杭州“5·10”事件背景下公共政策民众评估制度之研究

2022-09-11

一、研究背景

十八大报告指出, “健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制, 以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点, 拓宽范围和途径, 丰富内容和形式, 保障人民享有更多更切实的民主权利。”民主决策是行政民主的首要渠道, 也是建设以人为本的服务型政府的必由之路。而鼓励民众参与公共政策的评估则是实现决策民主化的重要步骤, 建立一个完善的公共政策民众评估机制也将促进政府的有效治理。但是, 我们也发现, 目前我国的公共政策评估发展略显滞后, 对公共政策民众评估制度更是缺乏相应法律加以保障和规范。这使得我国政府在决策涉及公众切身利益的大型项目时, 往往会质疑民众参与评估的实效, 从而无法广泛且充分的倾听民众的呼声。因而, 这也成为了一系列极端事件的导火索。

2014年5月10日, 由于担心垃圾焚烧厂的建设会对自己的身体健康、生活环境质量以及资产价值造成负面影响, 杭州余杭区发生了大规模的人员聚集。民众用聚集的方式表示抗议, 造成了道路的严重拥堵, 现场一度混乱, 数辆汽车被掀翻、砸毁, 还有许多民警和群众不同程度的受伤。在此之前, 杭州市相关规划部门虽然承诺垃圾焚烧厂的选址是综合考虑了各方因素的最佳选择, 不会对市民生活造成严重影响。但还是发生了群众聚集打砸事件, 此次事件从原来的表达诉求转变成聚众破坏交通秩序、公共秩序、危害公共安全、危害公民人身安全等严重违法犯罪活动, 在令人心痛之余, 也折射出政府公关事务决策缺乏民众参与的现状。无独有偶, 中国著名石油之城———广东茂名, 2014年3月30日至4月5日, 发生民众抵制PX ( 对二甲苯) 项目事件。从最初的聚集到后来的打砸、纵火事件, 这似乎成为了公众表达对政府公关政策不满的特定路径。

这类极端事件提醒我们, 在决策时, 政府对项目的评估, 可能并不能完全代表民众, 也无法消除民众的担忧。让民众参与到项目评估中, 让大众掌握更多更准确的信息, 将更有利于政策的科学化、民主化, 也更有利于执行。

二、公共政策民众评估制度概述

( 一) 概念

“公共政策评估”是指特定的评估主体根据一定的标准和程序, 通过考察公共政策的各个环节和过程, 对政策的效果、效能及价值所进行的检测、评价和判断。而“公共政策民众评估”则是公民参与政府公共政策评估的一种兼具真实性和广泛性的外部评估机制。

( 二) 意义

完善公共政策民众评估制度, 有着非常重要的意义:

1. 有利于加大公民权利保护力度

评估的前提是全面了解, 建立健全公共政策民众评估制度有利于进一步保障民众的知情权, 督促政府及时发布政策信息, 并为民众答疑, 让政策更透明, 民众更知情。同时, 评估强调民众对公共政策的参与, 保护民众的政治参与, 让民众当家作主, 有机会有力量对政府说“不”, 积极保护自身利益。

2. 加快打造阳光、服务型政府

政府作为掌握行政权力的机关, 不能拍脑袋决策。把政府置于民众目光的监督之下, 有利于政府权力滥用, 避免权钱交易, 还可以优化政府绩效外部评估, 打造廉洁政府、阳光型政府。目前政府决策之前多咨询专家意见, 很少大范围的征询民众意见。完善民众评估制度将让政府更多的倾听民众的声音。做出更贴合民众心意的正确决策, 打造成亲民政府、服务性政府。

3. 促进社会的稳定、和谐

建立健全公共政策民众评估制度有利于规范政府决策程序, 进而减少大型群体性事件, 以保证社会稳定与安宁。同时该制度的进一步完善也将调和政府与民众的矛盾, 政府倾听人民的声音, 人民对政府更加信任, 从而调和社会矛盾, 促进社会和谐。

三、民众参与公共政策评估的制约因素

( 一) 民众能力素质参差不齐

随着我国经济的飞速发展, 人民生活水平与文化水平不断地提高, 民众参与政治和社会生活的意识逐渐增强。但由于受到传统政治文化的影响, 部分国民仍然缺乏独立的判断力和辨别力。除此之外, 公民个人的受教育程度、家庭环境、经济条件等不同, 导致每个公民参与能力不尽相同。有的公民受过良好的教育, 知识水平较高, 学习能力强, 有强烈参与评估的欲望; 而有的公民可能受教育的程度比较低, 接受能力较差, 参与的积极性不高对评估的方式也不了解。因而我国民众能力素质参差不齐是制约公共政策民众评估制度发展完善的一大瓶颈。

( 二) 民众参与评估缺乏规范化制度安排

美国早在1993年就以立法形式确立了政策评估制度, 从而有力的保障了民众参与政策评估的权力。而在我国, 由于政策科学起步较晚, 我们还处在向西方借鉴和学习的阶段。目前我国对于公共政策民众评估制度还缺乏相关法律的规定和保障。比如, 公民参与政策评估的权利该如何保障, 民众在参与评估的过程中需要运用哪些技术方法, 选举公民代表的规则程序以及对这民众评估的培训等等都还缺乏法律的规范。这也是民众参与公共政策评估的最主要制约因素。

( 三) 民众参与政策评估影响微弱

现阶段, 由于中国公民社会还处于萌芽和发酵阶段, 使得公民参与呈现出个别化、分散化的特质, 难以形成公共意志。而对于有些地方政府而言, 为了维护自己的既得利益, 往往不会选择把关键信息向民众公开, 以阻碍公民参与。而公民与政府之间因为缺乏一个合理有效的互动交流机制, 致使民众始终处于一种信息不对称的不利地位, 无法做出真实的评估。因此, 要建立一个完善的公共政策民众评估制度, 我们要不断增强群众评估的影响力。

四、民众参与公共政策评估的几点建议

( 一) 培养民众参与政策评估的热情与能力

从杭州“5. 10”事件的群众的呼声中, 我们可以发现, 大多数民众希望政府在实施公共政策之前, 能够倾听他们的声音, 这预示着我国公民参与意识的觉醒。一方面, 公民要不断提高自身地科学文化水平和综合素质, 培养现代公民的民主政治意识和公共服务精神, 增强自己的参与能力。另一方面, 政府要建立培训公民素质和参与能力的长效机制。比如开设一些专门提高公民参与政策评估能力的培训班, 邀请政策评估领域的专家学者开设相关讲座, 帮助公众了解政策评估时需要使用的方法和技巧等等。

( 二) 加快民众参与政策评估的法制化进程

我国目前缺乏一部专门的法律对公民参与政策评估加以规范, 因而民众的参与权无法得到充分的保障, 也造成了民众参与公共政策评估变得可有可无。这需要我们从以下几个方面加快民众参与政策评估的法制化进程。第一, 立法机关应加快相关立法, 以立法形式确立公共政策民众评估制度, 从而保护民众参与评估的权利。第二, 地方政府应该结合当地实际情况制定地方规章, 对公民参与公共政策评估的具体事项和过程做出明确的规定和科学规范。第三, 中央可以把公民参与政策评估纳入地方政绩考核的指标体系, 以改善民众参与评估不足的现状。

( 三) 建立政府与公众互动的政策评估机制

笔者认为要提高公共政策评估的客观性和真实性, 必须要建立政府与公民互动的评估机制。对政府而言, 其应当调整姿态, 以服务者身份向公众提供信息, 保证公共政策关键信息的公开透明, 以建设一个阳光型、服务型政府。另一方面, 公民要全过程参与政策评估。公共政策事前评估、事中评估以及事后评估公民要全过程全方位参与, 如果发现了问题和不足, 要及时反馈给政府。只有建立政府与公民双方平等交流、民主协商、信息共享的互动评估机制, 打破政府与公众信息不对称的怪现状, 民众参与政策评估才能发挥其应有之义。

摘要：公民参与公共政策评估是适应公共行政民主理念的必然趋势, 是构建服务型政府的题中之义。然而, 当前我国公民参与公共政策评估还面临着一系列制约因素, 从而导致了一系列类似杭州“5·10”事件等极端群众性事件的发生。为此, 我们应重新认识民众参与公共政策评估的重要作用, 培养民众参与的素质和能力, 加快法制化进程, 以期建立完善的政民互动的政策评估机制。

关键词：公民参与,公共政策评估,服务型政府,建议