当前我国企事业单位及其他部门办园政策研究

2022-09-10

企事业及其他部门办幼儿园从性质上说属于公办性质幼儿园。一段时期以来, 部分地方过度关注公办园的发展, 唯“公”思想严重, 忽视了公办性质幼儿园, 使得这一类幼儿园的事业占比逐年萎缩, 甚至严重影响到了我国学前教育事业的整体发展。当公办及公办性质幼儿园因数量少占比轻等现状不能承担起一定的事业发展责任时, 人民的教育诉求的实现, 必然由更多的民办园接管。资源少, 需求大, 就会进入了“卖方市场”, “入园难”“入园贵”的问题也就必然产生了。

一、当前幼儿园数量发展现状

2010年中共中央、国务院颁布实施的《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010—2020年) 》 (以下简称《纲要》) 以及国务院印发的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》 (以下简称“国十条”) 被称为学前教育有一个春天的来临。

根据《中国教育统计年鉴2016》的数据显示, 截止到2016年底, 全国共有各种类型幼儿园239812所, 其中地方企业办园1328所, 事业单位办园3272所, 其他部门办园1824所, 企事业及其他部门办园数量共计6424所, 占幼儿园总体数量的2.68%。

地方企业办幼儿园方面, 幼儿园数量由1384所减少至1328所, 企业办幼儿园在园幼儿数占当年在园幼儿总数的比例由0.94%下降至0.75%;事业单位办幼儿园情况, 幼儿园数量由3466所下降至3272所, 占当年在园幼儿总数的比例由1.73%减少至1.34%;其他部门办园方面, 幼儿园数量自2011年的1805所, 增加至2015年的1824所, 但在园幼儿园占当年在园幼儿总数的比例由2011年的1.85%下降至2015年的1.57%。

(一) 地方企业办幼儿园数量

据《中国教育统计年鉴》显示, 2011年全国地方企业办幼儿园总数为1384所, 2013年为1413所, 2016年为1328所。自2011年起, 地方企业办幼儿园的数量处于一个上下略有波动但总体较为稳定的状况, 但是地方企业办园在园幼儿数量占当年全国在园幼儿总数的比例呈下降态势, 且其绝对比例不足全国1%。2016年相较于2011年, 低了0.19个百分点 (2011年为0.94%, 2016年为0.75%) , 呈现出“整体占比极低, 且自身逐渐萎缩”的态势。

(二) 事业单位办幼儿园数量

据《中国教育统计年鉴》显示, 2011年全国事业单位办幼儿园数量为3466所, 2013年为3364所, 2016年为3272所。自2011年起, 事业单位办幼儿园的数量整体呈现下降态势, 虽2013年的办园数量有增加, 但在一定时期内也只是昙花一现。2016年数量又有所回升, 有增加的趋势。同时, 事业单位办园在园幼儿数量占当年全国在园幼儿总数的比例逐渐下降, 且其绝对比例不到全国2%。2016年相较于2011年低了0.39个百分点 (2011年为1.73%, 2016年为1.34%) , 同样呈现出“整体占比极低, 且自身逐渐萎缩”的态势。

(三) 其他部门办幼儿园数量

自1995年到2015年的20年间, 我国其他部门办园的数量出现快速萎缩的状况, 其中尤以1995—2005年的缩减为快。1995年全国其他部门办幼儿园数量为23234所, 2000年为15578万所, 2005年5825所, 2016年为1824所, 20年间, 其他部门办园的在园幼儿数占当年在园幼儿总数的比例也由12.16%锐减至1.57%。但是2016年的数据呈现较为明显的回升:当年其在园幼儿园数为近六年内最高, 且占当年各级各类幼儿园在园幼儿总数的比例为三年内首次回升, 呈现上升趋势。

二、当前政策的内容简述

自2010年以来, 国家及部委层面出台的涉及到企事业及其他部门办幼儿园的政策基本是从指导意见、办园体制、管理体制、财政投入和教师队伍建设这五个方面进行规定与指导。

(一) 指导意见

自2010年起, 目前国家及部委层面出台的相关政策, 有明确提及“企事业单位及其他部门办园”或者囊括这一类幼儿园的政策文件, 其整体的指导意见以“鼓励”、“发展”和“支持”为主, 涉及到的程度副词以“大力”居多。

2010年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010—2020) 》 (以下简称《纲要》) 中写入“大力发展公办幼儿园”, 同年的国务院《关于当前发展学前教育的若干意见》 (以下简称为“国十条”) 提出“大力发展公办幼儿园, ……鼓励社会力量以多种形式举办幼儿园”。以此两个政策文件为指导, 包括2014年出台的《教育部、国家发展和改革委员会、财政部关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》中“加快发展公办幼儿园”以及2017年出台的《国务院关于印发国家教育事业发展“十三五”规划的通知》《教育部等四部门关于实施第三期学前教育行动计划的意见》的“支持企事业单位和集体办园, 扩大公办学前教育资源”, 均对企事业及其他部门办园给出了鼓励的指导性意见。

(二) 办园体制

2010年颁布实施的《纲要》明确指出要“建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制”, 随后出台的“国十条”中的指导意见同《纲要》。2012年由教育部印发实行的《国家教育事业发展第十二个五年规划》中也有指出:“明确地方政府作为发展学前教育责任主体。省级政府制定本区域学前教育发展规划, 完善发展学前教育政策”。随着改革的深入, “理顺办园体制, 鼓励各地积极推进机关、企事业单位、集体办幼儿园的办园体制改革”成为了当前学前教育事业办园体制改革和发展的指导做法。

(三) 管理体制

随着教育改革的持续深入, 学前教育管理体制的改革势在必行。2017年4月, 由教育部联合其他三部委发布的《教育部等四部门关于实施第三期学前教育行动计划的意见》中提出:“国务院领导, 省地 (市) 统筹, 以县为主”的学前教育管理体制。同年九月, 中办与国办联合印发的《关于深化教育体制机制改革的意见》中, 对于管理体制的改革意见亦是如此。

值得注意的是, 在《第三期学前教育行动计划的意见》中, 出现了“积极推动各地理顺机关、企事业单位、城镇街道办幼儿园办园体制, ……2017年底前, 对符合条件的幼儿园, 按照《事业单位登记管理暂行条例》和《事业单位、社会团体及企业等组织利用国有资产举办事业单位设立登记办法 (试行) 》完成事业单位登记”这样的阐述。这是首次将符合条件的企事业单位及其他部门办幼儿园的管理按照事业单位的形式进行登记, 这也是公办性质幼儿园管理体制改革的重大体现。

(四) 财政投入

近些年关于企事业单位及其他部门办幼儿园的财政投入机制, 从《纲要》提出的“加大政府投入”到“国十条”中“多种渠道加大学前教育投入。各级政府要将学前教育经费列入财政预算。新增教育经费要向学前教育倾斜。财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中要占合理比例, 未来三年要有明显提高”这些对于学前教育事业整体的财政投入的阐述, 到2012年《国家教育事业发展第十二个五年规划》中明确提及的“扶持和资助企事业单位办园、街道办园和农村集体办园”, 国家财政向学前教育以及企事业单位办幼儿园的力度逐渐加大。

(五) 教师队伍建设

近几年几部重要的学前教育政策中, 对于教师队伍建设从编制、职称评定、工资待遇、福利保险等进行了强调与改革。

专门针对企事业单位及其他部门办园的教师队伍建设, 2012年, 教育部、中央编办、财政部和人力资源社会保障部印发的《关于加强幼儿园教师队伍建设的意见》中提到:“企事业单位办、集体办、民办幼儿园按照配备标准, 配足配齐教师。采用派驻公办教师等方式对企事业单位办、集体办幼儿园和普惠性民办幼儿园进行扶持。”2018年初, 中共中央、国务院发布了《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》, 其中对于学前教育教师队伍提出了“热爱学前教育事业, 幼儿为本、才艺兼备、擅长保教的高水平幼儿园教师”定位, “建立幼儿园教师全员培训制度”, 同时强调教师职业的公共属性, 以及作为国家公职人员的特殊法律地位。这对于学前教师的队伍建设有着明确的积极导向。

三、政策发展述评

自2010年来, 国家对于学前教育方面的政策倾斜非常明显, 企事业单位及其他部门办园也有惠及。

(一) 对于企事业单位及其他部门办幼儿园的持续关注

政策的出台, 依靠于决策方的关注。因此, 学前教育事业的关注持续, 是政策倾向以及事业发展的前提。尤其是自2010年中央层面出台了《纲要》出台之后, 紧跟着“国十条”等一系列学前教育领域的政策如雨后春笋般出台, 惠及了更为广泛的人民。这一段时期也被称为“学前教育的春天”。

(二) 政策定位具有时代性

每一个时间阶段的政策, 体现着政策所处时代的鲜明特点。这样的政策特性在有些时期正符合时代发展的特点, 利于了企事业单位及其他部门办幼儿园的长远发展。如建国初期出台的《幼儿园暂行规程草案》、《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》以及《中华人民共和国劳动保险条例》等, 对于幼儿园的定义聚焦在解放妇女的生产力。这在新中国成立之初的国家建设中, 是十分必要的。大量的女性劳动力得以解放, 振兴建设, 且各企事业单位及其他部门顺应政策精神相继开办幼儿园, 也直接增加了幼儿园数量, 一定程度上普及了学前教育。然而, 也有一些时期, 因其时代的特殊性, 彼时期出台的政策, 以现在的视角来看, 却也是阻碍了企事业单位及其他部门办园的发展, 甚至是使得学前教育事业发展出现断崖式危机。如20世纪末, 因为国内外改革、经济等因素的影响, 我们出台了一些政策, 为了企业更加关注市场发展, 引导相关单位主动脱离自身的社会功能, 那么企事业单位及其他部门办幼儿园这样的一种社会福利属性的部门, 便被大量投放到市场。并且这种投放是“一刀切”式的。这些幼儿园之前在企事业单位及其他部门的管理及财政支持下, 其运营模式并不适宜于直接进入市场。其结果就是大量幼儿园首先被直接推向市场, 紧接着就因为运营模式不兼容市场, 马上就倒闭。因此20世纪90年代末至21世纪初, 我国企事业单位及其他单位办幼儿园数量直线下滑, 随之带来了整个公办性质园数量的下降。我国的学前教育事业遭受了重创。

(三) 政策内容的界定具有历史局限性

当前有关学前教育事业企事业单位及其他部门办幼儿园的部分政策文件, 在突破了一些方面的同时, 也有某些方面局限性。

如2010年出台的被称为“学前教育春天”开端的《纲要》, 在单列学前教育体现历史性重视的同时, 对学前教育重要性的认识仍然不足。文件将更多的对于学前教育的关注局限在了对儿童发展作用的认识。政策上普遍未能上升到“国计民生”的重要位置来认识学前教育。并且未明确提出管理体制, 未理清财政投入机制等。

但是我们也应认识到, 事业的发展绝不是仅仅依靠单个的文件, 每个政策在有突破的时候, 也一定受到其历史的局限, 不能妄求“一纸定终身”的事业发展观。要树立持续发展的观念, 通过持续不断的政策规定, 逐步理清发展的矛盾, 解答发展的难题。

(四) 政策的落实需要多部门齐心协力

当前有关企事业单位及其他部门办园的政策文件, 通常是包含在有关学前教育的整体性政策文件中, 并且这些上位文件, 更多的是有教育部门出台。但教育绝不仅仅是教育一家部门的事情。学前教育事业的整体发展需要发展改革部门的支持, 幼儿园的建设需要国土部门的支持, 幼儿园的资金需要财政部门的支持, 幼儿教师的编制需要编办的支持, 幼儿教师的保障需要人力资源与社会保障部门的支持……因此, 企事业单位及其他部门办园乃至整个学前教育事业的发展, 需要多部门协调携手开展工作。仅仅依靠教育部门是一定不行的。

四、当前政策发展的建议

(一) 大力发展公办园, 提供“广覆盖、保基本、有质量”的学前教育公共服务

首先, 应继续把大力发展公办园作为扩大普惠性学前教育资源, 提高政府公共教育服务能力的重要方式与途径;其次, 应当合理确定公办园布局, 逐年安排新建、改扩建一批公办园;在公办资源短缺的乡镇、农村地区, 重点新建一批公办幼儿园;再者, 利用中小学布局调整的富余资源和其他富余公共资源, 有限改建幼儿园;最后, 应当鼓励优质公办园通过举办分园或合作办园的方式扩大公办资源。