民间借贷问题的法律规制

2022-09-10

“民间借贷”为民间融资所涵盖。民间借贷反映出民间融资问题中比较突出的民间性、传统性、普遍性问题。自古以来, 民间借贷便在民间活跃, 特别是当下, 民间借贷纠纷凸显, 成为国家金融、民间金融问题的一面镜子, 尤其是在司法审判中, 属于民商事审判的特定案由, 研究民间借贷问题, 既有其特殊性, 亦有其普遍性, 可以从中探测到我国民间借贷问题的深层次缘由。因此, 规范民间借贷、进行民间借贷立法, 将民间借贷从目前的压制性管理转为扶持性管理, 引导其从“地下”转入“地上”, 将其纳入国家法律规范范围内, 具有重要现实意义和理论价值。

一、民间借贷的概念界定

在我国的汉语词典中, 并没有民间借贷的概念或定义。我国法律也未对“民间借贷”作出完整定义。民间借贷究竟应当如何界定, 金融法学术界和实务界聚讼已久, 近年来泾渭分明。能够为学者们普遍接受的是指相对于正规金融而言, 非正式的、未经登记或批准的、未处于监管体制内, 没有受到国家信用控制和监管当局监管的金融交易活动, 包括非正规的金融中介和非正规的金融市场, 民间借贷作为我国信用体系中的一种非正规信用形式, 还是没有合法身份而不得不处于地下活动状态。

二、我国民间借贷的政策法律导向

在我国关于民间借贷的法律、法规一般分散于《民法通则》、《合同法》、《证券法》、《刑法》、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》中。其他的一些法规也是以司法解释为主, 如最高人民法院《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》、最高人民法院关于印发《全国法院审理金融犯罪案件工作座谈会纪要》的通知、最高人民法院关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释等。除此之外还有一些政府性的指导意见, 如国发 (2010) 13号文件《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》、《黑龙江省人民政府关于鼓励和促进民间投资发展的指导意见》等。浙江省政府于2011年12月7日正式出台的《关于加强和改进民间融资管理的若干意见 (试行) 》是我国首个引导和规范民间融资的管理办法。

三、民间借贷的法律缺位

(一) 缺乏确立民间借贷法律地位的法律法规

在我国, 还没有一部正式的法律对民间借贷进行规范, 2008年由人民银行起草的《放贷人条例 (草案) 》已交至国务院法制办, 但迄今为止, 草案的神秘面纱还从未被揭开过。相关的金融法如《中国人民银行法》、《商业银行法》及《银行业监督管理法》均不涉及民间借贷。涉及到民间借贷相关的规范性法律文件主要是国务院的行政法规和中国人民银行颁布的部门规章、办法, 如《非法金融机构和金融业务活动取缔办法》、《金融机构管理规定》等。

(二) 不同位阶间法律不协调

由于缺乏统一的《民间金融法》, 现行的民间借贷等方面参照的相关法律法规条款散见于众多法律规范之中, 造成不同法律法规之间存在冲突现象, 通常表现为上位法与下位法之间规定不一致, 导致无所适用。主要表现在《合同法》与《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》、《贷款通则》间的冲突。

(三) 缺乏有效的民间借贷监管制度

根据我国相关的法律法规的规定, 银行业监督管理部门只有权对银行业的金融活动进行监管, 而无权介入企业, 个人等非银行领域的合法融资行为或者非法集资行为。与此同时, 工商管理部门监管企业的非法集资行为又存在着很大的难度。从整体上来看, 我国民间借贷监管处于无序状态, 缺乏有效的监督管理, 没有具体的管理监督部门, 也无具体的监管制度对其进行规范。

(四) 缺乏相应的机构设置和撤并制度

目前的民间借贷普遍上以个人信用为基础的, 没有得到国家法律认可的和法律保障的。从大量的民间借贷纠纷诉讼中我们看到:许多当事人缺乏控制和防范风险的能力, 不了解对方当事人的信用状况, 盲目作出交易的决定和选择。而我国对有关民间借贷机构的设立、变更等方面并无相关的制度对其进行具体的规定, 机构的撤销、破产、清算等债务的清算等方面, 也无统一的规定可供执行, 导致出现问题后无章可偱。

(五) 缺乏有序的内部经营管理制度

民间借贷组织因其具有“民间性”, 一般都是自发成立、自主管理, 普遍缺乏有效的内部经营管理制度。民间金融从业人员素质不高, 金融管理知识匾乏, 在经营活动中存在着较大的风险, 在经营过程中也没有严格的财务管理及审查稽核制度, 整个民间借贷活动的过程, 因缺乏有效的内部经营管理, 投资风险意识淡薄, 提高了交易成本, 扩大了资金投放风险, 降低了经济效益。

四、我国民间金融服务业发展的法律制度构建

(一) 深化金融体制改革, 拓宽融资和投资渠道

国家应消除商业银行在信贷上的所有制歧视, 重视对创新型中小企业的资金扶持, 尽量满足一些经营效率高、信用记录好的中小企业的资金需求, 加大对中小企业的信贷力度。同时, 重视金融理财产品创新, 疏通民间资金出口。并为中小企业开拓银行以外的其他融资渠道, 允许成立小型的民间借贷机构, 以充分适应民间小额资金的需求。

(二) 完善相关民间借贷法律、法规

1. 明确民间借贷的法律地位, 从法律上正确界定民间借贷的合法性

一方面, 重新制定专门针对民间借贷的法律法规, 如《民间金融法》, 确认民间借贷的法律地位, 对法未明定的融资形式予以法律定位, 保证民间金融合理的生存和发展空间。另一方面, 可以将现有的法律如《民法通则》《刑法》《合同法》《商业银行法》等中有关民间金融的零散的法律条款整理归纳到统一法律体系中, 以促进民间金融法律体系的形成。

2. 明确民间借贷的交易主体及参与方的权利、义务

尽快制定《民间金融法》, 明确自然人之间、企业、其他组织之间以及企业之间意思真实的借贷关系合法有效。同时, 明确规定民间借贷主体双方的具体权利义务、借贷方式、借贷期限、合约要件、利率水平、违约责任和权益保障等。

3. 明确规范民间融资利率

对于民间贷款利率, 国家可以针对当前国家总体发展情况制定一个最低标准和最高标准, 允许不同地区政府及相关部分针对各地区不同的经济发展水平, 制定相应的利率标准。如经济比较发达的地区, 可以制定适当高于国家总体利率的标准, 对于北上广深地区则可以采用国家最高利率标准;相反对那些经济发展比较落后的地区, 则可以允许地方政府采用最低利率标准;对于东北地区如沈阳这样处于二线城市的地区, 则可以采用中间标准, 适当高于最低利率, 又低于最高利率的标准, 其具体利率额度由金融相关部门进行调研后, 根据加权或者其它计算方式, 制定出符合本地区实际情况的民间借贷利率参考值, 并且根据各地实际发展程度定期更新。同时, 《民间金融法》应明确对民间融资利率的规定, 对超过利率上限的民间融资行为, 可参照香港《放债人条例》的规定予以相应的行政处罚措施。

4. 明确民间借贷与非罪间的界定, 并将“高利贷”罪明确入罪

对于民间自愿、特定的、小范围内的借贷行为, 利率合法, 不是以非法从事银行业务活动为目的, 可认定为为合法的民间借贷行为。而对于违反有关融资的管理规定, 如未经审批, 非从事金融业务活动而直接面向社会公众吸收社会资金的, 则认定为非法集资行为, 应根据相关法律予以定罪。同时, 在刑法中引入“高利贷”罪, 对超过银行同期贷款利率4倍的行为明确规定为违法行为, 而不是现阶段的不予保护, 同时, 对“高利贷”罪的刑事处罚进行详细的规定。只有把“高利贷”行为在法律层面上予以规定, 才能从根本上预防“高利贷”的行为, 对这种行为产生威慑作用, 保障民间金融“阳光化”。

(三) 规范管理现有民间金融

1. 将部分金融组织合法化, 并发展民间正式金融组织

通过改革创新, 将已具有一定规模、管理相对比较完善、规范的民间借贷组织合法化。将其纳入国家规范体系, 可创新性的组建合作制的社区银行, 并适当覆盖其他中小企业。同时, 发展多层次竞争有序的金融服务体系, 大力发展民间正式金融组织, 如建立小额贷款机构, 组建民间信用合作机构等。

2. 鼓励民间借贷机构与正规金融机构相互合作

正规金融机构发展时间久, 国家对其进行有效监管, 管理比较规范, 相对于其他民间金融机构来说, 比较正规。而民间借贷机构因其具有“民间性”, 管理比较松散, 也未纳入国家规范管理范围内, 为此, 建议民间借贷机构可参照国家正规金融机构进行管理, 并鼓励民间借贷机构向正规金融机构学习, 模仿并发展民间金融领域。同时, 也可利用正规金融的发展优势来带动民间金融的发展, 弥补其不足。

3. 规范管理民间借贷及社会集资, 实行民间借贷登记制度

国家和其他地方政府可参照发达地区的成功案例, 如温州、鄂尔多斯等发达地区的成功案例, 由地方政府作引导, 民间出资成立民间借贷登记中心, 对民间借贷实行牌照制度和登记备案制度, 这样可以增强信息透明度, 方便监测管理。

(四) 建立规范的民间金融监管机制, 明确民间金融监管部门及职责

1. 在民间借贷活跃地区设立专门监管机构, 对民间融资进行监测和监管。

同时, 应明确中国人民银行, 中国银监会和地方政府在规范、监管民间融资活动中的功能定位和职责划分。按照“审监分离“的思路, 地方金融管理局是小额贷款公司、民间资本管理公司, 民间借贷服务中心、融资性担保公司、非融资性担保公司、典当行、股权投资企业、各类投资企业和寄售行等各类地方金融相关市场主体的监管部门;金融办是全市小额贷款公司、民间资本管理公司、民间街道服务中心的主管部门;经信委是全市融资性担保公司的主管部门等。在具体监管措施上, 应当采取分级管理的办法。就小额贷款公司而言, 可借鉴香港做法, 采取分级牌照管理的办法。

2. 建立对民间融资活动的监测指标体系。

将资金用途、利率水平、借贷期限、借贷形式、资信状况、信用状况等将影响融资安全性和合法性的因素纳入监测指标。在全国范围内建立民间金融信息监测统计网络, 同时建立对放债大户的跟踪监测调查制度及民间金融群发性异常变动调查制度。

3. 扩大监管主体范围。

将中国证监会、中国保监会纳入监管主体范围内, 着重对上市公司或保险机构进行监管, 禁止保险业金融机构或上市公司从事民间借贷, 同时也不得协助开展民间借贷活动。

(五) 制定严格的市场准入和市场退出制度

《民间融资法》等相关法律应当对民间借贷机构的市场准入与退出制定严格的标准, 对此可参照正规金融机构的市场准入与退出制度的规定, 正常经营过程中的民间融资机构退出, 其应先向政府监管部门申报, 后经过相关管理部门对其经营行为和债权债务进行审计清算后允许其退出。对因经营不善导致破产的民间融资机构, 应依据《企业破产法》, 并结合民间融资自身特点, 建立起民间融资机构破产制度, 对民间融资机构的破产宣告, 清算方式、程序、相关责任人和机构进行明确的界定, 使民间融资的市场退出机制有章可循。

五、结论

民间金融市场作为我国金融体系的组成部分, 长期以来, 一直处于正规金融的压制之下, 游离于合法与非法的边缘。因此, 我们应尽快制定《民间金融法》, 建立和完善我国民间借贷的立法规制, 完善民间金融相关的法律法规及相关的配套制度, 妥善处理民间借贷纠纷中出现的问题, 充分发挥民间借贷的积极作用, 抑制民间借贷的消极作用, 使其成为推动我国社会经济增长的正能量。

摘要：我国民间借贷反映了民间融资立法、执法、司法、守法中的一系列缺陷、无序、冲突。本文结合当前我国民间融资的现状, 对民间借贷概念给以明确的界定, 详细分析了现阶段我国民间金融法律制度的缺陷, 提出从法律上对民间金融的主体、权利义务及民间融资利率等方面予以法律定位, 明确区分民间融资与其他非罪间的界限, 并将“高利贷”罪司法入罪, 同时建立规范的民间借贷监管机制。

关键词：民间借贷,法律制度,利率,监管机制