“城乡统一的建设用地市场下的小产权房”调研报告——基于江苏省苏南、苏北七个城市的实地调研

2023-03-03

一、小产权房概念

小产权房主要是指在农村集体土地上建设、未缴纳土地出让金等费用的房屋。“小产权房”不是法律概念, 是人们在社会实践中形成的一种约定俗成的称谓。该类房没有国家发放的土地使用证和预售许可证, 购房合同在土地房管局不会给予备案。

二、江苏省小产权房现状

(一)

南京的小产权房, 主要集中在雨花台区的油坊桥、铁心桥、板桥区域, 栖霞区的尧化门和迈皋桥区域, 以及六合区、江宁区等城郊接合部。据不完全统计, 南京小产权房项目有近200个。南京市建委2004年公布的统计数据显示, 当时栖霞、雨花台、建邺、浦口、六合五个涉农区, 几乎都有小产权房, 共计130多万平方米。

(二) 无锡市的小产权房问题在多年前已经得到了解决。

据宜兴市国土局称, 宜兴农地确权登记已基本完成, 集体土地所有权证应发尽发。迄今为止, 宜兴没有一家集体土地建商品房办到土地证和产权证, 这意味着宜兴目前没有“小产权房”。在宜兴, 地方政府称小产权房为“农村联合建房”, 简称“联建房”。几年前宜兴地区的小产权房数量就不是很大, 而且近些年地方政府对这些房屋的实际情况进行了调研, 可以说基本上问题都已经得到了解决。

(三) 苏州张家港市由于有合理的城乡规划, 并且每片土地的用途都严格控制, 并没有出现小产权房的问题。

张家港市一向注重保护农民权益, 率先打破了城乡二元的户籍制度, 农村户口与城市户口基本没有区别。

(四) 淮安的许多乡镇一般都会分情况处理小产权房。

盖在农户家的小菜地上的也叫小产权房, 而在这种情况下, 政府管制的没有那么严。但是对于基本农田的管制如果在基本农田上建设小产权房, 一般情况下都会被拆除。

对于淮安, 小产权房的存在带来了许多好处。从农村实际情况来看, 首先, 小产权房改变了居住环境。小产权居民的集中居住使得农村的公共设施变得完善, 大大提高了农民的生活质量, 在一定程度上也促进了城镇化的发展。而弊端在于它冲击房地产市场, 且权属不明。另外, 小产权房使居心不良的乡镇干部从中谋取暴利, 并且变本加厉地占用农田。

(五) 宿迁市一些地方的小产权房成片存在是一个很严重的社会问题。

在宿迁陈集镇、蔡集镇、仓集镇、洋北镇等多个乡镇的小产权房遍地开花, 这些小产权房, 多为乡镇开发, 由乡镇自己或与公司签订销售合同, 公开销售小产权房, 有的是在政府强制租用的工业用地上在废止几年后建起的小产权房。这些小产权房大多建在农田上, 有的甚至建设在基本农田上, 还有的堵塞排水河道建成小产权房, 如果发洪水, 乡镇居民安全岌岌可危。

几年前宿迁市出台了一些政策控制小产权房, 但这些方法大多治标不治本, 不能有效遏制小产权房的发展。

(六) 连云港市多数区因城镇化水平较高, 小产权房已基本清理完毕。

连云港市的小产权房大多集中在部分县乡, 如原赣榆县、灌云县。据有关部门工作人员介绍, 这是由于连云市区占地面积小, 且房价低廉稳定, 而且小产权房造价与普通商品房售价相去不大, 因此, 小产权房在这些区域缺乏市场和资源。

(七) 纵观盐城各市县, 小产权房问题较为严重。

盐城市由两个县级市、一个区、五个县组成, 其中县级市及区的小产权房较少, 五个县则是小产权房的“重灾区”。在各个县, 县的核心区内基本没有小产权房, 而在核心区外则大量存在。在这个五个县中, 以射阳、响水为代表, 小产权房则主要集中在交通比较便捷的核心区边缘地带。在盐城, 小产权房的建设主体主要是一些村集体, 在村集体领着村民建房的过程中, 乡政府扮演者重要的角色。有的乡政府公开支持小产权房的建设, 有的则半公开。乡政府既不批土地手续, 也不批规划手续, 只是放任开发商或者一些村集体盖小产权房, 并收取他们一定的费用。

盐城市小产权房问题之所以如此严重, 与其城镇化进程缓慢有关。政府机关的消极态度也使得盐城市的小产权房遍地开花, 屡禁不止。

三、小产权房的整治意见

目前我国针对小产权房尚未有明确而细化的治理措施, 导致近年来小产权房建设屡禁不止, 对小产权房的规范治理造成了较大制约。我们小队根据实际调研情况结合专家学者的意见, 建议依照以下方式处理小产权房问题:

(一) 方法一:完善相关政策法规, 实现小产权房治理于法有据

小产权房是利用农民集体土地建设的居民住房, 按照现行的土地管理制度, 小产权房的存在确是一种违法现象。然而, 小产权房在缓解住房压力等方面发挥了重要作用, 有其存在的合理性, 同时也符合十八届三中全会土地改革精神, 建议尽快完善《土地管理法》、《城乡规划法》、《城市房地产管理法》等法律法规, 修改“城市的土地属于国家所有”的相关规定, 加快落实十八届三中全会提出的“建立城乡统一的建设用地市场”的要求, 实现集体建设用地与国有建设用地“同地、同权、同价”, 破除小产权房治理的法律障碍。

(二) 方法二:尽快进行确权工作, 统计小产权房的数量和质量

在实地走访过程中, 我们发现除了小产权房问题, 还存在拆迁安置房的权属不明等问题, 这种房屋管制的混乱无利于相关主体的利益保护, 所以应当尽早使各类房屋的权属明确, 这就要求政府部门尽快确定小产权房的数量和质量, 为分类处理小产权房问题做好准备。

(三) 方法三:将部分小产权房纳入城市保障性住房体系, 减少政府压力

小产权房与保障性住房的购买者或使用者主要是城市中低收入群体, 这就使得小产权房与城市保障房有着天然的联系。当前我国各地保障房建设任务十分艰巨, 普遍面临着建设资金缺口较大、土地供应紧张两大突出问题。如果能将大量存在的小产权房部分纳入城市保障性住房的体系内, 既能解决保障性住房建设的问题, 又缓解了政府建设保障房的压力, 减少了财政支出, 同时降低了农民工进入城市的门槛, 有助于提高城市化水平。

(四) 方法四:加强执法监督, 对违法违规行为追责

小产权房规模的迅速扩大既是城市居住成本持续上升、保障性住房供给不足的背景下中低收入居民的无奈之举, 同时也是相关监管部门执法不严导致的负效应。

按照我国目前的住房建设和土地管理制度, 城市住房在建设、销售、竣工验收等环节都需要政府相关部门的审核。而根据目前国土资源部、住建部所掌握的情况, 部分小产权房项目已获得政府职能部门颁发的“一证”, 个别项目甚至拥有“三证”, 存在地方有关职能部门为小产权房“违规发证”的情况, 建议进一步加强执法监督力度, 坚决制止取缔新增小产权房项目, 对违规向小产权房项目办理建设规划许可证、发放施工许可证、销售许可证等手续的, 要追究相关人员的责任。同时要对监管不力, 失职渎职的相关责任人严厉问责, 切实改变目前小产权房项目执法不严、监督不到位、违规发证的现象。

(五) 方法五:坚持试点清理, 做到有条不紊

随着国土资源部日前明确表示凡是小产权房不予确权登记, “不受法律保护”, 并宣布将要对小产权房问题突出的城市开展试点清理。这个困扰中国房地产市场, 困扰中国社会多年的问题, 似乎看到了解决的希望, 无论这种“解决”是否合理, 是否符合民众的利益, 是否尊重民众特别是农民的合法权利。我们都可以选择“小产权房”问题相对突出的城市, 开展“小产权房的试点清理”试点城市名单和试点方案。

(六) 整治原则———分类处理

由于小产权房的规模较大, 影响范围较广, 对于小产权房的处理, 如果采取全部拆除的的办法, 社会风险较大;而将所有存量小产权房全部合法化, 将有可能再度出现小产权房建设热潮。应在尊重事实和法律制度的基础上, 分类处理, 坚持原则性与灵活性的统一。对于符合城乡发展规划、土地利用规划, 且未占用耕地的小产权房, 应研究相应政策, 逐步合法化。对于违反占用耕地或不符合城乡规划的小产权房, 也应本着节约资源和减少矛盾的态度进行处理, 不宜一拆了之。

通过参照各地已经完成的成功做法以及专家学者的思路, 我们建议将小产权房分为未建未售、已建未售、已建已售三种类型, 整治思路依次是遏制、转化、调整、拆除, 具体做法如下:

1. 对于在建、新建小产权房, 一律严格查处、整顿;

2.

对于已建未售的小产权房可以仿照北京市关于分类处理小产权房的建议, 将其纳入公租房计划, 这样的的思路既节省资源, 又解决了这部分小产权房的出路问题, 是目前较为可行性的解决方案。

3.

对于已建已售的这一类型, 凡是不占用农田耕地的、且符合城镇建设规划和土地利用总体规划的小产权房应给以转正, 在业主补缴国家和地方政府土地出让金和相应的税费后, 实行小产权房转为大产权房, 既保证国家和地方政府税费收入, 又促进村镇集体经济发展, 同时保障购房者的已有利益。

对不占用耕地并形成规模、但与城镇建设规划和土地利用总体规划不尽一致的小产权房, 应结合当地实际, 对土地规划和小产权房小区做合情合理合法的调整, 避免不必要的浪费, 追求损失的最小化, 尽可能圆满地解决问题;

对确已占用耕地的小产权房应坚决拆除, 但在补偿购房者损失方面, 应尽可能合情合理地予以补偿, 有些地方在拆除小产权房实际操作中采取“原价+10%”或“原价+30%”的做法, 亦可作为参照, 结合当地实际予以取舍, 制定实施方案。

综上, 把部分符合城市规划和质量安全的存量小产权房, 通过补办相关手续, 使其享受商品房待遇或是将其纳入保障性住房体系, 可以实现资源的合理分配和利益的有效平衡;而对一些非法占用耕地、严重违反城市规划和土地利用规划、房屋质量存在严重安全隐患的小产权房, 坚决采取强制拆除的办法, 也能有效维护法治尊严及秩序, 符合国家利益以及社会公共利益。因此, 采取分类处理的措施, 能够在保证在国家对小产权房不放松的政策环境下, 实现与十八届三中全会加大土地改革和土地流转的要求相一致。

摘要：上世纪九十年代末小产权房在中国悄然兴起, 随着城镇化的快速发展, 小产权房也呈现出愈演愈烈之势, 并成为中国社会的热点问题。调研小队选取了江苏省苏南、苏北七个典型城市, 通过实地走访了解江苏省境内小产权房的现状, 并据此提出围绕“分类处理”原则的整治意见。

关键词：小产权房,分类处理,江苏省现状,整治意见