乡村治理论文范文

写论文没有思路的时候，经常查阅一些论文范文，小编为此精心准备了《乡村治理论文范文(精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。摘要：通过对与脱贫攻坚相关的规范性文件的分析，发现脱贫攻坚作为治理贫困为目标的乡村治理，具有特殊的特征。本文从治理依据、治理目标、治理实施和治理保障四个方面进行探讨。

第一篇：乡村治理论文范文

创新乡村治理赋能乡村振兴

实施乡村振兴战略，是以习近平同志为核心的党中央从解决我国社会主要矛盾出发做出的重大决策，是中国特色社会主义进入新时代做好“三农”工作的总抓手，对协调推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，促进乡村全面发展意义重大。

乡村全面发展，离不开和谐稳定的社会环境。随着我国城乡利益格局深刻调整，农村社会结构深刻变动，农民思想观念深刻变化，以及工业化、城镇化的不断推进，农村社会管理面临一系列新的矛盾和问题，对提升乡村治理能力和治理水平提出了更高的要求。从江苏省情况来看，乡村缺人才、缺产业、缺公共资源的问题仍没有得到很好地解决，农村治理体制机制还存在组织体系构建不完善、服务体系建设有短板、保障体系需进一步健全等情况。因此，如何实现“乡村善治”，为乡村振兴提供可靠保障，就显得越来越重要。

党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，聚焦总结党的百年奋斗重大成就和历史经验，突出中国特色社会主义新时代这个重点，确立习近平同志党中央的核心、全党的核心地位，确立习近平新时代中国特色社会主义思想的指导地位，对推进中华民族伟大复兴历史进程具有决定性意义。习近平总书记提出的关于“三农”发展的一系列新思想、新论断、新要求，构成了习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。习近平总书记关于加强党对“三农”工作领导的重要论述，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要体现，是当代马克思主义中国化的最新成果。

加强和创新乡村治理是深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想的必然要求，也是贯彻江苏省第十四次党代会精神实现“六个显著提升”的重要举措，对江苏破解乡村振兴难题和履行“争当表率、争做示范、走在前列”三大光荣使命意义重大。要注重把握好四个方面的重点。

坚持党建引领，构建乡村治理新格局

习近平总书记指出：“党管农村工作是我们的传统，这个传统不能丢。”必须坚持发挥党的领导政治优势和中国特色社会主义制度优势，加快形成由党组织领导的自治、法治、德治、智治相结合的乡村治理体系。

以党建引领提升效能。要全面加强农村基层党组织建设，推动村党组织依托村民小组划分向依托基层治理网格划分转变，加强农村党组织对农村各类组织、各项事务的领导。强化村党组织书记在乡村治理中的“领头雁”作用，建立健全选派第一书记工作机制，注重吸引优秀年轻党员高校毕业生到乡村任职，积极探索优秀书记跨村兼职、机关干部下派任职等方式，推动村党组织书记队伍整体素质提升。建立健全各级乡村治理联席会议制度，统筹推进落实乡村治理各项工作。

以加强自治增添动力。要尊重农民的主体地位，充分调动和发挥好广大群众的积极性、主动性，组织和引导农民群众广泛参与乡村治理，让农民自己“说事、议事、主事”，做到村里的事村民商量着辦。倡导所有村（社区）制定或修订务实管用的村规民约、居民公约，积极培育服务性、公益性、互助性农村社会组织，健全以社区为平台、社会组织为载体、社会工作人才为支撑、社会志愿服务和慈善资源为补充的“四社联动”模式。有效开展“有事好商量”协商议事活动，将人民政协“重要阵地、重要平台、重要渠道”的制度优势转化为参与基层社会治理的效能。

以完善法治强化保障。将政府涉农各项工作纳入法治化轨道，确保乡村事务依法处理。持续加强农村普法教育，大力推进“民主法治示范村”建设，深入开展“法律进乡村”活动。加快完善公共法律服务中心、基层站点规范化建设，实现法律援助咨询服务全覆盖。加快建立多元化人民调解机制，真正实现“小事不出村、大事不出镇”。加快构建“全要素网格”，依托网格化社会治理智能平台，完善“大数据+网格化+铁脚板”的乡村社会治理工作机制。

以强化德治弘扬正气。我国农耕文明源远流长、博大精深，是中华优秀传统文化的根，很多风俗习惯、乡规民约等具有深厚的优秀传统文化基因，要注重发挥好德治的作用，系统研究德治的操作规范和具体措施，因地制宜探索培育文明乡风、良好家风、淳朴民风。要建好用好新时代文明实践中心，深入推进具有乡村特色的道德讲堂建设，讲好美德故事，传播美德力量，引导农民崇德向善、见贤思齐。

以推进智治促进管理。注重以现代科技支撑乡村治理，加强乡村数字治理能力建设，推进“互联网+党建+群建”工作，推动“互联网+社区”向农村延伸，拓展线上线下相结合的公共服务功能，让数据多跑路，群众少跑腿。大力实施“阳光行动”，实现党务、村务、财务网上公开和数据共享，畅通社情民意。

发展壮大农村经济，促进农民增收致富

产业兴旺，是解决农村一切问题的前提。必须不断壮大现代乡村产业，丰富乡村经济业态，提高农业质量效益，增强村级自我保障和服务群众的能力。

加快发展农村电商经济。积极推进兼具区域特点和专业特点的农村电子商务公共服务中心建设，合理规划和构建适应农村电商发展的物流配送体系、鲜活农产品冷链物流体系。推动村级电子商务服务点叠加快递代收代发、网购商品售后服务等功能。大力培养农村电商人才，提高农民使用信息技术能力，让手机变身“新农具”，直播变成“新农活”，电商催生“新农民”。

有效促进农村产业融合。立足区位优势，大力推进“农业+休闲观光”“农业+互联网”“农业+服务业”“农业+健康养生”等新业态发展，加强休闲农业园区、农家乐、乡村民宿、休闲渔家和康养基地建设，打造一批休闲农业示范县、美丽休闲乡村和主题创意农园。推广休闲农旅新文化，构建全域乡村旅游新格局，增强乡村产业发展新活力。对产业特色村要出台专项政策，提供必要的建设用地或周转土地指标。

大力发展农村合作经济。按照“党支部+专业合作社+集体经济”的模式，在大力发展农业专业合作社的基础上，因地制宜组建土地、劳务、置业、资产等股份合作社和民宿旅游合作社。通过土地入股出效益、劳力入社赚工资、以钱入股获分红、资产量化分收益、房屋入股得租金等方式，让农户与村集体联产联业、联股联心，确保农民稳定增收。

不断壮大新型集体经济。多措并举支持村集体发展特色产业，形成“一村一品一店”的产业格局。整合同一地区经济薄弱村的资金资源，到城区、经济开发区等投资产出率高的地区投资发展，通过发展飞地经济的模式达到资源资金产出最大化。全面推进乡村公共空间治理，加快资源管理系统的无缝对接，切实把乡村公共空间精准“腾出来”、有效“用起来”、长效“管起来”，增强农村集体经济实力。

深化农村改革，增强农村发展活力

深化农村改革是农村经济社会深刻变革的必然要求。必须突出优化土地资源配置、扩权赋能、惠民富民，以改革促进乡村治理模式与经济社会发展水平相适应。

深化农村土地制度改革。要不断探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的具体路径和办法，适度放活宅基地和农民房屋使用权，鼓励村集体经济组织及其成员通过自主经营、合作经营、委托经营等多种形式盘活利用闲置宅基地和闲置住房。加快建立城乡统一的建设用地市场，探索形成同权同价、同等入市、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度。

深化农村集体产权制度改革。全面推进农村社区股份合作制改革，推动集体经营性资产以股份或份额的形式量化到人、固化到户。加快推进农村产权交易市场乡镇全覆盖，建设交易信息平台和产权登记备案平台联网一体化。完善农村产权交易市场体系和交易规则，拓展网上竞价、担保融资等功能，促进农村集体产权流转溢价增值。建立“政经分开”组织管理模式，逐步理顺股份经济合作社与村党组织、村（居）委会的权责利关系，将经济职能归位于集体经济组织，打造集体经济组织与村民自治组织各司其职、相互协调的新格局。

深化农村金融改革。健全农村投融资体系，发挥财政资金的引导和杠杆作用，通过政府与社会资本合作、政府购买服务、担保贴息、以奖代补、民办公助、风险补偿等措施，引导和撬动更多金融资本和社会资本投向农业农村。完善政策性农业融资担保体系，加强低收入人口小额信贷等金融支持，支持开展抵押贷款业务，推动保险资金直投方式支持“三农”发展。

强化公共要素供给，夯实乡村治理基础

加强和创新农村社会治理，必须坚持公共资源配置向农村基层倾斜，为乡村治理体系和治理能力现代化建设提供必要保障。

推动基础设施建设提档升级。要坚持把基础设施建设的重点放在农村，促进城镇基础设施向农村延伸，加快实现城乡基础设施共建共享、互联互通。进一步推进“四好农村路”建设，完善农村公路网络、管养和运输体系。进一步实施农村饮水安全巩固提升行动，提升农民群众饮水安全水平。进一步加快光网乡村、无线乡村建设，全面推进信息产品和服务进村入户。

促进基本公共服务均等普惠。健全城乡统筹的基本公共服务经费投入机制，推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨。采取政府资金与社会资本合作模式健全农村社会化服务机制，通过项目发包、公开招标向社会组织购买服务，有效提升农村公共服务水平。创新机制，推动城镇公共服务向新型农村社区延伸，加快配套建设幼儿园、医院、养老院等公共服务设施，提升公共服务供给能力，实现公共服务城镇化、社会管理社区化、生活方式市民化，切实提高农民的生活质量与幸福指数。

健全农村市场机制。发挥市场配置资源的决定性作用，完善农村土地、劳动力、资本、技术等要素资源市场配置机制，引导推动各类资源向农业农村流动。通过集体经营性建设用地入市、宅基地“三权分置”等改革，盘活农村土地资源，增加乡村振兴有效投入。通过财政扶持、用地保障、税费减免等政策，建立乡村创业创新的激励机制。通过深化农业科研成果权益改革，允许科研人员通过持股、兼职开展科技服务，强化农业科技支撑。

引导工商资本下乡。加强政策指导，有效发挥工商资本在促进乡村分工分业、乡村产业融合和提升产业层次中的积极作用。加强体制机制创新，消除要素供给、产业互动等方面的制度障碍。强化乡村振兴用地供给保障和统筹管理，明确乡村振兴中工商资本投入的重点支持领域，优化乡村振兴中工商资本下乡的营商環境，增强农业发展活力。

强化乡村振兴人才支撑。积极探索“户籍随房走、股权跟人走、福利在住地、管理归属地”的人员和资产双固化管理机制，推进“人户分离”居民户籍迁入新型农村社区。健全完善城乡一体的社会保障体系，加快建立基本保障全面覆盖、补充保障协调发展、兜底保障无缝衔接的社会保障制度。建立城市各类人才在不改变人事、档案、户籍、社保等关系的前提下向乡村柔性流动的机制，大力推进人才下乡。突出“学历+技能+创业”导向，深入实施新型职业农民培育规划，加快培育高素质农民。创新乡土人才举荐发掘和评价制度，建立重实绩、重贡献、社会公认、业内认可的农村实用人才评价体系，精准发挥人才振兴乡村作用。

（作者系江苏省政协农业和农村委员会副主任）

作者：苏慧军

第二篇：治理贫困的乡村治理

摘要：通过对与脱贫攻坚相关的规范性文件的分析，发现脱贫攻坚作为治理贫困为目标的乡村治理，具有特殊的特征。本文从治理依据、治理目标、治理实施和治理保障四个方面进行探讨。在治理依据方面，形成了宪法法律指引、党政规范性文件部署和地方法规规章推进的规范体系;在治理目标方面，治理贫困在经济、设施和制度、时间都以数字指标为准;在治理实施方面，对治理要素中的人采取了超常规的领导、组织、动员方式，对资金要素采取了超常规的国家财政投入，并运用技术以专项制的方式运行。在治理保障方面，更注重体制内部的责任制、考核制、督查巡视和激励问责等政治保障方式，将法治保障作为补充，总体而言，呈现出治理依据规范化、治理目标数字化、治理实施超常规与政治保障主导的特点。在当前中国发展的特殊阶段，治理贫困的乡村治理面临艰巨的发展任务与依法治国的基本要求，呈现出运用规范化的方式展开超常规治理的突出特征。

关键词：脱贫攻坚;治理贫困;乡村治理

Key words：poverty alleviation; poverty governance; rural governance

在鄉村问题的诸多问题中，贫困是基础性问题。中国共产党将消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕视为重要的历史使命，要求各级党委和政府把扶贫开发工作作为“重大政治任务”来抓。自改革开放以来，我国的扶贫开发工作取得了巨大的成就，以习近平总书记2013年首次提出精准扶贫为起点，以党的十八届五中全会和中央扶贫开发工作会议决策部署为标志，扶贫开发进入了脱贫攻坚新阶段。国家作为乡村治理的外部主体，在实施脱贫攻坚项目的过程中需调动人、财等要素和资源，此种特殊的乡村治理呈现出何种事实样态，具有何种特点尚待考察。

目前学界对脱贫攻坚与乡村治理的研究进路主要有二，均是国家治理视角下的研究。第一，强调脱贫攻坚的国家政策本质。基本理论是“国家—乡村”的二元结构，基本观点是脱贫攻坚政策携带国家资源、代表国家的制度、运用国家治理的逻辑，在乡村社会中予以执行。不同学者对执行的效果以及出现此种效果的原因分析存在不同观点，如王丽惠通过对连片山区的精准扶贫的研究，认为国家携带着资源和驻村工作队，在执行中实现了乡村组织的重塑和乡村治权运行的重构。[1]刘建、吴理财认为，由于国家制度与乡村地方性知识的非对称性，脱贫攻坚政策的执行呈现出非均衡的问题。[2]殷浩栋等人认为，在国家与乡村之间，基层政府的高度自主性不容忽视，而政策执行偏差的根本原因在于向上负责制和项目制，基层政府在扶贫项目库建设的权衡和决策中充分发挥基层的主动性，最终使政策执行出现了偏差。[3]第二个路径强调脱贫攻坚的法治因素。其一，对总体上规范性文件的供给情况进行分析。如何平認为精准扶贫面临着法律供给不足、行政主导过度和实际运行不规范的困境，需要坚持依法扶贫，构建以权利义务关系和主体责任为核心的扶贫法律体系。[4]其二，对规范的实施分析。如王善平、张新文认为某地方政府的规范性文件在规制精准识别、为争议问题提供行政裁决依据、为政府信息公开提供正当事由等方面具有明显的治理效用，同时也存在国家立法缺失、机械实施和整体实施的不足。[5]其三，运用法解释学方法的分析。如蒋悟真运用法解释学方法对规范性文件中规定的责任制进行分析，认为政府主导精准脱贫责任既是政治任务，也是政府的行政义务，在性质定位、内在机理和推进路径上不同于传统的行政责任，具有以“引导—激励”为要件的独特的“受拘束属性”。[6]此进路主张补充立法供给，完善法律制度，并在法律框架内建构更好的责任和权利机制。

学界既有的研究已经初步揭示了脱贫攻坚两个最重要的特征，即以国家主导、自上而下、项目式等为表征的特殊性和法治因素为表征的规范性。除了个案研究方法固有的碎片化问题，仍存在其他不足，首先，脱贫攻坚的国家治理视角固然可以揭示政策实施中出现的问题，然而在“国家—社会”的结构中向国家过分倾斜，忽略了乡村社会的主体性。更为严重的是，这一角度将乡村治理视为国家治理的一部分，将乡村的贫困问题视为国家在推进现代化、城镇化过程中的阶段性问题，是可以通过阶段性、项目式、超常规的方式迅速解决的，从而回避了贫困问题的深层原因。需要明确的是，乡村的贫困问题并非是发展的阶段性问题，而是结构性问题。现代社会是多元社会，治理的本意就是要在多方主体、多方力量之间达致一个平衡的结构。[7]进一步讲，正是由于改革开放以来社会结构的不平衡导致了诸多的乡村问题。过于注重国家视角导致的“研究视角的不平衡”将深层问题推进了更深的迷雾之中，目前亟需从乡村治理的视角出发平衡研究态势，以期正视乡村治理的真正难题，并为形成持续性、制度性的解决方案奠定基础。

从乡村治理的视角研究脱贫攻坚意味着，将国家视为外部主体之一，其运用自身治理资源参与到针对贫困的治理活动中。对此特殊治理方式的研究可从相关文本和治理实践等方面展开。当前，中共中央、国务院以及国务院各部门、地方政府等制发了大量的规范性文件，以统筹、规划、指导脱贫攻坚工作中涉及到的各个方面，形成了丰富的文本资料。此外，治理实践研究应当以文本内容为参照。区别于对古今制度研究重文本轻实践的研究格局，对脱贫攻坚的内容研究出现了倒置的情况，即重实践轻文本，难以形成更为整体的理解。针对当前研究在视角和内容上的不足，本文以规范性文件本文所指“规范性文件”取其广义，包括宪法法律、行政法规和部门规章、地方性法规和地方政府规章、党内法规和规范性文件、行政规范性文件。文中所涉及的文件来源于北大法宝，分别以“脱贫攻坚”“扶贫开发”为关键词选择“精确匹配”，并选择“中央法规司法解释”和“地方法规规章”，搜索“标题”所得。其中在检索栏中输入“脱贫攻坚”获得“中央法规司法解释”96篇，“地方法规规章”538篇。输入“扶贫开发”获得“中央法规司法解释”101篇，“地方法规规章”1 457篇。本文根据文件的制定主体和内容选择重要文件进行分析。为分析对象，采用文本分析的方法，对治理贫困的乡村治理的治理依据、治理目标、治理实施和治理保障进行分析，尝试梳理、概括这一特殊的乡村治理的基本事实和基本特点，以形成更为客观、整体的理解。

一、治理贫困的乡村治理之依据

2014年通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将全面依法治国作为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的必要条件。该决定形成了“法治国家、法治政府、法治社会一体建设，依法治国、依法执政、依法行政共同推进”的方针，促进国家治理体系和治理能力的现代化。在依法治国的要求下，脱贫攻坚具有“宪法法律指引、党政规范性文件部署、地方法规规章推进”的规范依据体系。

1.宪法法律指引

我国目前尚未制定脱贫攻坚、扶贫开发的专项法律，治理贫困的乡村治理涉及人权保障、农村经济发展、农村贫困人口的救济保障及扶贫开发资金的管理，相关法律条文散见于《宪法》《农业法》《村民委员会组织法》《预算法》《审计法》等。

人权保障与农村经济发展。从法律制度根源看，贫困的原因在于人的生存与发展权利的缺失或受限，因此治理贫困的制度根基在于保障人权。[4]我国《宪法》第三十三条第三款规定“国家尊重和保障人权”，为制定脱贫攻坚相关规范性文件提供了宪法指引。保障贫困群体的人权主要包括生命权和基本生活保障权，相应地，《宪法》第十四条第三款中规定“在发展生产的基础上，逐步改善人民的物质生活和文化生活”，第四款规定“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，规定了国家改善人民生活、健全社会保障的责任，同时也为国家开展脱贫攻坚提供了合法性指引。治理贫困是乡村公共事务，关乎公益事业。在治理贫困的问题上，法律对作为村庄内部主体的村民委员会做出了规定，如《村民委员会组织法》第二条规定了村民委员会办理本村的公共事务和公益事业的职责。

农村贫困人口的救济保障。国家作为保障人权的义务主体，具有参与乡村治理中治理贫困的职责。虽尚无专项法律，《农业法》第八十五条明确规定了各级政府扶持贫困地区、帮助进行经济开发的职责，第八十三条规定国家需完善农村社会救济制度和贫困人口基本生活保障。

扶贫开发资金的管理。脱贫攻坚的资金主要来源于中央和地方政府的财政投入。《农业法》第八十六条专门就扶贫开发资金的预算和审计监督做出规定。《预算法》第三十九条规定，中央预算和有关地方预算中应当安排必要的资金，用于扶助革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展经济社会建设事业。《审计法》第二条规定了国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支的审计制度，为审计脱贫攻坚涉及的政府资金提供依据。《村民委员会组织法》第三十五条规定了村民委员会成员实行任期和离任经济责任审计制度，其中第一款第三项规定审计的项目之一是“政府拨付和接受社会捐赠的资金、物资管理使用情况”。

2.党政规范性文件部署

我国《宪法》第一条规定，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。党的领导权体现了中国共产党的本质宪法身份。[8]2018年一号文件中指出建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的现代乡村社会治理体制。在中央层面，中共中央、国务院及中共中央办公厅、国务院办公厅、中共中央部门及国务院部门就脱贫攻坚制定了丰富的党政规范性文件，为部署治理贫困的乡村治理提供了较为充分的规范性依据。

形式上，党政规范性文件包括不同主体制发的不同类型的文件，如党内法规及规范性文件包括党内法规、党内规范性文件;行政规范性文件包括国务院规范性文件、部门规范性文件;党政联合发文的规范性文件包括中共中央与国务院联合发文、中共中央办公厅与国务院办公厅联合发文、中共中央部门与国务院部门联合发文。关于联合发文的文件性质，现行规范性文件中未规定，学界也尚无定论。经过对党政规范性文件的初步分析，本文认为应承认中央层面的联合发文在特殊体制下具有的双重属性，并侧重从文件的内容及其功能而非制定主体和形式的角度理解党政联合发文。如关于中共中央、国务院联合制发的各类重大决定、纲要和意见，应强调其在政治领导和决策部署上的功能，两办联合发文及中共中央部门与国务院部门的发文应关注其对政策制定的指引功能。

内容上，关于治理贫困的党政规范性文件形成了“总体部署—重点关注—特别安排”的规范性文件体系。

在总体部署方面，与脱贫攻坚总体部署相关的三个核心文件就总体要求、实施方略、政策保障、动员全社会及加强党的领导几个部分形成了较为完备的体系。其一，2015年出台的《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》(以下简称《决定》)。其二，2016年国务院制发的《“十三五”脱贫攻坚规划》(以下简称《规划》)。其三，2018年发布的《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》(以下简称《意见》)。此外，结合2011年国务院发布的《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》(以下简称《纲要》)，2018年一号文件《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》、2019年一号文件《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》中关于脱贫攻坚的相关规定，以及2015年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称《十三五规划建议》)首次提出、2016年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》(以下简称《十三五规划纲要》)予以确认的脱贫攻堅的总体目标，为总体部署提供了规范性依据。

在重点关注方面，针对领导机制、组织动员、责任制、扶贫项目的资金管理等重要问题形成了专门的文件。如关于领导机制，2002年国务院办公厅曾印发国务院规范性文件《国务院扶贫开发领导小组办公室职能配置内设机构和人员编制规定的通知》，为领导小组的的设立提供规范性依据。在组织动员方面，2019年中共中央修订了党内法规《中国共产党农村基层组织工作条例》，2017年中共中央办公厅、国务院办公厅联合制发了《关于加强贫困村驻村工作队选派管理工作的指导意见》，2017年国务院扶贫开发小组制发《国务院扶贫开发领导小组关于广泛引导和动员社会组织参与脱贫攻坚的通知》，并于2018年专门制发《国务院办公厅关于深入开展消费扶贫助力打赢脱贫攻坚战的指导意见》以动员消费，2018年国务院扶贫办等13个部门制发《国务院扶贫办、中央组织部、中央宣传部等关于开展扶贫扶志行动的意见》以动员基层贫困群众，2016年中国科协制发《关于动员和组织广大科技工作者为打赢脱贫攻坚战作贡献的意见》以动员科技工作群体参与治理贫困，为治理贫困的乡村治理的治理主体、社会动员提供了规范性依据。在责任制和考核机制方面，2016年两办联合制发了《脱贫攻坚责任制实施办法》及《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》。在专项扶贫资金管理的问题上，2017年财政部、扶贫办、国家发展改革委等多部门联合修订了《中央财政专项扶贫资金管理办法》，2017年农业部制发部门规范性文件《贫困农场扶贫开发专项资金管理办法》，结合1997年国务院办公厅制发的国务院规范性文件《国家扶贫资金管理办法》及2006年财政部和国家民族事务委员会制发的《少数民族发展资金管理办法》，为专项扶贫资金管理提供规范性依据。

特别安排是指在针对特殊的扶贫对象制发的规范性文件，如针对革命老区，2016年中共中央办公厅、国务院印发《关于加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设的指导意见》，针对贫困残疾人，2016年中国残联、中央组织部、中央宣传部等印发《贫困残疾人脱贫攻坚行动计划(2016-2020年)》，针对贫困农场，2017年农业部制发部门规范性文件《贫困农场扶贫开发专项资金管理办法》。

3.地方法规规章推进

在中央层面，尚无行政法规及部门规章对脱贫攻坚的相关事项予以规定。在地方层面，自广西1995年通过《广西壮族自治区扶贫开发条例》至2019年4月，有16个省(自治区)制定了地方性法规，包括广西、贵州、山西、内蒙、江苏、四川、青海、湖南、宁夏、黑龙江、吉林、河北、云南、甘肃、山西、广东。在省级以下，四川阿坝州通过了《阿坝藏族羌族自治州农村扶贫开发条例》。福建省2017年制定了地方政府规章《福建省农村扶贫开发办法》。地方性法规及地方政府规章具体规定虽各不相同，但主要内容具有相似之处。以《广西壮族自治区扶贫开发条例》为例，包括：总则、扶贫对象、扶贫开发措施、扶贫开发资金和项目、管理和监督、法律责任、附则七个部分，确立了精准识别和脱贫认定机制、县级以上政府的规划实施脱贫开发的义务、扶贫资金的项目管理机制以及违反条例的法律责任。 二、治理贫困的乡村治理之目标

自改革开放以来，我国的乡村治理体制历经从“政社合一”到“政社分设”的转变，发展到村民自治的制度和实践，又演进至如今以“建立健全自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系”为目标。[9]同时，我国的治理贫困取得了巨大的成效，几亿农村人口的温饱问题已经解决，成为世界上减贫人口最多的国家。然而贫困问题依旧是我国经济社会发展中最为突出的短板，农村的基本公共服务的供给仍然与城市有较大差距。伴随着我国的现代化和城镇化进程的不断推进，贫困成为乡村凋敝和乡村失序的主要原因。

《宪法》中“保障人权”“改善人民的物质生活和文化生活”“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”的目标，以及党政规范性文件中的“全面整体脱贫”“不愁吃不愁穿”“义务教育、基本医疗和住房安全有保障”的模糊目标在党政规范性文件、法律及地方法规规章中被技术性地分解为经济指标和制度安排，制度安排亦通过数字指标予以呈现，目标完成的时间要求也体现在数字上。总的来说，治理目标呈现出数字化的特点。

1.经济指标

《十三五规划建议》首次提出脱贫攻坚的总体目标，《十三五规划纲要》《决定》《规划》及《意见》等重要的党政规范性文件对该目标加以确认，其中“到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿”，“解决区域性贫困”的表述被技术化为可供衡量的数字指标，即“实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平”。[10]人均可支配收入增长幅度是国家发展的重要数字指标，每年国家统计局都会发布居民收入和消费支出情况，公开全国居民人均可支配收入及增长幅度。以2018年为例，全国居民人均可支配收入为28 228元，比上年增长8.7%。[11]贫困地区农民人均可支配收入增长幅度也将在政府的相关报告中得以呈现，通过比较，很容易判断目标达成与否。

2.设施和制度指标

《十三五规划建议》中提出的目标是“基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平”。《意见》根据不同的公共服务领域，将此目标分解为基础设施建设和制度保障建设，其中基础设施建设包括路、水、电、居住环境，如：通硬化路、通动力电、全面解决住房问题、饮水安全问题、人居环境问题。制度建设包括义务教育、基本医疗等制度性保障，如：解决因贫失学辍学问题，解决基本养老保险、基本医疗保险和最低生活保障。无论是通水通电与否，还是因贫失学辍学问题解决与否，政府的相关工作报告中均以数字的形式呈现。

例如，2017年国务院扶贫开发领导小组办公室主任刘永富就2013至2016年脱贫攻坚工作所做的《国务院关于脱贫攻坚工作情况的报告》显示：我国现行标准下的农村贫困人口由9 899万人减少至4 335万人;农村贫困发生率由10.2%下降至4.5%。与前几轮扶贫相比，不仅减贫规模加大，而且改变了以往新标准实施后减贫规模逐年大幅递减的趋势，每年减贫幅度都在1 000万人以上。贫困地区群众收入增长较快，生产生活条件明显改善。贫困地区农村居民人均可支配收入年均实际增长10.7%。截至2016年，关于住房问题解决方面，居住在钢筋混凝土房或砖混材料房的农户占比、使用管道供水农户比例、道路硬化比例、自然村有卫生站的比例、在自然村上学的农户比例均可在《國务院关于脱贫攻坚工作情况的报告》中查见。

3.时间要求

治理目标具有时间要求。《决定》中指出：“实现到2020年让7 000多万农村贫困人口摆脱贫困的既定目标，时间十分紧迫，任务相当繁重。”[13]《意见》中表示：“从脱贫攻坚任务看，未来3年，还有3 000万左右农村贫困人口需要脱贫，其中因病、因残致贫比例居高不下，在剩余3年时间内完成脱贫目标，任务十分艰巨。”

三、治理贫困的乡村治理之实施

脱贫攻坚作为特殊的乡村治理手段，以治理贫困为核心目标，在治理的实施中，国家主导的对两项要素的安排尤为重要，即人和财，这两项要素以超常规投入、政策倾斜的方式，借助互联网和大数据技术作为实施工具，通过项目制的机制得以实现。

1.实施要素：

人在脱贫攻坚的实施中，国家携带治理贫困的任务参与乡村治理，其超常规主要表现在：以议事协调机构“领导小组”为领导部门，地方政府分级负责调动组织资源，辅以特殊的人员派驻机制，加强基层党组织建设，并以政治任务、政策倾斜、荣誉和物质奖励等手段动员全社会力量参与到脱贫攻坚战中。

首先，领导和组织。《决定》中明确表示：切实加强党的领导，为脱贫攻坚提供坚强政治保障。同时，《决定》就脱贫攻坚的组织资源进行配置，确定了“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的基本方针。

一是领导小组制。在中央政府层面，设立国务院扶贫开发领导小组，作为议事协调机构展开工作。领导小组的组长由国务院副总理兼任，副组长及组成成员来自中央和国务院各部门及机构，具有强大的领导组织优势。国务院扶贫开发领导小组办公室为其办事机构。

二是分级负责制。地方政府层面，实行分级负责、以省为主的行政领导扶贫工作责任制。省、市、县、乡镇政府设立扶贫开发领导小组及办公室，保证条线贯通。领导小组成员来自地方政府各部门及机构，保证地方组织力量的调动。《决定》要求地方各级政府层层签订责任书。

三是派驻机制。在派出工作方面，地方党委和政府派出第一书记及驻村工作队。坚持县级统筹、全面覆盖，县级党委和政府统筹整合各方面驻村工作力量，根据派出单位帮扶资源和驻村干部综合能力科学组建驻村工作队，实现建档立卡贫困村一村一队。《决定》要求选派优秀年轻干部以及厅局级后备干部、并安排省部级后备干部到贫困县工作或挂职任职。

四是基层党组织建设。在村级层面，基层党组织应动员和带领群众打赢脱贫攻坚战，如期实现脱贫目标。《决定》要求基层党组织发挥战斗堡垒作用，加强贫困乡镇领导班子建设。

其次，动员。从规范性文件中可以发现，为实现扶贫开发，除了党的领导资源和政府的组织资源，也广泛动员全社会的力量。包括以政治任务安排的方式动员军队、地区、央企，以政策倾斜的方式调动民企，以荣誉奖励和物质奖励等手段动员特定人群，从而利用资源丰富者的资源，动员被扶贫地区的人口，形成全社会参与的格局。

2014年国务院专门就动员社会力量制发了《国务院办公厅关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》;《决定》中专门就“广泛动员全社会力量、合力推进脱贫攻坚”展开部署，要求发挥好“10·17”全国扶贫日社会动员作用，健全多种扶贫机制和扶贫参与机制;《规划》中对社会帮扶中各方社会力量作出规定;《意见》第六部分就动员全社会力量参与脱贫攻坚作出专门规定。根据动员对象的不同可被划分为几个方面：

其一，政治任务安排。动员地区：把人才支持、市场对接、劳务协作、资金支持等作为协作重点，动员东部地区扶持西部地区。动员军队：动员驻地部队积极承担帮扶任务，如结对助学、医疗帮扶、红色旅游脱贫、培育退役军人和民兵预备役人员脱贫致富带头人。动员央企：动员66家央企定点帮扶108个革命老区贫困县村，建设基础设施项目，就因事故因病脱贫开展“救急难”行动。

其二，政策倾斜。动员民企：由工商联系统组织民营企业开展“万企帮万村”精准扶贫行动，政府对参与企业给予税收优惠、职业培训补贴。

其三，荣誉表彰。动员院校：动员科技力量以组建专家组、产业扶贫技术团队为脱贫攻坚提供技术服务。动员社会工作者：实施“三区”行动计划，动员社会工作人才服务于边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区。动员志愿者与捐赠者：每年动员不少于1万名志愿者到贫困地区参与扶贫开发。引导广大社会成员通过爱心捐赠等多种形式参与扶贫。《脱贫攻坚责任制度实施办法》第二十六条规定了对作出突出贡献的社会帮扶主体的宣传和表彰。

其四，物质奖励。动员贫困地区人口：通过开发多种公益岗位，动员贫困群众参与脱贫攻坚中的小型基础设施建设等活动。并通过加大以工代赈实施力度，动员更多贫困群众投工投劳。

2.实施要素：资金

资金要素主要涉及有多少资金、资金从何处来两个问题。治理贫困的乡村治理的资金来源以中央专项资金与省级专项资金的超常规大额投入为主，以金融资金和社会资金如贷款、保险制度为辅，且后者由政府以政策倾斜的方式进行鼓励，具有政府主导、超常规的特点。

首先是政府财政投入。《决定》明确表示，要發挥政府投入在扶贫开发中的主体和主导作用。加大中央财政、地方财政的扶贫资金投入。[13]具体而言，2018年全国共整合各级财政资金3 064亿元。其中，中央财政专项扶贫资金达到1 061亿元，省市县财政专项扶贫资金超过1 000亿元。在增长趋势上，中央财政专项扶贫资金年平均增长20%以上，省级财政专项扶贫资金年均增长30%以上，省级扶贫专项资金的增长率较高。

其次是金融资金和社会资金。《决定》鼓励和引导各类金融机构加大对扶贫开发的金融支持。例如多种货币政策、低利率的扶贫再贷款、发行政策性金融债，并由中央财政给予90%的贷款贴息。对国家开发银行、中国农业发展银行实施多种政策优惠，创新金融扶贫方式。[13]《意见》就加大金融扶贫支持力度在贷款定价、金融机构的信贷投放、信贷风险防范方面作出规定，探索发展价格保险、产值保险、“保险+期货”等险种，鼓励投资基金、扶贫公益基金的设立，并有“绿色通道”政策鼓励企业在贫困地区通过发行股票、债券等方式参与扶贫。[10]在政策激励下，金融资金和社会资金的重要性逐渐凸显。2018年，新增扶贫小额贷款1 000多亿元。在证券公司结对帮扶、扶贫专属农业保险产业等方面都取得了巨大的进展。

3.实施机制：项目制

《决定》中提出的治理目标是“不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障”。基础设施建设的落后是制约贫困地区发展的瓶颈，政策保障的匮乏是脱贫后返贫的主要原因，在实施治理中，国家投入大量的资金通过项目制[16]实施基础设施建设、完善政策保障，通过具体项目治理贫困。

首先是基础设施建设。基础设施建设的项目主要包括交通、水利、电力建设，宽带网络建设，危房改造和人居环境整治三个方面。如公路、铁路的“重大交通项目”、加重大水利“项目”农网改造升级等项目，另包括电信服务、宽带覆盖、物流配送、危房改造、农房抗震改造等项目，以及生活垃圾处理、污水处理等项目。

其次是制度和政策保障建设。《决定》就教育脱贫、医疗保险和医疗救助脱贫、基本生活保障制度兜底脱贫作出指引。《规划》对于财政政策、投资政策、金融政策、土地政策以及干部人才政策做出具体的规划。在教育脱贫方面，落实集中连片特困地区和边远艰苦地区乡村教师生活补助政策，完善困难学生资助救助政策，继续实施高校招生倾斜政策，建立乡村教师荣誉制度，健全学前教育资助制度。在医疗方面，基本医疗保障制度进一步完善，推进建立分级诊疗制度、多种医疗保险和救助制度有效衔接。在基本生活保障制度方面，完善农村低保、特困人员救助供养等社会救助制度。

4.实施工具：技术

治理贫困的乡村治理之实施的开展和实施的效果评估均需要一个措施，即建档立卡。建档立卡依托互联网技术和大数据技术，可以健全精准识别和动态调整机制，进行人口统计检测与脱贫成效检测，在动态和静态两方面，对农村人口状况和经济状况的信息实现精准的“信息控制”，为治理贫困预算资金投入、开展项目提供依据，并为实施贫困推出机制提供工具和支撑。

在扶贫开发数据的平台上，“通过端口对接、数据交换等方式，实现户籍、教育、健康、就业、社会保险、住房、银行、农村低保、残疾人等信息与贫困人口建档立卡信息有效对接。”[10]并基于数据平台开展具体的脱贫工作，如《决定》规定：在教育方面，普通高中、中等职业教育免除学杂费的帮扶活动从建档立卡的家庭经济困难学生率先实施。在进行房屋改造时，把建档立卡贫困户放在优先位置。

四、治理贫困的乡村治理之保障

保障主要是为了支持实施机制、保证实施效果。党的领导、人才队伍建设以及发挥党组织战斗堡垒作用更大程度上属于实施机制，而非保障机制。治理贫困的乡村治理存在政治保障和法治保障两部分，其中在政治体制内部形成的保障更为完善，实际约束力更强，相较之下，法治保障明显不足。

1.政治保障

治理贫困的乡村治理是特殊的治理方式，具有国家主导、自上而下的基本特点，因而国家主导的政治保障发挥着主要作用。以分级责任制、书记和县长第一责任为基础，通过指标化、规范化的考核制，配合专项的督查和巡视制、辅以激励和问责，在政治体制内部形成强有力的约束和保障。

首先，责任制。责任制有两层内涵，其一，《决定》确立的分级负责制，即“中央统筹、省负总责、市县抓落实”，要求地方政府层层签订脱贫攻坚责任书。“省级党委和政府主要负责人向中央签署脱贫责任书，每年向中央报告扶贫脱贫进展情况。”[17]其二，县级党委和政府承担主体责任制，书记和县长是第一责任人，负责脱贫攻坚实施的整个流程。[17]另外，《规划》中提出建立扶贫工作责任清单，将责任制精细化。

其次，考核制。脱贫攻坚的考核制具有指标化、规范化的特点，而考核结果与综合考核评价挂钩则体现了上下级政府之间强控制的特点。2016年两办制发《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，将考核制度规范化。主要包括考核内容、考核工作的实施、考核中发现的问题、考核的结果及相应的奖惩措施，并设计了省级党委和政府扶贫开发工作成效考核指标表。值得注意的是，该办法将考核结果与综合考核评价挂钩，作为绩效考核的内容。[18]《意见》对完善脱贫攻坚考核监督评估机制的规定更为精细，如改进第三方评估方式，且未经省里批准，市级以下不得开展第三方评估。调整考核频率，原则上每年对县的考核不超过2次。

再次，督查和巡视。以责任制为基础，一来通过常规的周期性的考核制监督各地治理贫困的实施和成效，另通过督查巡视制度进行监督。2016年《脱贫攻坚责任制实施办法》第五条规定由国务院扶贫开发小组组织开展督查巡查制度和第三方评估。《意见》进一步规定了巡视巡查的工作重点是扶贫领域腐败和作风问题。

最后，激励和问责。基于考核制，考核结果由国务院扶贫开发领导小组予以通报。2016年《脱贫攻坚责任制度实施办法》第二十五条规定了两种激励方式，一是公开表彰，二是将考核结果作为干部选拔任用的依据。[17]《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》规定对完成年度计划减贫成效显著的省份，给予奖励。

政治保障范围内的问责主要是通过约谈机制实现的。约谈机制包括问题约谈和常态约谈，在出现问题时，由国务院扶贫开发领导小组对省级党委、政府主要负责人进行约谈，提出限期整改要求;情节严重、造成不良影响的，实行责任追究。[18]2019年中央一号文件及《意见》均提出约谈常态化，随时发现问题随时约谈的制度。

2.法治保障

《决定》要求各级党委和政府运用法治思维和法治方式推进贫困治理的工作，“在规划编制、项目安排、资金使用、监督管理等方面，提高规范化、制度化、法治化水平。”[13]但在立法、司法、执法和法律公共服务等方面，治理贫困的乡村治理存在法治保障较为不足的问题。

首先，立法保障。如前文所分析的，目前就治理贫困、扶贫开发、脱贫攻坚尚无专项法律。虽然国务院扶贫办曾在2009年制定了《中国农村扶贫开发法》的立法方案，开展了前期调查，并曾被列入《十二届全国人大常委会立法规划》和《国务院2014年立法工作计划》，且在《决定》中提出要完善扶贫开发法律法规、抓紧制定扶贫开发条例，但至今尚无行政法规层面的立法。总体而言，精准扶贫存在立法缺位的问题。

其次，司法保障。2018年最高人民检察院专门制发了《最高人民检察院关于充分发挥检察职能为打好“三大攻坚战”提供司法保障的意见》，规定依法严厉打击精准扶贫攻坚战的相关刑事犯罪。包括虚报冒领、套取侵吞、截留私分、挤占挪用、盗窃诈骗扶贫资金的犯罪，发生在群众身边、损害群众利益的“蝇贪”“蚁贪”等“微腐败”犯罪，以及“村霸”等黑恶势力犯罪及其背后的“保护伞”。2019年制发了《最高人民检察院、国务院扶贫开发领导小组办公室关于检察机关国家司法救助工作支持脱贫攻坚的实施意见》就检察机关开展司法救助工作做出规定。

再次，其他保障。其他方面的法治保障包括执法保障及公共法律服务保障。《决定》中规定强化贫困地区社会治安防控体系建设和基层执法队伍建设。2012年司法部制发《司法部关于加大贫困地区法律援助力度促进开展扶贫开发工作的意见》要求各级司法行政机关和法律援助机构为广大扶贫对象提供优质高效便捷的法律援助，积极做好贫困地区法律援助工作。

五、结语

脱贫攻坚是以治理贫困为目标，国家为外部主体、携带治理资源以其固有的治理逻辑参与治理的乡村治理，为形成“多元主体共治、多元规范优化合治、多重环节系统融洽”[20]的格局，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系提供了治理资源。根据对相关规范性文件的分析，可知这一特殊的乡村治理方式具有治理依据规范化、治理目标数字化、治理实施超常规与治理保障强政治弱法治的特点，整体呈现出国家主导、项目式、自上而下的特点。在治理依据方面，形成了宪法法律指引、党政规范性文件部署和地方法规规章推进的规范体系;在治理目标方面，治理贫困在经济、设施和制度、时间都以数字指标为准;在治理实施方面，对治理要素中的人采取了超常规的领导、组织、动员方式，對资金要素采取了超常规的国家财政投入，并运用技术以专项制的方式运行。在治理保障方面，更注重体制内部的责任制、考核制、督查巡视和激励问责等政治保障方式，将法治保障作为补充。

应当肯定的是，通过大额的财政投入和政策倾斜，在改变乡村经济发展落后、基础设施薄弱、社会保障不健全等方面，国家治理资源能够充分发挥强大优势。通过派驻机制、加强基层党组织的领导对于重构乡村内部组织提供了途径。通过动员全社会的力量，运用技术手段为乡村内外治理主体的互动、多元规范的融合提供了可能性。然而，脱贫攻坚式的乡村治理存在的问题不可忽视。其一，国家主导与内生动力。治理贫困的乡村治理之目标指向乡村内部，无论治理依据、治理实施、治理保障均由国家主导，乡村内部主体、内生规范和内生动力未能充分发挥作用。国家资源在塑造乡村内部组织、激发内生动力的效果亦有待考察。目前来看，国家主导的乡村治理在平衡治理主体的结构方面的作为不太明显。其二，项目制与持续稳定发展。当前超常规的组织动员机制和超常规的投入是阶段性的，超常规的投入是项目式的，存在一个可被计量化的数字目标，时间点的到达和数字目标的达成意味着脱贫攻坚的结束，但乡村治理不会结束，项目式治理可能产生的结果如基层集体债务等问题，给乡村治理的持续稳定发展埋下隐患。[21]其三，超常规的规范化与高昂成本。超常规的治理方式以规范性文件为基础，依据规范化的流程，借助信息技术形成数字指标导向的治理，一方面强化了乡村治理体系中的法治，另一方面，相较于制度的治理需要更多的人员和资金成本，相较于运动式治理需要更多的规范和技术成本，综合来看治理成本更高，且高昂的成本最终将转移到民众身上。更甚，由于乡村需要为国家投入到乡村但却经过层层盘剥的资源买单，结构性的失衡可能会更加失衡。其四，技术和数字的悬浮。在治理贫困中，借助技术以实现通过数字的信息控制，可以改善国家在参与乡村治理中的信息不对称问题，但由于数字信息的生产链条过于漫长，涉及的行动者的逻辑各不相同，使得数字生产也被纳入了多重发包的体制内，而通过发包制生产的数据难以真正精准，呈现出数字悬浮的治理状态。

当前中国处于特殊的发展阶段，出于共享发展成果、实现共同富裕的迫切要求，国家需选择最为高效的方式参与治理贫困的乡村治理，即超常规、自上而下、项目制脱贫攻坚。同时，出于法治的要求，脱贫攻坚的实施需借助规范、技术和数字的力量，此两種治理逻辑在脱贫攻坚的规范性文件中杂糅为具有特殊逻辑的治理形态，呈现了解决深层问题的尝试在严重的不平衡结构中的遭遇，即超常规的规范化。这一特殊的治理形态在实践中的具体表现及在推进治理体系和治理能力现代化的进程中可能发挥的潜能，有待进一步研究。

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作者：李亚冬

第三篇：乡村传播生态及其对乡村治理的影响

摘要：现代国家权力合法性确立、权力行使离不开大众传播。目前，我国乡村大众传播生态是不平衡的，真正的大众媒体是电视。与电视相比，印刷类媒体在乡村的影响要小得多。这种不平衡性的大众传媒生态对政府的乡村治理产生了重要影响。这种影响主要体现在经济、社会与政治多个层面。要想应对这种由于传播生态变迁而带来的挑战，政府的乡村治理政策理应做出相应的变革。

关键词：大众传播;传播生态;乡村治理;组织传播;人际传播

作者简介：蒋旭峰，男，社会学博士，南京大学新闻传播学院副教授(江苏 南京 210093);崔效辉，男，社会学博士，南京大学应用传播实验室研究员、南京人口干部管理学院副教授

文献标识码：A

一、乡村传媒生态变革对乡村治理的影响

获得权力的过程与使用权力的过程都要注意合法性问题，而在权力的合法性问题上，“传播”与权力如影随形。在现代技术条件下，权力行使与权力的获得都可以借助现代化的传播技术。改革开放30年以来，组织传播、大众传播乃至人际传播的技术条件都发生了很大变化，这种传播技术的急遽变革对政府的乡村治理产生了深远的影响。

(一)新的传播技术促进了农民的国家认同

传播效率提升使政府乡村治理中的信息环节在没有减少的情况下，信息传播效率大为增强，主要表现为以电视为代表的大众媒体使得“上情”下达的直观性、有效性、针对性都大为增强，其后果是现代化的大众传播一方面破解了地方“土政策”对乡村的垄断，另一方面也建立农民对国家的心理认同[1]。

(二)新的传播技术也使乡村干部的处境更加尴尬

这种现代化的传播技术带来了政府乡村治理生态的变化，基层乡村干部的“夹心层”处境更加明显。大众传播拉近了农民与抽象的国家的距离，却使农民与自己身边的“国家代理人”——乡村干部的距离增大了。现代化的大众传媒在带来农民的新国家认同的同时，也同时离间了农民与乡村精英的关系。在电视上，农民不仅可以看到上级政府制定的各项惠农政策，还可以看到“先进典型”如何坚决落实并执行到位，使该地的老百姓得到实惠。这种新闻中美化个别地方的典型事例恶化了农民对自身所在地的基层政权的评价[2]。

(三)国家乡村治理模式变革滞后使得权力行使中的组织传播、大众传播与人际传播失调

改革开放带来了从“抗争性政治”到“合作性政治”国家乡村治理模式的变革，但是政府乡村治理模式的这种有限变革，还远未达到理想状态即通过多元主体的平等对话、协商，变精英决策为民主决策，从而达至国家乡村治理的“善治”[3]。政府乡村治理变革的滞后主要表现为在现代化的大众传播条件下，其权力仍然过分依赖“会议-文件”这种组织传播机制，以至于造成了传播的“断裂”——传播网络的断裂、传播过程的断裂及传播语境的断裂[4]。在组织传播的末端，未能很好地衔接大众传播与乡村人际传播。

传播技术无疑是一把双刃剑，为新时期国家乡村治理模式的变革提供物质基础的同时，又快速地瓦解国家乡村治理的原有模式。特别是大众传播的技术化与产业化的手段增强了大众传播对权力的影响，权力自身一方面要利用大众传播宣扬其政治理念与治理策略，巩固其自身的合法性，另一方面大众传播的广泛、快捷与巨大的影响，又促使政府的政治理念、治理政策要与时俱进，做出必要的调整。本研究以江苏省J市为例，通过田野调查与问卷调查，着重讨论我国乡村社会大众传播、主要是电视传媒的现状及其对政府乡村治理的影响。本研究于2009年6月开始在J市开展，分别在市、镇和村三级展开实地调研，直至2011年9月结束。

二、介入“政治”：作为乡村社会强势媒体的电视

从J市的传播生态来看，电视无疑是诸多大众传媒中的强势媒体。表面上看大众传媒在乡村有多种存在形式，手机、网络等新媒体也慢慢进入乡村社会，但真正的强势媒体依然是电视。

(一)占压倒性优势的电视媒介

J市由于地处东南沿海，毗邻长江，人口约百万，经济比较发达，位列全国百强县(市)的中游，属于目前中国经济最发达的长三角地区的北翼。除了普及电视之外，该市农民手机使用率与网络使用率也比较高。在抽样调查J市十乡镇的1 200位农村居民中，“经常上网”和“偶尔上网”的被访者分别占到17.63%和10.71%，农民购买或订阅报纸的比例比较高，“经常看”和“偶尔看”报纸的比例分别是24.75%和23.68%。大部分农村居民家里不再有收音机 ，“家里有收音机”的被访者只占18.82%，大部分村子里不再有“大喇叭”(有线广播)，少部分有“大喇叭”的村子，其作用也主要是播送村委会的通知。村民会议、宣传栏等计划经济时期的大众传播形式也日渐式微。

在国家乡村治理中，政府设法借助一些手段传播权力，有些做法也类似大众传播。比如，在农村建设“农家书屋”、在乡镇设立“文化站”、发放普法宣传册、设立专门的宣传栏等。从实际情况看，这些传播手段的效果并不理想。

“专门搞普法农民不爱听，要给他们发钱他们才愿意来，来了看看就走了，也坐不住。”

“没事的时候谁跑到村里去(镇文化中心的农家书屋)啊。再说那个书屋有专人管理的，我们也不可能随便看的。”2009年11月29日访谈X镇村民。

曾经作为农村大众传媒中最为重要组成部分的有线广播，目前在农村的影响也日渐减小。无线广播的收听人数减少了，有线广播变成了村委会的“通知”广播。

“广播室现在已经不用了，大喇叭都没了。以前都有的，后来……镇上都不用了吧。以前有什么事情通知都在广播上讲(比较方便)，不知道后来怎么就不用了。现在都有有线电视了，用有线电视代替广播了。”2009年8月13日访谈W镇H村村民。

真正以农民为对象的报纸、期刊不仅种类少，而且对农民来说其价格也比较高。“印刷媒体的价格较高，在农村的传播较慢，其影响力只达乡镇一级，真正的农民几乎都不再看报纸。”[5]J市也是如此，所不同的是，J市农民订阅报纸的比例高于全国平均水平，但依然很低。可以说报纸作为最重要的大众传播媒介之一，从来没有真正成为农民的“大众”媒介。调查发现J市农村的一些种养大户中有人订阅了专业报纸与杂志，而非种养大户所订阅则多是娱乐性强晚报类报纸。

“村里订的报纸村干部看得比较多，偶尔有村民到村委了也顺便看看，曾经还有人到农家书屋来想找养殖技术的书，好像找到了。农家书屋也有法律方面的书，但看的人少。”2009年8月13日访谈W镇H村村民。

在农村，电视成了真正强势的大众传媒，“表面上看来，农村各种媒介类型应有尽有，但实际上，广播媒介在消隐，报纸媒介接触者有限，而电视是占有绝对优势的媒介，所以要做出农村的大众媒介是多元的、媒介内容是丰富的这样的判断是不准确的”[6]。但是，电视媒介自身在农村也存在着严重的失衡，一方面是农村有线电视接入率低(这与目前高昂的有线电视收费制度有关)，农民收看到的节目有限，另一方面，电视台的“赢利”压力使其把目光转向能为其带来利润的受众——市民，其节目的制作与播放是以市民为指向的，在能收看到的节目中，适宜农民收看的节目、或农民喜欢收看的节目并不多。

(二)农民收看电视时的栏目偏好

电视首先是被农民作为娱乐的工具，这使得农民的闲暇时间有相当一部分被用来看电视了，从访谈来看，并非电视本身很有吸引力，而是农村的文化生活单调乏味。农民主要是看一些娱乐性(电视剧)节目、新闻和法制类节目。看电视是一种个人化、家庭化的娱乐活动，它减少了农民之间的交往，使得看戏、看电影这种聚会式的娱乐活动大为减少，进一步使农民的生活“原子化”。农民看电视多是作为一种消遣，是因为农村缺乏参与性、互动性强的文化活动，是在一种“无聊”、“没有什么好玩的”、“闲来无事”的情况下才有的消遣行为。

“除了打打麻将，串门聊聊天，看看电视，没什么好玩的了。”

“现在农村大部分青壮年都出去打工了，留在家里的都是一些老人，他们一般在家看看电视，看看报纸。”2009年11月15日访谈X镇X村村民。

电视也是农民获取信息，尤其是政治信息的主要来源。农民对电视新闻表现出了热情。

“平常就看看电视，关心一下国家大事看看新闻，再就是弄点电视连续剧看看嘛，法治节目也可以。”2009年8月9日访谈D镇Q村村民。

“村民这种法律意识的提高应该说还是通过他们自己看的多，现在电视啊什么的，外面的世界多大他们都知道，看新闻他们都能懂。有时候我们(村干部)电视看得不及时的话，有些政策我们还不知道的，他们就知道了：又有什么补贴了之类的。”2009年8月13日访谈W镇H村村干部。

农民通过收看电视来了解国家大事，但对自己村庄的事情所知甚少甚至一无所知。农民通过看电视来获取关于国家的信息，而看电视则是一种私人活动，即农民越过乡村组织直接与国家打交道的活动，农民与之打交道的“国家”是相当抽象的，它不是通过组织传播而是通过电视这样的大众传播来体现的。农民通过大众传媒了解政府农村治理的政策后，增加了村干部的工作难度，因为村干部“截留”国家政策的难度、成本都增加了，村干部们普遍抱怨“干部不好当了”。

法制类电视节目及报纸的法治栏目农民也比较喜欢看，农民的法制意识、权利意识提升与收看此类节目、阅读此类栏目有关。他们在收看这些节目、阅读此类栏目的同时，有些人还尝试着联系这些节目，想通过这类节目解决自己的问题。

“我准备不行的话就去南京找孟非，我在南京打工三四年了，天天看《南京零距离》，这个节目好。《南京零距离》的孟非大公无私，那是绝对公正的，孟非说的话我信!”2010年1月15日访谈D镇S村村民。

“我很爱看法律节目，《今日说法》、《法治在线》、还有《石头会说话》。看这些节目能明白事理，知道什么事情该做什么事情不该做，看了有好处。我们看了好玩的事，和邻里百家的也会聊聊。这些节目常说农村里的事，关于农村的我当然爱看了。”2010年1月16日对访谈D镇Q村村民。

农民法制意识、权利意识的提升，是政府大力“普法”的效果，还是“电视”普法的效果?这个问题尚需要进行专门的研究。在实际调查中发现，农民比较关注这类与自身关系密切的法制类节目，他们试图从这类节目中了解法律知识、尝试用所学的法律知识维护自身的权利，甚至尝试与这类节目的制作人联系，以便解决自己的问题。但农民把作为大众传媒的法制类电视节目或节目主持人当作可以依赖、信赖的对象，希望这类节目能够为自己维护权利、伸张正义，而不是通过正常的、制度化渠道，这似乎又是一个法治建设的误区即农民学了法却想寻找法律以外的途径解决法律问题。这加重了农民对乡村基层自治组织、基层政府、国家司法机构的不信任，加大了政府乡村社会治理的难度。

“我们市现在普法主要是五大载体：学法中心户、普法志愿者、现代公民和现代农民教育工程、法律赶集和法律六进工程。其中普法中心户这个制度首先是D镇最早提出来的，现在这个制度被推广开了。”2009年10月28日访谈J市司法局S副局长。

从政府普法的文件、计划、措施等方面来看，普法提升了村民的法律意识，但农民们似乎觉得政府的普法活动只是流于形式。

“村里3～5年一次可能搞搞普法吧，都是些形式主义，老人听不懂，年轻的都出去打工了，谁听啊?村里也没大有打官司的，村里都是些小事，没有大矛盾，再说没钱也没时间打官司，光等传票要多少日子，还打不打工了?”2009年7月25日访谈D镇D村村民。

“有人好像有什么事，说你们不给我办好，我就打扬州电视台《今日生活》的热线电话。”2009年8月13日访谈W 镇H村村民。

调查发现，农民收看电视中的法制类节目，也不完全是为了维护自己的权利。当看到“正义得到伸张、权利得到维护”的时候，也得到了一定程度的心理安慰。

“我看电视上的法制节目学了法也没用，但我还爱看，看看心里找个平衡嘛!通过电视一曝光就管用，电视不曝光就没用。” 2009年8月9日访谈D镇H村村民的。

“喜欢看法制节目，这是我们一家子的乐趣吧。看人家那么麻烦的事情都处理掉了，自己心里也舒服点，虽然我的问题没解决，总归人家处理掉了，我看了心里开心!就是自得其乐吧，求个心理安慰!”2009年8月13日访谈W镇Y村村民。

表面上看，农村大众传媒生态是立体的、多面的，但实证调查表明电视才是农村大众传媒的真正主宰者。尽管电视传播功能中的娱乐性是第一位的，但是农民通过收看电视了解国家政策、并根据自己的理解重新定义国家政策——政策解读中有意无意注重对自己有利的一面而忽视相反的一面，这在农民收看电视栏目的偏好中可以看出来。这种非理性做法也并非完全是由农民来承担责任，因为，作为传媒的电视总是坚持“正面引导”——报道正面的典型，农民会把这些典型与自己身边的乡村干部比较，其结论是“国家的政策是好的，身边的歪嘴和尚念歪了经。”这种传播生态对现有政府的乡村治理模式带来了很大的挑战。

三、传播生态影响下的乡村治理模式变迁

经济体制与社会管理体制的变革也促使政府调整其乡村治理模式，这些调整首先体现在权力的单向传播机制开始向双向转播机制转变;其次是由于信息技术的快速进步和社会控制的松动，权力内部的横向传播与影响，农民个体之间、群体之间的传播频率，频次都大为加快;再次，在新的技术条件下个体、群体对权力的质疑或反抗更容易被传播，从而形成更广泛的影响，这种质疑或反抗也容易被认同、被暗示、被感染，甚至被模仿，因而也增加了巩固权力合法性的难度。为了应对以电视为代表的大众传媒带来的新变化、新挑战，政府乡村治理的权力传播模式也发生了变化。

(一)“压力型”权力传播模式的变革

在改革开放以后国家正式权力逐步明确了其边界，从乡村社会有所退缩后，乡镇一级政府成了国家政权的基层单位，乡镇干部名义上不再能够向村干部下“命令”了，因为村委会是村民自治组织，两者之间只有指导与被指导的关系而非隶属关系。自乡镇以下，国家权力的组织传播效率大为下降，在农村社会的治理、国家权力意志的传播上有些力不从心。实际情况是乡镇干部还是习惯于用“压力型体制”下的行政命令来开展工作，因为乡镇干部的上级主要是通过“会议-文件”这种权力传播模式来开展工作的。

手机、电脑、微博等新媒体形式也正在逐步应用到政府的日常工作中，但政府之间的主要权力传播载体依然是“会议-文件”。乡镇干部面对的村干部虽然也是组织化的，但其组织化程度较低，村委会并非严格意义上的科层制组织，压力型体制下的“会议-文件”式的权力传播模式在乡-村这个环节的传播效率、效益都有所下降。

村干部在面向村民时，组织传播几乎难以发挥作用，村民的组织化程度更低，在某种意义上是一种“非集体化”、“原子化”生存状态，只有当村民有“求”村干部的时候，才与村干部发生关系。村民们抱怨村干部“只拿钱”、“不干事”，村干部则抱怨他们工作辛苦，村民“素质低”、“不理解、不配合”他们的工作。村民大会、村民小组会议越来越难组织，以至于村里要开会、组织普法宣传或要搞农业技术培训，只有给前来开会或参加培训的人发钱，才有人愿意来。

就国家权力传播而言，组织化的“会议-文件”传播模式具有指向强、传播效率高的特点。“制度化的政治传播通道，通常存在于科层制的政治系统中，用于上级对下级，或者同级之间进行政治信息的传播，通常这一类传播通道传播政治信息时有强指向性的特点，传播效率也比较高。”[7]在农村基层社会，权力的传播要依赖组织传播、人际传播和大众传播三种渠道。组织传播主要依托于村委会、村党支部、青年团、妇联等组织载体，但这些载体在乡村的组织化程度低，因此，村干部与村民之间的人际传播和大众传播的重要性就凸现了出来。大众传播是非制度化、非压力型的传播通道，这样的传播是弱指向的，因而也是低效率的。

鉴于农村社会底层的这种权力传播特征，压力型“运动-动员”式的农村治理模式，逐步被通过大众传播逐步建构的“试点-推广”式的农村治理模式所取代。

(二)“试点-推广型”农村治理模式的确立

“试点-推广”的乡村治理模式在农业科技推广、现代农业示范建设方面表现最为明显。

“(现代农业新技术、新品种)推广措施：开会、选点;从各村农业合作社选取几个素质较高的负责人参加，发放书面学习材料;让村干部首先开始使用，起到示范作用;再从各村选择一些具有示范性的农户。”2009年8月11日访谈D镇农技站D站长。

这种“试点-推广”的农村治理模式，需要一定程度的组织传播与之配合，比如政府部门在使用这种模式的时候要通过开会、发文件、选点、实验、总结、推广等一系列环节，才能达到目的。这种模式起作用还要求大众媒体与之配合，主要是电视、报纸要做相应的配合，进行宣传造势。这种组织传播与大众传播相结合的做法是过去几十年来国家乡村治理中习以为常的做法，但就效果而言是有区别的，一般农户并不在意政府通过开会(现场会、观摩会、经验交流会等)、培训、发放宣传材料等方式大力气推动的这些事情。

“‘科技下乡’不在村口摆咨询台，也没有拉红幅，是在村委里举办。有农林局的专家过来，植保站的人也来讲课，讲的有花木、水稻、小麦、油菜等，听的都是村干部，农民很多都不愿意来听，每家就二亩田，听了也没用。”

“科技入户的上报名单都是随便写的，没有主动要求成为科技入户对象的。培训时会喊种养大户来听。科技入户也有发过书、‘明白纸’，也放映过科普片。发的书也都放在农家书屋里，没有人看。”2009年10月26日访谈D镇Z村退休村主任。

尽管农村大众传媒表面上看很发达，但农民在遇到与自己切身利益相关而又急需意见性信息时，以传播信息为主的大众传媒并不是首选，他们更多的是与亲朋好友进行人际交流。不管是政治新闻、经济信息、社会事件等，村民之间都会在接受外来信息之后进行交流，这种交流是一个信息的筛选过程，也是一个信息再发布的过程，也就是所谓的“二级传播”的过程。农民可以经常产生信息共鸣，有效地防止了信息的中断和流失，完成了信息传播的循环流程。而大众传媒，包括优势的大众传媒，经常出现传播中断现象[8]。

作为组织传播终端的村民自治组织，无法再利用正式国家权力网络中的组织化的“会议-文件”传播手段，大众媒介也很难为其所用，于是，人际传播便成为村干部们的主要传播手段。对上承接来自乡镇政府的各种要求、指示、任务，对下负责传达、落实。作为农村社会的精英、乡村意见领袖，村干部是国家乡村治理不可或缺的重要角色。国家视村干部是“农民”的一部分，农民则视村干部为“干部”，这既是“农民”又是“干部”的双重身份让村干部身处夹缝之中，有时候连他们自己也为自己的身份感到困惑。

“他们也忙他们自己的事，现在没有什么带领群众致富的事，群众都是自己外出打工。他们自己拿工资，拿多少钱，群众不晓得。”2009年7月25日访谈D镇H村村民。

“我们镇政府发通知说要五天完成(新农合的缴费工作)，全部要交上。那我们村里就先垫上，然后我们再去村里挨家挨户地收钱。有的人就说，国家还给我们发钱呢，你们还跟我们收钱!我们村干部就跟垃圾桶一样，什么东西都往里塞，好的坏的，我们就是垃圾桶。”2010年1月22日访谈X镇H村村主任。

由于大众媒介的存在，村干部不能垄断各种资讯了，村干部与村民相比并无多少信息优势。村干部要想起到农村社会的意见领袖的作用，其自身应该扮演一个在道德上足以令村民信服的、在经济上能够为村民服务的利益代言人角色。这就是美国学者杜赞奇所谓的“保护型经纪人”。但是，目前的制度设计让村干部所扮演的角色很难成为农民眼中的“保护型经纪人”，相反，农民认为村干部有自己特殊的利益，他们会利用自己的身份、权力谋取好处，这反而成立了“赢利型经纪人”：一方面，在国家权力面前，他们以农民的代言人自居，与国家权力进行博弈，另一方面，在农民面前，他们又以国家权力的承包人自居，从农民那里索取好处。如果村干部真是如此，这就可能出现国家地方权力的内卷化现象[9]。

这种新的治理传播模式是否打破了农村的内卷化状态呢?从调查来看，“试点-推广型”农村治理模式虽然在手段上更加柔性、也更加顾及农村经济与社会发展的现实，但其治理思维与治理模式仍然没有脱离原有窠臼。组织传播在乡村已是强弩之末，但政府还是在使用，比如宣传车、宣传标语、宣传栏、村民大会、党员大会等等，但是对农民来说，无关自己切身利益的事情都不会在意;大众传播手段传播的政治信息会被农民有选择地接收，只要是对自己有利的就深信不疑，对自己不利的则是因为乡村干部的“歪曲”;作为“熟人社会”的农村人际交流并没有因为技术进步而减少，农民在事关自己的切身利益时还是依赖人际传播。

四、大众传媒对传统乡村治理的挑战

如前所述，大众传媒在乡村的存在是很不平衡的，电视作为农村社会中的主要大众传媒因其方便、快捷、受众成本低等特点成为农村社会中的真正的优势传媒，这意味着乡村社会信息传播方式的根本性变迁，这种变迁对国家的乡村社会治理带来严重挑战。目前国家的乡村治理仍然在一定程度上使用的是一种“代理制”——村干部是国家乡村社会治理的代理人，负责贯彻国家意志，作为回报，国家给他们相应的经济利益、政治名分及社会荣誉等。虽有农村村民自治的制度设计，但农民很少感觉到村干部是他们自己“选出来”为他们服务的。村民难以对村里的事务发表意见、施加影响，村级组织与村民之间缺乏制度化的沟通渠道，村干部和村民之间的关系变成了“油”和“水”的关系，而不是鱼和水的关系。就J市来说，由于经济比较发达，村干部们自己要做事情还比较多，两者的关系在组织传播效率低、村干部与村民之间人际传播受阻的情况下，作为大众传播的电视正在深刻地影响着政府的乡村治理，这种影响表现为以下多个方面：

(一)在经济生活中，农民对村民自治组织、基层政府的依赖减少

虽然农村基层自治组织、乡镇政府一直在试图为农民提供这方面的服务，但在“后集体化系”时代，农民对市场信息、技术、资金等市场要素的获取，主要依靠的是市场，乡村自治组织、基层政府的市场要素供给能力呈下降趋势。乡镇政府自身面临着“发展经济”的主要任务，为了自身经济增长，政府的注意力主要集中到种养大户、大的专业合作社、龙头企业等能够增加税收、促进地方经济发展的市场主体上，他们或多或少能够感觉到政府所提供的有关服务。对J市而言，农村田地本来就不多，青壮年多外出打工，农业科技下乡、文化下乡及政府有关的涉农服务等。农民很难感觉到这种服务的存在。种田、外出务工等所需信息主要是依赖大众媒介，或是通过熟人、亲戚、朋友、邻居等人际交流获得，很少依赖村级组织和乡镇基层政府。

(二)在社会生活中，电视媒介的产业化、市场化、城市价值取向加剧了乡村的空壳化趋势

以电视为主的农村大众媒体在收视率、广告送达率、发行量等商业元素冲击下，媒介本身的娱乐化乃至低俗化趋势有增无减，这样的媒体导向对农村的年轻人产生了重要影响，“电视上”的城市生活如此丰富多彩，农村许多年轻人向往城市生活，留在农村的年轻人或其他年龄段的人，也或多或少受到电视的影响，其消费观念、行为、社会交往等都发生了很多改变。这种改变表现为年轻人更独立、更多的平等与权利意识、更开阔的视野等，这是乡村社会变迁过程中，有利于国家推动现代化进程的因素。但同时，这些现代性因素又对我国的农村社会治理模式提出了挑战，年轻人对目前的农村秩序和农村社会生活的认可度低，他们大多数选择离开农村，真正年轻有为的人很少愿意去做村干部。

(三)在政治生活中，电视媒介正在参与重构村干部与村民之间的关系

电视所传播的国家政策、法律知识、权利意识让农民不再像以前那么“好管了”，村干部和乡镇干部都觉得，农民变得更“刁”了。农民通过大众媒介了解了国家的各项涉农政策，乡村干部越来越难以“节流”这些政策。通过电视，农民觉得“中央的政策是好的，到了地方就变样了”。这样似乎能维护中央政府的权威，但其代价是农民不大相信离他们最近的乡、县级政府，甚至也不相信他们自己选举出来的村委会。虽然媒体机构仍然按照中央、省、市、县的序差，强化权威意识，然而，随着竞争性信息的增多，村民信息选择权开始增大，传播体制中的权威等级秩序已经动摇。总的说来，农民比较相信远离他们的上级权力，但这种信任也是有选择的、有条件的，当农民感觉到上级的政策对自己有利时，就倾向于相信上级。大众媒体让农民更容易了解国家的政策，更容易与抽象的国家发生联系，但对身边的村组织、乡镇政府的了解却存在着一定程度上的障碍，这种对抽象国家的认同以及一定程度上对农村基层组织和国家地方权力的怀疑、猜忌甚至排斥，给国家的农村社会治理提出了一个新的难题。

(四)在技术层面，新的传播技术或成为“抗议者”资源与能量的放大器，并以此挑战国家的乡村治理秩序

国家治理乡村的技术条件不断进步，而且对新技术的使用总是快于农民、好于农民。但是，手机短信、微博等传播手段对政府由技术垄断伴随的“信息垄断”带来挑战，尤其是社会公众在突发性事件、重大灾害、环境污染等公共事件上，新的传播手段及其传播信息会被广泛接受、复制和再传播。

五、简短的思考：政府应对挑战的治理策略

在电视作为乡村大众传媒主体、新媒体正逐渐发挥影响力的乡村，政府的乡村治理政策该如何回应这些由于传播技术进步而带来的挑战?乡村治理政策的再调整是必然的。结合上文中的实证调查分析结果，新传播环境下的政府乡村治理策略与措施的改革与调整，不妨从以下几个方面来进行考量：

(一)以“福利传播”促进政治认同

在政府与农民经济联系减弱、农民的经济需求更多转向市场的同时，加大社会保障的制度建设，提供“普惠制”式社会福利，把国家与农民之间的经济关联转变为国家与农民之间的福利关联，组织传播、大众传播都以国民福利的传播为中心。覆盖广、水平适宜的社会保障能够促进社会流动、减少社会结构性不平等程度，“组织化的福利传播”，即政府主导的社会福利输送体制，能够最大限度消除群体性地对现存权力的合法性质疑。

(二)城乡关系的再调整

在工业化、城市化进程中，反思并调整城乡关系，其内容主要包括：如何保存乡村生活的完整性、农民应该不仅仅是农产品的提供者、乡村应该不仅仅是市民的休闲、旅游、度假的场所。从文化传承、社会生活的多样性的视角来看，确保乡村社会的完整性，需要改变一系列政府涉农政策，政府的乡村治理政策不能把乡村、农民认定为仅具有“工具性”价值，而应视为具有“工具性”与“目的性”的双重价值。传媒在这方面可以而且应该扮演重要角色，尤其是电视、网络、手机等在城乡关系的重构中可以发挥舆论先导作用，其快速、有效、广泛的传播效应是其他传播手段难以企及的。

(三)让人际传播服务于村民自我组织与自我服务

把乡村社会生活中的“自我管理与自我服务”的权力交还给农民，让农民不仅在政治上认同抽象的国家，还认可其身边具象的国家——国家的基层政权及其国家认可的村民自治组织村民委员会。要达到这一目标，就必须实现农村社会的真正自治，使农民在成为乡村社会的主人的同时，也成为国家的主人。农民的自我管理与自我服务一定是离不开充分的、频繁的、广泛的人际交流的，这是组织传播、大众传播无法取代的传播渠道。只有实现真正的村民自治，才会使农民之间的人际传播积极有效，并回应、适应政府的组织传播和市场化的大众传播。

参考文献：

[1] 费爱华.“电视下乡”： 新时期国家整合乡村社会的逻辑[J].学海，2012，(5).

[2] 车英，袁松，张月盈.试论新闻传播在乡村治理中的反作用[J].武汉大学学报(社会科学版)，2008，(1).

[3] 蒋旭峰.乡村治理中的传播模式演进——从“抗争性政治”到“合作性政治”[J].当代传播，2011，(6).

[4] 陈楚洁，袁梦倩.传播的断裂： 压力型体制下的乡村文化建设——以江苏省 J 市农村为例[J].理论观察，2010，(4).

[5] 谢志勇.新闻传媒在构建和谐农村中存在的问题探析[J].江西农业大学学报(社会科学版)，2008，(2).

[6] 刘祖斌.大众媒介：农村发展的推动力[J].新闻界，2007，(1).

[7] 李广.从“运动”到“试点”：新中国乡村治理体系建构中的政治传播模式比较研究[J].理论与改革，2007，(3).

[8] 南长森，郭小良，党苗苗.人际传播视域下的电视对农村传播策略[J].电视研究，2009，(5).

[9] [美]杜赞奇.文化、权力与国家——1900-1942年的华北农村[M].王福明，译.南京：江苏人民出版社，1996.

作者：蒋旭峰 崔效辉