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第一篇：科技政策论文范文
货币政策、财政政策、产业政策、贸易政策、汇率政策协调配合问题研究（中）
摘要：在我国经济转轨时期，政府通过判定经济政策对经济运行加以调控是十分必要的。开放经济条件下，宏观经济调控面临着更加复杂的环境，只依靠一项或两项经济政策不可能实现调控目标，也不可能取得良好的效果。本文从有关经济政策协调的理论研究出发，系统论述了经济政策协调的理论及其前沿，对当今国际上经济发达国家和经济转轨国家政策协调问题进行了对比分析，在此基础上，对我国货币政策、财政政策、产业政策、贸易政策、汇率政策协调配合中的问题进行了分析，并提出了加强政策协调的相关建议。
关键词：货币政策；财政政策；产业政策；贸易政策；汇率政策；政策协调
文献标识码：A
为了更好地分析和探讨中国经济政策相互协调的路径和策略，本部分重点对各项经济政策协调配合的历史和现状进行分析。
四、中国经济政策协调配合的阶段性特征
若对新中国成立以来各项经济政策协调配合的历程做一概括，大致可划分为以下六个阶段：第一阶段，改革开放前(1949～1978年)。这一阶段，中国实行的是计划经济体制，国家计划涵盖经济生活的方方面面，不可能有独立的产业政策；就财政政策和货币政策而言，由于实施“大财政小银行”的管理模式，所以，基本没有货币政策可言；就汇率政策和外贸政策，由于对外经济交往较少，国际贸易和汇率对国内经济影响极小，所以，也基本没有外贸政策和汇率政策，而且，事实上也没有存在的必要。因此，当时，财政政策基本就是国家全部的经济政策，从而也就不存在各项经济政策之间的协调问题。
第二阶段，改革开放初期(1979～1984年)。改革开放初期，由于中国政府并不深谙经济之道，所以，为了实现经济的快速增长，试图简单地通过增加财政支出、扩大货币供给量来实现国民生产总值的扩张，而忽视了经济的承受能力。1984年，中国人民银行实行了扩张的货币政策，同时财政政策也是扩张的。这一阶段，总体上执行的是“双松”的政策搭配。但是，由于货币供应量投放过多(净现金发行量达262亿元)，结果导致经济出现过热现象。
第三阶段，20世纪80年代中期至90年代后期(1985～1993年)。由于1984年经济过热的势头开始显现，因此，到1985年，中国人民银行被迫转向紧缩的货币政策，实行了以信贷规模管理为主要内容的“紧缩银根”的政策；同时，财政政策也逐步收紧，即实施了“双紧”的政策搭配。但是，到1986年，由于“双紧”的经济政策紧缩过头，经济出现衰退迹象，于是，中国人民银行改而采取“稳中求松”的货币政策，财政政策也开始走向宽松，即又实施了“双松”的政策搭配。其结果，是通货膨胀又开始抬头，中国人民银行又不得不采取紧缩的货币政策，冠名以“紧中有活，区别对待”，即在工业生产陷入衰退时执行扩张的货币政策，在经济出现过热时实行紧缩性货币政策；同时，配以压缩财政支出，增加税收，压缩消费基金增长的紧缩性财政政策。这样的紧缩政策延续到1989年，对经济震荡较大，1989年9月工业产出为零增长。在这种情况下，中国人民银行于1990年上半年又开始进行货币扩张，直到1991年经济重又复苏为止。
第四阶段，20世纪90年代中后期(1994～1996年)。这一阶段，伴随经济体制改革的深入以及政府决策部门对市场经济规律的进一步认识，在财政政策和货币政策的配合中，慢慢开始分别运用财政政策和货币政策调节宏观经济。但总的来说，这一阶段是“双紧”的政策搭配，即“紧”的货币政策与“紧”的财政政策的搭配。在“双紧”政策模式中，银行系统通过收回贷款，压缩新贷款，减少货币供给量，从而使社会总需求在短时间内迅速收缩；财政系统通过增加税收，削减财政开支，增加财政在中央银行的存款，减少市场货币流通量，压缩社会总需求。这些政策措施的实施，在经济增长速度并未降低的同时，使通货膨胀率最终降至1996年的6.1％，实现了“软着陆”。值得提及的是，从1996年起，中国人民银行开始办理国债公开市场业务，这意味着，从此中国货币政策有了公开市场业务这一有力工具。与此同时，财政部门也实施了“适度从紧”的财政政策，采取了增收节支、加强税收征管、控制社会集团购买力、增强对重点行业的投资和扶持力度等措施，从而，保证了国民经济的持续发展。
第五阶段，20世纪后期至21世纪初期(1997～2003年)。1997年，中国人民银行延续其适度从紧的货币政策，但是由于内外经济状况发生较大变化，尤其是亚洲金融危机的发生，中国经济出现了内需不足、外需疲软的不利局面。面对这种局面，中国人民银行于1998年下半年实行了“稳健的货币政策”；与此同时，为了克服东南亚经济危机对中国出口贸易产生的不利影响，以保证国民经济的正常发展和充分就业目标的实现，国家还实施了“积极的财政政策”。这种政策组合，对于维持经济快速增长、解决失业问题等都起到了积极的作用，但也为现在严重存在着的流动性过剩、消费投资关系失衡留下了隐患，特别是对产业政策、贸易政策、汇率政策及各项经济政策的相互配合重视不够，也使中国经济发展中的结构问题及深层次矛盾进一步严重。
第六阶段，最近几年(2004～今)。这一时期，中国经济发展势头很好，国民经济增长速度均在9％以上。但与此同时，经济运行中也明显地表现出了一些深层次矛盾和问题，比如，投资增长过快而消费需求不足，社会流动性过剩而银行经营效益不高，进出口贸易数额巨大但同时贸易纠纷不断等。因此，近年来，中央政府实施了“双稳健”的财政政策和货币政策，同时，也进行了汇率制度的改革，并注重对产业结构进行调整。
五、中国经济政策协调配合中存在的主要问题分析
随着经济体制改革的不断深入，中国经济的市场化程度明显提高，市场机制在社会资源配置中的作用也在不断增强，政府对宏观经济的管理也由直接控制向间接调控逐步过渡，从而使财政政策和货币政策逐渐成为政府调控经济的主要手段，两种政策之间的协调配合也取得了较为理想的效果。但是，由于改革开放前“大财政小银行”管理模式的束缚，再加上1984年国务院颁布的《中国人民银行法》规定，中国货币政策的目标是“保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长”，所以，至今中国货币政策取向选择及其与财政政策的协调配合，始终在反通货膨胀与拉动经济增长之间摇摆不定。这样，使本来就较为复杂的货币政策和财政政策的相互协调配合又增加了更大的难度，从而也成为一个更加棘手的问题。
与此同时，经济的发展，必然使市场在国际间逐步融合，使一国经济的国际关联度和对外依赖性大大增强。于是，如何在市场融合中寻求国际经
济合作，在国内、国外市场的共存中寻求均衡，以实现经济的内外均衡和协调发展，也成为中国经济发展中面临的重要课题。近年来，伴随中国逐步成为世界进出口贸易大国以及由贸易顺差而产生巨额外汇储备局面的形成，各种贸易纠纷不断，改革人民币汇率制度的呼声也越来越高。这样，也就产生了货币政策、财政政策、产业政策、外贸政策和汇率政策协调配合的客观要求，相应地，政府决策部门正在致力于寻求良策，理论界对此问题的研究也在逐步深入。
下面就各项经济政策协调配合之间存在的摩擦及问题做一分析。
(一)货币政策与财政政策定位偏差
当前货币政策与财政政策协调的一个突出问题是两者定位出现偏差，没有充分有效的形成政策协调的合力，甚至还有一定程度的“政策内耗”。
政策协调的相关理论告诉我们，在通货紧缩时期，财政政策比货币政策具有更好的拉动经济增长的作用；而在经济复苏和繁荣阶段，货币政策的调控能力则更加突出。
从1997年亚洲金融危机以来，中国经济先是在通货紧缩中低迷徘徊，其后又进入了经济高涨的阶段，随时可能引发通货膨胀。这两个阶段以2002年为分水岭，货币政策与财政政策在2003年以前和以后的表现并不理想。
亚洲金融危机之后，我们果断地实施了扩张的财政政策搭配扩张的货币政策这样非常激进的政策组合模式，希望能迅速扭转经济低迷的局面。从财政政策角度看，政府加大了国债发行力度，通过投资的乘数效应拉动经济增长；提高了转移支付的规模，试图通过增加居民收入来启动消费；还提高了部分产品的出口退税，以此刺激出口。表面上看，财政政策在投资、消费和净出口上，都制定了相应的政策。不过仔细分析可以发现，这些措施部分程度上偏离了财政政策的功能性要求，虽然可能在一段时间内将国内生产总值的增长率维持在一个可以接受的区间内，但是从长远看，其距离政策目标会越来越远，甚至最后伤及中国经济的发展。
首先，国债资金的运用不合理。1998年—2004年中央财政共发行了9100多亿元长期国债，这些筹集来的资金主要投向交通通信、农林水利和城市基础设施建设。这些项目的特点是周期长，一旦开工，必须在建成之前每年都投入相应的资金，才能保证工程顺利完成。由于这方面的开工项目过多，使得2002年中国经济出现拐点后，最具投资乘数效应的长期建设国债规模无法立刻削减，财政政策不能及时对经济变化做出调整，给本就升温的经济继续添薪加火。
其次，财政政策生产性过强，缺乏功能性。投资在政府财政支出中所占比例过大，而财政的公共消费却偏低。2003年中国政府储蓄占政府可支配收入的比重达42.7％，而同期这一比率在美国是－16.0％，在日本是-16.4％，在德国是—7.2％，这说明中国政府财政支出中投资的比重偏高。过高的投资意味着公共消费，即功能性支出的不足。以教育投入为例，据教育部长周济在2006年“两会”新闻发布会上公布的数字，2004年中国的教育财政投入占GDP的比例仅有2.79％，尚未实现1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》中上世纪末达到4％的目标，更不用说与发达国家9％的水平相比；对农村基础教育的投入更是不足，截至2002年，每年农村仍有1％的学龄儿童不能上学，超过7％的农村小学毕业生不能进入中学。
第三，财政的生产性支出中，投向农村的相对不足。中国政府多年来对农村的生产性投入一直维持在较低的水平，并呈逐年下滑的趋势。从财政支出项目看，用于农业的支出在国家财政支出中的比重由1978年的13.43％下降至2003年的7.12％。从国债支出的项目中看，1998年至2002年发行的长期建设国债，一直将城市基础设施建设专门列为一个主要投向。1998—2000年，直接与城市相关的国债项目共占同期国债项目总投资的29％，与农村直接相关的只有19％。从这几个对财政支出的分解可以看出，真正对农村生产有支持作用的财政支出已到了必须大幅增加不可的地步。
生产性财政投入的不足带来的后果，第一是直接影响到农村地区生产活动的开展。比如国家对农村电网投入不足，使得长期以来对农村低压电网的维护和建设支出基本由农民负担，增加了农民的生产生活成本。第二是对农村基础设施投入不足，不利于引导私人投资进入农村。基础设施投入的长期不足，使农村与城市相比，投资环境日趋恶化，私人资本长期徘徊在农村以外。第三，投资向城市的过分集中，带来城市工业部门资本边际产量下降，工业部门效率低下使以工促农，工业反哺农业的构想大打折扣，城乡二元经济结构日益加剧。
在财政政策没有做到合理启动经济的同时，货币政策却被赋予了过多的责任。现在中国经济最棘手的问题就是流动性过剩。而这正与1998—2003年扩张的货币政策直接相关。
根据中国人民银行官方网站公布的数据，2007年上半年，金融机构各项贷款快速增加。6月末全部金融机构人民币各项贷款余额为25.08万亿元，同比增长16.48％；上半年人民币贷款增加2.54万亿元，同比多增3681亿元。可以说，中国流动性过剩的直接原因是银行的信贷供给行为。
那么，银行为什么愿意也能够向经济部门投放大量信贷呢?
我们认为是宽松的货币政策使得银行手中积聚了相当的信贷投放能力。中国人民银行从1998年下半年开始执行宽松的货币政策，在一直未收到预期效果的情形下，多次使用降息等手段，希望能迅速摆脱通货紧缩的阴影。在中国经济进入上升周期开始复苏之后，货币政策并未做出及时的调整，而是在2003年出现经济过热的迹象之后才开始收紧。但此时中国人民银行已经向经济中投放了相当数量的货币，只不过这些货币一直滞留在银行体系，并未流动到实体经济部门。如果将实际GDP增速扣除掉银行利润率之后的数值作为实际经济部门利润率的近似替代指标，那么中国始终在奉行低利率政策，其后果必然是经济中的流动性过剩，无论这些流动性停留在银行内部还是实体经济中。
(二)内外经济均衡面临严峻挑战
党的十一届三中全会以后，我国在实现工作重点转移的基础上，确立了以经济建设为中心，实行改革开放，发展国民经济，加快社会主义现代化建设的路线，并明确提出：“在自力更生的基础上积极发展同世界各国平等互利的经济合作，努力采用世界先进技术和先进设备”。随后，政府又提出社会主义现代化建设要利用两种资源——国内资源和国外资源，要打开两个市场——国内市场和国际市场，要学会两套本领——组织国内建设的本领和发展对外经济关系的本领，这是我国经济战略思想的重大转变。在这种对外开放政策的指导下，我国对外经济交往得到了迅速发展，中国经济进入对外开放的历史新阶段。
中国经济对外开放程度的日益提高，对于合
理配置国内与国外两种资源，提高中国经济的增长速度具有十分重要的作用。因为出口的增加能为劳动就业开拓新的门路，为国内产品开辟新的市场，从而使国内生产规模能够在产品价值得以实现的前提下不断扩大；而进口的增长，特别是技术、设备进口的增长，则能够使国内投资的技术构成提高，在劳动生产率得以提高的基础上推动经济发展。
但是，就在中国经济的对外开放推动经济快速发展的同时，也是货币政策、财政政策、产业政策、外贸政策和汇率政策的协调配合面临着更加严峻的挑战。具体来讲，主要体现在：
1.外贸依存度逐年提高，国际市场对中国经济的制约程度越来越高。近些年来，中国外贸依存度逐年提高，2006年高达65％。外贸依存度的逐年提高，一方面表明中国经济发展的水平以及参与国际经济的程度在逐年提高，但另一方面，也表明中国经济的对外依赖性越来越强，一旦国际市场发生大的波动，中国经济势必受到较大的冲击。同时，过高的外贸依存度，还容易与其他国家产生贸易摩擦，使中国的对外贸易受到阻碍，从而会影响国民经济的正常发展。中国大规模的出口，对一些国家的国内市场造成了一定的冲击，从而招致进口国的贸易壁垒，也引发了不少国际经济摩擦。从某种程度上讲，贸易摩擦已成为当前阻碍中国对外贸易发展的重大问题，虽然其根源在于国际贸易保护主义，但是中国出口增长过快和巨额贸易顺差也是重要原因之一。因此，从长远看，较高的外贸依存度，对中国经济的自主发展和稳定发展会产生极为不利的影响。中国有着巨大的国内市场和潜在需求，经济持续稳定发展的基础和保证在于扩大内需。
另外，更需引起我们注意的是，贸易对象过分集中给中国经济长期稳定发展所带来的潜在风险。近年来，中国的三大主要贸易对象为欧盟、美国和日本。实事上，中国前些年的贸易对象也主要是欧盟、美国和日本。这就是说，中国对外贸易的发展状况在很大程度上受到欧盟各国、美国和日本所左右，一旦这些国家的经济出现波动，中国的对外贸易就会受到很大的冲击。这种状况与过高的外贸依存度结合在一起，就使欧盟各国、美国和日本的经济周期成为影响中国经济发展的重要因素。
2.外汇储备的不断增加，给国内基础货币投放及货币政策调控带来了很大的压力。国际贸易连年顺差，推动了外汇储备的快速增长。外汇储备的增加，一方面表明中国的国际竞争力在提高，这为实现国民经济可持续增长提供了重要的保障；另一方面，过多的外汇储备，也将使国家外汇占款及其占货币供应量的比重同时上升。近年来中国外汇储备每年都以千亿美元的数额增加。在当前结售汇制度下，外汇收入的增加，就意味着对本币需求的增加，外汇市场必然呈现本币供不应求的局面，进而会导致本币汇率的升值。在这种情况下，为了稳定币值、维持汇率，中央银行必须一方面增加货币供给以收兑外汇，另一方面又要做大量的对冲回购以收回为收兑外汇而多投放的货币。外汇占款占货币供应量比重的不断上升，就明确地表明了这一点。而这样做的结果，必然使中央银行货币政策工具的操作难度加大，货币政策的执行效果大打折扣。因为，在外汇占款成为基础货币投放的重要因素时，中央银行既不能自如地调控货币供应量，又不能灵活地运用利率政策。
3.以外商直接投资为主的引进外资方式，对提高中国产业的国际竞争力贡献不大。改革开放20多年来，随着经济对外开放政策的不断深入，国际资本在大量流入中国的同时，其流入方式及资本结构也发生了较大的变化。在20世纪80年代流入中国的外国资本中，对外借款所占比重较大；但进入90年代以后，外商直接投资占全部实际利用外资的比重逐年上升。从2001年起，国际直接投资占实际利用外资的比率已超过95％。这一方面表明，中国国际资本流入实现了从以政府信用为基础向以企业信用为基础、从间接融资向直接融资的转变。但另一方面也表明，利用外资对增强中国产业的国际竞争力，贡献不大。有数据表明，外商投资企业主要集中在中国的东部沿海地区，东部地区的外商投资企业占整个外商投资企业的比重近90％。这种状况无疑会加剧我国的地区间贫富差异和经济结构的不平衡，对我国经济的长远发展将会造成不利的影响。从贸易方式来看，我国主要依赖加工贸易的方式，在2003年的出口总额中，以加工贸易方式出口的价值额占到55％以上。加工贸易虽然能够发挥我国劳动力的比较优势，但缺乏技术性，对国内产业的带动作用很小，难以从根本上改善我国企业的比较劣势地位。在中国的出口总额中又以外商投资企业为主，2003年外商投资企业的出口额占全年出口总额的比重也达到55％，而且，在中国越来越大的进出口规模中，也同样以外商投资企业为主，近年来外商投资企业的进出口额占中国净出口总额的比重都在50％以上。多年来，中国政府一直积极倡导发展对外贸易，也采取了出口退税等鼓励政策，同时还大力吸引外商到中国来投资，希望能从中学到发达国家先进的技术和管理经验。然而，经过这些年的发展，我们的民族产业、自主品牌仍然落后，许多企业只是作为外商在中国的加工厂；虽然中国的对外贸易额在逐年扩大，但实际上贸易量增长最快的还是外商投资企业。中国实际上只是一个贸易大国而不是贸易强国，引进外资并没有真正提升民族产业的国际竞争力。
(三)货币政策、财政政策与产业政策缺乏呼应
根据日本关于产业政策的理论可知，初期的产业政策围绕着资金展开，现在的产业政策则主要是为相关产业的发展提供适当的环境，建立由初创到兴起再到成熟的平台。对于中国这样一个发展中国家而言，产业结构还相对落后，List的幼稚工业保护理论启示我们，要适当地通过国家的力量，对朝阳产业进行扶持。从货币政策和财政政策的角度看，这一扶持就是货币资金的支持；而现在货币政策和财政政策在对产业政策的支持上并不理想。
首先，在对产业政策的支持上，究竟是以货币政策为主还是以财政政策为主，至今仍在不同政策制定者之间存在分歧。一种观点认为，应当由财政政策主导对产业政策的支持，因为财政政策的再分配手段具有明显的结构调整功能，而货币政策，特别是严格意义上的货币政策则只是一个总量调节手段，没有向某个或某几个行业倾斜的能力。另一种观点与之针锋相对，认为应当由货币政策主导对产业政策的支持，其理由是中国市场化较1978年早就不可同日而语，现在生产领域的投资主要依靠金融工具来筹措，财政投资在全社会投资的比例越来越小，所以应当通过货币政策引导通过金融渠道的资金流向政府希望扶植的行业，而非财政政策。
其次，在产业政策的制定上，货币政策和财政政策缺乏协调。从财政政策的角度考虑，总是希望中央银行能够执行宽松的货币政策，这样可以降低财政借贷的成本，在对产业进行扶植时，财政能够节约相当大的利息支出；而从货币政策角度看，首要的目标是维护币值的稳定，反通货膨胀。这就与财政政策的一厢情愿发生了冲突，所以常常看到在国家产业政策的指导下，货币政策和财政政策相互扯皮，政策协调变成了政策内耗，产业政策的实施一直不理想。
第三，在产业政策的实施过程中，往往出现财政政策缺失的现象，财政大量占用货币资金。在产业政策的具体操作时，既需要货币政策的信贷倾斜，更需要中央财政的投入。然而，现实是：当政府拿不出足够的财力时，往往要求商业银行对其扶植目标进行贷款。而商业银行的逐利性要求它的贷款必须有偿还保证，即使是优惠利率贷款，也必须得到财政的相应补贴；若政府不给予相应的担保或补贴，等于是财政在占用银行资金，属于财政赤字货币化。这样，既降低了产业政策的效率，发展下去还会引发通货膨胀。
责任编辑 刘 洋
第二篇：美国对华科技政策研判
【关键词】中美关系 美国对华科技政策 BUTD模型 美国创新与竞争法案
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.19.011
遏制中国科技崛起是美国对华科技政策的核心
拜登政府上台伊始就推翻了特朗普政府的很多做法。特朗普时期启动的科技战，波及全球，影响巨大，各界都非常期待拜登能够改弦更张。特朗普本身对高科技发展与网络安全并不重视，他执政后取消了白宫网络安全协调员职位，这是美国政策中很关键的统筹协调角色。而拜登则不同，首次将总统科技顾问提升至内阁级，同时主打网络安全，扮演后新冠肺炎疫情时代全球数字化生态“再平衡”的关键角色。所以，人们对于拜登政府对华科技政策的转变，自然有各种猜测。[1]
特朗普政府简单粗暴的政策，直接导致中美关系发生历史性的转向。而其中出手最狠的就是针对中国高科技公司——全球狙击华为5G，进一步断供华为芯片，强迫字节跳动公司出售TikTok美国业务，频频拉黑名单，甚至以莫须有的“罪名”将小米也列入投资黑名单。正如任正非所言：“美国就一个大棒打下来，把我们打昏了，开始还以为我们合规系统出了什么问题，在反思;结果第二棒、第三棒、第四棒打下来，我们才明白美国的一些政治家希望我们死。”尽管美国政府端出冠冕堂皇的理由，比如政府补贴、侵犯知识产权和威胁网络安全，实际上却是指东打西，其实质是要直接对中国最市场化、最全球化、最具创新活力也最规范的民营高科技企业下手。
虽然拜登政府上台后就对华政策进行了调整，但我们应清醒地认识到，与特朗普政府相比，拜登政府变动最小的可能就是对华科技政策。遏制中国科技崛起是两届政府最大的共同点之一。拜登政府的逻辑和战略基本不会出现重大调整。英国伦敦市经济与商业政策署前署长罗思义（John Ross）认为，拜登新政之一就是以“科技民主”的名义重建奥巴马“国际反华同盟”。“总的来说，拜登可能会改变美国的一些对华策略，并很可能接受在某些特定领域与中国合作，但不会改变其一贯的反华战略基调——试图阻止中国成为一个科技进步和繁荣昌盛的国家。”[2]
当然，与特朗普不同的是，拜登是经验丰富的建制派政客，处理内政外交更显老谋深算。其政府已经展现出鲜明的拜登风格：以利益为准绳，更精于算计，采取系统理性的战略方法，并策动盟友“打群架”;而且既要利益最大化，还要占据道德制高点，“既要里子，也要面子”，期望两全其美。其中，以旧题新作的《无尽前沿法案》（Endless Frontier Act）最具代表性。“Frontier”一词，既有科技“前沿”一义，也有战争“前线”一说，更有国家“边疆”之意，这里的寓意可谓三者兼有，寄予了发展与遏制、进攻与防御、患得又患失的多层次战略预期。美国《外交事务》杂志前任执行主编吉迪恩·罗斯（Gideon Rose）认为，实用主义是美国外交的意识形态核心。“拜登政府并不会面临悲观主义、乐观主义或仅仅是摇摆不定的悲剧性选择。拜登可以选择实用主义，而不是信奉现实主义或自由主义，这才是真正的美式意识形态（true American ideology）。”[3]选择对美国最有利的领域和方式，谋求精准的、局部的选择性脱钩，依然是其战略主导方向。谷歌前任CEO埃里克·施密特（Eric Schmidt）等主张的“非对称竞争”（Asymmetric Competition）和“新美国”（New America）智库高级研究员萨姆·萨克斯（Samm Sacks）首先提出的“小院高墙”（small yard， high fence）精准打击模式即为其中的代表。[4]
当然，“人算”是一回事，“天算”是另一回事。根据多家智库发布的报告，以及拜登上台之后的言行与人事安排，我们可以通过理性的分析框架，寻找拜登政府科技政策的内在逻辑和战略思路可能存在的微调，并站在开放的全球化视野上，确立积极防御战略，遵循技术演进和市场规律，未雨绸缪，化解风险。适应科技博弈新常态，并因势利导，把坏事变好事，借助压力，解决中国科技发展长期存在的关键问题，以立于不败之地。
科技竞争已成为中美关系焦点
自2016年起，美国开始通过贸易政策影响科技竞争，表现为美国商务部在之后一段时间内禁止美国政府采购来自中国企业的敏感产品。2018年3月，美国政府宣布根据美国《1974年贸易法》第301条对中国实施制裁，引发美中贸易争端升级。美国极力遏制中国在科技领域不断增强的竞争力，试图维持中国处于高科技产业链低端的依附性角色。同时，美国还通过一系列手段切断中国的科技引擎，让中国科技发展水平止步于美国可接受的安全线内，寄希望于压制中国以科技置换全球影响力的战略部署，把世界科技发展限制在已有的科技垄断集团内部。[5]美国的政治和经济制度与西方世界发生偏离，中国的崛起使美国将中国当作对其霸权的挑战。[6]美国对华政策从接触转向脱钩，除了限制两国之间的贸易和投资，还阻碍技术和人员流动。中美贸易冲突是特朗普政府大部分时期对华政策的主基调，美国战略与国际研究中心（CSIS）高级副总裁詹姆斯·刘易斯（James A. Lewis）指出，相较于贸易，科技将会成为拜登政府执政期中美竞争的主战场。中美两国争端的焦点从贸易问题转向技术问题，贸易冲突将升级为美国对中国科技企业的打压。在对华战略定位上，从特朗普的“America First”（美国优先）到拜登的“Buy American”（买美国货），美国新型科技集团替代華尔街金融集团搅动政坛，成为未来民主党政府的一大特点。其中，拜登科技政策团队成员多是出身硅谷高科技公司的高管。拜登对现阶段中美关系进行了明确定位，他认为，中国不是美国最大的威胁，而是最大的竞争者（competitor）。这既区别于特朗普将中国视为“对手”（rival）或“敌人”（adversary），也与奥巴马的一般性“伙伴”（partner）定位有很大差别。
美国总统选举期间，相较于中美之间的竞争，美国民众更关心国内安全。在关于中美关系的话题中，西方主流媒体关注的是拜登政府在经济、贸易、科技竞争、地缘政治、外交等政策和举措方面相对于特朗普政府的变化，核心点聚焦于当下的问题、未来面临的挑战和持续或加剧的竞争。作为特朗普政府时期所采取的强硬对华政策的症候，对经济竞争（贸易冲突）问题的讨论还在持续。拜登政府并没有迅速采取行动降低关税，许多禁令仍然存在。经济学家和策略分析师普遍认为，即使拜登愿意重新参与多边贸易，新政府也不太可能与世界第二大经济体达成新协议或降低对中国的关税。虽然特朗普的关税政策不会无限期维持，但是，关税仍然是拜登政府在针对中国制定战略时的重要杠杆。[7]此外，电信供应商被视为对美国利益构成多重威胁，华为的临时许可不太可能获得延期，提供类似产品目录的中兴通讯可能也难以逃脱。拜登在竞选中反复提及的关注国内制造业、供应链安全和贸易等，与强调和世界重新接触（与盟国的合作，为贸易和技术制定新的全球规则等）之间既存在矛盾又相互联系的外交策略，给未来中美竞争带来了很大的不确定性。[8]新加坡国立大学客座高级研究员亚历克斯·卡普里（Alex Capri）表示，即使拜登领导下的外交战略恢复正常，仍然会出现更多的战略脱钩，美中紧张局势恶化的可能性仍然存在。
然而，当下中美竞争的焦点已经转向技术。技术问题已经将安全、经济竞争等问题结合在一起。“长期战略”“耐心”“极端竞争”“非对称竞争”等一系列相互矛盾又紧密联系的关键词成为目前中美科技竞争的缩影。《华尔街日报》评论员Jacky Wong认为，在拜登政府的领导下，中美关系将维持紧张状态，中美之间的科技战将会继续。[9]政治风险咨询公司欧亚集团（Eurasia Group）将中美紧张局势视为2021年最大的风险之一，拜登政府可能会招募来自欧盟、日本和印度的盟友共同“应对”中国。[10]美国与英国、日本以及西欧和东亚等其他先进民主国家的合作更加紧密，这将为其在与中国的竞争中提供直接的合作伙伴。通过区分和澄清威胁，拜登政府继续进行的科技战比其前任的影响更大也更具实质性。[11]随着澳大利亚、印度、越南等国科技的快速发展，拜登政府对新兴市场投入了更多关注，如总部位于美国加利福尼亚州的高通公司与印度企业Reliance Industries合作，为印度的5G移动网络提供本地解决方案。对于拜登政府而言，中国在这些快速增长的市场中遭遇的挫折为美国及其盟国提供了新的机会。特朗普政府采取残酷无情的方式破坏了与中国的竞争，却并没有赢得新的合作伙伴;拜登政府则试图通过发展多边策略，提供刺激新增长和发展的技术解决方案，利用美国及其盟国的力量和独创性与中国竞争。
从万尼瓦尔·布什（Vannevar Bush）1945年出版《科学：无止境的前沿》报告开始，美国政府就已经将科技放在政府决策的中心地位，尤其重视科学发展与社会发展的密切关系，美国自第二次世界大战后始终贯彻科技立国与科技竞争力优先的战略部署。为了纪念《科学：无止境的前沿》报告发表75周年，2020年12月17日，美国国家科学院出版报告《无止境的前沿：科学的未来75年》（The Endless Frontier： The Next 75 Years in Science），建言美国未来的科技政策。报告从科研事业、科学传播、政府和大学科研机构伙伴关系的演化等方面，提出了将美国的基础研究与今后几十年的经济增长关联起来的对策建议。科学技术已经是维持美国霸权最重要的战略支柱之一，它将影响中美之间的竞争。美国打压中国科技企业的本质是争夺未来科技的主导权，即美国失去长期把持的绝对垄断地位，进入一个中美两强各具优势的竞争态势。[12]同时，中美科技竞争是不可逆的、难以避免的战略性竞争。[13]许多人将当前的中美关系与冷战相提并论。美国战略界的对华强硬派从地缘政治和意识形态方面宣告中美战略竞争已经形成“新冷战”格局。然而，这是一个极具误导性的危险比较。[14]中国的崛起对美国及其盟友所构成的挑战，促使美国开始制定和谋划一系列国家技术战略，用以保持其在创新和技术领域的领导地位。中美关系专家厄尔·卡尔（Earl Carr）认为，美国需要的国家技术战略，其核心应该从美国国内开始。否则，美国可能会面临永久失去其全球技术领先地位的风险。[15]与特朗普一样，拜登认为中国对美国工业构成战略威胁，因此，在经贸与科技领域，拜登政府将着力于巩固美国科技的核心竞争力，并促使中国作出结构性改革。根据拜登在2020年总统竞选过程中的系列政策宣示及其他相关信息资料，清华大学战略与安全研究中心马国春认为，美国对华战略竞争已经聚焦于科技领域，美国借由竞争增强自身优势，在意识形态领域持续输出美国价值观，通过重回多边进行“联合围堵”。[16]中美科技关系专家谢淑丽（Susan Shirk）提出，在科技领域以“小院高墙”（small yard， high fence）策略应对中国，保障美国科技优势，即以负面清单、出口管制、限制华人华资介入为“高墙”，把核心技术封锁在“小院”之内，在非关键技术领域与中国开展合作。丹麦国际问题研究所的高级研究员卢克·佩蒂（Luke Patey）提出，拜登将对中国技术保持强硬立场，通过在基础研究和开发领域投入数十亿美元来提高美国自身的实力，召集民主国家共同促进和制定网络安全和数字贸易的全球技术标准。中国的科技公司可能很快就会面临来自特朗普“遗产”的限制和美国新政府举措下的双重竞争。[17]
拜登政府对华科技政策的核心逻辑
科技无疑是支撑美国霸权的重要战略力量，无论是拜登还是特朗普，科技扮演的这个角色是不變的。唯一可能变化的是特朗普将科技“武器化”的策略是否会延续？同时，拜登将如何处理特朗普在科技领域已经打出的各种牌，是简单收回还是继续利用？我们一方面要察言，尤其是仔细分析美国智库的各种报告;同时也要观色，观察与分析拜登政府的最新动向。
拜登政府“满月”之际，围绕对华科技政策，美国各方智库纷纷建言献策。这些智库报告虽然有着明显的“特朗普后遗症”，却是迄今研判美国政府策略的最好参考。其中比较有代表性的几份报告，一份是2021年1月13日新美国安全中心（CNAS）发布的题为《掌舵：迎接中国挑战的国家技术战略》（Taking the Helm： A National Technology Strategy to Meet the China Challenge）的报告，提出了一套全面的国家技术战略框架。另一份是由谷歌前任CEO埃里克·施密特（Eric Schmidt）领导的智库“中国战略组”（China Strategy Group， CSG）精心打造的报告，题为《非对称竞争：应对中国科技竞争的战略》（Asymmetric Competition： A Strategy for China & Technology），该智库汇聚了一班美国科技、投资和战略界真正懂行的老将，立足美国利益最大化的精准算计，建议华盛顿在科技领域针对中国开展“非对称竞争”，实施选择性脱钩的“分岔”（bifurcation）战略，有分有合，有拉有打，其中将美元结算、社交媒体、搜索、移动应用商店和移动即时通信等作为其谋求战略与价值双重利益的重点，深刻体现了美国主要科技企业的利益色彩。2021年3月1日，埃里克·施密特领衔的美国人工智能国家安全委员会又向国会递交了一份长达750多页的报告，敦促美国政府采取包括寻求开发和部署“具有人工智能能力”武器在内的多种措施，提升AI技术水平以对抗中国，叫嚣在先进芯片制造方面全面压制中国。[18]这份报告在美国也招致广泛批评，尤其是针对其中鼓吹AI军备竞赛的论调。
加州大学圣地亚哥分校全球政策与战略学院院长彼得·柯维（Peter F. Cowhey）主持撰写的《迎接中国挑战：一项新的美国技术竞争战略》（Meeting The China Challenge： A New American Strategy for Technology Competition）报告中提出，美国可以采取行动，保持竞争优势，同时加强创新并保护国家安全。2021年1月19日，美国科技创新智库“信息技术和创新基金会”（ITIF）发布《美国全球数字经济大战略》（A U.S. Grand Strategy for the Global Digital Economy）报告，其中指出，为确保美国继续保持在信息技术领域的全球领导者地位，美国政府必须制定以“数字现实政治”（digital realpolitik）为基础的战略，实现对美国利益的全面保障。2月17日，美国极右翼反华政客、阿肯色州共和党联邦参议员汤姆·科顿（Tom Cotton）发布了关于中美长期竞争的战略文件——《打击中国：有针对性的脱钩和经济持久战》（Beat China： Targeted Decoupling and the Economic Long War），该文件所呈现出的美国极右势力反华套路与拜登团队的对华战略存在较大差异，极右翼政客认为对华“脱钩”是美国最终获取胜利的唯一出路。2月25日，美国华盛顿大学法学院和斯坦福大学胡佛研究所发布了《在美国运营的中国技术平台》报告，[19]渲染在美国运营的中国技术平台（如TikTok）给美国带来的各种威胁，评估各种成本，提出应对这些威胁的框架。除此之外，布鲁金斯学会（Brookings Institution）、卡内基国际和平基金会（CEIP）、哈佛大学肯尼迪政府学院（Harvard Kennedy School）、亚洲协会政策研究所（ASPI）、新美国基金会（NAF）等自由派智库都为拜登团队提供对华政策报告。美国民主基金会、美国民主中心、美国进步中心等智库也是民主党制定对外政策的重要参考来源。
对华科技政策是美国智库最为关注的热点，类似的报告还将持续出台。但这些报告的基本逻辑和态度大同小异。大多是偏向政治性的，少数来自产业界的观点相对客观理性一点，但也不可避免地掺杂了不同利益团体的“私货”。从上述报告可以看出，目前美国在对华科技政策方面，已经形成了更加体系化、结构化、精细化的战略框架;并且处处体现出其利益最大化的“如意算盘”，即谋求将局部的选择性脱钩作为其战略主导方向。对于坚守建制派的拜登政府，这些报告无疑具有显著的参考性和预测性。其思想和观点最终集中体现在《2021美国创新和竞争法案》之中，逐渐凝结并固化下来。这就要求我们既要及时跟踪研究，同时在战略应对方面，也应该更加有方法、有体系、有步骤。
美国对华科技政策的分析框架：BUTD模型
拜登上台之后，美国对华科技政策究竟能否发生根本性改变，特朗普打开的潘多拉魔盒能否重新盖上？国内外专家众说纷纭，我们无法去作占卜式的简单预测。但是，我们可以通过一定的分析框架，把握中美科技发展最关键的要素，审视美国对华科技政策最关键的内在逻辑。具体来说，究竟该如何更深刻地进行分析和判断？
目前，针对美国对华科技政策的判断和分析，包括美国智库的各种报告，基本以传统国际关系的理论和视角为主导，缺乏契合科技特性的、合适的分析框架。而缺失技术和市场视角，无法抓住美国对华科技政策的本质，尤其不能作出准确的判断，将会导致很大的战略偏差。为此，综合技术演进逻辑和科技发展规律，我们初步建立了基本的分析框架，简称BUTD模型。模型的核心就是结合两个维度和要素：一个是基于政治与国际关系的、自上而下（Top-Down）的制度维度，简称TD维度，这一维度更加能动;另一个是基于技术演进与科技产业发展规律的、自下而上（Bottom-Up）的技术维度，简称BU维度，这一维度更加基础。两者结合即构成技术与制度双维度的BUTD模型分析框架。
分析美国对华科技政策，必须抓住其内在的本质和外在的关键变量，制度和技术两个维度缺一不可，两者之间不是非此即彼的关系，也不是简单的谁比谁更重要，而都是根本性的变量。自上而下的TD制度维度，基于美国政治和中美两个大国之间政治与国际关系变化，是造成短期波动的重要力量，也是最不可预测的变数。自下而上的BU技术维度，基于技术演进逻辑和科技产业发展规律的视角，是基础性的、长期的决定性力量，是相对可预测的变量。TD要素的本质是自上而下的，源自政治的逻辑和国际关系的变化，是外在的、人为的、机械的、短期的、间隙性的。但是，基于美国独一无二的霸权实力，不能低估其冲击力和破坏力。BU要素本质是自下而上的，源自技术和市场的规律，是内在的、内生的、有机的、长期的、持续的，有着自身的逻辑和规律。经历足够的历史长度和把握核心因素，BU要素相对可预测。而且，面对自下而上的技术和市場，自上而下的政治力量并不可能从根本上决定中美科技长期的力量转移。
首先，我们分析美国的政治因素。无论是特朗普还是拜登，在科技方面的核心策略都是基于美国两党，或称美国精英阶级的共识。对这个共识的表达，迄今为止阐述得最简单清晰的就是著名政治学家、《大国的政治悲剧》一书作者约翰·米尔斯海默（John J. Mearsheimer）的“两前提说”。[20]他在2020年接受德国之声采访时表示，美国精英层对于中美关系理性的逻辑基于两个前提：首先，美国不会容忍中国崛起为一个与其平起平坐的竞争者;其次，美国精英有理由相信美国在可预见的未来可以遏制中国。米尔斯海默所说的这两个前提缺一不可、相互支撑，构成美国制定对华政策的底层逻辑。只有两个前提至少消解一个，美国对中国科技企业的打压才可能真正偃旗息鼓。短期之内，显然不可能。而中国更不可能放弃崛起的机会。米尔斯海默从结构主义视角作出的这个判断，很有启示性。因此，拜登政府不可能放弃对中国高科技的遏制，与特朗普政府不同的只是表现的方式和方法。
然后，让我们再来看看全球技术演进的逻辑。相对于宏观的政治因素，科技相对微观，但也非常复杂，所以专家们也是众说纷纭。读到的相关分析越多，可能会越摸不着头脑。正确观察高科技，必须抓大放小，善于把握核心，尤其是对引领全球科技产业主航道的洞察。最近50年，全球科技的主航道就是互联网。我们删繁就简，重点分析主航道的走势，其发展格局基本上是10年一个阶段。美国对华科技政策也与此紧密相关，冲突程度与中国高科技的竞争直接正相关。20世纪90年代之前，中国科技处于完全追随状态，双方相安无事。进入21世纪，中国开始逐渐崛起，尤其是2008年网民总量超过美国之后，但整体上中国依然处于从属地位，所以合作依然处于高点。21世纪最初10年，中国高科技开始显示力量，美国企业在中国市场竞争中开始遭受挤压，在5G和移动支付等个别领域开始对美国构成威胁，所以中美科技关系开始出现拐点。2015年中美首脑会议之后开始出现转折，特朗普上台后中美科技关系更是加速滑落。
拜登上台后开启了21世纪20年代。下一个10年，中国高科技企业一方面将在更多领域对美国企业构成竞争压力;另一方面随着亚非拉市场成为互联网主战场，中国高科技全球化步入集体走出去阶段，将进一步对美国企业构成威胁。尤其是中国明确将强化国家战略科技力量放在2021年经济工作的首要位置，对于中国高科技发展无疑是重大利好、重大推进。
因此，技术的演进决定了中美科技发展之间的张力将不断升级。澳大利亚前总理、亚洲协会政策研究院院长陆克文（Kevin Rudd）认为，“2020年代将是中国和美国在全球性力量不成则败的10年。华盛顿和北京在经济和科技方面的战略实力将前所未有地拉近，因此，2020年代将是危险的10年。”如果没有特别的重大变数，那么直到21世纪30年代之后，美国才有可能正视现实，接受全球科技新格局，双方才有可能进入相对良性的竞争态势。显然，在拜登政府时期，中国还不具备彻底扭转局势、使美国愿意握手言和的基础条件。我们需要正视现实，适应和习惯这种新常态，因势利导，化压力为动力，通过美国政府的这种“极限测试”解决中国科技长期存在的短板与问题。
拜登政府对华科技政策的变与不变
美国对华核心战略和内在逻辑不变，但风格可以不一样。我们再进一步考察拜登政府上台前后的言行和人事布局，这些也是值得研判的重要信息和关键行为。
拜登在竞选期间就多次表达对中国科技发展及应用和做法感到担忧。拜登团队的外交政策顾问、奥巴马政府时期的常务副国务卿、现任美国国务卿安东尼·布林肯（Anthony Blinken）2020年9月对《华尔街日报》表示：“在副总统（拜登）看来，世界上存在科技民主国家（techno-democracies）和科技专制国家（techno-autocracies）之间的分别。”他希望借助“科技民主国家联盟”来遏制和对抗中国。因此，拜登时代的对华科技政策将是一场交织着浓厚意识形态的、基于鲜明价值观的利益博弈。这种价值观既支撑拜登和拜登政府团队的战略思维，也作为旗帜帮助美国在国际社会号召更多盟友参与。
拜登已经建立了一支对中国态度强硬的政策团队。拜登任命了三位曾在特朗普政府任职且强势与中国对抗的官员，其中一位名叫梅拉妮·哈特（Melanie Hart）的成员还曾为特朗普政府针对华为实施的“清洁网络”工作做过督查和宣传。美国资深外交政策专家库尔特·坎贝尔（Kurt Campbell）负责美国的亚太事务，强化了布林肯的反华立场。
2021年1月19日，候任国务卿布林肯公开表示，“特朗普政府对中国的强硬态度是正确的”。正式出任国务卿后，布林肯不断敦促拜登政府抓紧时间发挥优势，联合各国盟友，参与制定国际科技规则。用布林肯的话来说，不管和中国竞争还是合作，美国都得拿出足够强势态度的所谓“高效”对华战略。
2021年2月10日，美国政府已要求联邦法院暂停对微信海外版、抖音海外版TikTok的禁令。要求TikTok出售其在美国资产的计划已被“无限期搁置”。拜登正对其前任应对中国科技公司潜在安全风险的努力进行广泛评估。2021年2月24日，拜登签署了一项行政命令，要求美国联邦政府机构对关键产品和行业的供应链风险进行全面评估，解决美国供应链的脆弱性和面临的风险。行政令要求美国联邦政府机构在100天内完成对半导体、药品及药物成分、稀土等关键矿物质、高容量电池四类关键产品供应链风险的评估，并提交政策建议报告。行政令还要求在一年内完成对美国六大关键行业供应链的风险评估，包括国防、公共卫生、信息和通信技术、能源、交通及农产品和食品生产行业。
2021年2月25日，国际半导体产业协会（SEMI）致信美国商务部，呼吁重审特朗普政府2020年针对中国出台实施的一系列限制措施，迅速减少许可证申请的积压，因为拖延就是“事实上的拒绝”。并敦促即将上任的美国商务部长即使要限制技术出口，也需与盟友合作。SEMI总裁阿吉特·马诺查（Ajit Manocha）认为，只有创造公平的竞争环境，才能促进政策效果的最大化，实现对国家安全和经济冲击损害的最小化。
2021年2月26日，华尔街日报报道，据知情人士透露，拜登政府计划允许一项旨在打击中国技术发展的全面法案，这一法案延续自特朗普政府，并将于3月生效。该法案最初于2020年11月提出，授权美国商务部能够禁止其认为对国家安全构成威胁的技术相关业务的交易。据美国商务部估计，该法案可能影响多达450万家各种规模的美国企业，他们需要获得政府批准才能使用中国的信息技术设备和服务。
2021年3月1日，美国国家安全委员会（NSC）建议国会加强限制芯片制造技术出口到中国的力度;对先进芯片生产设备出口许可证的申请实施“假定拒绝”政策，并建议把监管惯例升级为美国国家政策，以确保中国半导体业落后于美国两代。
2021年5月12日，美国参议院商务委员会通过了长达340页的《无尽前沿法案》，批准在5年内拨款1100多亿美元，用于人工智能、半导体、量子计算、先进通信、生物技术和先进能源等关键技术领域的基礎和高级研究、商业化及教育培训计划，应对来自中国日益严重的竞争压力。
2021年5月27日，美国参议院以68票赞成30票反对的投票结果结束了对总投资额达2500亿美元的《2021年美国创新与竞争法》（USICA）辩论;6月8日，美国参议院以68票赞成32票反对的结果通过了该法案。USICA是《无尽前沿法案》的增强版，扩充了《2021年战略竞争法案》《应对中国挑战法案》等内容而形成，以提升美国的科技创新竞争力。USICA将授权国会投入约1900亿美元加强美国的技术实力，包括此前用于加强半导体生产实力的520亿美元。
众多迹象表明，拜登政府显然没有放下或放缓打压中国科技企业的迹象。拜登虽然会对特朗普很多非理性的做法改弦更张，但在高科技领域，拜登不会轻易放弃或者纠正特朗普的策略，而且会接过很多特朗普打出去的牌。首先，拜登政府在遏制中国科技发展的态度上与特朗普政府基本相同，所以必然要积极有为。其次，拜登政府要避免招致压力和批评，“政府官员担心，阻止该方案（特朗普打击中国科技的方案）会让新政府发出对华做法的错误信息，这可能会引发批评，称其采取的是较软弱的做法。”
综上所述，在拜登开启的21世纪20年代，科技竞争依然是中美博弈的客观现实。我们必须放下幻想，理性面对现实。那么，落实到更具体的层面，我们判断下一步可能的情况。拜登针对中国高科技企业的打压方式与特朗普不同，主要表现出以下四个特点。
一是理性算计，也就是利益至上。拜登政府面将更加精心于利益权衡，减少损人不利己的行为，其必须考虑到美国高科技企业在中国市场拥有巨大的利益，年收入在5000亿美元级别，而中国高科技企业在美国市场已经所剩无几，这种极大的利益不平衡、不对称将在很大程度上制约其政策设计。与特朗普单纯以打击中国企业为考量不同，拜登会将其与如何更进一步打开中国市场结合在一起。然而，打击中国不见得能够直接让美国企业受益，还应同时加大美国对基础研究的投入，加强针对科技巨头的反垄断，增强自身的科技创新活力，扩大原有优势，并将其作为重点发力领域。
二是既要面子，也要里子。既要获取利益，还要占据道德制高点。某些不择手段、强取豪夺的行为应当会适可而止。拜登政府暂停抖音、微信禁令，无限期搁置TikTok出售计划，即为明显表现。当然，以网络安全的名义遏制华为5G和高端芯片发展的行动较难逆转。美国网络空间日光浴委员会（Cyberspace Solarium Commission， CSC）发布的系列网络安全报告值得参考，其在2021年1月16日发布的第五份白皮书《对拜登政府的网络安全建议》，体系化地指明拜登政府可能在网络空间采取的策略，并提出未来几个月和几年的行动重点。2021年2月19日，拜登参加慕尼黑安全会议并发表演说，此次发言是拜登上台后首次在国际场合发表讲话，也是慕尼黑安全会议50多年历史上首次有美国在任总统与会。
三是准备打群架，尽可能不靠单打独斗。前几年的较量证明，美国单打独斗，一方面效果有限，打击力量不足，而且代价与负面影响巨大，同时波及诸多盟友利益。拜登政府更希望以民主价值理念为旗帜，纠集联盟的力量。例如，代替巴统的《瓦森纳协定》可能会发挥更活跃的作用，美国可以此联手其他国家，限制中国获取高端设备与技术。例如，《非对称竞争：应对中国科技竞争的战略》报告即提出，为了避免出现“中国赢得互联网”的局面，应建立由美国、日本、德国、法国、英国、加拿大、荷兰、韩国、芬兰、瑞典、印度、以色列、澳大利亚等国组成的“T-12”论坛，共同促进科技发展的规范和价值观。
四是期待重新焕发美国技术创新的优势，重建美国高科技独特的竞争优势。在5G、人工智能、量子计算等新兴技术领域，避免被中国超越。大幅增加科技研发投入，放宽科技移民政策，强化美国人才优势。
加州大学圣地亚哥分校全球政策与战略学院院长彼得·柯维认为，拜登入主白宫后，不会逆转特朗普政府时期大举围堵华为的做法。针对华为的遏制，针对抖音的施压，针对中国企业的黑名单，以及对中国企业赴美国上市制造障碍，等等，哪些会松动，哪些会继续？拜登政府肯定要待价而沽。所以，中美科技竞争将更紧密地与中美整体博弈相关联。双方究竟会将高科技这张牌放到何等优先程度，决定了当下中美科技冲突热点问题的解决顺序与方式。
2021年3月25日，美国总统拜登于白宫举行了上任以来首场总统新闻记者会。在中美关系方面，拜登的表述与美国主流智库的声音一致，也充分印证了前文的分析。拜登表示不寻求与中国对抗，但会坚持要求中国遵守“公平竞争”“公平贸易”及“尊重人权”的国际规则，尤其是拜登坚定地宣称，在自己任期内绝不允许中国超越美国成为世界头号强国。拜登还声称美国要加大对量子计算、人工智能和生物技术等有前景的新技术的投资，以确保美国在同中国的竞争中获胜。[21]
適应新常态，构建积极防御的战略体系
美国打压中国科技企业的根本原因就是美国精英阶层不愿意看到中国崛起，不甘于在一些领域被中国超越，而试图通过策动自上而下的政治力量，来自下而上地干预技术与市场力量，扰乱既有的技术与市场进程。由于科技产业固有的强大外部性，美国对华科技政策的影响必然波及全球。美国政府的首要敌人不是中国，而是全球高科技产业。自上而下的政治力量不能被高估，也不能被低估，但其效果基本上属于“成事不足，败事有余”。对于市场和供应链的短期影响和冲击是毫无疑问的。那么，我们将如何应对拜登政府采取的科技新政策？理性的应对之策必须从科技行业的内在规律入手。基于BUTD分析框架，我们要立足自上而下的TD层面和自下而上的BU层面。这两个层面、两样特性、两种规律相互传导和联动，遵循各自规律，但是不能轻易错位，以免自乱阵脚。
首先，自上而下的TD层面，还处于“敌”强我弱的战略态势，在该层面的博弈能力、经验和工具方面，我们依然存在明显的短板，基本上属于边发展边补课，应确立积极防御的整体战略方针。无论是自身实力，还是对手“损人不利己”的特性，除非触及国家核心利益，否则在这方面我们可以避其锋芒，不宜跟随美国出招，应尽量少采取对抗性举措。
1.放下幻想，适应科技竞争的新常态，确立积极防御战略，将此转化为自身提升和发展的契机，以此展开积极的战略研究，增强社会化智库体系的活力和竞争力。知彼知己，理性选择，系统部署。拓展对话机制，恢复交流对话与合作。尽管中美在科技领域的竞争还将加剧，但合作依然是自下而上的长期驱动。我们依然应以开放的心态构建多层次、多平台的对话与合作机制，更好地了解彼此关切，减少冲突，控制风险。
2.刻苦攻坚，强化国家战略科技力量。不仅“关键核心技术是要不来、买不来、讨不来的”，而且也不能再把国家关键基础设施建立在美国生态之上，而应该投入战略资源培育“中国体系”。排查薄弱点，解决“卡脖子”问题，仅仅依靠市场力量是不够的，还需要政府这只“看得见的手”的引导。围绕美国“去中国化”的供应链计划，我们自身也需要明晰风险。
3.积极推动制度创新。《2021美国创新和竞争法案》对我们最大的警示就是，我们除了要持续不断推动既有体制机制改革，更要敢于“破圈”，直接跳出现有框架，开创全新的体制机制。新旧竞争，双管齐下，相互博弈，相互促进。我们在科技竞争方面是新手，付出的代价很高。这些高额学费最直接的回报就是“吃一堑长一智”。积极构建防御体系，也是在特朗普政府期间我们可圈可点的表现。正如《日本时报》2021年2月21日发表的《中国如何加入制裁博弈》一文指出，随着与特朗普政府关系的破裂，中國受到华盛顿制裁工具越来越大的打击，中国政府从中吸取了教训。中国已悄然摆脱对限制性措施的历史性厌恶，开始建立一套类似于美国制裁的工具箱：出台《中华人民共和国出口管制法》和《不可靠实体清单规定》等。
4.强化反垄断和防止资本无序扩张。美国将会在新一轮反垄断中再次释放强大的创新活力，我们也应不甘落后，对长期压制行业创新活力、滥用垄断地位的行为要形成法律威慑力，进一步激活自下而上、持续创新的源头。
其次，自下而上的BU层面是历史的决定性力量，也是我们最大的力量所在。“时与势”都在我们这边，存在明显我强“敌”弱的态势。我们只需因势利导，继续发展步伐，通过加大技术创新，做大做强这股力量，就可以“不战而胜”。
1.强化技术创新，洞察趋势，顺应技术演进。以我为主，加快提升实力，才是硬道理，培养自主可控的产业生态，顺应技术演进的历史趋势，充分借助亚非拉高科技市场崛起的势头，积极推动全球化进程。既要推动企业全球化，更要推动“中国体系”全球化。在体系层面形成可与美国抗衡的竞争力，既是我们的基础，也让科技惠及全球，让各国走出受制于人的境地，拥有自主选择权，是避免全球产业链被美国政治绑架、提升全球安全的必由之路。解决“卡脖子”问题需要依靠市场力量生根发芽，壮大“中国体系”以可持续发展。
2.加大开放，扩大朋友圈。我国应进一步加大开放力度，无论美国如何对待我们，我们都要坚守进一步开放的基本方针，不仅向美国开放，也向世界开放。开放始终是高科技创新的核心驱动力，要进一步增强中美企业双方的利益纽带，做强中美高科技真正的减压阀和稳压器。
3.加大全球化力度。之前，中国企业只有华为、中兴、联想等企业践行“走出去”战略，容易被精准打击。接下来，抖音、小米等更多互联网、硬件和软件企业，成建制的力量将以更加积极的姿态走出国门，既深入欧美市场，也主导新兴市场。
目前，全球互联网技术仍在快速横向扩张，亚非拉国家逐渐成为互联网下半场的主导力量。而技术的纵向深入，即核心技术的突破，借助国家战略的引导，激活市场力量，也开始逐渐进入突破阶段。全球科技产业链即是在市场力量主导下形成的，科学领域更是最坚固的全球共同体，不是任何政治力量能够打破和逆转的。所以，中美科技竞争，我们在价值观高度上、在战略立意上都可以占据制高点，最终让拜登政府不合时宜的政治企图，与技术演进逻辑、与市场规律、也与全球科学共同体背道而驰。
无论是按照特朗普政府的战略还是拜登政府的战略，最终核心都是基于自上而下的政治逻辑，是以美国政府策动和主导打破市场逻辑的“计划经济”模式，来遏制与对抗中国高科技全球化的“市场经济”。美国政府真正的对手就成为整个市场，其成效可想而知。只要中国应对适当，不断强化自身的创新能力，提升市场竞争力。那么，随着时间推移，美国政府遏制中国高科技的战略，其成败几乎没有悬念，结果是注定的。
因势利导，夯实基础设施，发力公共物品
我们必须清醒地看到，《2021美国创新和竞争法案》汇聚了美国上下意志和多重战略目的，抛开其中的“冷战”思维和遏华企图，我们应高度重视并拿出真正的战略性对策。可以说，这是近十年来，美国政府针对中国未来发展发起的最具实质性冲击与挑战，里面包含很多真招、实招，主要战略目标是全方位调动美国的国家机制，以立法与国家投资等方式，支持核心科技领域的教育、基础研究和应用研究等，全面打响面向未来的国家科技竞争战，堪称自上而下的美国微缩版“举国体制”。其厉害之处不仅在于资金的投入强度和聚焦的产业领域，更在于美国期望恢复和激活曾经赖以成功的科技创新机制和体制。美国强化对科学和教育投入是这个法案最核心的本质，他们希望突破现有科研体制，跳出原有的路径依赖，再创当年科技发展的奇迹。可以说，这一次美国拿出了看家本领，试图通过这一法案为美国长期的科技优势固本守根。
当然，从更长的历史时期来看，决定历史进程的依然是自下而上的科学技术的演进与发展。这是中国崛起的生命线，也是抵御科技遏制、形成最有力的主导权的基石。虽然这是一项需要持之以恒、而非一蹴而就的事情，但我们在科技发展方面长期存在的短板，也迫在眉睫地需要调整与补课。
科技发展有着自己的演进逻辑和节奏，以10年为一个阶段，很难抗拒。而中美之间因为此消彼长，根本利益冲突不可调和，两国科技竞争也将长期持续，并不是一时之计，既不会仅在特朗普政府全面展开，也不会在拜登这一届政府偃旗息鼓，至少将延续至未来10到20年。因此，我们必须以我为主、立足长远。
无论是科学共同体还是科技产业，其本质是高度全球化，相互协作、共同发展是科技造福人类的根本使命所决定的。美国政府这种政治干预的“使绊子”，试图通过损人来利己，背离科学精神，也背离科技产业基本规律，属于逆时代精神和趋势的行为，很难说能够持续多久。正如美国《世界政治评论》文章所说，“特朗普政府侧重给中国的发展使绊子，而不是重振美国自己的竞争力。如今拜登政府应避免推行被动的、以中国为中心的外交政策。这种做法会把战略主动权交给北京，令华盛顿处于对中国的决定作出被动反应的地位，而不是在独立考量国家利益的基础上主动采取行动。”美国终究需要通过创新与发展，通过开放的公平竞争，与中国展开良性的合作与博弈，这才是正道。
《2021美国创新和竞争法案》直接触动了我们在基础研究和科学共同体层面的长期软肋和最大短板。[23]必须借助这一轮全新的挑战，因势利导，以超常规的战略决心与投入力度强化我们的教育与基础研究。这一场战略博弈的重要性显然是前所未有的。如果差距进一步拉大，我们科技发展的动力就可能陷入无本之源的困境。所以，从长远来看，最重要也是最根本的，我们还是要回到支撑科技创新和发展的基础层面，也就是科技创新的全球基础设施和公共物品，这方面并不像5G、AI等前沿领域那样刀光剑影，但却是真正科技硬实力的根基，也是科技软实力的源泉。
科技人才争夺更趋激烈。在特朗普政府的所有限制竞争政策中，收紧移民的政策最令科技行业受伤，特朗普阻止外国公民流入美国，冲击了极其依赖人才的科技行业。2021年5月，拜登已宣布撤销一项“限制无医疗保险的移民进入美国”相关行政令，未来拜登可能还会撤销一系列特朗普签署的移民相关行政令。前总统奥巴马的助手、现科技公司的顾问吉姆·梅西纳（Jim Messina）说：“拜登当选后首先会做的一件事就是修改特朗普的移民政策。他会取消H-1B签证的限制，科技行业一定会热烈欢迎。”[24]拜登可能还会支持《高技术移民公平法案》的出台，该法案可以让硅谷更加容易招募到信息技术员工。
特朗普政府的很多做法颠覆了全球高科技行业的基本规则，极大地损害了全球高科技产业链，本质上是对全球高科技领域公共物品的破坏和摧毁，损害了全球高科技行业的利益，无谓增加了各种成本，加剧了发展的不确定性。未来，中国应坚定不移地在高科技公共物品建设方面加大投入，力争在全球科技公共物品方面成为真正的强国。
打造基础教育和基础研究的科学共同体，构建更加互联互通的全球产业链，积极推动数字时代数据和信息正常、有序地流动。对开源项目的支持与全球性开源平台的建设，都应纳入中国国家战略科技力量的重要优先级。超越单纯的“重商主义”，中国在高科技公共物品建设方面逐渐崛起，才能赢得世界各国更大的认同与支持，才能更好地彰显国家软实力，形成抵御美国政治力量干预的最有力手段。米尔斯海默所说的“两个前提”总有化解的一天，全球高科技最终必然要回到优势互补、全球协作、共同发展的“共赢”轨道。
（本文系2019年国家社科基金重大项目“媒介体制与社会信任研究”和2018年国家社科基金项目“国家网络治理与中国互联网全球化协同研究”的阶段性成果，项目编号分别为：19ZDA325、18AXW009;浙江傳媒学院互联网与社会研究院院长助理钟祥铭、互联网实验室研究员严峰对本文亦有重要贡献）
注释
[1]方兴东：《中美科技博弈，且看它如何变招》，《环球时报》，2021年2月18日，第14版。
[2]罗思义：《拜登新政：用“科技民主”打压你，用“言论不民主”屏蔽你》，观察者网，2021年3月1日，https：//www.guancha.cn/LuoSiYi/2021_03_01_582581.shtml。
[3][美]吉迪恩·罗斯（Gideon Rose）：《实用主义是美国外交的意识形态核心》，2021年2月16日，https：//www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2021-02-16/foreign-policy-pragmatists。
[4]U.S. House of Representatives， "On Smart Competition： Adapting U.S. Strategy toward China at 40 Years"， https：//docs.house.gov/meetings/FA/FA00/20190508/109457/HHRG-116-FA00-Wstate-SacksS-20190508.pdf.
[5]LEE W. C， Taiwan's Political Re-alignment and Diplomatic Challenges， Politics and Development of Contemporary China， Cham： Palgrave Macmillan， p. 217.
[6]Chi Hung Kwan， "The China-US Trade War： Deep‐Rooted Causes， Shifting Focus and Uncertain Prospects"， Asian Economic Policy Review， 2020， 223（15）， pp. 55-72.
[7]Marguerite Reardon， "The Biden Presidency： What it Means for Tech"， CNET， https：//www.cnet.com/news/the-biden-presidency-what-it-means-for-tech/.
[8]Heather Hurlburt， "Inside Joe Biden's Foreign-Policy Worldview"， Foreign Policy， https：//foreignpolicy.com/2021/01/15/joe-biden-foreign-policy-relationships-united-states/.
[9]Jacky Wong， "The U.S.-China Tech War Won't End Under Biden"， The Wall Street Journal， https：//www.wsj.com/articles/the-u-s-china-tech-war-wont-end-under-biden-11607939916.
[10]Jill Disis， "The China Trade War is One Thing Joe Biden won't be Rushing to Fix"， CNN Business， https：//edition.cnn.com/2021/01/21/economy/china-trade-tech-war-biden-intl-hnk/index.html.
[11]Tim Culpan， "It's Joe Biden's Technology Cold War Now"， Bloomberg， https：//www.bloomberg.com/opinion/articles/2021-02-04/it-s-joe-biden-s-technology-cold-war-with-china-now-not-trump-s.
[12]Fang Xingdong， "Will US-China technology competition change course under Biden administration？"， Global Times， https：//www.globaltimes.cn/page/202102/1215878.shtml.
[13]鲁传颖：《中美科技竞争的历史逻辑与未来展望》，《中国信息安全》，2020年第8期。
[14]宋静、司乐如：《美国智库因素影响下的拜登政府对华政策走向》，《世界经济与政治论坛》，2021年第1期。
[15]Earl Carr， "US & China： Redefining Competition and Cooperation"， Forbes， https：//www.forbes.com/sites/earlcarr/2021/01/31/us-and-china-redefining-competition-and-cooperation-through-manufacturing-tech-and-innovation/？sh=55cf58ac331b.
[16]马国春：《拜登上台后美國对华科技政策走向研判》，《创新科技》，2020年第11期。
[17]Luke Patey， "To Beat China on Tech， Biden Will Have to Learn from It"， Wired， https：//www.wired.com/story/beat-china-tech-biden/.
[18]NSCAI， "National Security Commission on Artificial Intelligence"， https：//www.nscai.gov/wp-content/uploads/2021/03/Full-Report-Digital-1.pdf.
[19]Hoover Institution， "Chinese Technology Platforms Operating in the United States"， https：//www.hoover.org/sites/default/files/research/docs/chinesetechplatforms_webreadypdf.pdf.
[20][美]约翰·米尔斯海默：《美国不会容忍中国与之平起平坐》，德国之声，2020年9月23日，https：//m.dw.com/en/chinas-rise-and-conflict-with-us/a-55026173。
[21]"Biden holds first formal press conference"， https：//thehill.com/video/administration/544882-watch-live-biden-holds-his-first-formal-press-conference.
[22]Ali Wyne， "Competition With a Rising China Shouldn't Dictate U.S."， Foreign Policy， https：//www.worldpoliticsreview.com/articles/29450/competition-with-a-rising-china-shouldn-t-dictate-u-s-foreign-policy.
[23] 方兴东：《美国想靠“举国体制”维持科技优势》，《环球时报》，2021年5月29日，第7版。
[24]《分裂的美国政府 泥潭中的科技巨头》，新浪科技，2020年11月9日，https：//finance.sina.com.cn/tech/2020-11-09/doc-iiznezxs0760850.shtml。
责 编/陈璐颖
作者：方兴东
第三篇：浅析科技政策系统的风险因素
摘要：在科技政策系统中存在的不确定性产生了潜在的风险因素，需要充分认识社会与科技的发展趋势，制定适应我国发展的科技政策系统。文章从科技政策制定、政策执行和政策环境三方面分析科技政策系统风险因素及其成因，以期达到提高科技政策质量的目的。
关键词：科技政策;公共政策;风险识别;政策过程
随着科技全球化与信息技术革命，发达国家已经认识到科技、信息及知识对国家整体竞争力的重要性，科技政策逐渐成为经济发展的重要保障，成为促进科技资源整合与国家创新体系建设的主要推动力。
我国科技政策制定，应在积极借鉴世界各国科技政策的基础上，充分认识当前经济、社会与科技的迅速变化，研究制定出适应我国实际情况和科学发展趋势的科技政策系统。深入探讨科技政策系统的风险，对于推动决策的科学化、民主化，构建我国科技创新体系，具有重要的理论意义和现实意义。
一、科技政策系统
1、科技政策。根据联合国教科文组织(UNESCO)的定义，所谓科技政策(Science and Technology Policy，STP)指的是一个国家或地区为强化其科技潜力，以达成其综合开发之目标和提高其地位，而建立的组织、制度及执行方向的总和。
科技政策作为公共政策的一个重要组成部分，可以理解为国家为了对科技活动的投入、运作、产出、转化各环节进行调控而建立的有计划、有组织地推进知识生产的科技方针和实现科技方针的制度安排。科技政策的实质是对国家的科技资源进行权威性分配，其目标在于对科技资源进行优化配置。促进社会生产力的发展。
2、科技政策过程。在西方公共政策领域里，最为人熟知的理论恐怕就是公共政策过程理论，该理论把政策过程分为一系列的步骤，如议程设定、政策合法化、政策执行与评估等。
科技政策是一个包括政策的制定、执行、评估和终结等环节的运行过程，它同其他公共政策一样，是一个复杂的系统。有丰富的内容。从“政策过程”的角度来考察科技政策过程可划分为如下五个环节：问题的形成、政策方案的制定、方案的通过、政策的实施和政策评价。因此。科技政策可以认为是一个包括“政策设计——政策抉择——政策实施——政策评估”的完整过程，具有政策制定和政策执行两个明显的政策过程。
3、科技政策环境。科技政策的研究是一个动态的过程，具有相对独立性，可以自成体系;同时，从系统的角度看，科技政策系统作为社会大系统的有机组成部分必然受到其他系统的影响，社会环境的变化、经济基础的提升、科技力量的增强必将促使科技政策不断地进行调整。我国目前已经形成了国家科技政策、部门科技政策或区域科技政策三级政策体系结构，科技政策系统和国家创新体系框架已经初步建立起来。
任何一个公共政策都是一个处于特定政策环境中的系统，科技政策也不例外。因此识别科技政策风险时既要关注政策系统内部的风险因素，又要考虑政策环境对科技政策的影响。
二、科技政策制定中的风险分析
1、问题确认的偏差。一般情况下。一个公共政策问题的提出，首先是作为社会公共问题进入公众议程加以讨论，然后引起决策者的关注从而进入政策议程，最后才形成政策问题并由政府决策者加以确认。然而，当科学技术事业变成国家的事业后，政府成为科技经费最主要的来源，制定各种科技政策对这些资源进行配置就成为政府的重要议程，政府常常主动寻求和发现政策问题并且直接列入议程。成为政策问题的主要提出者，在政策问题的提出过程中发挥着主导作用，由此产生了政策问题确认的风险。
科技政策的制定既反映了科学技术活动对社会环境的客观要求，又反映了党组织和政府的主观意志。科技发展的复杂性与人的认识发展的有限性的矛盾，再加上制定科技政策时的政策环境因素，都有可能导致政策制定者对科技活动规律认识的不全面，就会使得科技活动的客观要求和决策者的主观意志之间存在偏差。这种偏差往往导致科技政策效果偏离目标。造成科研机构的效率下降、基础研究停滞不前、计划的科技目标无法按期完成等。正是由于政策制定过程本身存在的缺陷增加了科技政策的风险。往往导致国家资助基础研究与产业界应用开发研究不匹配、对科技现状把握不准确，制定的目标脱离实际，结果科技政策目标无法实现，直接反映了科技政策与科研机构的目标、秩序及其存在的问题不和谐。
2、公众参与的有限性。科技政策制定的参与方式不完备使科技政策很容易被少数人所控制，公众对科技资源配置的参与将受到一定的限制。使得政策主体常常面临信息不对称现象，使科技政策的科学性降低，导致科技政策具有一定的片面性。科技政策的片面性会在一定程度上降低政策的合法性，降低政府公信力，使政策的执行缺乏有力的支持，导致政策失灵。
科技政策关系到国家高新技术发展的战略决策，为了避免政府高层独立决策失误的风险，一些国家纷纷把民主机制引入科技决策过程。逐渐引入公众参与科学技术决策成为目前科技决策发展的重要趋势。究其原因是各国和地区更加意识到科学技术的发展要以人为本，在重视科学技术对经济和社会发展带来好处和利益的同时，更加关心其对社会发展和人民生活可能的风险和负面效应。公众持续而有效的参与是保证科技政策有效性的必要条件之一，只有通过扩大的公众参与，充分综合与汇总社会各方面的利益，社会的矛盾和冲突最深厚的根源才能得以遏制。科技资源才可以得到最有效的配置。
长期以来，在我国传统的政治体制模式中，政府采取直接管理的形式。直接面对公众，公众的政策参与渠道非常有限。“十六大”报告明确指出，“改革和完善决策机制。正确决策是各项工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化。各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性”。这实际上强调了政策制定主体多元化和公众参与政策制定的重要性。
因此，在科技政策制定参与主体方面必须提供公众参与方式的更多途径。增强各利益主体之间的网络、互动与交流，通过系统化、多元性的参与机制，使科技政策的制定更加科学化、民主化，形成具有前瞻性的科技战略决策，促进形成高效、公平的资源分配机制和建立具有公信力与客观信息基础的科技决策体制。
三、科技政策执行中的风险分析
1、科技政策执行主体的影响。
(1)科技政策执行权力配置机制与执行组织配置的影响。科技政策执行权力配置在纵向上表现为执行权在不同层级之间的配置不合理，即在中央和地方政府之间，地方各级政府之间。以及统一组织内部各个层次之间存在执行权的分配问题。在横向上表现为执行权在不同地区和不同
职能部门之间的配置不协调、不明确。这些问题主要表现为：中央政府与地方政府缺乏协调：一级政府内部各职能部门为谋求部门利益而缺乏协调，甚至在执行过程中互设障碍;地方政府之间为谋求自身利益而缺乏协调，由此导致了地区保护、地区封锁;政府与非政府组织之间缺乏协调，各类社会公共组织与社会成员之间缺乏协调。某一科技政策的执行主体的执行活动往往得不到其他组织的有效支持与配合。甚至还出现损害其他执行主体利益的现象。同时科技政策执行组织内部的结构和配置也是实现政策目标的保证之一。执行组织的合理结构要求执行组织的年龄结构、知识结构、能力结构等方面的相互协调与功能互补。科技政策执行权力配置与组织配置的合理与否，决定了科技政策能否被有序地针对每一阶段的工作重点、难点，有计划有步骤地执行。
(2)科技政策执行主体的领导力。科技政策的执行是一项具有创造性的活动。由于科技政策调整的内容是科学技术领域的知识，因此要求科技政策执行主体自身水平达到一定高度。政策执行过程中，常常会遇到执行条件不完全具备、资源缺乏、措施不当等问题。从而遭受到一定的挫折。执行主体的领导力具体包含：政治素质;知识素质，包括文化知识、专业知识;能力素质，包括随机应变能力、开拓创新能力等;此外，政策执行主体实施政策目标的技能，包括运用资源、整合资源的能力，驾驭局势的能力等，也是关系到政策目标能否实现的重要因素。科技政策执行工作受到执行主体主观因素和领导技能的影响，带来不小的风险。
(3)科技政策执行主体的主观态度。科技政策执行主体的主观态度主要指他们的利益取向以及由此引发的对科技政策的态度。科技的变法和发展日新月异，一旦一项科技政策涉及到执行主体自身的利益，那么执行者就可能抵制这项政策。从而使政策的执行产生障碍，影响有效执行。很多研究表明。执行主体可能会大胆地行使权力实现自己的目标。以满足自己组织的需要，并对付自己环境中的紧迫问题。另外科技政策的执行实际上是一个由抽象到具体的过程，即把制定的各种科技政策方案转变成具体的政策活动。在这一过程中政策执行者对政策的认同起着重要作用。只有政策执行者对所要执行的公共政策有了足够的认同感。这样才能有效地执行科技政策。如果政策执行者对某项政策本身理解不透，那么他在执行中就难免出错;如果执行者对该政策认识模糊，那么该项政策就很难有效执行，而风险也就加大。
2、科技政策目标群体的影响。目标群体是科技政策直接作用、影响的对象，一定的科技政策通常是以一定的公众团体作为政策诉求对象的。
(1)科技政策目标群体的态度。科技政策执行能否达到预期的目标，在很大程度上取决于目标群体的态度。一般情况下，目标群体对科技政策的顺从和接受程度是影响科技政策能否有效执行的关键因素之一。为了解决科技问题，就要通过制定和执行科技政策去规范目标群体的行为。作用对象顺从。接受某项政策测该政策的执行风险性就小，政策目标就能很好地实现;反之，则该项政策的执行就面临风险性，预期目标就很难实现。如果作用对象只是部分地接受某一项科技政策。那么该项政策的执行难度就加大，风险性随之增加。人们因历史传统的熏陶而养成一套行为定向及模式，常习惯于某种成规。倾向于保守持续的状况;要想全面改变人们的思想行为所需调适量越小越好。这样不至于造成目标群体的共同抵制，从而有利于科技政策的有效执行。我国采用渐进式改革，从某种意义上说，正是基于以上的认识。通过政策“微调”使得社会的转型和发展处于可控的范畴内。
(2)科技政策目标群体的价值观和习俗。价值观念和习俗影响着一个人的行为，对人的行为有导向作用。如果科技政策的执行与作用对象的价值观和习俗发生冲突，那么作用对象极有可能产生不服从行为，这样必会影响执行工作。科技政策作为对社会科技问题的基础性解决方案。它涉及的范围很广，必然面对许多不同的价值观和习俗，在某些地区由于历史和文化原因，目标群体对科技的认识可能比较模糊。甚至从维护自身习俗的角度出发去抵触科技政策。因此用统一的方式很难解决问题，这也就对执行工作提出问题。
(3)科技政策目标群体的利益判断。正如科技政策执行主体有自身的利益诉求一样，目标群体也有自己的利益判断，当目标群体判断接受某项政策能给自己带来利益或不接受便会造成损失，那么他会主动服从。这样政策执行就比较容易。如果一项政策损害了他个人的利益，那么他会想方设法阻碍政策的执行。科技政策面临不确定的个人利益如何调适是执行工作的一个现实问题。
四、科技政策环境的影响
一项科技政策，往往要涉及多个部门，需要一系列配套政策的制定、政策的支持系统和后续保障体系方能有效执行。这些都构成了科技政策的环境因素。而政府工作不同时间有不同的重点，有关部门如未能在重点工作期内完成。过了重点工作期，则配套政策的制定就往往会被疏忽，配套资源中断或者不到位，这些政策环境的风险表现出来就是科技政策执行不力。政策效果欠佳。
科技政策的制定要适应世界科学技术发展的大背景，以及我国科学技术发展现状与要求：科技政策的独立性是相对而言的，作为国家公共政策的一个分支，科技政策制定和执行需要充分考虑与其他公共政策如经济政策、社会发展政策等的协调性问题。不断优化科技政策体系。保证政策体系的系统性和公平性。
我国的科技政策的制定和执行也可以参考国外发达国家的做法，例如美国是以立法的形式规定了它的科技发展的基本政策，而其他许多科技政策也是以法律的形式来规定的。这样可以很好的保障政策的执行效果。值得关注的是美国的科技政策并不是独立于其他政策之外的，科技政策更多的时候体现的是一种方向，而具体的实施的时候强调和多种政策的配合。
受政策环境影响科技政策缺乏系统性还表现在国家政策的原则性强，而对各地的针对性弱，科技资源与经济资源不能优化配置。由于全国各地发展不平衡，难免因地区利益和有限理性而出现“上有政策。下有对策”的现象，导致政策在实施的初级阶段就产生了失效。因此。科技政策应当从区域竞争的基本关系出发，协调和平衡地方之间的利益关系，制定区域科技政策，着眼于一些重大的区域战略布局，构建合理的产业结构。特别应着眼于经济区域的科技布局。认识、分析和比较区域差异是制定差异化的区域科技政策的基础。中国作为一个大国。地区差异非常明显。科技是产业结构调整和经济发展的重要推动力量，但科技在不同的经济发展水平和产业基础条件下，其作用的力度和广度都是不同的，应根据不同区域的经济发展水平特别是产业发展水平，根据不同区域的比较优势，制定差异化的科技发展战略。
因此，科技政策的制定和执行要注意研究政策环境的变化而不断调整政策，并且要采取措施保证政策的可执行性与延续性。使科技政策具有较强的系统性和协调性。使科技政策能有利于促进科学技术快速、健康发展。并便于操作、具有实效。
综上所述。我国科技政策的规范化、民主化和科学化的进程中仍然存在许多的风险因素。本文通过调查研究，系统地基于政策过程的各个环节进行了风险分析，便于相关机构有的放矢的采取相应的对策措施规避科技政策风险，如提供科技政策问题议程的规范化。提升公众参与程度、加强对科技政策执行主体的监督、提高区域科技政策与政策环境的协调性等，增强对科技政策的风险意识和风险预期分析能力，从而降低科技政策系统的风险，提高科技政策执行的有效性和科技政策质量。
作者：付 聪 尹贻林