事业单位及其改革

第一篇：事业单位及其改革

识字教学方法及其改革

识字是阅读和写作的基础，是小学语文教学中重要的组成部分，也是教学研究和改革的重点课题之一。

新中国成立五十多年来，中国内地对小学识字教学规律的探索和教学方法的创新从来没有停止过。这五十多年的探索和创新历程，以2001年为界，大体可分为两个阶段。

2001年以前的识字教学改革成绩是巨大的，其成果主要集中在教学的具体方法方面。2001年国家教育部颁布并实施了新的课程标准，提出了一套全新的教育理念。这套教育理念，把我们的视野提高到一个新的层次，成为教学改革新的指导思想，从此，教学改革进入了一个新的阶段。

具体说，关于识字教学的目的，过去我们只关注“知识和能力”一个方面。新课程标准则从“知识和能力”“过程和方法”“情感态度和价值观”三个方面作出了规定，体现了语文学科的工具性与人文性的统一，显得更加全面。另外，新课程标准提出要激发学生学习汉字的兴趣和主动识字的愿望，要培养学生[此文转于斐斐课件园ffkj.net]独立识字的能力，养成以社会为课堂、生活为课本、自主识字的习惯，使学生真正成为学习的主人。这与以教师为中心的教学方法相比，无疑也更深刻。新课程标准还明确提出，识字与写字的要求应有所不同，1-2年级要多认少写，这也体现了新课标在识字理念上的发展。思想境界的提升必然带来实践上的创新。这几年来，广大语文教师以新课程标准为依据，更新观念，大胆改革，创造出许多新颖、活泼、有效的教学方法。识字教学改革出现了新的大好形势。

一、识字教学的内容和任务

每个汉字都含有音、形、义三个要素。识字教学，自然也包括这三个方面，即教给学生读准字音，正确书写和记忆字形，准确理解字(词)义，使学生看到字形，就能读出字音;结合词句就能明白字(词)义;听到字音，结合词语就能熟练地写出字形。同时，不忘在知识教学的基础上，培养学生[此文转于斐斐课件园ffkj.net]相应的能力、态度和情感。

(一)要读准字音学

生入学前已具备一定的语言基础，学习字的读音一般不会有太大的困难。如果学生掌握了汉语拼音这个识字和正音的工具，对他们学习字音会有很大的帮助。影响学生读准字音的主要障碍，是方言与普通话之间的差别，解决的途径首先是要求教师的发音要准确，其次是借助汉语拼音校正学生的发音，反复进行练习。

(二)要正确地识记和书写字形

低年级学生所学的汉字，多为生活中的常用词语，这些字词的发音与他们日常用语相吻合，只有字形是新知识。例如“猫、狗、花、草、叔叔、阿姨”等字词，字音、字义儿童早已掌握，只是不认识、不会写这些字。因而，儿童初学汉字，掌握字形是难点。

小学低年级学生观察事物不仔细，不善于发现事物的特征及事物之间的联系。在识字教学中，要注意引导学生发现生字与学过的字的联系，通过分析、比较，准确地认清字形。

(三)要理解字(词)义

正确地理解字(词)义，才能理解语言，才能在语言表达中用词得当，在书面表达时不出错别字

。学生识字之初，接触的字(词)多数都能表示实在的意思，如“鸡、鱼、风、雨、跑、跳”等，字(词)义很好理解。随着识字量的增多，阅读范围的扩大，书面词汇量便会超出儿童掌握的口头词汇量。此时的字义教学，就要注意结合词句断定字义。

根据新课程标准对识字教学所提出的“识字要认、写分开”的要求，教师指导学生理解字义时，要注意把握两类字的不同要求。要求会认的字，只要求结合词句大概了解意思;要求会写的字，不仅要准确理解字(词)的意思，还要能在口头和书面中正确运用。

(四)培养学生[此文转于斐斐课件园ffkj.net]的识字能力

识字教学不能只教知识，重要的是要教给学生识字方法，培养学生[此文转于斐斐课件园ffkj.net]识字能力。学生的识字能力包括三个方面：(1)运用汉语拼音读准字音的能力;(2)了解汉字的构字规律，掌握分析、记忆字形的方法，具有独立识记字形的能力;(3)能借助字典或结合词句理解字义的能力。

(五)倡导学生在生活中自主识字

教师要关注学生的识字兴趣，激发学生课外主动识字的积极性。通过展示课外识字成果的形式，引导学生相互交流课外识字的途径，以社会为学习语文的大课堂，培养学生[此文转于斐斐课件园ffkj.net]的自主学习意识，使他们养成自主学习的良好习惯。

二、汉字的内在规律、学生的认知水平与心理特点决定识字教学方法的改革方向

从20世纪50年代起，我国小学语文教育工作者就对识字教学不断进行研究探索，创造出许多识字方法。如，集中识字、分散识字、注音识字、韵语识字、字族文识字、字理识字等。这些方法当中，影响力最大的是集中识字和分散识字。这两种方法之所以能长期被广泛采用，在于它们在实施过程中，既符合汉字的内在规律，又照顾到学生的认知水平和心理特点。

集中识字，是根据汉字的构字规律及学习心理的迁移规律，将汉字归类，适量集中，教学一批汉字，阅读数篇课文的教学方法。这种编排的优势在于通过集中识字为阅读打基础，再通过阅读巩固生字。

分散识字，即随课文学生字。其基本做法是坚持以语言教学为中心，以识字为重点，运用“字不离词，词不离句，句不离文”的教学原则，把生字的音、形、义的教学有机地结合起来。这种识字方法的优点是，能使学生正确地感知事物，准确地理解字义，避免枯燥无味地死记硬背。

不论是集中识字还是分散识字，在教学中都包括字音教学、字形教学和字义教学。在进行这三方面教学时，普遍都采用如下一些具体的教学方法。

(一)字音教学

汉字是表意文字，其读音和字形之间没有必然的联系，即使是形声字，也不像拼音文字那样能清楚地看出读音。为改变教师教一个字、学生认一个字的陈旧的教学方法，教师必须教会学生熟练地掌握汉语拼音这个帮助识字的有效工具并根据汉字字音上的一些特点进行教学。在字音教学中，教师常用的方法有：

1.比较同音字。汉字中的同音字比较多，如“做、作、坐、座”都读zuò，但字形和字义却不同。用错了字，便会影响表情达意。

同音字有音同形异和音同形近两种。教学音同形异的字，如“丰”和“封”，要结合具体词句，从字形和字义上进行比较，使学生懂得这两个字意思不同。音同形近的如“飘”和“漂”，学生更容易混淆。教学时，要根据形声字形旁表义、声旁表音的构字特点，重点辨析字形的不同之处，再通过组词、选字填空等练习，帮助学生理解字义。

2.利用形声字的声旁帮助学生记忆字音。有些形声字的读音与其声旁的读音相同或相近，如“惊”和“京”、“近”和“斤”。教学时，最好先让学生读准作为声旁的基本字，然后再学形声字。在学习过程中，要引导学生注意和发现形声字的构字特点，学会利用形声字的声旁记忆字音。

3.辨析多音字。多音字分两类：一类是同义多音字，如“血”，口语读xiě，“吐血”“血淋淋”;当它组成书面语时读xuè，“血液”“鲜血”。第二类是多音多义字，如“喝水”中的“喝”hē，“喝彩”中的“喝”hè。多音字虽然数量不多，但因为它们构成不同的词时读音不同，所以要掌握多音字的读音还是有一定困难的。教学中，要把它们放到具体的语言环境中，指导学生根据词义判断字音。

(二)字形教学

汉字的形体各不相同，加之有些字的形体十分相似，有些字笔画繁多，不容易记忆。从这点来看，字形教学是学生识字的难点。但是，如果根据汉字的构字规律和学生掌握字形的心理特点进行字形教学，就能化难为易，使学

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第二篇：日本铁路改革的模式及其启示

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一、改革前日本铁路发展情况及特点

(一)日本国铁占有大部分市场份额

日本铁路始建于1872年，随后发展迅速，到1945年已有25600多公里铁路覆盖全国，其中20056公里由国家运营，5543公里由私人运营。改 革前，日本铁路分为国铁、私铁和城市公交铁路。国铁承担城际干线运输、城内运输及货物运输;私铁主要承担城市内部及城郊运输;城市公交主要是地铁。原国铁 在全国铁路中占营业里程的73%，客运周转量的63%，货运周转量的99%，是日本交通运输的核心。

(二)管理体制及组织结构

日本国有铁路于1949年作为公共企业组建，初创时由政府掌握的原铁路专项资产都划给了国有铁路。原国铁基本上是由政府管理的，它的董事长由国会任命，在 征得运输部长的同意后，董事长才可任命其他董事。日本国有铁路的资源调配(预算和运营计划)、收费和重大的人事安排等决策都要征得政府和国会的同意。直到 1984年，国铁的费率还是全国统一的，提高票价要由运输部长批准。当时日本国有铁路作为一个公共企业，由于官员和雇员是公务员，因而遵循的是适用于公务 员的特别法律条款，而不是公有公司必须遵循的民法和商业法。

原日本国有铁路规模比较大，在内部实行的是集中统一的管理和垂直金字塔式的组织 结构。由于刚组建时国铁在陆地运输上占有垄断地位，这种管理模式和组织结构在进行决策时还比较有效。但面对70、80年代日趋激烈的市场竞争，这种体制就 逐渐暴露出应对市场变化慢的弊端。而且总公司在各地区的经营状况不相同，又决定其管理就必须平衡各方利益，不能专注于衡量经营状况的效益目标，加上缺乏一 个强有力的把公司运营实绩与利益补偿相结合的激励机制，原有全国大一统的管理模式被证明越来越不适应新的要求。

(三)新干线在铁路运输中发挥重要的作用

日本于1964年建成并运营世界上第一条高速铁路——东海道新干线(东京至新大阪，全长515.4公里)。这条专门用于客运的电气化、标准轨距的双线铁 路，代表了当时世界第一流的铁路高速技术水平。由于新干线的成功运营，1971年日本国会审议并通过了《全国铁道新干线建设法》，决定在日本客运中推行新 干线。经过近30年的成功运营，新干线已经在日本铁路运输中起着举足轻重的作用，铁路主干线的客运基本上都由新干线承运。

(四)铁路建设资金来源

改革前，日本各种运输方式投资不同于一般的民间项目投资，主要以政府的财政投资为主，其中又以政府的财政预算拨款和提供财政投资贷款两种类型为主。财政预算拨款来自两部分：一是国家一般税收收入中用于交通运输建设的部分;二是与交通运输有关的特定税种收入的部分。

日本高速铁路的建设资金则主要来源于各种贷款、自有或自筹资金，在国家财政投资贷款、发行债券及其它资金融通方面也获得政府的大力支持。以东海道新干线 为例，其工程建设费用约为3300亿日元，建设资金的筹措采用完全自筹的方式，主要包括三个方面的资金：自有资金、来自大藏省的低息贷款，和由政府担保发 行债券所筹资金，占30%多;铁路自行发行的铁路债券，占50%多;受日本政府的担保从世界银行获得的低息贷款288亿日元，约占10%。

(五)运营不景气

由于太多的政府干预，不同的利益集团之间频繁冲突造成管理责任不明确，以及不能从事多方位的商业活动，加上60年代其它运输方式的兴起，造成改革前的日 本铁路经营处于极大的困境中。从1970年至1987年，铁路货运吨公里下降2/3多，年收入从620亿下降到仅200多亿。尽管在客运方面，年收入基本 保持持续增长态势，但年增幅也很小。这种经营状况造成在1970至1986年间运营收入大大低于运营成本。尽管总收入从103亿美元增至310亿美元，但 年增长率仅为7.1%，落后于运营成本9.2%的年增长率，其结果是运营赤字的绝对水平从15亿美元增至170亿美元，到1987年铁路总亏损达到220 亿美元。

(六)劳动与资本生产率逐年下降

改革前，日本铁路货运的劳动生产率下降明显，而客运方面由于新干线的投入运营，情况 稍好。日本铁路年货运生产率从最高时的135000吨公里/人下降到1984年的69000吨公里/人;客运方面稍景气一些，1970年到1978年客运 生产率摇摆不定，但此后随着新干线的成功运营稳步增长。而改革前铁路整体资产周转率即年运营总收入与总资产的比率，则从1970年的32%下降到1986 年的15%。

(七)市场竞争能力弱

由于管理体制及运行机制等方面的原因，造成原日本铁路在市场上的运营不景气和生产率下降， 并最终导致参与市场竞争的能力薄弱。早在30年代初期，私有铁路退出了货运市场，国铁在陆地货物运输中享有垄断地位，并一直维持到50年代，但其后公路运 输能力的提高使其在与铁路的竞争中逐渐处于上风，港口和码头等基础设施的改善也为水运打开了大宗货物运输市场。面对众多灵活性更强、市场反应更敏捷的竞争 者，日本国铁经营上的各种弊端逐渐显现，市场竞争力日显不足，在60、70年代逐渐失去大部分市场，如在货运市场中的份额从1960年的30.8%下降到 1975年的13%，到1980年跌至5%。尽管日本国铁也曾想利用特有的全国大一统网络优势，尽力改进服务，诸如提高集散能力、提供更多适用的集装箱和 铁路车辆来增强在货运市场上的竞争力。但在原有体制下仅依靠单一的承运部门负责市场运作，难以提高市场应变能力和竞争力。

二、改革的动因及目标

80年代日本政府开始对国铁进行改革，除上述运营不景气、生产率下降和市场竞争力薄弱的原因外，还有其它一些因素，主要原因体现在如下三个方面：

(一)缘于70年代后半期的财政危机是根本原因

1980年开始日本政府处于严重的财政危机之中，铃木善幸内阁决心尽快改善财政状况，负债累累的国铁公司自然成为改革的首要对象。

由于经营无方，日本国铁1964年开始亏损。其后，随着经济进入高速发展阶段，国营铁路公司的经营赤字也随之高速增长。到70年代，经营更是每况愈下。 在国家每年支付巨额补贴的情况下，80年代赤字仍超过1兆日元，1985年达到顶峰1.85兆日元,累计赤字超过10兆日元。尽管为消除赤字，反复提高运 费，到1986年运价已比1980年上涨38%，但同期国铁的长期债务仍高达37.1兆日元，达到全国总预算的4.9%和GDP的0.9%，大大超过了财 政的承受能力。政府认识到国铁公司到了非改革不可的地步，否则难堪重负。改革的首要目标即是把铁路从亏损大户转变为盈利企业。

(二)在本身经营管理不善及其它运输方式的竞争冲击下，改革势在必行

日本国铁路公司在实行股份制改革之前拥有职工127万人，是日本最大的企业集团。但由于缺乏经营自主权，调整铁路运费、制定投资和经营决策等事项都要由 政府甚至国会批准，不仅影响到主业的运营效率，还严重束缚了向相关产业发展及进行多元化经营的积极性。60年代以来，日本的民航、汽车运输猛增，使得铁路 面临的竞争更加激烈，但国铁长期形成的政府管理体制和庞大组织的机构，使得其难以有效应对，优势逐渐丧失，经营陷入困境。加上国铁前几次内部改组的失败和 国铁各工会组织越来越频繁的罢工，到1980年日本高层认识到只有彻底改革才能解决这一系统问题。因而，改革的第二个目标就是提高国铁适应市场的能力和增 强竞争力。

(三)日本具有发展铁路运输的市场条件和技术基础

日本是个细长的岛国，工商业发达的主要城市都在沿太平洋一侧呈线状展开，这种特有的地理形态非常适合发展铁路运输。同时，日本国铁的技术基础(包括新干线网络在内)也属于世界上最先进行列。

尽管日本国铁在60年代以来不断出现巨大亏损，但第一条高速铁路的问世，使一度被人们认为“夕阳产业”的铁路运输，重新焕发了生机。新干线不仅速度快， 而且依靠其安全、稳定的优势，在同汽车和飞机的竞争中逐渐胜出，取得良好的经营业绩。正是因为看到了铁路新的发展希望，日本政府在20世纪70年代加大了 对铁路特别是新干线发展的关注，决定对原有的管理体制进行彻底改革，重新确立在运输市场上的竞争地位。因此改组的第三个目标即是盘活国铁的资产存量并提供 先进的运输技术和相应的高质量服务。

三、日本铁路改革的实践

日本国铁1987年正式实施的改革，是在成功进行方案设计和具体法律制定基础上，分层次渐近推进的，其步骤大体可归纳如下：

(一)改革的进程

日本国铁改革从酝酿到1993年首家JR股票公开上市，经历了10年多的时间(见表1)，其大致过程可归纳如下：

1.成立最高改革领导机构。日本国铁改革经过了较长时间的酝酿和准备，先是成立了“临时行政调查会”，经广泛讨论后得出国铁以原有的管理和经营方法无法 实现根本性变革，必须实现民营化的结论。进而设置“国铁再建监理委员会”，进行了为期两年的论证，提出国铁改革方案，在征得国会的批准后，正式实施改革。 这两个改革领导机构在日本国铁的整个改革过程中发挥了非常重要的组织和协调作用。

2.改革方案设计。

日本国铁改革采取的是“自上 而下”的重组方法，对拥有和控制的铁路资产进行重组。铁路组织机构的设计首先在高层次的政府决策机构中得到认可，再以立法或其他正式协议的形式向上呈送设 计建议书。随后，通过反复谈判、设计和市场测试，使建议成为明确和可行的最终方案。其过程包括三个阶段：政治协商阶段;计划阶段;投入实施阶段。这几个阶 段是有逻辑顺序的，但每个阶段的独立工作又有重叠。

3.制定相应的法律法规。

为使国营铁路的股份制改革顺利进行，政府和国会首先制定和通过了《日本国有铁路改革法》及相关的7项法律。这些法律对改组的进程、改组的办法、债务的清算、人员的处理等都作了明确规定，以确保改革稳步推进。

4.根据上述方案设计和法律法规，有步骤地对国铁公司进行股份制改造。总体是按照先改组，即国有铁路被分为6个以专区划分的铁路客运公司和一个在全国市 场享有特权的铁路货运公司，而后进行铁路的私营化，即向公众出售从国有铁路分解出的几个地区铁路公司的股票来进行的。

(二)政府管理职能的转变

日本铁路改革前，是国家出资的公共企业法人，所有事项都要经国会或政府审议批准。改革后政府对铁路的管理发生了很大变化，原国铁从事的铁道业务全部交给 JR集团，政府基本上不干预。政府只是参与重大事件的决策和管理。日本在国铁改革法规定，代表国家对JR各公司实行管理的是运输大臣，重大事情由运输大臣 负责。法律还同时规定在认可某些事项时，运输大臣必须和大藏大臣协商。并对政府管制等多项的内容作出了调整。

1.政府管制方式的改变。日本原 国铁受《国有铁道法》、《国有铁道运费法》和《铁道建设法》规范，年度预算由国会议决，对外投资、重要的施工建设、营业线路的取消等业务须上报，经运输大 臣认可或批准。当时的私营铁路受《地方铁道法》规范，包括颁发执照、安全检查、运费及设施变更的上报批准等内容。国铁改革时，颁布了《国有铁道改革法》， 废除了原有法律，新成立的JR铁路集团7家公司和其他铁路企业一同受《铁道事业法》制约，该法的内容与原《地方铁道法》相似。

改革后，JR 集团的公司与日本一般企业一样，确立了以利润最大化为原则的市场主体地位，对外投资不再严格限定在与运输业相关的领域，经营其它业务只需按规定获得执照即 可。由于铁路建设和运营的安全问题对社会影响极大，国家也不是放手不管，而是通过简化管理手续、制定技术标准和强化事后检查等措施实施有效的监督和控制。 

2.投融资体制改革。国铁时代根据《铁路建设法》，新线由国铁以及日本铁道建设公团建设，完工后由国铁运营。新线的建设资金由国家融资，或 采取利息补贴，或投入补助金的方式，但大部分依靠贷款。改革后废除了《铁路建设法》，国家对新线建设不再干预，各铁路公司根据自己的需要决策;国铁时代的 线路的改造由国家投入补助金，但基本也由国家贷款形成;对于JR集团实现高速化、与新干线直通运行、车辆现代化等提高竞争力方面的投资，以及地铁、大城市 近郊铁路、地方中小民营铁路的建设投资，运输省和地方政府都给予财政支持，提供同等的补助或无息贷款，以减轻各铁路公司的经营负担。

3.铁 路运价的制定。日本国铁运价的决定在改革后由原来的国会议决制变为运输大臣认可制，只要运价满足合理的成本加一定的利润、不对特定的旅客和货主给予歧视性 待遇、不使消费者负担困难、不与其他铁路企业发生恶性竞争等条件即可获得认可。后又实行运价上限认可制，由大臣认可运价的适当范围，在其上限之内的价格调 整只须事先提出申报。这种变化标志着对铁路运价限制的进一步放宽，铁路企业只要获得了运价及新干线特快票价的上限价格的认可，对既有线路的特快票价、卧 铺、对号座席及各种票价的折扣优惠，仅提出申报即可，对站台票价、退票费等均已无限制。

(三)改组的主要内容

日本国有铁路的改组涉及到企业改组、资产运营、组织机构变动、冗员安置、债务处理和改组后公司营业方向的重新调整等问题。

1.企业改组。创造市场导向的铁路企业是日本国铁改组的基础，其改革的最终目的是实行民营化。首先是组建JR铁路集团，按区域公司模式分为6家客运公 司，并成立了1家全国统一运行、向客运公司租借线路的货运公司，原国铁的全部资产、业务、债务由这些新机构继承。清算事业团作为特殊法人，持有7个运输公 司的全部股权。新干线保有机构继承新干线的全部资产，先是将新干线租借给有新干线的JR本州3公司，即JR东日本、JR东海、JR西日本3家，而后将资产 进行评估后按市值出售给各分公司。

被分割后的JR各公司接着进行了次层次的企业调整，如JR东日本，到1993年7月为止有子公司、关连公 司102个，主要从事从JR东日本分离出去的客运以外的业务或新开发的业务。7家运输公司全部改组成股份公司，法律对国家的持股率和外国人持股无任何限 制。其中JR东日本于1993年10月26日股票上市，清算团出售了其持有的249.7万股，目前的持股率为37.6%，随后又有其它几个公司先后上市。

2.资产重组。在对铁路产业进行资产重组过程中，应该考虑的基本问题是：可用的资产在哪些市场上能产生最大价值?以前的企业服务于这些市场时使用的资产 状况如何?为满足将来目标顾客的需要，可用资产的结构如何?在这个处理过程中，有多种方式，而日本国铁主要采用按核心资产和非核心资产划分的办法，即将一 些在现有职责下对核心业务不是必需的剩余资产进行剥离，将管理重心集中到核心业务上。在重组过程的早期，原国铁财产分配给各个JR公司后剩余的非核心资产 就移交给了原国铁清算事业团。清算事业团的任务是处置其拥有的资产，主要是过量不动产，并且用清算收益来偿还债务，这些债务是核心业务承担后的剩余部分。 

3.组织结构调整。日本国铁改革后的所有权转让给了国铁清算事业团，它持有7家运营公司的股份。各铁路公司改组成股份公司，每家公司都有自 己的管理机构。各铁路内部的组织机构与原国铁相似，但在各铁路公司中，与铁路运营有关的各部门统一在新的铁路管理部(RA)领导下，以便于协调。改革后日 本铁路公司的地区性部门比原国铁小。

4.债务处理。原国铁时期的巨额债务由本岛的三个公司承担了一部分，其余由国铁清算事业团处理，主要是 用出售铁路周边土地、各公司股份和新干线的收入偿还。但由于日本国内泡沫经济破灭引发的金融危机和利息变动等使偿还计划受阻，又于1998年制定了《国铁 清算事业团债务处理法》，并在当年10月解散了国铁清算事业团，全部剩余债务移交给国家财政，实际上变成了国家的债务。

日本国铁改革过程中资产处置的值得一提的做法是剩余资产拍卖。日本改革的实践表明，当资产的数量和价值较大时，拍卖似乎是资产转换为流动资产并实现价值最大化比较适宜的办法，直接和公开处置剩余资产的方法在实现资产的最大价值方面常常优于那些更复杂、更间接的方法。

5.冗员安置。日本国铁改革过程中对原有27.7万名职工的安置，采取了较为妥善和周全的方法。先是号召职工志愿退职，有5.6万名职工表示志愿退职另 谋生路。实施股份制后的公司雇佣了20.1万名职工，剩余的2.3万名职工由清算事业团以临时救急措施将他们安置下来，进行各种职业培训，并负责再就业安 置。3年后，几乎所有的职工都得到了新的工作。

6.重新确定经营方向。国铁改组后，对经营方向作了较大调整，以获取市场份额和利润为主要目 标。每家铁路公司都确认了利润目标，并建立奖惩机制来确保这些目标的实现。为此，各公司不仅提升铁路运输服务的质量，提供满足顾客要求的多种运输服务，还 不断挖掘沿线经营业务。如发起“车站再造”工程，采取多种措施吸引乘客在站内购物，使乘客在乘车之余享受到购物、观光、娱乐和办理银行业务等全方位服务。 

(四)日本国铁改革后一些仍未完全解决的问题

日本铁路改革要真正取得成功，还有许多工作需要花大力气完成，其中最主要的有：

1.如何处理好铁路运输的公益性问题。尽管日本国铁的改革取得了初步成效，但如果把日本国铁的民营化看作产权明晰的成功样板，则值得商榷。在其他发达国 家，民营化是在放宽政府管制的背景下出现的。放宽管制和民营化的宗旨是要引进竞争，提高企业的效益。但铁路又是一个比较特殊的行业，在多数国家商业性和公 益性兼而有之，这就有一个在改革过程中如何处理好铁路运输公益性的问题。

1969年建立的铁道建设公团负责铁路的建设，100%由政府出资 (含公债)。铁路竣工后，免费“租”给国铁进行商业运营，国铁只负担机车车辆和经营费用。即使这样，到1987年实施民营化时，国铁仍然欠了大量债务，这 一方面有经营不善的问题，也有很大一部分来源于所承担的公益性运输。此外新干线的进一步发展和建设更先进的覆盖全日本铁路的高速通信网络所需要的资金也是 惊人的，这些公共性基础设施的投资很难由JR独自承担。因此，铁路的公益性建设和运营问题仍是日本铁路改革悬而未决的大问题。

2.完全清偿 日本国铁的债务非常困难。1987年组建各铁路公司时，JNR清算事业团最初承担、随后又重新分配的JNR及其附属机构的长期债务为3370亿美元。这些 债务包括：①JNR的债务2270亿美元;②日本铁路建设公团(JRCPC)的资本费用410亿美元;③其他债务170亿美元，包括3个岛屿JR的管理稳 定基金有及本州——四国桥梁机构的债务;④未来的费用(520亿美元)，包括未备基金负债460亿美元，以及多余雇员分流基金。

这些债务 中，JR只承担了420亿美元，新干线股份公司承担的长期债务等于其资产的帐面价值(520亿美元)，JRCPC承担了110亿美元的债务。剩余的 2320亿美元长期债务由清算事业团承担。其中260美元计划在2016财政年度之前偿付，资金来源于3个JR租用新干线设备的租金。清算事业团要通过清 算剩余资产偿还剩下的2060亿美元。

而对于国铁清算事业团剩余资产的价值，一般做这样的估算：根据1993年8月东日本铁路公司的股票市 价，本州三个铁路公司的股份总值290亿美元。如果不考虑交易成本与机会成本，估计1993年清算事业团总的剩余资产现值仅1050亿美元，这用于偿还债 务远远不够。尽管到1992年由清算事业团承担的债务已经通过资产变现偿付其中的610亿美元债务，但是为既有债务支付本息的同时又额外增加了新的债务， 结果债务净负担增加190亿美元，达到1992年的2250亿美元。按这种趋势发展下去，日本国铁改革遗留下来的债务不仅不能偿还，还有可能象雪球一样越 滚越大。

四、日本国铁改革效果

国有铁路公司改革对日本来说是一次极为重要的改革。1987年4月，实行改组后的各铁路公司开始运转，10多年来，取得了显著成果。

(一)经济效益大幅提高

日本铁路公司改革后各公司总的运营效益从1985年亏损83亿美元变为1992年盈利69亿美元。自有资金流量1985年为23亿美元，扣除股东红利、 税负和其他项目后的纯利润从1985年的负168亿美元变为1991年的盈利近28亿美元。重要的是，改革后的年年盈余，是在整个铁路系统没有提过一次价 的情况下取得的。股份制改革后的第一年即实现增收增益，由上年的赤字3600亿日元转变为盈利2600亿日元。近年来，由于日本经济出现负增长，铁路运输 受到严重影响，但依然能保持每年有盈余，1997和1998两年的纯利都在500亿日元以上。

(二)效率显著提高

日本国铁实 行铁路私有化后，竞争力逐渐增强。突出表现是冗员减少，效率提高。职工人数从27.7万减到20.1万，减少近1/3，但劳动生产率却大幅提高。以每人完 成的周转量计算，1996年是1986年的1.83倍。旅客周转量在改革前5年年均增长0.6%，改革后7年年均增长3.4%，1997年达到2.477 亿人公里，是1986年的1.25倍。改组后铁路公司在劳动生产率上与大的私营铁路的差距也不断缩小，其中本州各铁路公司的进展更明显。1987年，其生 产率仅为同类私营铁路的68%，到1991年就达到私营铁路的86%。

(三)服务质量大大提高

日本铁路民营化改革后，在维持 运费不涨的情况下，各公司都发挥各自特点，适应不同的需求，保证较高的服务质量。1987年以来尽管私营铁道公司价格数次上调，但JR的价格一直未变。尽 管如此，企业、职工竞争意识和积极性却大大增强，服务质量显著提高，不仅增加了列车运行车次，方便了广大乘客，而且服务态度也有很大改善。

(四)促进宏观经济的健康发展

日本国铁的民营化和引入竞争，不仅促使JR积极拓展业务和增加投资，推动企业重视技术进步;还影响并带动关连企业的发展;同时对财政贡献增加。1986 年日本政府对国铁的净补贴达到327亿日元，而1991年JR上交的税金就达3336亿日元。改革后国铁的这些贡献对十几年来处于困境的日本经济起到了一 定程度的稳定作用。

五、日本国铁改革的主要特点

概括来说，日本国铁改革改革过程中有几个方面比较独特，包括高层领导支持改革的决心，强而有效的中介机构作用的发挥，多阶段的改革进程，合理竞争的引入等。

(一)高层领导的大力支持和关注是改革成功的重要保证

组织日本铁路改革临时委员会的铃木和组织监督委员会的中曾根都是改革的有力支持者，临时委员会直接向首相汇报。在重要问题上，首相要求运输、财政、卫生、福利、劳动、管理和协调等部门予以大力协助。因此政府对铁路改革的高度重视和支持是改革成功的关键。

(二)发挥中介机构的重要作用

在改革过程中对资产的再分配，负债的处理，冗员的安置，维持公益性服务以及对不同重组方案的选择和各方面利益的协调等都需要有一个独立的强有力的机构从 中发挥重要作用。日本政府认识到如果不将这些权力交付给中介机构，仍由国铁自己承担重组和改革的任务，不可能有根本性变革发生。“临时委员会”和“监督委 员会”就是日本国铁改革过程中重要的两个中介机构。

日本国铁改革的经验表明，推动重组进程中外部中介机构的作用非常重要。正是由于其超脱 性，每个成员具有很好的信誉，而且还有较高的工作水平，“临时委员会”在长达6年的规划和酝酿过程、“监督委员会”在整个改革过程能始终保持严谨和公平， 它们的工作也因此始终得到公众的支持。另外，在日本铁路改革过程，中介机构还经常对政府在运输方面的职能进行重新定义和划分，并改变公众和私人参与者各自 的地位;在那些前任政府政策与铁路重组目标发生冲突的时候，中介机构常常对政策调整提出建议;日本国铁重组法案的实施影响到其他150条法律，使得必须对 这些法律进行修订，如对偏远的、低密度铁路建设和运输的政策等，这些工作都离不开超脱于政府之外的中介机构作用的发挥。

(三)系统配套和特殊政策及其过渡措施相结合

由于日本国铁在改组前濒临破产，要把企业资产按原值直接卖给私人投资者不现实，另外，在国铁进行改革过程中还有许多公益性等问题仅靠股份化的企业是无法 完全解决的，仍需要政府的力量。诸如此类的问题要求改革方案必须系统配套，针对不同情况采取必要的特殊政策。日本国铁改革具有的过渡性特点和采取的特殊措 施集中表现在两个方面：一是改革后的JR仍是特殊的股份公司，而不是完全的民间股份公司，法律明确规定政府对企业的权限及持股率等。二是为保证改革顺利， 国家采取必要的特殊政策，包括：国家负担部分债务、固定资产税减半征收，国家负担部分退休职工年金等。国家特殊政策有范围和时间限制。国家负担的债务也只 限于国铁时遗留的部分，数额经法律规定，固定资产税减半的期限为10年。

(四)在网络性产业中合理引入竞争

铁路改革过程中， 民营化必须和引入竞争相结合。问题在于铁路是规模经济性、网络经济性显著的产业，如何合理引入竞争、至关重要。日本的做法是：①适当放松进入限制、直接引 入竞争;②企业分割是民营化改革的重要内容，既可以解决企业臃肿的问题，又有利于竞争。国铁被分割成7家，还另设企业独立经营。当然，分割过程要根据产 业、技术、市场的具体特点进行;③充分利用已有资源，防止过度竞争带来资源浪费;④政府合理管理。铁道是“市场缺陷”较明显、需要政府较多介入和管理的产 业。关键在于管理要合理适度，以便既引入竞争，又防止竞争过度、浪费资源。日本的做法是取消那些窒息竞争的限制，同时增加必要的保证竞争合理、不损害消费 者利益的管理，即市场竞争和政府管制的有机结合。

六、日本铁路改革的启示

从日本国铁改革实践的分析可以得出些有益的启示：

(一)改革模式的选择必须符合国情

日本铁路改革没有像欧洲铁路那样完全采取“网运分离”的模式，而是采取了“区域公司为主，网运分离为辅”的混合模式，这是与日本的国情和地理条件相符 的。日本的人口密度大且相对集中，与承担的大量运量相比，铁路能力相当薄弱，其负荷比欧洲铁路重得多，完全实行线路基础设施和运营相分离非常困难，既无法 实现对线路的最优利用，也不利于降低成本、提高效率和安全水准。因此在改革时客运公司是网运合一的(新干线除外);货运公司由于货物全国流动的特点和收支 平衡的考虑，采用了网运分离的方式;而新干线则具有“混合式模式”的特点，因为新干线是由国家出资建设，各家客运公司运营的，但新线在建成后，其资产经过 评估后出售给各铁路公司，其后的线路维修和改造仍由各铁路公司负责。因而严格地说，日本的新干线兼具“网运分离”和“网运合一”模式中的一些特点。目前我 国铁路单位线路所承担的总重吨公里为英国的7倍，比日本高出2倍多，而且，主干线每天每公里通过列车数比英国铁路高出75%,与日本的新干线几乎持平。与 日本和西欧铁路相比,我国铁路不仅质量较差，而且线路基础设施和铁路运营之间存在着更为紧密的联系和更多维修工作。因此，在设计我国铁路改革模式时必须充 分考虑这一特性。

(二)引入竞争要从实际出发

日本铁路改革引入了竞争机制，各公司在服务质量、经营效益等方面存在一定程度的 比较竞争。但在干线运输方面，基本不存在平行线路，因此铁路竞争的对手主要是公路和民航。JR各公司在市郊运输方面要与平行的私铁和地铁竞争，目前看来这 种适度的竞争效果良好。与日本相比，中国铁路引入竞争的方式既有相同点，又有不同之处。相同点在于，由于运输能力紧张、平行线路较少以及线路和运营之间存 在的联系;不同之处在于，与其它运输方式相比，铁路在中长途客货运输市场中仍居主要地位，长远来看，在行业内部引入竞争显得更为迫切和重要。

(三)强有力的政治支持是改革成功的基础

在日本国铁的改革过程中，铃木首相和中曾根首相都坚决支持铁路改革并把它作为整个政府改革很重要的一个方面。面对各自政党的不同意见，他们一贯坚决支持 由两个专家组即“临时委员会”和“监督委员会”提出的改革方案，并在改革过程中要求各有关部门尽可能给予工作上的大力支持。

(四)政企分开是铁路改革成功的关键

日本铁路在改革前，国铁的双重领导导致经营责任不清。改革后，作为企业的JR集团各公司的经营责任与国家的行政职能明确分离，铁路企业与政府的关系依据 《铁道事业法》得以明确，而且建立了政府不得随意干预企业的自主决策的制度。明确政府的目标要求，正确界定、划分和行使政府及企业在铁路基础设施规划、建 设、融资、管理、运营及公共服务等方面的职能、责任和权力，合理调整各级政府和企业之间的分工，使铁路运输企业成为具有独立经营能力、按商业化原则运作的 经济实体，是世界各国铁路改革的普遍做法，也应该是我国铁路改革的基本前提条件。

(五)铁路的企业结构应由市场决定

在日本原 国铁分割时，6个客运公司的划分并非单纯考虑地理因素而主要是根据运输市场和经营基础。首先要符合客流特点，不能对旅客造成不便，因此尽量不在旅客通过量 大的地点分界，因此国铁分割后各公司管内的旅客运输占到95%，只有小部分列车跨公司运行;其次要确保各公司的相对收益完整，既有线和新干线的合并经营必 须达到财务平衡并进行适度的内部交*补贴，如东海道新干线跨越了东、中、西三个公司，但中日本公司仅靠既有线不能维持正常经营，于是将东海道全线归其所 有，目前东海道新干线的运输收入占该公司全部收入的83%;最后，公司的规模和人员要适度，要在有效的管理范围之内。

(六)改革应循序渐进

日本国铁改革是先解决当务之急，再处理长期问题。从改革的迫切程度来看，日本的国铁改革首先是阻止大量财政收入的流失;第二步是解决铁路存在的其他问 题，如富余劳动力、巨额债务、不协调的劳资关系等;最后才是进行股份制改革。我国的铁路改革由于历史等原因，其艰巨性和复杂性将远远大于当年日本国铁改革 时的情况，改革的成功与否不仅关系到我国的整个改革进程和国民经济发展，而且将影响到社会和政治的稳定。因此，改革实施前一定要进行系统的设计和制定明确 的法律法规，并在改革推进过程中循序渐进，不能操之过急。

总之铁路改革既要充分考虑该产业的特点，顺应世界铁路改革的趋势，又要有针对本国特点，采取合理的模式，正确处理好引入竞争和改进政府管制的关系，有计划分步骤地进行。

“中国铁路运输体制改革研究”课题组

本报告执笔：梁仰椿

参考文献：

1.《规制与竞争研究丛书》，张昕竹、让·拉丰、安·易斯塔什著。

2.《中国铁路期刊》，2001年第

一、三期。

3.《铁道运输与经济期刊》，2001年第五期。

4.《铁路改革模式选择》，中国铁道出版社，何璧主编。

课题负责人：陈清泰

课题协调人：刘世锦、冯飞

课题组成员：张文魁、石耀东、杨建龙、钱平凡、徐东华、梁仰椿、王全斌、文力、武剑红、来有为(参加讨论：陈小洪)

作者：“中国铁路运输体制改革研究”课题组本报告执笔：梁仰椿

第三篇：改革30年：我国交通运输价格改革及其发展趋向

报告全文：

一、运输价格改革发展回顾

从20世纪80年代起，围绕经济运行的市场化，开始了史无前例的改革开放进程。以公路、铁路、民航、水运等多种运输方式运价为主体的交通运输价格，也经历了改革开放前政府严格管制到逐渐放松管制的过程。我国运输价格管制的改革可以大致划分为以下几个阶段。

1.第一阶段：从1978年到1991年

该阶段是我国经济从传统的计划经济时代向以国家计划为主、市场调节为辅再向有计划的商品经济转轨的过渡阶段。伴随着农副产品价格的放开，极大地释放出农村地区的运输需求，围绕农产品运输服务的公路运输、内河航运日益暴露出运力短缺的问题，公路内河货运价格率先突破政府对货运价格的严格管制。

公路运价改革。到1984年，公路部分运输服务产品价格突破了政府定价，实行政府指导价，在一些地方货运出现市场调节价。交通部通过颁发《汽车运价规则》，进一步明确公路运输价格逐步放松管制，对汽车运价结构实行以差别运价为重点的调整，以地方政府为主体开展运价管理;从1985到1991年，交通部通过两次调整《公路运价管理暂行规定》，明确了交通部、地方各级交通主管部门的公路运价管理职权，对国家定价、国家指导价和市场调节价进行了界定，公路运输企业拥有了一些企业定价自主权。公路货运方面，除国际联运、跨省集装箱、零担运价、危险品、重点物资运输实行政府定价外，公路货运已接近完全竞争市场，且处于基本稳定、合理浮动的状态。公路客运价格主要实行政府指导价。与公路客货运相关的客货运站收费、服务收费实行政府定价。

水运价格改革。水运价格的改革分别按照航运货运价格和港口收费两个方面推进。以长江水系、珠江水系、松花江水系为主体的内河水运货运运价及沿海货物运输突破政府定价实行以政府指导价为主的货物运输价格，水运货运企业开始拥有一定的定价自主权。港口收费分外贸和内贸两部分。外贸港口收费经多次调整，码头收费、船舶和货物收费标准逐步统一，收费管理逐步放宽。内贸港口收费中货物的综合装卸费及港口的各项杂费和驳运费率经过适当调整，将内贸港口收费部分项目的定价权下放给企业。港口收费均要接受地方政府的价格监督与指导。水运客运价格仍以政府定价为主。

该阶段，铁路运输价格和民航运输价格仍然实行严格的政府定价。

2.第二阶段：从1992年至2001年

该阶段是我国建立社会主义市场经济的开始阶段，也是我国加入世界贸易组织前的准备阶段。此时，我国绝大多数的商品和服务的价格取消计划价格，实行市场价格，价格双轨制逐步消除。在此形势下，公路、水运运输价格改革继续深入。尤其是公路运价改革，带来了公路运输市场的繁荣，加强了公路在交通运输领域的基础地位，不断分流铁路客货运输，并因高速公路的建设发展，在一些重要路段上，开始与铁路展开竞争。促使铁路运输价格以适应运输需求多样化为特征开始调整，民航开始了适应市场经济的价格改革探索。

公路、水运运输价格改革。围绕公路、水运运输企业价格自主权的继续扩大而深入改革，到1994年，公路货运价格基本实现运输企业自主定价，公路货运市场处于完全的市场竞争状态中;到1996年，公路客运价格基本实现运输企业自主定价，并向政府价格管理部门报备。到2001年，外贸港口费率标准逐渐与国际惯例接轨，内贸港口收费除计划内重点运输货物的装卸费执行国家定价外，运输货物的装卸费实行市场调节价。水运客货运输价格全面实现市场调节，具体价格由水运企业根据经营成本和市场供求情况自行确定，中央直属水运企业的客货运输价格由企业报国家计委、交通部备案，其他水运企业的运输价格报相关省交通主管

部门备案。

铁路运输价格改革。为应对运输市场化的深入发展，铁路在客运方面，进行了多次价格调整，分别推出了优质优价、阶段运价以及浮动票价等价格改革措施。在货运方面，不断完善以9个运价号为货品分类的运价规则，并对货主征收铁路建设基金和地方铁路建设附加费，同时实行新路新价政策。此外，对电力附加费、取送车费、自备车或租用货车停放费、变更手续费等项货运杂费费率进行适当调整。通过《铁路法》明确铁路运价的分级管理职责，并通过《价格法》明确铁路运价的形成机制：在客货运输价格的制定及调整过程中，首先由铁道部经过市场调查、拟定政府指导价实施方案，并报送国家计委审查，国家计委可在其权限范围内予以批准。最终经过批准的实施方案，将由铁道部发文通知各铁路企业，各铁路企业则可依据基准价，在浮动幅度范围内享有有限的自主定价权。

民航运输价格改革。1996年以前，民航客货运价格进行了多次调整，上调客运、货物、行李等的公布票价，对中外旅客实行统一票价，仍然执行较为严格的政府定价。1996年以后，根据《民用航空法》和《价格法》，国内航线票价管理明确为以民航总局为主，会同国家计委管理，管理形式为政府指导价。民航总局先后推出一种票价多种折扣、燃油加价、旅游团队优惠、多级票价等政策，加大运价制定的市场化程度，并放松对支线票价的管理。民航客运仍不具备企业自主定价权。民航货运在政府指导价下，除邮件以及超重行李外，享有一定的企业自主定价权。

3.第三阶段：从2002年至今

2001年底，我国正式加入世界贸易组织，标志着我国社会主义市场经济向更高、更深的层次发展。反垄断、降低物流成本等方面的呼声日渐高涨。在客运价格改革方面，引入价格听证制度。在货运方面，围绕物流成本降低实行了一系列的企业价格策略和措施。

(1)价格听证制度下的客运价格改革

1998年施行的《价格法》把听证制度引进到价格决策过程之中。但价格听证的实施缺乏程序上的可操作性，导致价格听证的实践步履维艰。2001年铁道部的春运涨价由于未举行价格听证会而引发了全国关注的河北律师乔占祥与铁道部的诉讼案。2001年8月生效的《政府价格决策听证暂行办法》及时弥补了价格听证程序操作上的缺陷，把我国的价格听证制度向前推进了一步。它不仅确立了贯穿价格听证程序的公开、公正、客观原则，而且对听证会代表的构成、听证的组织、听证的具体程序以及法律责任均作了详尽的规定。2001年11月，国家计委公布了《国家计委价格听证目录》，将铁路、民航客运价格列入其中。

春运公路涨价的价格听证会。广东省价格主管部门曾就2002年广东省春运公路客运票价浮动方案组织价格听证会。最后经广东省政府批准的方案比广东省交通厅提价申请方案的最高提价幅度减少了25个百分点。

铁路部分旅客列车票价实行政府指导价方案的价格听证会。国家计委就《铁路部分旅客列车票价实行政府指导价方案》组织召开价格听证会。经充分论证，大多数听证会代表原则同意铁路价格调整方案。

民航国内航空运输价格改革方案听证会。2003年，国家发改委就《中国民航国内航空运输价格改革方案》组织召开听证会，方案获得通过。《方案》实施后，扩大了民航运输企业定价自主权，引入多级票价制度，机票“明折明扣”，提高了消费者与航空公司之间的透明度，保护了消费者的合法权益。

(2)物流服务理念下的货运价格改革

本世纪初，物流概念得到我国政府、工商业界的广泛重视，并在全国范围内掀起了物流热。物流领域被当作“第三利润源泉”和“新的经济增长点”。交通运输作为物流服务的核心环节，物流服务理念在交通运输货物服务领域得以广泛深入的渗透。

公路、水运运输价格改革。公路、水运运输价格实现了客户“一口价”服务，即客户货

物从始发地到目的地所涉及的各种环节收费可以通过集中一次性报价完成，有针对货物的批次、批量、目的地以及其他服务要求的多级报价;有针对客户服务的多种优惠。价格灵活，适应货物运输市场需要。

铁路货运价格改革。铁路货运价格经过两次上调，推出行包快运专列、五定货运专列等方式的运价，实施大客户战略，给予重点客户货运优先安排的优惠等。

民航货运价格改革。国内民航货运随着运力增长，货运市场扩大，民航货运价格经过多次下调，调整了诸如服装、电子机械等货品的运输价格。

(3)交通运输价格与燃油价格联动

2005年以来，国际原油价格开始上涨，国际原油期货价格从不到50美元/桶，到2008年6月，最高上涨到147美元/桶。油价的上涨增加了公路、水运、民航等运输企业成本。有数据表明，燃油费用在公路运输的单车运营成本构成中约占25%左右，在水运运输成本构成中约占20%左右，在民航运输成本构成中约占21%强，公路、水运、民航等价格主管部门通过加收燃油附加费的政策，对公路、水运、民航等运输企业成本实施补贴，在国际原油价格上涨过程中，多次调整燃油附加费收费标准，使交通运输价格与燃油价格联动。

二、交通运输价格改革存在的问题

1.铁路运价改革滞后，致使没有很好发挥交通运输价格的功能和作用

由于铁路运价改革滞后，使得铁路发展过程中自我积累较少，不仅本身发展滞后，也使得综合运输体系中各式运输方式的发展不平衡，成为制约经济发展的因素。具体体现在以下几个方面：

第一，铁路运输作为综合运输的重要组成部分，与公路、民航等运输方式相比，具有大运量、全天候、受自然因素影响较少的特点，同时单位能耗较低、对环境污染较小。但铁路在各种运输方式的竞争中，市场份额在逐步萎缩，铁路的比较优势没有得到发挥。由于运价是客户选择运输方式的重要因素，铁路运输价格体系不合理就表现出来。

第二，铁路运输经营不适应市场经济运行要求，铁路的运输生产和运价管理相分离，生产和销售过程相脱节，不能随市场需求的变化调整运输生产和运价。

第三，铁路运价的构成中不能反映成本，造成运价的失真。运价改革是以成本核算为前提的，铁路的成本没有真实反映铁路运输生产的实际消耗，只核算成本项目总额，不确认支出的实际去向，无法进行分线和分车次成本核算。同时，铁路运输成本的合理性存在质疑。再加上铁路各级单位合理的、不合理的收费以及购买铁路运输产品过程中的交易成本，使得铁路竞争能力削弱。

2.交通运输价格听证制度有待完善

在交通运输价格决策中引入价格听证制度，既可以使决策更加科学有效，同时也可以扩大公众参与，培养和塑造公民、组织与决策机关之间的良好关系。但在价格听证的实践中也暴露出一些值得重视的问题：一是听证会代表产生的办法不规范，难以保证听证会的质量;二是最终方案的形成不透明、不科学，难以保证价格听证不流于形式。

要真正实现价格听证的公正性、科学性和合理性，价格听证的组织必须由独立的、权威的机构来担纲，只有超越利害关系的机构来主持价格听证，才可能不偏不倚，真正做到操作上透明、程序上公正，并最终实现价格听证所追寻的目标和价值。

3.与交通运输价格密切关联的物流成本有着较大的下降空间

根据相关研究，我国物流费用占GDP的比重高达20%，发达国家一般只有10%左右。这表明我国物流成本有着很大的下降空间。交通运输作为物流服务的基础，从客户角度看，交通运输价格有下降空间。

首先，公路运输方面。通过成本分解，过路过桥费用在公路运输的单车运营成本构成中占有较大的比重，约占27%左右。资料显示，我国目前有超过13万公里的收费公路，已建成

高速公路的约90%，一级公路的约80%，二级公路的约44%都是收费公路，其他为少量的

三、四级收费公路。虽然收费公路政策带来了我国高等级公路的迅猛发展，使我国路网结构得到迅速改善，公路行业总体竞争力得到提高，但同时也凸现出一些问题，不断扩大的规模不仅干扰了政府部门收费公路总量控制的目标，收费标准普遍偏高以及收费标准不统一等问题，大大提高了公路运输成本。

其次，从货主负担的铁路货物运输费用看，铁路运价由基本运价、建设基金、电气化附加费、特定加价运费、特定线路运费和各项杂费及延伸服务费构成。这些基本运费以外的收费已达到或超过基本运费的水平，以运价形式表现的建设基金，专款用于铁路的扩大再生产，目前已占到运价总水平的45%。由此可见，铁路基本运价以外的收费名目繁多，急待清理。此外，在水运以及民航运输中同样存在不合理的收费现象，如此种种构成物流成本高的原因。再次，我国多种运输方式合理分工、相互衔接的综合运输体系尚未形成，在运输方式间的转运环节仍然较多，由此增加了货主费用。

三、交通运输价格改革发展趋向

1.交通运输价格决策向科学化，民主化，法制化的方向发展

交通运输价格决策中引入价格听证制度以及价格听证会的实践，不仅进一步唤醒了公众参与价格决策的意识，也使得社会各界对价格听证制度的功能和作用有了更加清晰的认识。同时，价格听证会实践中暴露出的问题及其解决，将推动交通运输价格决策朝着科学化、民主化、法制化的方向进一步发展。

2.公路、水运运输价格更加合理完善

公路运输价格方面。首先，影响公路运输价格的收费公路问题已得到政府高度重视。目前，我国正在实施逐步缩小二级及二级以下收费公路规模的政策，将逐步停止东部地区二级公路的收费。收费公路里程总量将得到控制并出现下降。其次，影响公路运输价格的一些政府收费如养路费、运管费等将通过燃油税来代替，将使公路运输价格更趋合理完善。

水运运输价格方面。国际远洋航运较早与国际市场接轨，国内近海、内河航运价格未来发展随行就市。

3.铁路运输价格更趋灵活

在政府定价、政府指导价、市场定价三种状态下，进一步下放运价浮动权。根据货物品类实行不同定价，如对化肥、磷矿石、农机等实行政府定价，对煤炭、石油、棉花、木材等实行政府指导价，对其他货物实行市场定价。辅之以多经脱钩、业务集中办理、成本清晰、清算科学等改革，逐步将定价权下放给运输企业，各铁路局管内的运价浮动由各局自主决定，跨局运输实现方向别、品类别的部分浮动。

铁路客运价格将在政府指导价为主的状态下，按照车型、座别、速度等多种因素推出更加灵活的多级票价。

4民航运价管理向发达国家的管理模式靠拢

发达国家国内民航客运已基本实行市场调节价，允许航空运输企业根据市场供求状况和营销需要，自主制定价格，向政府申报或备案后执行。

目前，我国民航运价管理处于放松管制的阶段，国际通行做法是只规定价格浮动上限，不管下限。我国不仅规定了价格浮动上限，而且规定了价格浮动的下限。

第四篇：我国林业存在的问题及其改革方向

本文摘要：本文中分析了中国林业建设的突出的几个问题，主要有“两危”问题、林业管理体制存在的弊端，由于长期以来否认森林资产的价值管理和森林产权制度上存在的种种缺陷，使林业发展战略和林业政策走上了各种认识误区。误区使森林产权缺乏稳定感，这一切都引发了在占有使用森林资源上的纠葛和矛盾，也正是导致林业“两危”的本质原因。本文还提出可以从三个方面解决我国林业问题，首先可以让林业产权制度与资产化管理制度改革作为突破口，实现林业产权明晰化;其次，把政府职能的转变作为政企分离的林业管理体制改革的切入点;第三，大力引入市场化利益机制进入林业建设的各项工作。 关键词：中国林业、两危、管理体制、问题思考

1、我国林业中存在的突出问题

1.1 重点国有林区的“两危”问题积重难返

重点国有林区的“两危”问题积重难返，由此带来的企业生存、职工生活、劳动就业、社会稳定等一系列问题尚未从根本上得到解决。解决林区“两危”问题正成为林业行业一个跨世纪的重大难题。回忆历史，林业建设在以木材生产为中心的经营思想指导下，造成了国有林区的“两危”问题，表现在：(1)重取轻予的政策。单纯向森林索取，不承认林价，只计算采运成本，加上木材价格偏低，使资源消耗得不到必要的投入和补偿。由于林木生长周期长和林业产业的特殊性，以及林业企业社会负担过重的实际情况，企业无力进行简单再生产，更谈不上扩大再生产。这种“重取轻予”的政策，实质上是一种掠夺政策，违背了资源再生产规律。(2)长期以来，实行以木材生产为中心单一的产业结构，资金与物资挂钩，木材采运业管理办法，收入只扣除采运成本，利润上交财政。忽视森林的保护培育和多种资源的综合开发和利用的投入。(3)条块分割，产销脱节，责权分离。国有林区的木材生产计划是国家安排下达的，而企业归地方管理。为了完成向地方财政缴纳利税的任务，总是要靠多生产木材来增加收入，从而造成计划外采伐;加上企业安排职工家属和知识青年就业，又必须扩大采伐量。这种多头领导的体制，在世界各国也是少见的。(4)采伐与更新方式不当，林区生态失调问题日益明显。多年来主伐方式采取大面积皆伐，尽管强调了采育结合，但迹地更新树种单一，大多形成针叶林的单层林分。林木生长率低，病腐率高，虫害严重。野生动植物减少或消失，不能形成复合的生物群落，很难维持生物多样性。同时，土壤肥力下降，导致每公顷蓄积量和森林质量在持续下降，特别是由于整地不当，加上针叶纯林涵养水源的能力减弱，导致林区水土流失日益严重，气候出现异常，旱涝灾害加剧。森林在气候和水文方面的作用日益减弱。[1][2]

1.2 对林业认识不够全面

在植树造林、绿化荒山的群众运动中，由于指导思想上的急于求成、急躁冒进，形成面积不实、成活率不高、造林质量不好等许多问题。

据国家林业局资料显示，.671 8 .677年全国造林+292.: 6+ 千;<1，计,: ++ 亿;<1，但资源调查统计结果表明，森林面积只增加,: ., 亿;<1， 差值,: 2+ 亿;<1;.676 8 .662 年造林1---,: ,- 千;<1， 计,: 17 亿;<1，森林面积只增加,: ,6 亿;<1，差值,: .6 亿;<1; .66+ 8 .667 年造林1/161: 92 千;<1，计,: 1/ 亿;<1，森林面积增加,: 1/ 亿;<1，无差值。.6+6 8 .666 年造林1.+19,: 26 千;<1，计1: .+ 亿;<1，这些数字应该是使森林覆盖率增加22.33%，如果加上原来的基数，森林覆盖率更一些。这些差值的存在，充分说明林业建设的问题，不在于造林本身，而在于林业管理体制的弊端。规划应该是有正确的理论为指导，从实际出发，通过大量的调查研究，运用系统工程的方法，统筹规划，因地制宜地合理安排林种树种和林下植物配置，确定林业生产建设布局、建设重点，以及切实可行的措施。因为重近利轻远谋，重局部轻全局，是不可取的。对过去决策上的失误，究其原因，是由于缺乏经验，有政治上与经济上的原因，实

质是对林业的认识不全面。[2]

1.3 林业市场化改革进程慢

林业市场化改革的进程缓慢，与党中央确立的在新世纪初初步建立社会主义市场经济体制框架的要求还有很大距离，市场化改革中的一些重大问题还未解决，如在确立市场主体的权利地位方面，林业生产者缺乏对自有财产的支配权和对自有收入的处置权，税收制度和各方面的多项收费制度都不同程度地剥夺或限制了林业生产者的应有权力。在建立林业市场体系、加强宏观调控方面也都有待进一步加强。[3]

1.3 长期忽视森林的生态效益

林业部直到20世纪90年代初才提出生态效益问题，这足以说明这一问题的存在。分析以上问题， 我们不难发现无不与林业的管理体制密切相关。如上所述的几个脱节问题，根源就在于林业管理的利益机制与竞争机制的不完善，激励与约束机制不够固定持久造成人们的短视行为。而林业“两危”问题直接就是过去的林业管理体制下的产物，其他问题也与林业管理机制的不完全和制度的不合理性有关。[4]

2、我国现存林业管理体制的弊端

我国林业管理体制存在的根本性弊端，是森林资源产权主体不定位和非资产化管理，这是造成林业建设中突出问题的根本缘由，具体表现在：(1)否定森林资产价值管理存在，只把森林看成天赐之物进行实物管理，而不承认森林资源也是价值和使用价值的统一。这样就从理论上否认了森林资源再生产的商品经济价值规律和等价交换原则，为“只取不予”和“重取轻予”的产业政策奠定了理论依据。(2)单一行政划拨方式，形成了森林产权运行上的模糊性、随意性和短时性。任何经营者无端关心资产运行的风险和责任。这种高度垄断和统一的运行机制必然在实际运行中发生形变和失真，造成资产产权界定上的模糊性、不规范性和随意性。(3)森林的非资产化经营，客观上使人们视森林为无价之物，从而加剧了产权界定和划拨上的随意性，诱发了实际存在的产权利益矛盾。当生产力落后，森林资源的商品性被掩盖或得不到充分显示时，这种随意性造成的产权纠葛和利益被大一统的低水平的物质利益政策掩盖着和淡化着，然而一旦森林资源的商品价值被显露，或者社会经济环境发生改变，不同经济利益主体争夺森林权属的纠葛和矛盾就会骤然激烈，甚至形成对抗。而森林产权界定上的模糊性和行政权力界入市场经济的客观存在，更使这种纠葛和矛盾火上加油，急剧转化为森林环境的剧烈动荡，转化为人类与森林和谐关系的全面破坏，加速森林资源系统的衰变，这一辩证法已为我国森林资源的几次大破坏得到证明。(4)森林资产不能流动，不能进入市场交易，这就从根本上剥夺了林业企业成为市场主体的条件。森林资源是林业企业最重要、最基本的生产资料和经济资源。如承认森林资源也是具有价值的有形资产，并是凝聚社会大文化的一种资产，那应当认为是可以流动的，森林产权既可拆开，也可重组，更可以进入市场进行交易。在这一条件下，林业企业就不再是资本脆弱的“小企业”、“穷企业”，而是有一定资本力量和发展潜力的竞争性企业。正是由于巨额的资产不能流动和重组，才使林业企业普遍表现为“穷”和“小”的社会现象。同时，森林资产不能流通也违背古今中外的共同规范。[5][6][7]

正由于我们长期否认森林资产的价值管理和森林产权制度上存在的种种缺陷，使林业发展战略和林业政策走上了各种认识误区。误区使森林产权缺乏稳定感，这一切都引发了“东西南北中”都在占有使用森林资源上做文章的纠葛和矛盾，也正是导致林业“两危”的本质原因。[8]

3、我国林业管理制度改革的方向

3.1 以林业产权制度与资产化管理制度改革作为突破口，实现林业产权明晰化

产权明晰化是所有机制和制度实现的前提，必将为整个林业管理体制的创建奠定坚实的基础。林业产权制度不是单个的制度安排，而是一系列的制度设计体系，前提是产权明晰，目标是提高经济效率，达到运作高效，因此，要做到这一点，必须进行三方面的改革：一是对林业分类经营制度改革，对不同经营目的的产权主体采用侧重的收益评估原则，对其生态收益进行替代补偿，主要体现在分类经营制度与生态林效益补偿制度建设中。二是积极完善林地、林木、环境资产的评估方法体系，建立林业产权主体交易、发挥收益的技术基础，主要将体现在森林资源资产化管理制度中。三是进行林业产权登记，并建立健全林业产权交易市场， 明晰产权，构建产权交易的基础，只有交易才能进行产权的分离、分割和重组，才能达到配置高效的目的，主要体现在林业产权制度改革中。[9]

3.2 把政府职能的转变作为政企分离的林业管理体制改革的切入点

政府职能转变主要包括三方面的改革： 一是将市场机制缺位的部分由政府承担起来。二是退出政府越位的职部分。三是承担起政府应尽的三方面的职能。即(1)建立和健全各项制度，包括制定规划、检查落实各项制度并将检查制度化，以及制度的服务工作和制度的系列化工作;(2)政府的宏观导向功能，包括机构体系的设置、制定林业的发展规划、政策导向以及林业科研管理工作;(3)政府的管理、监督和服务职能，服务功能主要包括林业产权信息提供、土地评估、代理、咨询以及技术服务、市场服务和便捷服务。[10]

3.3 大力引入市场化利益机制

大力引入市场化利益机制进入林业建设的各项工作，要总结出一套引入市场利益机制的具体运用办法。在林业管理体制改革的实际操作过程中，首先应作好总体规划，进行科学的设计;然后进行一些小范围的试点工作，在实践中获取经验和教训;最后，在设计好各方面的配套措施后，全方位地同步进行改革，才能达到事半功倍的改革效果。[10]

参考文献

[1]国家林业局编，中国林业统计年鉴 北京：中国林业出版社

[2]国家林业局编， 年中国林业发展报告 北京：中国林业出版社

[3]史新辰，实行森林资源资产化经营，推进林业资产的重组与整合 林业经济问题

[4]李若凝,翟翠娟,韩艳英.森林生态效益补偿的法律地位和立法探讨[J].北京林业大学学报(社会科学版),2004,3(4):34~37

[5]朱东亮、肖佳《集体林权制度改革:制度实施与成效反思———以福建为例》

[6]孔祥智,郭艳芹,李圣军.集体林权制度改革对村级经济影响的实证研究[J].林业经济,2006(10):17~21

[7]裘菊,孙妍,李凌,等.林权改革对林地经营模式影响分析[J].林业经济,2007(1):23~27 李丽,程云行.集体林权制度改革中各利益主体的利益关系分析[J].中国林业经济, 2009,99(6):38~41

[8]张海鹏,徐晋涛.集体林权制度改革的动因性质与效果评价[J].林业科

学,2009,45(7):119~126

[9]张蕾.中国林业分类经营改革研究[D].北京林业大学,2007

[10]廖远宁，张正周，何冬梅.云南省林业分类经营现状及完善措施[J].林业调查规划,2006,31(3):82~85

我国林业存在的问题及其改革方向

林学院

08级林学二班

学号：20080078

姓名：熊利

第五篇：我国失业保险改革及其发展方向

随着我国市场经济体制改革的不断深入,失业问题日趋显性化,我国的失业保险制度也面临着更大的 挑战。 认识我国失业问题现状和失业保险制度面临的问题,采取多种措施,对构建保障型失业保险制度具有重要意义，市场经济运行中，失业无法避免。在我国，失业会日益加剧。新的世纪里，我国市场经济运行机 制将日趋完善，社会保障改革进程将不断深入，既是社会“安全阀” ，又是改革“减震器”的失业保险制度 将走向何方?毫无疑问，失业保险制度的演变过程、面临的挑战均会影响失业保障制度未来的选择。但可 以肯定的是，就业保障将是我国失业保险制度的发展取向。经济增长对就业的弹性逐渐降低都是不得不面对的客观现实。

下岗职工向失业并轨带来的挑战。到 2003 年底，所有下岗职工都要出中心，转换身份进入市场，寻求 再就业，到那时，目前这种过渡性“双轨制”保护机制将告结束，企业排出的富余人员将依国际惯例，直接表现为裁员或失业，其保障也相应地由失业保险承担。下岗职工并人失业保险后，如果继续按照现行制度，失业保险将难以应付如此沉重的压力。

就业方式变化带来的挑战。在我国经济体制转轨过程中，由于经济改革，产业结构调整或重组，曾使大批职工失去工作岗位。目前中国已经加入 WTO，由于经济全球化带来的竞争将更加激烈，加之人们生活 理念、就业观念的变

化、经济的全球化，所有这些定会带来就业方式的多样化，临时就业、弹性就业、劳务式工作将大量出现。而就业方式的多样化也符合我国当前和将来一段时间解决严重就业问题的政策选择。 我国政府实施积极的促进就业的政策，千方百计扩大就业规模，实现灵活的就业形式：引导劳动者转变就 业观念，采取非全日制、临时性、阶段性和弹性工作时间等多种灵活的就业形式，提倡自主择业。因此， 新的就业方式定会带来新的劳动力需求，必将为缓解就业压力提供可能，但不是必然。 4.国际上失业保险制度改革的主要方向和发展趋势也是在向提供就业保障转变。近些年来，各国在失业 保险制度方面一个突出的改革方向就是变消极的生活保障为积极的促进再就业，以实现积极的就业保障。 许多国家不仅工作重心逐步向这方面转移，而且在失业保险支出的分配上，也开始注重失业保险促进就业 功能的发挥。 综上所述，我国失业保险制度面临的最大的挑战是日趋严重的失业现象，因为就业形势严峻，“并轨”压力 巨大、新的就业方式大量出现都将导致失业人数骤增和失业现象的复杂。而失业率每增加一个百分点，便 意味着社会保险基金不仅丧失了 1%的劳动者的缴费，而且必须为每一个新增的失业者提供失业保险金等。

在这种时代背景下，唯有强化失业保险促进就业的功能，为失业人员提供就业保险，才能减缓失业保险制 度的

压力，才能迎接未来的挑战。建立就业保障是失业保险制度应对挑战 的必然选择。