式的同时需要考虑PPP项目所在地的资产归属;基础文化设施的控制权;在项目尾声, 社会资本和政府资本的区分和移交;在政府财务状况中是否确认为政府债务等问题都对项目的经营状况, 报表信息产生重要影响, 对整个项目完成情况和效果分析产生影响。

(三) PPP项目中的文化产业基础设施是由政府和社会资本合作建设的, 在项目资产运营期间, 虽然基础文化产业中主要经营内容是由相关项目公司负责维护和运营, 但政府是PPP项目最后的接收者和使用者, 要起到审查监督的作用。在许多方面都存在需要深入探讨的问题, 例如:征税收入与不征税收入的区别, 分别怎样纳税和账务处理, PPP项目的资产的期末处置等。

四、基础文化产业PPP项目财务风险的应对措施

(一) 采用“物有所值法”对基础文化产业项目资产进行初始计量

物有所值法主要对定量事物进行分析, 有国际通用的计算计量标准, 体现其对于项目评估的客观性, 是一种国际上较常用于PPP项目资产初始计量的一种方式。国际上常用的关于“物有所值法”的定量评价方法主要有两种, 第一种是成本效益分析法, 主要是在项目的全部成本和项目产生的全部效益之间进行对比评估。多用于政府部门之间进行计划决策之时, 争取以较少的投入获得更大的利润。第二种是公共部门参照标准法, 主要是参考临近公共部门的做法, 学习不同国家不同部门对于指标的确定标准, 将数据量化, 再进行比较分析。但因物有所值法有其自身客观存在的缺陷, 在进行核算时也会存在相应的风险点。

(二) PPP项目资产按“控制权”确定归属

PPP项目资产的控制权的归属问题主要集中在政府部门和项目公司之间。在项目公司和政府部门之间, 可以将基础文化产业PPP项目资产划入服务特许权进行计量, 在项目进行的初期和运营期间, 可以将PPP项目资产计入项目公司资产, 政府主体将相关资产记为负债。在项目进入移交阶段, 可以根据实际情况, 将项目资产进行合理的划分后, 分别进行调整, 这样就可以有效地防止孤儿资产的产生, 同时又符合各方资产的会计确认和计量条件。

(三) 政府给予的税收优惠应计为政府补助

税收优惠的目的利用税收制度, 采取一定措施减轻纳税人的税收负担, 我国的税收优惠主要有直接优惠和间接优惠两种方式。PPP项目因其采用与政府合作的模式运营, 并且是国家扶持的重点投资方式, 应有相应的税收优惠政策, 如税收减免, 优惠税率, 投资退税等。根据现有企业会计准则规定, PPP项目的税收优惠收入应当计入政府补助, 属于公司的收益。基础文化产业PPP项目享受税收优惠政策, 说明国家鼓励基础文化行业的发展, 促进基础文化事业的进步。

(四) 建立PPP项目审计稽查制度

基础文化产业PPP项目集中管理, 对项目完成度进行有效评估, 主要的评估内容包括:一是PPP项目进行合规性分析, 了解项目在签约和初步审查时, 是否符合相关政策和制度。二是对预期的各项财务指标实现情况的分析, 通过对财务指标的分析, 可以了解项目的运营情况, 了解资金的使用效率。三是对PPP项目的适应情况进行评估, 充分了解项目的使用是否符合当地的情况, 是否符合人民群众的需求。四是对于已经移交的项目移交前进行审计, 这样可以有效保证国有资产的不流失, 同时对基础文化产业PPP项目运营的现状提出建议。

(五) 优化国家PPP项目库

PPP项目的选择要选择优势项目, 根据地区地域特色选择符合当地需求的项目, 例如基础文化产业根据其公益性强, 收入稳定等特点, 发动当地资源优势, 与当地各类金融机构采取多种方式的合作。可以从覆盖面较小的项目着手, 例如建设基层文化站, 村镇图书馆, 县文化交流中心, 从中吸取经验, 为更大项目的开展提供经验, 提高项目的完成质量。

五、结语

本文主要讨论了基础文化产业PPP项目模式的概念、模式、存在财务风险和应对的措施等问题。在探索基础文化产业PPP模式的过程中, 争取为基础文化产业PPP项目提供新的研究思路, 从而有效地发挥PPP项目在基础文化产业的作用。有效地促进好城市与乡村之间, 区域与区域之间基础文化产业和谐发展, 加强对适用性的研究, 结合实际, 缩短理论与实际之间的差距, 努力加速我国基础文化产业的前进步伐。

摘要：随着社会经济的迅速发展, 国际经济出现大变局, 我们对未来的思考需要进一步扩大深度和广度。在新时代、新挑战下, 人们对精神层面的需求日益增长, 在我国城市和乡村之间, 区域与区域之间文化产业协调发展, 保证文化产业公益效益的实现, 是人民生活的美好愿景。是满足人民日益增长的美好生活的需要, 是推行物质文明和精神文明建设双丰收的途径, 是符合我国国情发展的必然选择。但我国的基础文化产业建设相对滞后, 大量公共文化设施存在使用效率不高, 覆盖面较小, 文化活动宣传较少等不足之处。因此基础文化产业的发展, 得到了社会各界的广泛关注, 希望通过PPP项目发展的模式来促进基础文化产业的新发展, 追求精神文明建设在城市和乡村之间, 区域与区域之间的和谐发展。

关键词：基础文化产业PPP项目,财务风险