我国乡村治理历史沿革探析

2022-09-11

我国是一个文明古国和农业大国, 农业文明的延续与传承一直没有中断过, 乡村宗族社会就是我国基层社会、我国乡村地区的主要载体。从古至今, 统治阶层都时刻关注民生, 注重以民为本的治理观念。我国在远古时代便已出现了民本思想的萌芽, 根据可靠文献记载:帝尧曰:“吾存心于先古, 加志于穷民, 痛万姓之罹罪, 忧众生之不遂也。”战国时期我国著名思想家荀况在《荀子·王制》篇中也强调:“君者, 舟也;庶人者, 水也;水者载舟, 水者覆舟。”新中国成立以来, 也一直推行全心全意为人民服务的人民公仆观, 逐步确立了加强基层政权建设, 促进政府管理和基层民主的有机结合, 全面建设小康社会的目标。党的这些工作, 明确提出要加强农村社区建设, 保持农村社会和谐稳定, 是国家加强基层民主建设的重要内容, 也是促进“乡政村治”的信号。

1. 封建政权时期的乡村治理

我国的基层自治管理组织形式, 最早可以追溯到尧舜禹时期的禅让制, 在这样一个国家政权形式尚未建立起来的时期, 乡村治理与宗教政治是相互交融的, 在国家形体出现后, 村社与宗族仍具有一体性。因此, 古代中国的乡村社会一直受到宗族血缘的影响, 这样便潜移默化地把我国乡村地区构筑成一个和谐的礼俗化的熟人社会[1]。总的说来, 封建时期的乡村治理主要分为三个阶段:夏商周到魏晋南北朝的乡官制时期, 隋唐的乡里制时期 (乡官制开始职役制转变的转折时期) , 宋代及以后的保甲制时期 (乡官制完成向职役制的转变) [2]。

1.1 夏商周到魏晋南北朝的乡官制时期

据记载, 乡官制度萌牙于黄帝时代, 被称之为“邑里制”或“井宅制”。《文献通考》中这样写道:“故井为一邻, 邻三为朋, 朋三为里, 里五为邑, 邑十为都, 都十为师, 师七为州。夫始分于井则地著, 计之于州则数详, 迄乎夏殷不易其制。”由此可知, 夏商时期在井田之下设置邑、里等制度, 成为最早的村级基层行政管理主体。到了周代便发展成为乡遂制, 也即是我们较为熟知的“六乡六遂”制度, 乡地国都地区的行政区划设置, 遂是国都之外的行政区划设置。

秦汉及以后, 乡官制便作为基层组织治理制度确定下来, 基层组织主要分为乡、亭、里三级, 乡亭是国家基层行政机构, 里是群众组织, 是民间社会的管理单位。到了魏晋南北朝, 由于长时间的战争及国家混乱的影响, 来自四面八方的人因为逃离战乱而组成了新的村落, 这种区别于“里”的村落与自然聚居的村落同时并行存在。从此, “村”作为一个基层社会单位的概念便应运而生。

1.2 隋唐的乡里制时期

隋唐是乡官制开始职役制转变的转折时期。“乡”的功能被削减, 乡级组织已经不再是国家管理社会的正式行政单位, 它仅仅只具有一定的行政功能。唐代中期以后, 乡里制度开始向职役制转变, 里正由基层社会中比较具有威望和权威的人士轮流担任, 不再是国家任命的地方政府乡官。由此我们可以知道, 隋唐时期的基层社会的负责人, 从以前国家任命, 吃皇粮的官吏, 转变为没有报酬却听任于政府的过渡式领袖, 处于容易上下两头都得罪人的尴尬处境。

1.3 宋代及以后的保甲制时期

宋代是完成乡官制向职役制转变的时期, 在王安石变法后, 我国的基层制度发展为保甲制。保甲组织成为我国的地方基层行政组织, 不仅要负责本地区社会秩序的稳定, 更重要的是, 首要责任是要完成国家 (即统治阶级) 交待的任务, 如征赋税劳役, 仲裁纠纷, 管理地方户籍等。

2. 晚清及民国时期的乡村治理

1908年, 清政府颁布了《城镇乡地方自治章程》, 该章程规定:凡府厅州县官府所在地为城, 其余市、镇、村等地人口满五万以上者为镇, 不满五万者为乡。由此, “乡”这个基层单位, 第一次以自治的政权组织名义而出现。不过, 虽然晚清政府实行过乡村自治制度, 但却没有全面实施起来。到了民国时期, 以晏阳初, 梁漱溟为代表的社会学家, 或创设村制, 或建立研究院, 开展了对我国乡村自治的尝试性研究。

国民政府统一全国后, 先后颁布了《地方自治试行条例》, 《乡镇自治施行法》等一系列乡村自治的规章制度, 目的为推动我国乡村社会由传统的宗族乡绅管理向现代化的村民自治的管理方式的转变。自此, 我国近代的乡村自治开始步入正式实施阶段。

3. 建国后的乡村治理

新中国成立后, 我国的乡村社区治理主要分为两个阶段:一是改革开放前, 农业化合作初期的探索期和人民公社期, 二是十一届三中全会后的“乡政村治”期。

3.1 新中国成立后的社队制

建国后, 我国正处于百废待兴的关键时期, 中国共产党审时度势, 通过一系列的改革措施不断深入到广大乡村地区, 为新政权的稳定打好了坚实的社会基础。在处理乡村治理的问题上, 党和政府首先便是进行了土地改革, 有效制定了“依靠贫农和雇农, 团结中农, 中立富农, 有步骤有分别地消灭地主阶级”的思想路线和方针政策。同时, 还建立各级乡村社区自治组织, 充分调动农民的积极性, 以促进人民直接行使管理自己事情的权力, 扩大农民参与乡村治理的范围。

1958年, 中央开始推行“政社合一”的人民公社体制, 通过互助组、初级社、高级社等的合作化的形式, 我国农村社会开始迈向“党政合一”的集体化道路。从利益动机分析法的角度来看, 人民公社时期, 国家运用强大的控制力, 在短时期内, 高效地、相对成功地获取了千万农民的剩余价值, 从而为国家的工业化战略提供了原始积累, 该制度在当时国家处于工业困难时期还是有积极效益的。然而从后续影响来看, 该制度严重损害了农民利益, 打击了农民的积极性和创造性, 延滞了乡村社区治理的进一步发展。

3.2 改革开放后的乡镇制

改革开放后, 党和中央果断地采取了家庭联产承包责任制的政策方针, 切实让农民拥有人身自由。十一届三中全会之后, 我国的农村基层政权又经历了一次变革, 人民公社退出历史舞台, 乡建制恢复, 乡再次成为我国最低层次的国家政权。与此同时, 广大农村实行村民自治制度, 行政村成为基层群众自治组织, 广大农民享有自治权利, 极大地激发了广大农民的政治参与热情和生产积极性。随后在1983年, 国务院颁布《关于实行政社分开建立乡政府的通知》, 撤销生产大队, 建立乡政府, 实行政社分开, 乡以下实行村民自治, 设立村民委员会, 该委员会被定位为群众基层自治组织。从此, 该制度成为我国乡村村民自治的一项基本社会管理制度, 乡村治理迈入了一个崭新的阶段, 也即是乡政村治时期。

4. 小结

从古至今, 我国一直是农业大国, 农业人口占有全国人口的绝大多数。所以, 长期以来, 乡村治理都是我国的国家、社会治理的重要组成部分。我国的乡村 (基层) 治理经历了漫长的历史发展阶段, 由封建时期的夏商周时期的乡官制, 隋唐的乡里制, 宋以后的保甲制, 到新中国成立后的社队制, 再到改革开放后的乡镇制, 不仅是生产力进步、社会发展、环境变化的结果, 更是我国乡村治理体制、治理观念的调整、适应和转变。

我国社会内核始终是一个以血缘或亲缘关系为纽带的“面对面的社群”或“圈子社会”, 传统社会在基层治理上主要表现为国家政权与宗族权力、底层社会自治权的一种平衡和博弈。政治国家对乡村社会的控制也是间接式的, 其利用乡村社会的权威, 实现了对乡村社会资源的汲取、社会的管控和文化的控制。新时期随着社会的多元化发展, 乡村治理既要明确基层政权的组织职能定位, 也要有效促进村民自治, 并注重城乡统筹一体化发展, 建设社会主义和谐新农村。

摘要：乡村社会治理是我国社会治理的重要组成部分, 乡村既是维系村民间相互感情的公共空间, 也是传统“熟人社会”文化的延续。而苏南地区既是我国经济高速发展地区, 也是我国社会治理模式改革创新的先行地。本文主要探析乡村的历史发展状况、影响乡村治理的社会环境、乡村社区的管理机制, 经济条件, “精英”治理能力等方面, 借鉴其成功经验, 分析其不足。希冀在现有较传统、较保守的乡村治理模式的基础上, 开辟新的治理方式, 提高村民参政意识, 实现村民自治, 加快我国社会主义建设步伐, 构建和谐社会, 以更好地推进我国的乡村社会治理。

关键词：传统社会,乡村,乡村治理